KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 25. veebruaril 2016 (1)
Liidetud kohtuasjad C‑458/14 ja C‑67/15
Promoimpresa srl
versus
Consorzio dei comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro,
Regione Lombardia (C‑458/14)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Lombardia maakonna halduskohus, Itaalia))
ja
Mario Melis,
Tavolara Beach Sas,
Dionigi Piredda,
Claudio Del Giudice
versus
Comune di Loiri Porto San Paolo,
Provincia di Olbia Tempio (C‑67/15)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sardiinia maakonna halduskohus, Itaalia))
Eelotsusetaotlus – Asutamisvabadus – Mere- ja järveäärse riigivara kasutamine – Direktiiv 2006/123/EÜ – Artikli 4 lõige 6 – Mõiste „autoriseerimisskeem“ – Artikkel 12 – Autoriseeringute arvu piiramine loodusressursside vähesuse tõttu – Autoriseeringute automaatne uuendamine – Kooskõlaline tõlgendamine – Direktiivi mõju liikmesriigi õiguskorras
Sissejuhatus
1. Mõlemad käesolevad liidetud kohtuasjad puudutavad samu probleeme, nimelt mere- ja järveäärse riigivara kasutamise ainuõiguste pikendamist Itaalias.
2. Itaalia kohtutele on esitatud kaebused, milles palutakse tühistada haldusotsused, millega lõpetati Lago di Garda ääres ja Sardiinia rannikul asuvate riigimaade kasutamist puudutavate ning Itaalia õiguses „kontsessioonideks“ liigitatavate aktide kehtivus(2). Otsuste vaidlustamisel tuginevad senised kontsessionäärid õigusnormidele, mis pikendavad nende aktide tähtaega. Eelotsusetaotluse esitanud kohtud küsivad, kas need õigusnormid on EL toimimise lepingu ja direktiivi 2006/123/EÜ sätetega kooskõlas(3).
3. Nii pakuvad käesolevad kohtuasjad Euroopa Kohtule võimaluse piiritleda teenuste kontsessioonide suhtes kohaldatavate eeskirjade kohaldamisala, suhestatuna teenuste osutamise loa andmist käsitletavate sätete kohaldamisalaga, ning tõlgendada direktiivi 2006/123 artiklit 12, mis puudutab autoriseeringute andmise korda juhul, kui autoriseeringute arv on loodusressursside vähesuse tõttu piiratud.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
4. Direktiivi 2006/123 artiklid 9–13 sisaldavad sätteid autoriseerimisskeemide kohta, mis on nõutavad teenuste osutamise valdkonnas tegevuse alustamiseks või selle jätkamiseks.
5. Selle direktiivi artiklis 12 „Mitme kandidaadi vahel valimine“ on sätestatud:
„1. Kui konkreetseks tegevuseks antavate autoriseeringute arv on olemasolevate loodusressursside või tehnilise võimsuse vähesuse tõttu piiratud, kohaldavad liikmesriigid valikumenetlust, mis kindlustab võimalikele kandidaatidele täieliku erapooletuse ja läbipaistvuse, sealhulgas eelkõige piisava teabe menetluse alustamise, läbiviimise ja lõpetamise kohta.
2. Lõikes 1 osutatud juhtudel tuleks autoriseering anda asjakohaseks piiratud tähtajaks ning see ei või olla automaatselt uuendatav ega anda muid eeliseid teenuseosutajale, kelle autoriseering on just lõppenud, ega ühelegi isikule, kellel on kõnealuse teenuseosutajaga erilised seosed.
3. Kui lõikest 1 ning artiklitest 9 ja 10 ei tulene teisiti, võivad liikmesriigid valikumenetluse eeskirjade kehtestamisel võtta kooskõlas ühenduse õigusega arvesse rahvatervise kaalutlusi, sotsiaalpoliitilisi eesmärke, töötajate või füüsilisest isikust ettevõtjate tervist ja ohutust, keskkonnakaitset, kultuuripärandi säilitamist ning teisi olulise avaliku huviga seotud põhjuseid.“
Itaalia õigus
Mereäärse riigivaraga seotud kontsessioone puudutavad õigusnormid
6. Varasid, mis asuvad mereäärsel riigimaal, reguleerib laevandusseadustik, mille artiklis 36 on sätestatud, et sellise varaga seoses võib anda kontsessioone.
7. Lisaks oli selle seadustiku artikli 37 lõikes 2 sätestatud senise kontsessionääri eelistamine kontsessiooni uuendamise korral.
8. Pärast seda, kui Euroopa Komisjon oli algatanud rikkumismenetluse, kõrvaldati see õigus eelistamisele 30. detsembri 2009. aasta dekreetseaduse nr 194 (decreto-legge n. 194 – Proroga di termini previsti da disposizioni legislative, Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, edaspidi „GURI” nr 302, 30.12.2009, edaspidi „dekreetseadus nr 194/2009“) artikli 1 lõikega 18.
9. Selle artikliga pikendati hiljemalt 31. detsembril 2012 lõppevate mereäärse riigivaraga seotud kontsessioonide kehtivusaega selle kuupäevani.
10. Kui dekreetseadus nr 194/2009 kinnitati 26. veebruari 2010. aasta seadusega nr 25 (legge n. 25, GURI nr 48, 27.2.2010) seadusena, muudeti seda sätet nii, et hiljemalt 31. detsembril 2015 lõppeva tähtajaga kontsessioonide kehtivusaega pikendatakse kuni selle kuupäevani.
