PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
18. siječnja 2022.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Članci 20. i 21. UFEU‑a – Područje primjene – Odricanje državljanstva jedne države članice s ciljem dobivanja državljanstva druge države članice u skladu s jamstvom potonje države o prirođenju zainteresirane osobe – Povlačenje tog jamstva zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti – Načelo proporcionalnosti – Situacija bezdržavljanstva”
U predmetu C‑118/20,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud, Austrija), odlukom od 13. veljače 2020., koju je Sud zaprimio 3. ožujka 2020., u postupku
JY
protiv
Wiener Landesregierung,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, A. Arabadjiev, A. Prechal, K. Jürimäe, C. Lycourgos (izvjestitelj), S. Rodin i I. Jarukaitis, predsjednici vijeća, F. Biltgen, P. G. Xuereb, N. Piçarra i L. S. Rossi, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
tajnik: D. Dittert, načelnik odjela,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 1. ožujka 2021.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za JY, G. Klammer i E. Daigneault, Rechtsanwälte,
– za austrijsku vladu, A. Posch, D. Hudsky, J. Schmoll i E. Samoilova, u svojstvu agenata,
– za estonsku vladu, N. Grünberg, u svojstvu agenta,
– za francusku vladu, A.-L. Desjonquères, N. Vincent i D. Dubois, u svojstvu agenata,
– za nizozemsku vladu, J. M. Hoogveld, u svojstvu agenta,
– za Europsku komisiju, S. Grünheid i E. Montaguti, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 1. srpnja 2021.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se u biti na tumačenje članka 20. UFEU‑a.
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe JY i Wiener Landesregierunga (vlada savezne zemlje Beča, Austrija) u vezi s odlukom potonjeg o povlačenju jamstva dodjeljivanja austrijskog državljanstva osobi JY i odbijanju njezina zahtjeva za stjecanje tog državljanstva.
Pravni okvir
Međunarodno pravo
Konvencija o smanjenju slučajeva bezdržavljanstva
3 Članak 7. stavak 2. Konvencije Ujedinjenih naroda o smanjenju slučajeva bezdržavljanstva, koja je donesena u New Yorku 30. kolovoza 1961. i stupila na snagu 13. prosinca 1975. (u daljnjem tekstu: Konvencija o smanjenju slučajeva bezdržavljanstva), predviđa:
„Državljanin države ugovornice koji u stranoj zemlji traži prirođenje neće izgubiti svoje državljanstvo osim ako stekne ili mu je zajamčeno stjecanje državljanstva te strane zemlje.”
Europska konvencija o državljanstvu
4 Europska konvencija o državljanstvu, koja je donesena 6. studenoga 1997. u okviru Vijeća Europe, stupila je na snagu 1. ožujka 2000. te se od tog datuma primjenjuje na Republiku Austriju.
5 Člankom 4. te konvencije, naslovljenim „Načela”, određuje se:
„Propisi o državljanstvu svake države stranke temeljit će se na sljedećim načelima:
a. svatko ima pravo na državljanstvo;
b. izbjegavat će se bezdržavljanstvo;
[…]”
6 Člankom 7. navedene konvencije, naslovljenim „Gubitak državljanstva ex lege ili na poticaj države stranke”, predviđa se:
„1. Država stranka ne može svojim unutarnjim pravom propisati gubitak njezinog državljanstva ex lege ili na poticaj države stranke, osim u sljedećim slučajevima:
a. dobrovoljnog stjecanja drugog državljanstva;
b. stjecanja državljanstva države stranke prijevarnim zaobilaženjem prava, davanjem lažnih podataka ili prikrivanjem bilo koje relevantne činjenice koja se odnosi na podnositelja zahtjeva;
[…]
d. ponašanja koje ozbiljno šteti bitnim interesima države stranke;
[…]
3. Država stranka ne može predvidjeti u svojem unutarnjem pravu gubitak svojeg državljanstva prema stavcima 1. i 2. ovog članka, ako bi osoba na koju se to odnosi postala osoba bez državljanstva, osim u slučajevima navedenim u stavku 1. točki b. ovog članka.”
7 Članak 8. iste konvencije, naslovljen „Gubitak državljanstva na poticaj pojedinca”, u stavku 1. određuje:
„Svaka država stranka dopušta odricanje svojeg državljanstva pod uvjetom da osoba na koju se to odnosi ne postaje osoba bez državljanstva.”
8 Članak 15. Europske konvencije o državljanstvu određuje:
„Odredbe ove konvencije neće ograničiti pravo svake države stranke da u svojem unutarnjem pravu odredi:
a. hoće li njezini državljani, koji stječu ili imaju državljanstvo druge države, zadržati ili izgubiti njezino državljanstvo;
b. hoće li stjecanje ili zadržavanje njezinog državljanstva značiti odricanje ili gubitak drugog državljanstva.”
9 U skladu s člankom 16. te konvencije:
„Odricanje ili gubitak drugog državljanstva država stranka neće odrediti kao uvjet za stjecanje ili zadržavanje njezinog državljanstva ukoliko odricanje ili gubitak nije moguć ili se ne može opravdano tražiti.”
