Asunto T‑466/16 RENV
NRW. Bank
contra
Junta Única de Resolución
Sentencia del Tribunal General (Sala Octava ampliada) de 21 de febrero de 2024
«Unión económica y monetaria — Unión bancaria — Mecanismo único de resolución de las entidades de crédito y de determinadas empresas de inversión (MUR) — Fondo Único de Resolución (FUR) — Decisión de la JUR sobre el cálculo de las contribuciones ex ante correspondientes a 2016 — Obligación de motivación — Principio de irretroactividad — Artículo 5, apartado 1, letra f), del Reglamento Delegado (UE) 2015/63 — Exclusión de determinados pasivos del cálculo de las contribuciones ex ante — Préstamos promocionales — Actividades de auxilio al fomento o promoción — Excepción de ilegalidad»
1. Política económica y monetaria — Política económica — Reestructuración y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión — Banco de fomento — Cálculo de las contribuciones ex ante al Fondo Único de Resolución (FUR) — Exclusión de este cálculo de los pasivos vinculados a los préstamos promocionales — Alcance — Pasivo vinculado a una actividad de auxilio al fomento o promoción que se desarrolla en un entorno competitivo y de carácter lucrativo — Exclusión
[Reglamento Delegado (UE) 2015/63 de la Comisión, considerando 13 y arts. 3, punto 28, y 5, ap. 1, letra f)]
(véanse los apartados 45, 50, 58 a 63 y 261)
2. Instituciones de la Unión Europea — Ejercicio de sus competencias — Competencia conferida a la Comisión para la adopción de actos delegados — Alcance — Apreciaciones y evaluaciones complejas — Amplio margen de apreciación — Directiva 2014/59/UE por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión — Establecimiento de criterios de ajuste de las contribuciones ex ante — Control jurisdiccional — Límites
[Art. 290 TFUE; Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 41; Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 90, 91, 97, 98 y 112)
3. Actos de las instituciones — Ámbito de aplicación temporal — Irretroactividad — Excepciones — Requisitos — Consecución de un objetivo de interés general y respeto de la confianza legítima — Retirada de una decisión de la Junta Única de Resolución (JUR) por la que se establecen contribuciones ex ante al fondo único de resolución (FUR) para subsanar una falta de motivación — Adopción de una decisión que entra en vigor en la fecha en que surtía efectos la decisión precedente — Inexistencia de modificaciones en el importe y el cálculo de dichas contribuciones — Consideración del objetivo de las contribuciones al FUR — Procedencia
[Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, 67, ap. 4, 69 y 70]
(véanse los apartados 170, 172 y 173)
4. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a ser oído — Alcance — Comunicación de la Junta Única de Resolución (JUR) en la que se informa al demandante de la retirada de una decisión y su sustitución — Procedencia — Vulneración del derecho a ser oído — Inexistencia
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letra a)]
(véanse los apartados 235 y 243)
5. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión de la Junta Única de Resolución (JUR) por la que se establecen las contribuciones ex ante al Fondo Único de Resolución (FUR) — Obligación de la JUR de comunicar a las entidades afectadas el método de cálculo de estas contribuciones y el método de determinación del importe del nivel de financiación anual
[Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 69, aps. 1 y 2, y 70, ap. 2; Reglamento de Ejecución (UE) 2015/81 del Consejo, art. 4; Reglamento Delegado (UE) 2015/63 de la Comisión, art. 4, ap. 2; Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 283 y 292 a 303)
Resumen
El Tribunal General, ante el que se interpone un recurso de anulación contra la Decisión SRB/ES/2022/23 de la Junta Única de Resolución (JUR), de 27 de abril de 2022 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), que desestima, ofrece importantes aclaraciones, por un lado, sobre el cálculo de las contribuciones ex ante al Fondo Único de Resolución (FUR), en particular en lo referente a la interpretación y aplicación del artículo 5, apartado 1, letra f), del Reglamento Delegado 2015/63 (1) y, por otro lado, sobre la motivación de la determinación del nivel de financiación anual del FUR correspondiente al período de contribución de 2016.
La demandante, NRW.Bank, es el banco de fomento del Land Nordrhein-Westfalen (Estado Federado de Renania del Norte-Westfalia, Alemania).