11. Seejärel muudeti seda sätet 17. detsembri 2012. aasta seadusega nr 221 (legge n. 221, GURI nr 294, 18.12.2012) seadusena kinnitatud 18. oktoobri 2012. aasta dekreetseaduse nr 179 (decreto-legge n. 179 – Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese, GURI nr 245, 19.10.2012) artikliga 34‑duodecies nii, et nende kontsessioonide kehtivusaega pikendatakse 31. detsembrini 2020.
Direktiivi 2006/123 ülevõtmiseks kehtestatud õigusnormid
12. Direktiiv 2006/123 võeti Itaalia õigusse üle 26. märtsi 2010. aasta seadusandliku dekreediga nr 59 (decreto legislativo n. 59 – Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno, GURI nr 94, 23.4.2010).
13. Selle seadusandliku dekreedi artikli 16 lõikes 4 on sätestatud, et kui antavate lubade arv on loodusressursside vähesuse tõttu piiratud, ei või neid lube automaatselt uuendada.
Põhikohtuasjade aluseks olevad asjaolud ja eelotsuse küsimused
Kohtuasi C‑458/14
14. 16. juuni ja 17. augusti 2006. aasta otsustega andis Consorzio dei comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro (Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro omavalitsusüksuste konsortsium, edaspidi „konsortsium“) äriühingule Promoimpresa srl (edaspidi „Promoimpresa“) kontsessiooni ühe ala puhkeotstarbeliseks käitamiseks Garda järve äärsel riigimaal.
15. Selle kontsessiooni andmise otsuse artiklis 3 oli ette nähtud, et kontsessioon kestab 31. detsembrini 2010.
16. 14. aprillil 2010 esitas Promoimpresa kontsessiooni uuendamise taotluse, mille konsortsium jättis 6. mai 2011. aasta otsusega rahuldamata põhjendusel, et põhikohtuasjas käsitletavat kontsessiooni sai anda ainult viieks aastaks, nii et igasugune automaatne uuendamine oli välistatud ning uue kontsessiooni andmiseks tuli korraldada hankemenetlus.
17. Promoimpresa esitas selle otsuse peale eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse, väites, et on rikutud dekreetseaduse nr 194/2009 artikli 1 lõiget 18. Ta väitis, et kuigi see dekreetseadus puudutab mereäärse riigivaraga seotud kontsessioone, kehtib see ka järveäärse riigivaraga seotud kontsessioonide kohta.
18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et nähes ette riigivarakontsessioonide kehtivusaja pikendamise, piirab kõnealune säte põhjendamatult asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust, muutes võimatuks ükskõik millise teise konkurendi võimaluse lõppevaid kontsessioone saada.
19. Neil asjaoludel otsustas Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Lombardia maakonna halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas asutamisvabaduse, diskrimineerimise keelu ja konkurentsikaitse põhimõttega, mis on sätestatud ELTL artiklites 49, 56 ja 106, ning nendest tuleneva mõistlikkuse nõudega on vastuolus siseriiklik õigus, mis üksteise järel vastu võetud õigusaktide alusel näeb ette mere-, järve- ja jõeäärse riigivaraga seotud majanduslikult tähtsate kontsessioonide tähtaja korduva pikenemise, kusjuures nende kestust pikendatakse seaduse alusel vähemalt üheteistkümne aasta võrra, jättes nii kontsessionääridele ainuõiguse saada varast majanduslikku kasu, kuigi neile antud kontsessioonis ette nähtud kontsessioonitähtaeg on juba möödunud, mille tõttu ei ole huvitatud ettevõtjatel mingit võimalust saada seda vara riigihanke menetluse kaudu oma kasutusse?“
Kohtuasi C‑67/15
20. Kõik selle põhikohtuasja kaebajad, välja arvatud kuurortettevõtjate liit, on turismi- ja vabaajakorraldajad Comune di Loiri Porto San Paolo (Loiri Porto San Paolo omavalitsusüksus, edaspidi „omavalitsusüksus“) ranna riigimaadel, kus nad tegutsevad kuueaastaste kontsessioonide alusel, mille see omavalitsusüksus andis 2004. aastal ja mida pikendati veel üheks aastaks, 2011. aastani.
21. Nad esitasid sellele omavalitsusüksusele taotluse, et kontsessioone pikendataks ka 2012. aastaks. Kui taotlusele vastust ei tulnud, järeldasid nad, et võivad oma tegevust dekreetseaduse nr 194/2009 artikli 1 lõike 18 alusel jätkata.
22. Omavalitsusüksus avaldas 11. mail 2012 teate seitsme uue kontsessiooni andmise kohta, millest osa puudutas alasid, mida kaebajate kontsessioonid juba hõlmasid.
23. Põhikohtuasja kaebajad vaidlustasid 6. juunil 2012 need aktid Tribunale amministrativo regionale per la Sardegnas (Sardiinia maakonna halduskohus). Hiljem laiendasid nad oma väiteid 8. juuni 2012. aasta otsusele, millega omavalitsusüksus andis kontsessioonid teistele isikutele kui põhikohtuasja kaebajad, ning vaidlustasid seejärel meetmed, millega munitsipaalpolitsei nõudis neilt oma varustuse eemaldamist.
24. Oma kaebuses heitsid nad muu hulgas ette, et omavalitsusüksus ei ole võtnud arvesse kontsessioonide automaatset pikenemist, mida näevad ette Itaalia õigusnormid.
25. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et selline automaatne pikenemine takistab liidu õiguse, eriti direktiivi 2006/123 artikli 12 kohaldamist. Seadusandliku dekreedi nr 59/2010 artikkel 16, millega on üle võetud direktiivi 2006/123 artikkel 12, on jäänud olemasolevaid kontsessioone pikendava eriõigusnormi tõttu sisuliselt kohaldamata.