Pravo Unije
10 Članak 20. UFEU‑a određuje:
„1. Ovime se ustanovljuje građanstvo Unije. Svaka osoba koja ima državljanstvo neke države članice građanin je Unije. Građanstvo Unije dodaje se nacionalnom državljanstvu i ne zamjenjuje ga.
2. Građani Unije uživaju prava i podliježu dužnostima predviđenima Ugovorima. Oni, između ostalog, imaju:
(a) pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica;
[…]”
Austrijsko pravo
11 Članak 10. Staatsbürgerschaftsgesetza 1985 (Zakon iz 1985. o državljanstvu) (BGBl. 311/1985), u verziji primjenjivoj na činjenice u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o državljanstvu), određuje:
„(1) Državljanstvo se smije dodijeliti strancu, osim ako u ovom saveznom zakonu nije drukčije određeno, i to samo ako on:
[…]
6. svojim dosadašnjim ponašanjem jamči da poštuje Republiku i da ne predstavlja ni opasnost za javni mir, red i sigurnost niti ugrožava ostale javne interese navedene u članku 8. stavku 2. [Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950.];
[…]
(2) Državljanstvo se ne smije dodijeliti strancu:
[…]
2. ako je u odnosu na njega više puta izrečena izvršiva osuđujuća presuda zbog ozbiljnog upravnog prekršaja osobite težine […]
[…]
(3) Strancu koji ima strano državljanstvo ne smije se dodijeliti državljanstvo ako:
1. propusti provesti radnje potrebne za otpust iz svojeg prijašnjeg državljanstva, iako je provedba tih radnji za njega moguća i može ga se to opravdano tražiti […]
[…]”
12 U članku 20. stavcima 1. do 3. Zakona o državljanstvu predviđeno je:
„(1) Strancu se jamči dodjeljivanje državljanstva prije svega u slučaju ako u roku od dvije godine dokaže otpust iz svojeg prijašnjeg državljanstva, i to ako:
1. nije bez državljanstva;
2. […] i
3. mu se jamstvom može omogućiti ili olakšati otpust iz njegova prijašnjeg državljanstva.
(2) Jamstvo dodjeljivanja državljanstva treba povući ako stranac, uz izuzetak članka 10. stavka 1. točke 7., prestane ispunjavati makar i jedan uvjet potreban za dodjeljivanje državljanstva.
(3) Državljanstvo, čije se dodjeljivanje jamči, treba dodijeliti čim stranac:
1. dobije otpust iz svojeg prijašnjeg državljanstva ili
2. dokaže da izvršavanje radnji koje je trebao poduzeti u pogledu otpusta iz svojeg prijašnjeg državljanstva nije bilo moguće ili da se to nije od njega moglo razumno tražiti.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
13 Osoba JY, tada estonska državljanka, dopisom od 15. prosinca 2008. zatražila je dodjeljivanje austrijskog državljanstva.
14 Niederösterreichische Landesregierung (vlada savezne zemlje Donje Austrije, Austrija) odlukom od 11. ožujka 2014., zajamčio je osobi JY, među ostalim, u skladu s člankom 20. Zakona o državljanstvu, da će joj se dodijeliti austrijsko državljanstvo ako u roku od dvije godine dokaže otpust iz državljanstva Republike Estonije.
15 Osoba JY, koja je u međuvremenu premjestila svoje glavno boravište u Beč (Austrija), podnijela je u roku od dvije godine potvrdu Republike Estonije prema kojoj je, odlukom vlade te države članice od 27. kolovoza 2015., dobila otpust iz državljanstva te države. Nakon tog otpusta osoba JY postala je osoba bez državljanstva.
16 Odlukom od 6. srpnja 2017. Wiener Landesregierung (vlada savezne zemlje Beča, Austrija), koji je postao nadležan za ispitivanje zahtjeva osobe JY, povukao je odluku Niederösterreichische Landesregierunga (vlada savezne zemlje Donje Austrije) od 11. ožujka 2014., u skladu s člankom 20. stavkom 2. Zakona o državljanstvu te je na temelju članka 10. stavka 1. točke 6. tog zakona odbio zahtjev osobe JY za dodjeljivanje austrijskog državljanstva.
17 Wiener Landesregierung (vlada savezne zemlje Beča) naveo je kao obrazloženje svoje odluke da je osoba JY, nakon što joj je dano jamstvo dodjeljivanja austrijskog državljanstva, počinila dva ozbiljna upravna prekršaja, koji uključuju to da na svoje vozilo nije stavila naljepnicu o tehničkoj ispravnosti i to da je upravljala motornim vozilom u alkoholiziranom stanju, te je usto bila odgovorna za osam upravnih prekršaja počinjenih između 2007. i 2013. godine, tj. prije nego što joj je dano to jamstvo. Stoga, prema mišljenju tog upravnog tijela, osoba JY više nije ispunjavala uvjete za dodjeljivanje državljanstva predviđene člankom 10. stavkom 1. točkom 6. Zakona o državljanstvu.