El 15 de abril de 2016, la JUR adoptó una decisión sobre las contribuciones ex ante correspondientes a 2016 al Fondo Único de Resolución (SRB/ES/SRF/2016/06) de las entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión, entre ellas la demandante. El 20 de mayo de 2016, la JUR adoptó una decisión sobre el ajuste de las contribuciones ex ante correspondientes a 2016 al Fondo Único de Resolución, mediante la cual completó la Decisión de la JUR de 15 de abril de 2016 sobre las contribuciones ex ante correspondientes a 2016 al Fondo Único de Resolución (SRB/ES/SRF/2016/13). La demandante interpuso recurso de anulación contra estas dos decisiones (en lo sucesivo, «decisiones iniciales») ante el Tribunal General, que, mediante la sentencia de 26 de junio de 2019, NRW.Bank/JUR (T‑466/16), (2) lo declaró inadmisible. Contra esa sentencia, la demandante interpuso recurso de casación ante el Tribunal de Justicia, que, mediante sentencia de 14 de octubre de 2021, NRW.Bank/JUR (C‑662/19 P) (3) la anuló y devolvió el asunto al Tribunal General. El 27 de abril de 2022, la JUR adoptó la Decisión impugnada, mediante la cual retiró y sustituyó las decisiones iniciales a fin de subsanar la falta de motivación de estas que la propia JUR había constatado a raíz de determinadas sentencias del Tribunal General. (4)
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, la demandante alega que el artículo 5, apartado 1, letra f), del Reglamento Delegado 2015/63 debe interpretarse en el sentido de que permite excluir del cálculo de las contribuciones ex ante los pasivos vinculados a las denominadas actividades «de auxilio al fomento o promoción», que consisten en particular en la adquisición de títulos de deuda en el mercado de capitales (en lo sucesivo, «actividades de que se trata»). El Tribunal General señala que la referida disposición establece que los pasivos en cuestión solo pueden excluirse del cálculo de la contribución ex ante de la entidad de que se trate hasta el importe correspondiente a los préstamos promocionales de dicha entidad. Para que puedan calificarse de «préstamos promocionales», las operaciones en cuestión deben realizarse en condiciones no competitivas y sin ánimo de lucro. (5) El Tribunal General constata que las actividades de que se trata se realizan, por un lado, en el mercado de capitales abierto en el que operan otros agentes, que efectúan los mismos tipos de actividades y pueden adquirir los mismos títulos de deuda que los bancos de fomento, en las mismas condiciones de mercado que estos últimos. Pues bien, en tal mercado, los bancos de fomento, por definición, compiten directamente con esos otros agentes del mercado, de modo que no cabe considerar que las actividades de que se trata se ejerzan en condiciones no competitivas. Por otro lado, con las actividades de que se trata se pretende generar y se generan ingresos, pues consisten en producir márgenes de interés para financiar la actividad bancaria como tal de los bancos de fomento. Por consiguiente, no cabe considerar que esas actividades se ejerzan sin ánimo de lucro.
No desvirtúa esta conclusión la alegación de la demandante de que el «objetivo último» de dichas actividades no consiste en obtener beneficios, debido a la prohibición de repartir dividendos que se le impone. En efecto, el carácter no lucrativo de una actividad (6) se aprecia en consideración a la naturaleza de la actividad de que se trate, sin que sea pertinente que los beneficios generados por ella se utilicen o no posteriormente para financiar las actividades de fomento o promoción, que se ejercen sin ánimo de lucro. Cualquier otra interpretación supondría considerar que las actividades de que se trata presentan carácter no lucrativo por el mero hecho de que las ejerce un banco de fomento, lo que vaciaría de contenido el requisito que resulta del empleo de la expresión «en condiciones no competitivas y sin ánimo de lucro». (7)
Por consiguiente, el Tribunal General concluye que el artículo 5, apartado 1, letra f), del Reglamento Delegado 2015/63, en relación con el artículo 3, puntos 27 y 28, del mismo, debe interpretarse en el sentido de que no permite excluir los pasivos vinculados a las actividades de auxilio al fomento o promoción de los bancos de fomento, como la demandante, del cálculo de su contribución ex ante.
En segundo lugar, el Tribunal General subraya que, en el contexto de un poder delegado en el sentido del artículo 290 TFUE, la Comisión Europea dispone, en el ejercicio de las competencias que se le confieren, de una amplia facultad de apreciación, en particular, cuando tiene que efectuar apreciaciones y evaluaciones complejas. El Tribunal General considera que así ocurre en el caso del establecimiento de las reglas que especifican el concepto de ajuste de las contribuciones ex ante en función del perfil de riesgo de las entidades. (8) En estas circunstancias, por lo que respecta al método de ajuste de la contribución anual de base en función del riesgo, el control del juez de la Unión debe limitarse a examinar si el ejercicio de la facultad de apreciación concedida a la Comisión no incurre en error manifiesto o en desviación de poder o si no ha traspasado manifiestamente los límites de esa facultad. El Tribunal General considera que la demandante no ha demostrado que el artículo 5, apartado 1, letra f), del Reglamento Delegado 2015/63 adoleciera de error manifiesto o de desviación de poder o que traspasara manifiestamente los límites de la facultad de apreciación de la Comisión debido a que no excluía del cálculo de sus contribuciones ex ante los pasivos vinculados a las actividades de auxilio al fomento o promoción de los bancos de fomento regionales.