26. Neil asjaoludel otsustas Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sardiinia maakonna halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas liikmesriigi õigusnormid, mis üksteise järel vastu võetud õigusaktide alusel näevad ette mereäärse riigivaraga seotud majanduslikult tähtsate kontsessioonide tähtaja korduva pikendamise, on vastuolus selliste põhimõtetega nagu asutamisvabaduse, diskrimineerimiskeelu ja konkurentsikaitse põhimõte, mis on sätestatud ELTL artiklites 49, 56 ja 106?
2. Kas direktiivi 2006/123/EÜ artikliga 12 on vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid nagu 26. veebruari 2010. aasta seadusega nr 25 seadusena kinnitatud 30. detsembri 2009. aasta dekreetseaduse 194 artikli 1 lõige 18 ning selle hilisemad muudatused ja täiendused, mis võimaldavad mereäärse riigivaraga seotud olemasolevate turismi- ja vabaajategevuse kontsessioonide automaatset pikendamist 31. detsembrini 2015, või 31. detsembrini 2020, nagu on ette nähtud 18. oktoobri 2012. aasta dekreetseaduse nr 179 artiklis 34‑duodecies, mis lisati sinna 17. detsembri 2012. aasta seaduse (eelnimetatud dekreetseaduse seadusena kinnitamise kohta) nr 221 artikli 1 lõikega 1?“
Menetlus Euroopa Kohtus
27. Eelotsusetaotlused saabusid Euroopa Kohtu kantseleisse 3. oktoobril 2014 (kohtuasi C‑458/14) ja 12. veebruaril 2015 (kohtuasi C‑67/15). Kirjalikke seisukohti esitasid põhikohtuasjade kaebajad, Itaalia valitsus ja komisjon (mõlemas kohtuasjas), samuti Kreeka valitsus (kohtuasjas C‑458/14) ja Tšehhi valitsus (kohtuasjas C‑67/15). Suulise menetluse ja kohtuotsuse tegemise huvides liideti kohtuasjad 27. oktoobri 2015. aasta otsusega.
28. Põhikohtuasjade kaebajad, omavalitsusüksus, Itaalia valitsus ja Madalmaade valitsus ning komisjon osalesid kohtuistungil, mis toimus 3. detsembril 2015.
Analüüs
29. Oma küsimustega soovivad eelotsusetaotluse esitanud kohtud teada, kas liikmesriigi õigusnormid, mis näevad ette mere- või järveäärse riigivaraga seotud majanduslikult tähtsate kontsessioonide tähtaja korduva pikendamise, on ELTL artiklitega 49, 56 ja 106 vastuolus.
30. Lisaks soovib kohtuasjas C‑67/15 eelotsusetaotluse esitanud kohus oma teise küsimusega teada, kas sellised õigusnormid on kooskõlas direktiivi 2006/123 artikliga 12.
31. Kuigi kohtuasjas C‑458/14 esitatud eelotsuse küsimus ei puuduta direktiivi 2006/123, arutasid kohtuasja pooled ja teised huvitatud pooled siiski selle artiklit 12. Seoses sellega tuleb meenutada, et Euroopa Kohtul võib tarviliku vastuse andmiseks paluda käsitleda liidu õigusnorme, millele liikmesriigi kohus ei ole oma küsimust sõnastades viidanud.(4)
Eelotsuse küsimuste vastuvõetavus
32. Itaalia valitsus seab küsimuse alla kohtuasjas C‑458/14 esitatud eelotsusetaotluse vastuvõetavuse, märkides, et põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal puudutas dekreetseaduse nr 194/09 artikli 1 lõige 18 ainult mereäärse riigivaraga seotud kontsessioone. Selle õigusnormi mõju laiendamine järveäärse riigivaraga seotud kontsessioonidele, mis toimus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pärast vaidlustatud aktide vastuvõtmist, ei ole selle valitsuse arvates ratione temporis kohaldatav.
33. Seoses sellega meenutan ma, et liikmesriikide õigusnormide tõlgendamisel on Euroopa Kohus põhimõtteliselt kohustatud tuginema eelotsusetaotluses antud kirjeldusele, kuna väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole Euroopa Kohus pädev tõlgendama liikmesriigi õigust.(5)
34. Mis puutub dekreetseaduse nr 194/09 artikli 1 lõike 18 kohaldatavusse põhikohtuasja suhtes, siis selgub kohtuasjas C‑458/14 esitatud eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasja kaebaja tugineb asjaolule, et seda sätet on rikutud, ning väidab, et seda saab kohaldada ka järveäärse riigivaraga seotud kontsessioonide suhtes. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et tema menetluses olev vaidlus keskendub sellele väitele, ja nimetab mitut põhjust, mille pärast ta peab seda sätet põhikohtuasja asjaolude suhtes kohaldatavaks.
35. Sellistel tingimustel, kus eelotsusetaotlus sisaldab ohtralt täpsustusi esitatud küsimuse asjakohasuse kohta, ei saa Euroopa Kohus minu arvates tugineda sellele, et tegemist on juhuga, mil ta võib eelotsusetaotluse läbi vaatamata jätta, see tähendab juhuga, kui on ilmne, et taotletud liidu õigusnormi tõlgendamine ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega.(6)
36. Teiseks märgib Itaalia valitsus mõlema kohtuasja kohta, et dekreetseaduse nr 179/2012 artikkel 34‑duodecies, mis lükkab põhikohtuasjas käsitletavate kontsessioonide tähtaja lõppemise edasi 31. detsembrini 2020, on põhikohtuasjades vaidlustatud aktidest hilisem ning seega on eelotsuse küsimused vastuvõetavad ainult selles osas, mis puudutab kontsessioonide pikendamist kuni 31. detsembrini 2015.