18 Presudom od 23. siječnja 2018. Verwaltungsgericht Wien (Upravni sud u Beču, Austrija) odbio je tužbu koju je osoba JY podnijela protiv navedene odluke. Nakon što je istaknuo da se jamstvo dodjeljivanja austrijskog državljanstva može povući, u skladu s člankom 20. stavkom 2. Zakona o državljanstvu, i kada se, kao u ovom slučaju, razlog za odbijanje pojavi nakon podnošenja dokaza o otpustu iz prijašnjeg državljanstva, taj je sud naglasio da je prvi od dva ozbiljna upravna prekršaja koja je počinila osoba JY mogao, kao prvo, ugroziti zaštitu sigurnosti javnog prometa, a drugi osobito ugroziti sigurnost drugih sudionika u cestovnom prometu. Stoga, prema mišljenju navedenog suda, zbog ta dva ozbiljna upravna prekršaja, promatrana zajedno s osam upravnih prekršaja počinjenih između 2007. i 2013., u pogledu osobe JY više nije bilo moguće zadržati povoljno predviđanje u smislu članka 10. stavka 1. točke 6. tog zakona. Dugotrajan boravak osobe JY u Austriji kao i njezina profesionalna i osobna integracija u toj državi članici ne mogu dovesti u pitanje taj zaključak.
19 Osim toga, Verwaltungsgericht Wien (Upravni sud u Beču) smatrao je, imajući u vidu postojanje tih prekršaja, da je odluka o kojoj je riječ u glavnom postupku bila proporcionalna s obzirom na Konvenciju o smanjenju slučajeva bezdržavljanstva. Taj je sud također smatrao da predmet o kojem je riječ u glavnom postupku nije obuhvaćen pravom Unije.
20 Osoba JY podnijela je Verwaltungsgerichtshofu (Visoki upravni sud, Austrija) reviziju protiv te presude.
21 Taj sud objašnjava da se austrijsko pravo državljanstva, među ostalim, temelji na konceptu prema kojem bi se višestruka državljanstva trebala izbjeći, kada je to moguće. Osim toga, u različitim se inozemnim pravnim porecima ne dopušta prethodni otpust iz njihova državljanstva kako bi se izbjeglo bezdržavljanstvo. Međutim, oni ne zahtijevaju da se najprije stekne drugo državljanstvo (u ovom slučaju austrijsko državljanstvo), nego samo jamstvo da će to drugo državljanstvo biti dodijeljeno.
22 Navedeni sud navodi da se na jamstvu iz članka 20. stavka 1. Zakona o državljanstvu temelji pravo na dodjeljivanje državljanstva, koje je uvjetovano isključivo dokazom o otpustu iz stranog državljanstva. Međutim, na temelju članka 20. stavka 2. tog zakona, to se jamstvo mora povući ako stranac više ne ispunjava jedan od uvjeta potrebnih za navedeno dodjeljivanje.
23 U ovom slučaju, uzimajući u obzir upravne prekršaje koje je osoba JY počinila prije i nakon što joj je dano jamstvo za dodjeljivanje austrijskog državljanstva, sud koji je uputio zahtjev ističe da su u skladu s austrijskim pravom uvjeti za povlačenje tog jamstva bili ispunjeni u smislu članka 20. stavka 2. Zakona o državljanstvu jer zainteresirana osoba više nije ispunjavala jedan od zahtjeva koji se zahtijevaju za dodjeljivanje austrijskog državljanstva, odnosno onaj iz članka 10. stavka 1. točke 6. tog zakona.
24 Međutim, postavlja se pitanje je li situacija osobe JY, po svojoj prirodi i svojim posljedicama, obuhvaćena pravom Unije i je li prilikom donošenja odluke o kojoj je riječ u glavnom postupku nadležno upravno tijelo trebalo poštovati to pravo, osobito načelo proporcionalnosti koje je njime propisano.
25 U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev smatra, kao što je to presudio i Verwaltungsgericht Wien (Upravni sud u Beču), da takva situacija nije obuhvaćena pravom Unije.
26 Naime, na datum donošenja odluke o povlačenju o kojoj je riječ u glavnom postupku, pri čemu je taj datum bio odlučujući za ispitivanje osnovanosti presude Verwaltungsgerichta Wien (Upravni sud u Beču), osoba JY više nije imala status građanina Unije. Stoga, za razliku od situacija u kojima su donesene presude od 2. ožujka 2010., Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), i od 12. ožujka 2019., Tjebbes i dr. (C‑221/17, EU:C:2019:189), gubitak građanstva Unije nije bio posljedica te odluke. Naprotiv, zbog povlačenja jamstva dodjeljivanja austrijskog državljanstva u vezi s odbijanjem njezina zahtjeva za dodjeljivanje tog državljanstva osoba JY izgubila je uvjetno stečeno pravo na ponovno dobivanje statusa građanina Unije kojeg se prethodno sama odrekla.