En tercer lugar, el Tribunal General recuerda que la Decisión impugnada se adoptó para subsanar la falta de motivación de las decisiones iniciales constatada por la JUR a raíz de determinadas sentencias del Tribunal General, sin que dicha Decisión o dichas sentencias modificaran el alcance de la obligación de la demandante de abonar una contribución ex ante correspondiente al período de contribución de 2016, tal como esta se había determinado mediante las decisiones iniciales y tal como había existido respecto a dicho período de contribución. En estas circunstancias particulares, si la JUR no hubiese adoptado la Decisión impugnada dándole efectos desde la fecha de la primera de las decisiones iniciales, la Decisión impugnada no habría podido surtir efectos durante el período comprendido entre el 15 de abril de 2016 y el 27 de abril de 2022, en el cual la demandante habría quedado dispensada de su obligación de abonar una contribución ex ante respecto al período de contribución de 2016, cuando, en virtud del Reglamento n.º 806/2014, (9) estaba sujeta a tal obligación. De igual manera, durante ese período, el FUR se habría visto privado, en violación de las referidas disposiciones, de los fondos procedentes de las contribuciones ex ante de la demandante, lo que habría ido en contra de la aplicación de la Directiva 2014/59, del Reglamento n.º 806/2014 y del Reglamento Delegado 2015/63. Por consiguiente, con el hecho de que la Decisión impugnada se adoptara con efectos desde el 15 de abril de 2016 se pretendía garantizar la concomitancia entre la aplicabilidad de la Decisión impugnada y el momento en que había nacido la obligación de la demandante de abonar una contribución ex ante correspondiente a 2016 y, así, evitar un resultado contrario a la normativa aplicable. Pues bien, para conseguir tal objetivo era necesario que la entrada en vigor de dicha Decisión se fijara en una fecha anterior a la de su adopción.
En cuarto y último lugar, el Tribunal General recuerda que las entidades que vienen obligadas al abono de las contribuciones ex ante deben poder comprender, leyendo la decisión que establece esas contribuciones, al menos las principales fases del método de cálculo del importe del nivel de financiación anual correspondiente al período de contribución de que se trate.
Por lo que respecta a la suficiencia de la motivación de la Decisión impugnada, el Tribunal General señala que el período de contribución de 2016 corresponde al primer año del período inicial de ocho años. De la Decisión impugnada se desprende que la JUR determinó el nivel de financiación anual siguiendo las dos fases principales siguientes. Primero determinó el importe pronosticado del nivel de financiación final, para después dividir ese importe por ocho a fin de tener en cuenta que el período inicial constaba de ocho años de contribución. En cambio, nada indica que el cálculo del nivel de financiación anual correspondiente al período de contribución de 2016 se realizara aplicando una fórmula matemática distinta de la que figura en la Decisión impugnada o que incluyera otras fases adicionales no expuestas en la Decisión impugnada. En estas circunstancias, el Tribunal General considera que la JUR no omitió exponer, en la Decisión impugnada, las principales fases del método de cálculo del importe del nivel de financiación anual correspondiente al período de contribución de 2016.
En cuanto al importe pronosticado del nivel de financiación final, el Tribunal General observa que ese importe puede deducirse de la fórmula matemática que figura en la Decisión impugnada.
Por lo que atañe al modo en que la JUR determinó el importe pronosticado del nivel de financiación final, esta basó su análisis en que, según el Reglamento n.º 806/2014, ese importe debía corresponder al menos a un 1 % del importe de los depósitos con cobertura, al término del período inicial, de todas las entidades autorizadas en todos los Estados miembros participantes en el Mecanismo Único de Resolución. A este respecto, tuvo en cuenta el pronóstico de la evolución de los depósitos con cobertura de todas las entidades autorizadas en todos los Estados miembros participantes, a partir del importe de dichos depósitos como se presentaba en 2015 y hasta el final del período inicial, es decir, hasta finalizar 2023. Por otra parte, la JUR identificó en un primer momento una tasa de crecimiento anual de dichos depósitos con cobertura del 3 % entre 2015 y 2023, pero posteriormente revisó a la baja ese porcentaje a fin de tener en cuenta el análisis de la fase del ciclo económico y la potencial repercusión procíclica que las contribuciones ex ante podrían tener en la situación financiera de las entidades. De este modo, tomó una tasa de crecimiento anual de los depósitos con cobertura inferior al 3 % entre 2015 y 2023 para determinar el nivel de financiación final.
Por último, el Tribunal General subraya que la JUR no disponía, al determinar el nivel de financiación anual correspondiente al período de contribución de 2016, de datos fiables sobre la evolución probable de los depósitos con cobertura de las entidades entre 2015 y 2023, debido a que no había sido hasta un año antes cuando se había introducido una nueva definición de los depósitos con cobertura. (10) Ante la falta de tales datos, la JUR tuvo que evaluar el pronóstico de la evolución de dichos depósitos a partir de las tasas de crecimiento de los depósitos de los hogares y de los depósitos de las sociedades mercantiles no financieras.
Dadas estas particulares circunstancias y habida cuenta, además, de que la Decisión impugnada se refería al primer período de contribución tras la adopción del Reglamento n.º 806/2014, las entidades, como operadores diligentes, podían razonablemente esperar que, para determinar el nivel de financiación anual correspondiente a ese período, la JUR tuviera también en cuenta el importe pronosticado del nivel de financiación final, como este figuraba en la exposición de motivos de la propuesta de la Comisión que dio lugar a la adopción de dicho Reglamento. (11)
En consecuencia, el Tribunal General considera que las entidades estaban en condiciones de comprender las principales modalidades con arreglo a las cuales la JUR iba a determinar el nivel de financiación final, a los efectos de la determinación del nivel de financiación anual correspondiente al período de contribución de 2016.