37. Selle kohta piisab, kui märkida, et eelotsuse küsimused puudutavad olukorda, kus liikmesriigi õigusnormid näevad ette mere- või järveäärse riigivaraga seotud kontsessioonide tähtaja automaatse ja korduva pikendamise. Mis puutub küsimusse, kas kohaldatavad liikmesriigi õigusnormid lükkavad selle tähtaja edasi 31. detsembrini 2015 või koguni 31. detsembrini 2020, siis lisaks sellele, et see kuulub liikmesriigi kohtute pädevusse, ei mõjuta see ka niiviisi sõnastatud eelotsuse küsimuste vastuvõetavust.
38. Neist tähelepanekutest lähtudes leian ma, et eelotsuse küsimused on vastuvõetavad.
Direktiivi 2006/123 tõlgendamine
Direktiivi 2006/123 ja EL toimimise lepingu vaheline suhe
39. Eelotsuse küsimused puudutavad nii esmaste õigusnormide kui ka direktiivi 2006/123 sätete tõlgendamist.
40. Rõhutan, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb liikmesriigi meedet valdkonnas, mis on liidu õiguses ammendavalt ühtlustatud, hinnata selle ühtlustamismeetme, mitte esmase õiguse sätete alusel.(7)
41. Euroopa Kohus on kohtuotsuses Rina Services jt(8) juba tõdenud, et selles osas, mis puutub direktiivi 2006/123 artiklisse 14, mis käsitleb asutamisvabadust, on direktiiv oma kohaldamisalasse kuuluvate teenuste regulatsiooni ammendavalt ühtlustanud. Kahes kohtuasjas, kus direktiiv 2006/123 oli põhikohtuasja suhtes kohaldatav ja milles tehti kohtuotsus Trijber ja Harmsen ning kohtuotsus Hiebler, kasutas Euroopa Kohus sisuliselt sama lähenemist, piirdudes selle direktiivi artiklite 10, 11 ja 15 tõlgendamisega, otsustamata EL toimimise lepingu sätete üle.(9)
42. Leian, et see lähenemisviis kehtib üldse direktiivi 2006/123 artiklite 9–13 puhul, kus on sätestatud autoriseerimisskeeme puudutavaid normid, eriti artikli 12 puhul.
43. Nagu direktiivi 2006/123 artikli 14 puhul, kus on antud loetelu nõuetest, mille esitamine on asutamisvabaduse teostamise kontekstis keelatud, on liidu seadusandja näinud selle direktiivi artiklites 9–13 ette hulga sätteid, mida liikmesriigil tuleb järgida, kui konkreetse teenuse osutamiseks on nõutav autoriseering. Nii ühtlustas seadusandja kõnealuse valdkonna ammendavalt.
44. Täpsemalt on direktiivi 2006/123 artikli 12 lõigetes 1 ja 2 ette nähtud, et kui antavate autoriseeringute arv on olemasolevate loodusressursside või tehnilise võimsuse vähesuse tõttu piiratud, tuleks autoriseeringud anda erapooletu ja läbipaistva valikumenetluse teel piiratud tähtajaks ning need ei või olla automaatselt uuendatavad.
45. Need sätted kaotaksid oma kasuliku mõju, kui liikmesriikidel lubataks neist kõrvale hoida, põhjendades seda esmase õigusega.
46. Seega leian ma, et juhul, kui direktiivi 2006/123 artikkel 12 on kohaldatav, tuleb kõnealuste liikmesriigi õigusnormide kooskõla liidu õigusega kontrollida selle sätte, mitte esmaste õigusnormide seisukohalt.
Direktiivi 2006/123 artikli 12 kohaldatavus
47. Kõigepealt soovin ma märkida, et akti, millega liikmesriik annab riigivara käitamise ainuõiguse, võib põhimõtteliselt hinnata paljude liidu õigusnormide aspektist, eriti ELTL artiklite 49, 56 ja 106 ning avalike hangete eeskirjade vaatenurgast.
48. Selleks et käesoleval juhul direktiivi 2006/123 kohaldatavust hinnata, tuleb kontrollida, kas Itaalia õiguse kohaselt kujutab mere- või järveäärse riigivaraga seotud kontsessiooni andmine endast selle direktiivi tähenduses autoriseerimisskeemi.
49. Direktiivi 2006/123 artikli 4 punktis 6 on „autoriseerimisskeem“ määratletud kui igasugune menetlus, mille alusel teenuseosutaja või teenuse kasutaja on kohustatud astuma samme, et saada pädevalt asutuselt teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemist käsitlev ametlik otsus või vaikimisi tehtud otsus.
50. Märgiksin selle kohta, et erinevalt ELTL artiklist 49 kohaldatakse direktiivi 2006/123 III peatüki asutamisvabadust käsitlevaid sätteid olenemata piiriülese aspekti olemasolust(10). Järelikult pole selle direktiivi artikli 12 kohaldamiseks vaja kindlaks teha, kas kõnealusel autoriseeringul on kindel piiriülene mõõde.
51. See-eest eeldab artikli 12 kohaldamine käesoleval juhul, et analüüsitakse kolme tegurit, mille üle pooled vaidlevad: esiteks kõnealuse olukorra ja rendilepingu sarnasust, teiseks erinevust teenuste kontsessioonist ja kolmandaks nende sätete kohaldatavust, mis puudutavad autoriseeringute arvu piiramist loodusressursside vähesuse tõttu.