27 Međutim, u slučaju da je situacija kao što je ona osobe JY obuhvaćena pravom Unije, sud koji je uputio zahtjev pita moraju li nadležna nacionalna tijela i sudovi, u skladu sa sudskom praksom Suda, provjeriti je li s obzirom na pravo Unije povlačenje jamstva dodjeljivanja predmetnog državljanstva, koje onemogućuje da se građanstvo Unije ponovno stekne, u skladu s načelom proporcionalnosti, vodeći računa o posljedicama koje ta odluka ima za situaciju zainteresirane osobe. Taj sud smatra da bi u tom slučaju bilo logično da se zahtijeva takav nadzor proporcionalnosti i u ovom se slučaju pita jesu li sama činjenica da se osoba JY odrekla svojeg statusa građanina Unije time što je sama okončala poseban odnos solidarnosti i odanosti koji je povezuje s Estonijom, kao i reciprocitet prava i obveza s tom državom članicom, na kojima se temeljila veza državljanstva (vidjeti u tom smislu presudu od 12. ožujka 2019., Tjebbes i dr., C‑221/17, EU:C:2019:189, t. 33.), od presudne važnosti u tom pogledu.
28 U tim je okolnostima Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Je li situacija fizičke osobe koja se, poput podnositelja revizije u glavnom postupku, odrekla svojeg jedinog državljanstva države članice Europske unije i stoga svojeg statusa građanina Unije kako bi dobila državljanstvo druge države članice koje je zatražila i koje joj je ta država članica zajamčila, a njezina mogućnost ponovnog stjecanja statusa građanina Unije naknadno joj je oduzeta povlačenjem tog jamstva, zbog svoje prirode i svojih posljedica, obuhvaćena pravom Unije, tako da prilikom povlačenja jamstva dodjeljivanja državljanstva treba uzeti u obzir pravo Unije?
U slučaju potvrdnog odgovora na [prvo pitanje]:
2. Trebaju li nadležna nacionalna tijela, uključujući prema potrebi nacionalne sudove, u okviru odlučivanja o povlačenju jamstva dodjeljivanja državljanstva države članice utvrditi je li povlačenje jamstva kojim se oduzima mogućnost ponovnog stjecanja statusa građanina Unije, s obzirom na posljedice tog povlačenja na situaciju dotične osobe, u skladu s načelom proporcionalnosti, sa stajališta prava Unije?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
29 Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li situacija osobe koja ima državljanstvo samo jedne države članice te koja se odrekne tog državljanstva i time izgubi svoj status građanina Unije, a kako bi stekla državljanstvo druge države članice, slijedom jamstva koje su dala tijela potonje države članice da će joj se dodijeliti to državljanstvo, obuhvaćena pravom Unije s obzirom na svoju prirodu i posljedice kada je to jamstvo povučeno, čime se tu osobu onemogućuje da ponovno dobije status građanina Unije.
30 Najprije valja istaknuti da se, u skladu s člankom 20. stavkom 1. Zakona o državljanstvu, strancu koji ispunjava uvjete predviđene tom odredbom jamči da će mu se dodijeliti austrijsko državljanstvo ako u roku od dvije godine dokaže otpust iz državljanstva države svojeg podrijetla. Iz toga slijedi da se u okviru postupka prirođenja za dodjelu austrijskog državljanstva tom strancu, slijedom takvog jamstva, kao preduvjet nalaže gubitak njegova prijašnjeg državljanstva.
31 Slijedom toga, najprije, gubitak – makar privremeno – statusa građanina Unije osobe kao što je osoba JY, koja ima samo državljanstvo države članice podrijetla i koja pokreće postupak prirođenja kako bi dobila austrijsko državljanstvo, proizlazi izravno iz toga što je na zahtjev te osobe vlada države članice podrijetla s njom raskinula vezu državljanstva.
32 Tek nakon toga odluka nadležnih austrijskih tijela o povlačenju jamstva dodjeljivanja austrijskog državljanstva dovodi do konačnog gubitka statusa građanina Unije takve osobe.
33 Stoga je na datum kada, prema navodu suda koji je uputio zahtjev, treba ispitati osnovanost pravnog sredstva koje mu je podneseno, odnosno na datum odluke o povlačenju jamstva dodjeljivanja austrijskog državljanstva, osoba JY već postala osoba bez državljanstva te je stoga izgubila status građanina Unije.
34 Taj sud i austrijska vlada iz toga zaključuju da situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku ne ulazi u područje primjene prava Unije i u tom pogledu preciziraju da se ta situacija razlikuje od situacija u kojima su donesene presude od 2. ožujka 2010., Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), i od 12. ožujka 2019., Tjebbes i dr. (C‑221/17, EU:C:2019:189).
35 Međutim, kao prvo, valja istaknuti da iako u situaciji kao što je situacija osobe JY gubitak statusa građanina Unije proizlazi iz toga što je država članica podrijetla te osobe na njezin zahtjev s njom raskinula vezu državljanstva, taj je zahtjev podnesen u okviru postupka prirođenja s ciljem stjecanja austrijskog državljanstva i posljedica je toga da je navedena osoba, uzimajući u obzir jamstvo koje joj je dano da će joj se dodijeliti austrijsko državljanstvo, ispunjavala zahtjeve koje sadržava i Zakon o državljanstvu i odluka koja se odnosi na to jamstvo.