– Argument, mis tugineb sarnasusele rendilepinguga
52. Mõlema põhikohtuasja kaebajad ja Kreeka valitsus väidavad, et mere- ja järveäärse riigivara kontsessioonid on rendilepingud, mis annavad isikule võimaluse kasutada riigivara, ilma et need kujutaks endast autoriseeringut, mida on vaja teenuse osutamise alustamiseks.
53. See seisukoht mind ei veena.
54. Eelotsusetaotlustest selgub, et selleks, et alustada Itaalias tegevust mere- ja järveäärse riigivara kasutamisega seotud tegevusalal, näiteks et asuda kasutama rannaäärseid riigimaid turismi- ja vabaajategevuseks, on vaja, et pädev omavalitsusasutus annaks kontsessiooniakti. Seega on see akt kõnealuse teenuse osutamisele asumise tingimus.
55. Lisaks on põhikohtuasjade kaebajad vaidlustanud just sellise autoriseeringu pikendamisest keeldumise aktid.
56. Asjaolu, et selle autoriseeringu andmisega kaasneb ka teatava riigivara ainukasutusse andmine rendilepingu alusel, ei mõjuta seda, kas sellist süsteemi saab liigitada autoriseerimisskeemiks.
– Erinevus teenuste kontsessioonidest
57. Märgiksin, et süsteem, mida saab määratleda kui „autoriseerimisskeemi“, jääb siiski direktiivi 2006/123 kohaldamisalast välja, kui ta kuulub riigihanke-eeskirjade kohaldamisalasse.(11)
58. Selle kohta märgivad liikmesriigi kohtud praegusel juhul, et mere- ja järveäärse riigivaraga seotud kontsessioone võib käsitada teenuste kontsessioonidena.
59. Seega tuleb kontrollida, kas praeguses kohtuasjas on tegemist teenuste kontsessioonidega, mis sel juhul ei kuulu mitte direktiivi 2006/123, vaid liidu õiguse hankepõhimõtete ja -eeskirjade kohaldamisalasse.
60. Mis sellesse puutub, siis asjaolu, et põhikohtuasjades käsitletavad lepingud liigitatakse Itaalia õiguses „kontsessioonideks“, ei mõjuta kuidagi nende – sõltumatut – liigitamist liidu õiguses.
61. Nagu Madalmaade valitsus õigustatult märgib, kasutatakse terminit „kontsessioon“ sageli ainuõiguse või loa andmise tähistamiseks, ilma et see tähendaks, et tegemist on kontsessiooniga hankeõiguse tähenduses.(12)
62. Teenuste kontsessiooni iseloomustab nimelt asjaolu, et ametiasutus usaldab teatava tegevuse, tavaliselt sellise teenuse, mille osutamine on selle ametiasutuse ülesanne, kontsessionäärile, kohustades teda niiviisi seda konkreetset teenust osutama.(13)
63. Akti liigitamine teenuste kontsessiooniks kätkeb seega tõdemust, et teenuste osutamiseks on vaja täita teatud erinõudeid, mille asjassepuutuv ametiasutus on kindlaks määranud, ning et ettevõtjal ei ole vabadust selle teenuse osutamisest keelduda.
64. Neid kaalutlusi toetab direktiivi 2014/23(14) põhjendus 14, kust selgub, et kontsessioonideks ei tuleks pidada liikmesriikide teatavaid toiminguid, nagu tegevuslubade või litsentside andmine, eriti kui ettevõtjale jääb vabadus ehitustööde tegemisest või teenuste osutamisest loobuda. Erinevalt neist toimingutest nähakse kontsessioonilepingutega ette vastastikku siduvad kohustused, kui ehitustööde tegemise ja teenuste osutamise suhtes kohaldatakse hankija kindlaks määratud spetsiifilisi nõudeid.
65. Käesoleval juhul ei ilmne eelotsusetaotlustes kirjeldatud asjaoludest, et põhikohtuasjade kaebajad oleks olnud vastavalt liikmesriigi õiguses „riigivara kontsessioonidena“ määratletud aktidele kohustatud osutama teenust, mille osutamise oleks ametiasutus neile konkreetselt ülesandeks andnud ning mille suhtes oleks kehtinud selle ametiasutuse kindlaksmääratud spetsiifilised nõuded.
66. Nagu komisjon õigustatult märgib, ei ole põhikohtuasjades käsitletavate aktide ese mitte hankija kindlaksmääratud teenuste osutamine, vaid turismi- ja vabaajakorralduse alane majandustegevus veeäärses kuurordis, millega kaasneb selle riigivara kasutamise ainuõigus.
67. Neist asjaoludest, mida tuleb küll kontrollida liikmesriigi kohtutel, ilmneb, et põhikohtuasjades käsitletavad lepingud ei ole liidu hankeõigusnormide tähenduses teenuste kontsessioonid.
68. Seega leian, et sellised liikmesriigi sätted nagu Itaalia õigusnormid, mis puudutavad mere- ja järveäärse riigivaraga seotud kontsessioonide andmist, kujutavad endast direktiivi 2006/123 artiklite 9–13 kohaldamisalasse kuuluvaid autoriseerimisskeeme.
69. Lisan, et juhul, kui põhikohtuasjades käsitletavad lepingud peaks liigitatama liidu õiguse tähenduses „teenuste kontsessioonideks“, nii et direktiivi 2006/123 ühtlustatud eeskirju ei saaks kohaldada, oleks aluslepingu põhinormide ja neist tulenevate põhimõtete kohaselt liikmesriigi ametiasutustele kehtestatud nõuded sisuliselt samad. Nimelt kui tegemist on selgelt piiriülese mõõtmega majandustegevusega, siis nende põhinormide ja aluspõhimõtete järgimise kohustuse poolest ei erine selline luba teenuste kontsessioonist.(15)
– Autoriseeringute arvu piiratus loodusressursside vähesuse tõttu
70. Meenutan, et direktiivi 2006/123 artikkel 12 puudutab selliste skeemide erijuhtu, kus loodusressursside või tehnilise võimsuse vähesuse tõttu on autoriseeringute arv piiratud.
71. Märgin, et eelotsusetaotlustest ilmneb, et vaadeldavates kohtuasjades kõne all olevad autoriseeringud on antud omavalitsusüksuse tasandil ja nende arv on piiratud.
72. Järve või mere ääres asuvad riigimaad, mida võib konkreetses omavalitsusüksuses majanduslikult kasutada, on arusaadavalt piiratud ning seega võib nad liigitada „vähesteks loodusressurssideks“ direktiivi 2006/123 artikli 12 tähenduses.
73. Pooled ei ole muide esitanud peale loodusressursside vähesuse ühtegi ülekaalukast üldisest huvist tulenevat põhjust, mis võiks antavate autoriseeringute arvu piiramist käesoleval juhul põhjendada.
74. Seoses sellega tundub mulle, et põhikohtuasjade kaebajate ja Itaalia valitsuse esitatud argument, mille kohaselt ei saa Itaalia mereranda kui tervikut „vähesteks ressurssideks“ lugeda, viib arutelu teemast kõrvale.
75. Kuna tegemist on omavalitsusüksuse tasandil antavate autoriseeringutega, tuleb silmas pidada asjassepuutuvaid riigimaid. On aga ilmne, et kõnealusel juhul on autoriseeringute arv piiratud, mistõttu potentsiaalsetel kandidaatidel tuleb omavahel konkureerida direktiivi 2006/123 artikli 12 lõikes 1 nimetatud menetluses.
76. Eelnevast lähtudes leian, et direktiivi 2006/123 artikkel 12 on praeguses kohtuasjas kohaldatav.
Direktiivi 2006/123 artikli 12 tõlgendamine
77. Meenutan, et direktiivi 2006/123 artikli 12 lõikes 1 on ette nähtud, et kui antavate autoriseeringute arv on olemasolevate loodusressursside või tehnilise võimsuse vähesuse tõttu piiratud, tuleks autoriseeringud anda valikumenetluse teel, mis kindlustab võimalikele kandidaatidele täieliku erapooletuse ja läbipaistvuse.
78. Selle direktiivi artikli 12 lõike 2 kohaselt peab sel viisil antud autoriseeringu tähtaeg olema asjakohane ja piiratud, autoriseering ei tohi olla automaatselt uuendatav ega või anda mingeid eeliseid senisele teenuseosutajale.
79. Nõudes autoriseeringute andmist piiratud ajaks, läbipaistva ja erapooletu menetluse teel, tagavad need sätted, et tegevus, millega saab ressursside vähesuse tõttu tegeleda piiratud arv ettevõtjaid, jääb konkurentsile avatuks ning seega saaksid sellega potentsiaalselt tegelema asuda ka uued teenuseosutajad.
80. Need sätted põhinevad muide väljakujunenud kohtupraktikal, mille kohaselt kujutab läbipaistva valikumenetluse puudumine endast sellistel tingimustel teistes liikmesriigis asuvate ettevõtjate kaudset diskrimineerimist, mis on põhimõtteliselt asutamisvabaduse põhimõttega vastuolus(16).
81. Märgiksin, et enne direktiivi 2006/123 ülevõtmist antud autoriseeringute pikendamine ex lege on esiteks vastuolus selle direktiivi artikli 12 sätetega.
82. Olemasolevate autoriseeringute tähtaja pikendamine rikub direktiivi 2006/123 artikli 12 lõikest 1 tulenevat kohustust näha kandidaatide väljavalimiseks ette läbipaistev ja erapooletu menetlus.
83. Pealegi on autoriseeringute tähtaja pikendamine ex lege võrdväärne automaatse uuendamisega, mis on direktiivi 2006/123 artikli 12 lõike 2 kohaselt sõnaselgelt keelatud.
84. Põhikohtuasjade kaebajad ja Itaalia valitsus väidavad siiski, et kõnealuste kontsessioonide pikendamist kui üleminekumeedet saab põhjendada õiguskindluse huvidega.
85. Põhikohtuasja kaebajad väidavad, et mere- ja järveäärse riigivaraga seotud kontsessioonide pikendamine on vajalik, et võimaldada huvitatud pooltel tehtud investeeringud tagasi teenida, kuna neil võis kontsessiooni andmise ajal ning kuni dekreetseaduse nr 194/2009 vastuvõtmiseni kehtinud õigusnormide alusel olla õiguspärane ootus, et nende autoriseeringuid automaatselt pikendatakse.
86. Seda seisukohta toetab ka Itaalia valitsus, kes märgib, et nende kontsessioonide pikendamine on üleminekumeede, mida kasutatakse siirdumisel automaatse pikendamise süsteemilt hankemenetluse teel sõlmitavate lepingute süsteemile. Niisugust meedet põhjendab selle valitsuse arvates vajadus võimaldada huvitatud isikutel tagada tehtud investeeringute tasuvus, mis vastab õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele.