36 U tim okolnostima ne može se smatrati da se osoba poput osobe JY dobrovoljno odrekla statusa građanina Unije. Naprotiv, budući da je od države članice domaćina dobila jamstvo da će joj dodijeliti svoje državljanstvo, predmet zahtjeva za otpust iz državljanstva države članice koje je državljanin je da joj se omogući ispunjavanje uvjeta za stjecanje tog državljanstva i da, kada je ono stečeno, nastavi uživati status građanina Unije i s njime povezana prava.
37 Kao drugo, valja podsjetiti, s jedne strane, na to da je prema međunarodnom pravu određivanje uvjeta za stjecanje i gubitak državljanstva u nadležnosti svake države članice i, s druge strane, da predmetna nacionalna pravila moraju poštovati pravo Unije u situacijama na koje se to pravo primjenjuje (presuda od 14. prosinca 2021., V. М. А., C‑490/20, EU:C:2021:1008, t. 38. i navedena sudska praksa).
38 Usto, člankom 20. stavkom 1. UFEU‑a svakoj se osobi koja ima državljanstvo države članice daje status građanina Unije, koji je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, predodređen da bude temeljni status državljana država članica (presuda od 15. srpnja 2021., A (Javna zdravstvena zaštita), C‑535/19, EU:C:2021:595, t. 41. i navedena sudska praksa).
39 Međutim, kada nadležna tijela države članice domaćina u okviru postupka prirođenja povuku jamstvo dodjeljivanja državljanstva te države, zainteresirana osoba koja je bila državljanin samo jedne druge države članice i odrekla se svojeg izvornog državljanstva kako bi postupila u skladu sa zahtjevima povezanima s tim postupkom nalazi se u situaciji u kojoj nije u mogućnosti nastaviti ostvarivati prava koja proizlaze iz njezina statusa građanina Unije.
40 Slijedom toga, takav postupak, promatran u cjelini, čak i ako se u njemu donosi upravna odluka države članice različite od one čije se državljanstvo traži, utječe na status koji se člankom 20. UFEU‑a dodjeljuje državljanima država članica s obzirom na to da može dovesti do toga da se osobu koja se nalazi u situaciji poput one u kojoj je osoba JY liši svih prava povezanih s tim statusom, iako je ta osoba u trenutku početka postupka prirođenja imala državljanstvo države članice i stoga status građanina Unije.
41 Kao treće, nesporno je da je osoba JY, kao estonska državljanka, ostvarila svoju slobodu kretanja i boravka na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a nastanjujući se u Austriji gdje boravi već nekoliko godina.
42 Sud je već presudio da prava dodijeljena građaninu Unije člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a nastoje, među ostalim, poticati postupnu integraciju dotičnog građanina Unije u društvo države članice domaćina (presuda od 14. studenoga 2017., Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, t. 56.).
43 Stoga logika postupne integracije koju zagovara ta odredba UFEU‑a nalaže da situacija građanina Unije kojemu su dodijeljena prava na temelju navedene odredbe zbog ostvarivanja njegova prava na slobodno kretanje unutar Unije i koji nije izložen samo gubitku korištenja tim pravima nego i samog svojstva građanina Unije, iako se prirođenjem u državi članici domaćinu nastojao dublje integrirati u njezino društvo, ulazi u područje primjene odredaba Ugovora o građanstvu Unije.
44 S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da je situacija osobe koja ima državljanstvo samo jedne države članice te koja se odrekne tog državljanstva i time izgubi svoj status građanina Unije, a kako bi stekla državljanstvo druge države članice, slijedom jamstva koje su dala tijela potonje države članice da će joj se dodijeliti to državljanstvo, obuhvaćena pravom Unije s obzirom na svoju prirodu i posljedice kada je to jamstvo povučeno, čime se tu osobu onemogućuje da ponovno dobije status građanina Unije.
Drugo pitanje
45 Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 20. UFEU‑a tumačiti na način da su nadležna nacionalna tijela i, ovisno o slučaju, nacionalni sudovi države članice domaćina dužni provjeriti je li odluka o povlačenju jamstva dodjeljivanja državljanstva te države članice, zbog koje je gubitak statusa građanina Unije dotične osobe konačan, u skladu s načelom proporcionalnosti s obzirom na posljedice koje ta odluka ima na situaciju te osobe.
46 Kao što je to navedeno u točki 38. ove presude, status građanina Unije koji se člankom 20. stavkom 1. UFEU‑a daje svakoj osobi koja ima državljanstvo države članice predodređen je da bude temeljni status državljana država članica. U tom pogledu članak 20. stavak 2. točka (a) UFEU‑a predviđa da građani Unije uživaju prava i podliježu dužnostima predviđenima Ugovorima, a među ostalim imaju pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica.