87. Märgiksin selle kohta, et liidu seadusandja on autoriseeringu saanud isikute õiguspäraseid huvisid juba arvesse võtnud, nähes direktiivi 2006/123 artikli 12 lõikes 2 ette, et kui autoriseeringute arv on ressursside vähesuse tõttu piiratud, peab nende tähtaeg olema asjakohane.
88. Sama direktiivi põhjenduse 62 kohaselt tuleks see kehtivusaeg määrata kindlaks viisil, mis ei piira ega takista vaba konkurentsi rohkem, kui on vaja selleks, et võimaldada teenuseosutajal korvata investeeringuga seotud kulud ja teenida investeeritud kapitalilt õiglast tulu.(17)
89. Need kaalutlused kehtivad põhimõtteliselt ka direktiivi 2006/123 alusel antud autoriseeringutele.
90. Kui on tegemist autoriseeringutega, mille andmiseks ei ole direktiivi 2006/123 artikli 12 lõikele 1 vastavat menetlust korraldatud, on minu arvates aga selle artikliga vastuolus, kui liikmesriik neid tähtaja saabumisel ülekaalukale üldisele huvile tuginedes uuendab ning seega valikumenetlust edasi lükkab.
91. Kuigi direktiivi 2006/123 artikli 12 lõikes 3 on ette nähtud, et liikmesriigid võivad valikumenetluse eeskirjade kehtestamisel võtta arvesse ülekaaluka üldise huviga seotud põhjuseid, ei luba see säte liikmesriikidel neile kaalutlustele tuginedes sellist menetlust korraldamata jätta.
92. Igal juhul olen ma seisukohal, et õiguspärase ootuse kaitsmise põhimõttest tulenev põhjendus, millele tuginevad põhikohtuasjade kaebajad ja Itaalia valitsus, nõuab igal üksikjuhul eraldi hindamist, mis võimaldaks konkreetsete asjaoludega tõendada, et autoriseeringu saanud isikul oli alust õiguspäraselt oodata, et tema autoriseeringut uuendatakse, ning et ta on teinud vastavad investeeringud.
93. Järelikult ei saa sellele põhjendusele tugineda sellise automaatse pikendamise toetuseks nagu Itaalia seadusandja kehtestatud pikendamine, mida kohaldatakse vahet tegemata kõigi mere- ja järveäärsete riigimaadega seotud kontsessioonide suhtes.
94. Sellele järeldusele ei räägi sugugi vastu kohtuotsus ASM Brescia(18), mis puudutab seoses ühe teenuste kontsessiooni hindamisega ELTL artiklite 49 ja 56 seisukohalt ülekaaluka üldise huviga seotud põhjenduse kohaldamise erijuhtu, mis on seotud õiguskindluse põhimõttega.
95. Selles kohtuotsuses möönis Euroopa Kohus, et nimetatud põhimõte võib nõuda, et maagaasi jaotamise avaliku teenuse kontsessiooni ülesütlemisel antaks üleminekuperiood, pidades silmas nii avalikule teenusele esitatavaid nõudeid kui ka majanduslikke aspekte.
96. Sealjuures võttis Euroopa Kohus arvesse mitut tegurit, esiteks seda, et liidu direktiivid ei näe ette olemasolevate gaasijaotuse kontsessioonide kahtluse alla seadmist, teiseks, et kontsessioon oli antud 1984. aastal ja pidi kestma 2029. aastani, niisiis oli selle ülesütlemine ennetähtaegne, ning viimaks kolmandaks, et õiguskindluse põhimõte nõuab eelkõige seda, et õiguslik regulatsioon oleks selge ja täpne ning selle kohaldamine tema subjektidele ettenähtavad, samas kui põhikohtuasjas käsitletud kontsessiooni andmise ajal ei olnud Euroopa Kohus veel otsustanud, et esmasest ühenduse õigusest tuleneb, et mõningate lepingute puhul, millel on teatav piiriülene mõõde, võib kehtida läbipaistvuse tagamise kohustus.(19)
97. Ükski kaalutlustest, millest Euroopa Kohus selles kohtuotsuses seoses õiguskindluse põhimõttega lähtus, ei kehti aga põhikohtuasjade puhul.
98. Põhikohtuasjades käsitletavad autoriseeringud mere- või järveäärsetel riigimaadel turismi- ja vabaajakorralduse alase ettevõtlusega tegelemiseks anti tegelikult 2004. ja 2006. aastal, ajal, mil läbipaistvuspõhimõte oli kontsessioonide valdkonnas juba välja kujunenud.(20) Põhikohtuasjades käsitletavates aktides oli tähtaeg määratud selgelt 2010. aastale, mis võimaldas seega kontsessionääridel oma investeeringute suurust vastavalt eelnevalt teadaolevale amortisatsiooniperioodile prognoosida.
99. Lahendust, mille kasuks Euroopa Kohus kohtuotsuses ASM Brescia(21) otsustas ning mis põhineb õiguskindluse põhimõttel, ei saa seega põhikohtuasjadesse üle võtta.
100. Eelnevast lähtuvalt leian, et direktiivi 2006/123 artikli 12 lõikeid 1 ja 2 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi õigusnormid, mis pikendavad mere- ja järveäärse riigivara kasutamise autoriseeringute tähtaega automaatselt, on nende sätetega vastuolus.
Direktiivi 2006/123 artikli 12 mõju liikmesriigi õiguskorrale
101. Seoses sellega, milline mõju on direktiivi 2006/123 artiklil 12 liikmesriigi õiguskorrale, pean vajalikuks meenutada, et liikmesriikide kohtutele kehtib kooskõlalise tõlgendamise nõue.