47 Međutim, kada u okviru postupka prirođenja pokrenutog u državi članici potonja, na temelju nadležnosti koju ima za određivanje uvjeta za stjecanje i gubitak državljanstva, od građanina Unije zahtijeva da se odrekne državljanstva svoje države članice podrijetla, ostvarivanje i koristan učinak prava koja taj građanin Unije ima na temelju članka 20. UFEU‑a zahtijevaju da on ni u kojem trenutku ne bude izložen gubitku svojeg temeljnog statusa građanina Unije samo zbog toga što je pokrenut taj postupak.
48 Naime, svaki gubitak tog statusa, čak i privremen, podrazumijeva da je dotičnoj osobi tijekom neodređenog razdoblja uskraćena mogućnost uživanja svih prava koja proizlaze iz tog statusa.
49 U tom pogledu valja podsjetiti na to da se načela koja proizlaze iz prava Unije u pogledu nadležnosti država članica u području državljanstva kao i njihova obveza izvršavanja te nadležnosti u skladu s pravom Unije primjenjuju i na državu članicu domaćina i na državu članicu izvornog državljanstva (vidjeti u tom smislu presudu od 2. ožujka 2010., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, t. 62.).
50 Iz toga slijedi da, kada državljanin države članice zatraži otpust iz državljanstva kako bi mogao dobiti državljanstvo druge države članice i tako nastaviti uživati status građanina Unije, država članica podrijetla ne bi smjela, na temelju jamstva te druge države članice da će svoje državljanstvo dodijeliti zainteresiranoj osobi, donijeti konačnu odluku o oduzimanju državljanstva a da se ne uvjeri da će ta odluka stupiti na snagu tek kada se novo državljanstvo stvarno stekne.
51 S obzirom na navedeno, u situaciji u kojoj je status građanina Unije već bio privremeno izgubljen zbog činjenice da je u okviru postupka prirođenja država članica podrijetla dotičnoj osobi oduzela svoje državljanstvo prije nego što je ona stvarno stekla državljanstvo države članice domaćina, obveza osiguranja korisnog učinka članka 20. UFEU‑a prije svega je na potonjoj državi članici. Ta se obveza osobito nameće kada navedena država članica odluči povući jamstvo koje je prethodno dano toj osobi, a koje se odnosi na dodjeljivanje državljanstva, s obzirom na to da posljedica te odluke može biti konačan gubitak statusa građanina Unije. Takva se odluka stoga može donijeti samo zbog legitimnih razloga i u skladu s načelom proporcionalnosti.
52 U tom pogledu Sud je već presudio da je legitimno da država članica želi zaštititi poseban odnos solidarnosti i odanosti između sebe i svojih državljana, kao i reciprocitet prava i obveza koji su osnova veze državljanstva (presude od 2. ožujka 2010., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, t. 51., i od 12. ožujka 2019., Tjebbes i dr., C‑221/17, EU:C:2019:189, t. 33.).
53 U ovom slučaju, kao što je to navela austrijska vlada i kao što to proizlazi iz članka 10. stavka 3. Zakona o državljanstvu, cilj tog zakona je osobito izbjeći da ista osoba ima višestruka državljanstva. Članak 20. stavak 1. navedenog zakona jedna je od odredbi koja je namijenjena upravo postizanju tog cilja.
54 U tom pogledu valja istaknuti, s jedne strane, da prilikom izvršavanja svoje nadležnosti za određivanje uvjeta za stjecanje i gubitak državljanstva država članica, kao što je Republika Austrija, može legitimno smatrati da valja izbjeći nepoželjne učinke posjedovanja više državljanstava.
55 Načelni legitimitet tog cilja potvrđen je člankom 15. točkom (b) Europske konvencije o državljanstvu, prema kojem odredbe te konvencije ne ograničavaju pravo svake države stranke da u svojem unutarnjem pravu odredi hoće li stjecanje ili zadržavanje njezina državljanstva značiti odricanje ili gubitak drugog državljanstva. Kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 92. svojeg mišljenja, taj legitimitet dodatno je potvrđen člankom 7. stavkom 2. Konvencije o smanjenju slučajeva bezdržavljanstva, prema kojem pojedinac koji ima državljanstvo države ugovornice i koji traži prirođenje u stranoj zemlji gubi svoje državljanstvo samo ako stekne državljanstvo te države ili je primio jamstvo da će ga steći.
56 S druge strane, članak 20. stavak 2. Zakona o državljanstvu predviđa povlačenje jamstva dodjeljivanja austrijskog državljanstva ako dotična osoba više ne ispunjava makar i jedan uvjet potreban za to dodjeljivanje. Među tim uvjetima nalazi se onaj predviđen člankom 10. stavkom 1. točkom 6. tog zakona, prema kojem dotična osoba svojim dosadašnjim ponašanjem jamči da poštuje Republiku Austriju i da ne predstavlja ni opasnost za javni mir, red i sigurnost niti ugrožava druge javne interese navedene u članku 8. stavku 2. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.
57 Doista, odluka o povlačenju jamstva dodjeljivanja državljanstva zato što dotična osoba ne poštuje državu članicu čije državljanstvo želi steći i jer njezino ponašanje može predstavljati opasnost za javni poredak i sigurnost te države članice temelji se na razlogu u općem interesu (vidjeti po analogiji presudu od 2. ožujka 2010., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, t. 51.).
58 S obzirom na to, a imajući u vidu važnost koju primarno pravo pridaje statusu građanina Unije koji je, kao što je to navedeno u točkama 38. i 46. ove presude, temeljni status državljana država članica, na nadležnim nacionalnim tijelima i nacionalnim sudovima je da provjere poštuje li odluka o povlačenju jamstva dodjeljivanja državljanstva, ako dovodi do gubitka statusa građanina Unije i prava koja iz njega proizlaze, načelo proporcionalnosti u pogledu posljedica koje ona ima za situaciju dotične osobe i, ovisno o slučaju, članove njezine obitelji, sa stajališta prava Unije (vidjeti po analogiji presude od 2. ožujka 2010., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, t. 55. i 56., i od 12. ožujka 2019., Tjebbes i dr., C‑221/17, EU:C:2019:189, t. 40.).
59 Takvo ispitivanje poštovanja načela proporcionalnosti zajamčenog pravom Unije nalaže ocjenu pojedinačne situacije dotične osobe kao i, ovisno o slučaju, situacije njezine obitelji kako bi se utvrdilo ima li odluka o povlačenju jamstva dodjeljivanja državljanstva, ako ona dovodi do gubitka statusa građanina Unije, posljedice koje u odnosu na cilj koji želi ostvariti nacionalni zakonodavac neproporcionalno utječu na normalno odvijanje njezina obiteljskog i profesionalnog života sa stajališta prava Unije. Takve posljedice ne mogu biti hipotetske ili moguće (vidjeti po analogiji presudu od 12. ožujka 2019., Tjebbes i dr., C‑221/17, EU:C:2019:189, t. 44.).
60 U tom pogledu važno je osobito provjeriti je li ta odluka opravdana s obzirom na ozbiljnost povrede koju je počinila dotična osoba kao i na njezinu mogućnost da ponovno stekne izvorno državljanstvo (vidjeti po analogiji presudu od 2. ožujka 2010., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, t. 56.).
61 U kontekstu tog razmatranja proporcionalnosti na nadležnim je nacionalnim tijelima i, eventualno, nacionalnim sudovima da se uvjere, među ostalim, da je takva odluka u skladu s temeljnim pravima zajamčenima Poveljom Europske unije o temeljnim pravima čije poštovanje osigurava Sud, a naročito u skladu s pravom na poštovanje obiteljskog života, kako je propisano u članku 7. te povelje, ovisno o slučaju u vezi s obvezom uzimanja u obzir zaštite interesa djeteta, potvrđenog člankom 24. stavkom 2. navedene povelje (vidjeti po analogiji presudu od 12. ožujka 2019., Tjebbes i dr., C‑221/17, EU:C:2019:189, t. 45. i navedenu sudsku praksu).
62 U ovom slučaju, kad je riječ, kao prvo, o mogućnosti osobe JY da ponovno stekne estonsko državljanstvo, sud koji je uputio zahtjev mora uzeti u obzir činjenicu da, prema navodima koje je estonska vlada iznijela na raspravi, estonsko pravo od osobe koja je dobila otpust iz državljanstva Republike Estonije zahtijeva, među ostalim, da boravi osam godina u toj državi članici kako bi ponovno stekla njezino državljanstvo.
63 Međutim, važno je naglasiti da država članica ne može biti spriječena povući jamstvo dodjeljivanja svojeg državljanstva samo zato što dotična osoba, koja više ne ispunjava uvjete koji se zahtijevaju za stjecanje tog državljanstva, teško može ponovno steći državljanstvo svoje države članice podrijetla (vidjeti po analogiji presudu od 2. ožujka 2010., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, t. 57.).
64 Kao drugo, kad je riječ o ozbiljnosti prekršaja koje je počinila osoba JY, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da joj je stavljeno na teret da je nakon što joj je dano jamstvo da će joj se dodijeliti austrijsko državljanstvo počinila dva ozbiljna upravna prekršaja, od kojih se prvi odnosi na to da na svoje vozilo nije stavila naljepnicu o tehničkoj ispravnosti, a drugi na upravljanje motornim vozilom u alkoholiziranom stanju, kao i da je bila odgovorna za osam upravnih prekršaja počinjenih tijekom razdoblja od 2007. i 2013., prije nego što joj je dano to jamstvo.
65 S jedne strane, što se tiče tih osam upravnih prekršaja, važno je istaknuti da su oni bili poznati na dan kada je navedeno jamstvo dano i nisu bili prepreka njegovu davanju. Stoga se navedeni prekršaji ne mogu više uzeti u obzir kao temelj odluke o povlačenju istog jamstva.