102. See kohustus ei piirdu üksnes liikmesriigis direktiivi 2006/123 ülevõtmiseks kehtestatud õigusnormide tõlgendamisega, vaid eeldab, et silmas peetakse liikmesriigi õigust tervikuna, et hinnata, mis määral seda saab kohaldada nii, et tulemus ei oleks nimetatud direktiiviga vastuolus.(22)
103. Veel enam kehtib see juhul, kui liikmesriigi kohtu menetluses on kohtuasi, mis puudutab selliste liikmesriigi õigusnormide kohaldamist, mis on spetsiaalselt kehtestatud mõne direktiivi ülevõtmiseks. See kohus peab eeldama, et liikmesriigil on olnud kavatsus täita talle asjassepuutuvast direktiivist tulenevad kohustused täiel määral.(23)
104. Minu seisukoht on, et kui selle tõlgendamise raames leiab liikmesriigi kohus vastuolu direktiivi 2006/123 ülevõtvate liikmesriigi õigusnormide ja konkreetset valdkonda reguleerivate õigusnormide vahel, peab ta selle vastuolu lahendama, võttes arvesse direktiivi 2006/123 eripära.
105. Nii ilmneb muide ka „teenuste“ direktiivi rakendamise käsiraamatu(24) punktist 1.2.1, kus on täpsustatud, et kui liikmesriigid otsustavad direktiivi 2006/123 või selle teatud artiklid horisontaalse õigusaktiga vastu võtta – nagu Itaalias –, peavad nad tagama, et sellised horisontaalsed õigusaktid oleksid eriõigusaktide suhtes ülimuslikud. Lisaks tuleb autoriseerimisskeeme puudutavad õigusnormid selle käsiraamatu punkti 6.1 kohaselt nende valdkonnaülese rolli tõttu sätestada horisontaalsetes õigusaktides.
106. Seega on Itaalia kohtud kõnealusel juhul kohustatud tõlgendama Itaalia õigust nii, et oleks võimalikult hästi tagatud, et seadusandliku dekreedi nr 59/2010 artikkel 16, millega võetakse üle direktiivi 2006/123 artikkel 12, on mere- ja järveäärse riigimaa kontsessioonide alaste eriõigusaktide suhtes ülimuslik.
107. See kaalutlus on käesolevas kohtuasjas seda olulisem, et nagu märgib kohtuasjas C‑67/15 eelotsusetaotluse esitanud kohus, viib Itaalia seadusandja lubatud pikendamine selleni, et kuigi seadusandja on direktiivi 2006/123 artikli 12 vormiliselt üle võtnud, on tekkinud oht, et seda riigimaade kontsessioonide suhtes tegelikult ei kohaldata, kuna nende kohta on vastu võetud eriõigusakt.
108. Igatahes märgin ma, et direktiivi 2006/123 artikli 12 sätted konkretiseerivad juba ELTL artiklitest 49 ja 56 tulenevaid kohustusi teenuste kontsessioonide ja autoriseeringute valdkonnas.
109. Kohtupraktikast ilmneb aga, et ELTL artiklites 49 ja 56 ette nähtud põhivabadustel on vahetu mõju, nii et neile võib lepinguliste suhetega seotud vaidluses otse tugineda, et võimaldada teenuste turu avamist konkurentsile.(25)
110. Seega tuleb tunnistada, et samasugune vahetu mõju on ka direktiivi 2006/123 artiklil 12, mis neid põhimõtteid konkretiseerib.
Teise võimalusena ELTL artikli 49 tõlgendamine
111. Võttes arvesse minu järeldust, et põhikohtuasjades käsitletavate autoriseeringute pikendamine on direktiivi 2006/123 artikliga 12 vastuolus, ei ole eelotsusetaotlustes nimetatud EL toimimise lepingu sätteid vaja tõlgendada.
112. Pean teise võimalusena siiski vajalikuks rõhutada, et juhul, kui direktiiv 2006/123 ei ole kohaldatav põhjusel, et kõnealused aktid kujutavad endast teenuste kontsessioone, oleks nende pikendamine vastuolus ELTL artiklist 49 tulenevate nõuetega.
113. Meenutaksin, et kui ametiasutused annavad teenuste kontsessioone, mis võivad pakkuda huvi teistes liikmesriikides asuvatele ettevõtjatele, mis tundub käesoleval juhul nii ka olevat,(26) on nad kohustatud järgima aluslepingute põhinorme, eriti ELTL artiklit 49, sealhulgas sellest tulenevat läbipaistvuskohustust.(27)
114. Need ametiasutused ei saa neist nõuetest kõrvale hoida, otsustades ilma igasuguse läbipaistvuseta antud kontsessioonide tähtaega automaatselt pikendada. Liikmesriigi meede, mis põhjustab seda, et uue kontsessiooni andmine läbipaistva menetluse teel lükkub edasi, kujutab endast tegelikult kaudset diskrimineerimist, mis on ELTL artikliga 49 põhimõtteliselt keelatud.(28) Pealegi, kuigi Euroopa Kohus on nõustunud, et selline liikmesriigi meede võib olla põhjendatud ülekaaluka üldise huviga, nimelt õiguskindlusega, on selge, et selles kohtupraktikas leitud lahenduses seatud tingimused ei ole praeguses kohtuasjas käsitletavatel juhtudel täidetud.(29)
Ettepanek
115. Esitatud kaalutlustest lähtudes teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Lombardia maakonna halduskohus) ja Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sardiinia maakonna halduskohus) küsimustele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul artikli 12 lõikeid 1 ja 2 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi õigusnormid, mis pikendavad mere- ja järveäärse riigivara kasutamise autoriseeringute tähtaega automaatselt, on nende sätetega vastuolus.