66 Što se tiče, s druge strane, dva upravna prekršaja koja je osoba JY počinila nakon što joj je dano jamstvo dodjeljivanja austrijskog državljanstva, Verwaltungsgericht Wien (Upravni sud u Beču) smatrao ih je „ugrožavanjem zaštite sigurnosti javnog prometa” i „osobitim ugrožavanjem sigurnosti drugih sudionika cestovnog prometa”. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, potonji prekršaj predstavlja „ozbiljno nepoštovanje odredaba za zaštitu čiji je cilj osiguranje reda i sigurnosti u prometu” i može „sam po sebi utemeljiti utvrđenje da nisu ispunjeni uvjeti za dodjeljivanje državljanstva predviđeni člankom 10. stavkom 1. točkom 6. Zakona o državljanstvu […] a da pritom stupanj alkoholiziranosti nije od presudne važnosti”.
67 Austrijska vlada navela je u svojim pisanim očitovanjima da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Verwaltungsgerichtshofa (Visoki upravni sud), u okviru postupka iz članka 20. stavka 2. Zakona o državljanstvu, u vezi s člankom 10. stavkom 1. točkom 6. tog zakona, treba uzeti u obzir cjelokupno ponašanje podnositelja zahtjeva za državljanstvo, osobito kažnjiva djela koja je počinio. Odlučujuće pitanje je radi li se o nedopuštenim radnjama na temelju kojih se može zaključiti da će taj podnositelj zahtjeva i ubuduće kršiti bitne odredbe donesene radi zaštite od opasnosti za život, zdravlje, javnu sigurnost te javni red i mir odnosno zaštite drugih pravnih interesa iz članka 8. stavka 2. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.
68 U tom pogledu valja podsjetiti na to da se, kao opravdanje odluke koja dovodi do gubitka statusa građanina Unije koji se državljanima država članica dodjeljuje člankom 20. UFEU‑a, pojmove „javni poredak” i „javna sigurnost” mora usko tumačiti, s obzirom na to da države članice ionako ne mogu jednostrano određivati njihov doseg bez nadzora institucija Unije (vidjeti po analogiji presudu od 13. rujna 2016., Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, t. 82.).
69 Sud je tako presudio da pojam „javni poredak”, uz narušavanje društvenog poretka koje čini svako kršenje zakona, u svakom slučaju pretpostavlja postojanje stvarne, trenutačne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja ugrožava temeljni interes društva. Kad je riječ o pojmu „javna sigurnost”, iz sudske prakse Suda proizlazi da on obuhvaća unutarnju i vanjsku sigurnost države članice pa stoga na javnu sigurnost mogu utjecati ugrožavanje djelovanja institucija i bitnih javnih službi, prijetnja opstanku stanovništva, opasnost od teških poremećaja u vanjskim odnosima ili miroljubivom suživotu naroda kao i ugrožavanje vojnih interesa (presuda od 13. rujna 2016., Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, t. 83. i navedena sudska praksa).
70 U ovom slučaju valja istaknuti da, s obzirom na prirodu i težinu dvaju upravnih prekršaja navedenih u točki 66. ove presude, kao i zahtjev da se pojmovi „javni poredak” i „javna sigurnost” usko tumače, ne čini se da osoba JY predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju koja utječe na temeljni interes društva ili da ugrožava javnu sigurnost Republike Austrije. Točno je da ti prekršaji predstavljaju povredu odredaba propisa o sigurnosti prometa na cestama čime se ta sigurnost ugrožava. Međutim, iz pisanih očitovanja osobe JY i odgovora austrijske vlade na pitanje koje je Sud postavio na raspravi proizlazi da ta dva upravna prekršaja, za koja su, uostalom, izrečene relativno niske novčane kazne u iznosu od 112 eura i 300 eura, nisu bila takva da je osobi JY oduzeta vozačka dozvola i da joj je tako zabranjeno upravljanje motornim vozilom na javnim cestama.
71 Za prekršaje protiv propisa o sigurnosti prometa na cestama, za koje se mogu izreći samo upravne novčane kazne, ne može se smatrati da dokazuju da osoba koja ih je počinila predstavlja prijetnju javnom poretku i javnoj sigurnosti koja može opravdati konačan gubitak njezina statusa građanina Unije. To vrijedi tim više što su u ovom slučaju zbog tih prekršaja osobi JY izrečene niske upravne novčane kazne i ona nije izgubila pravo da i dalje upravlja motornim vozilom na javnim cestama.
72 Uostalom, valja dodati da u slučaju da sud koji je uputio zahtjev utvrdi da je, u skladu s jamstvom dodjeljivanja austrijskog državljanstva, ono već dodijeljeno zainteresiranoj osobi, takvi prekršaji ne mogu sami po sebi dovesti do ukidanja prirođenja.
73 Stoga, imajući u vidu velike posljedice za situaciju osobe JY, osobito što se tiče uobičajenog odvijanja njezina obiteljskog i profesionalnog života, koje sadržava odluka o povlačenju jamstva dodjeljivanja austrijskog državljanstva, a čija je posljedica konačan gubitak statusa građanina Unije, ta odluka nije proporcionalna ozbiljnosti prekršaja koje je počinila ta osoba.
74 S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 20. UFEU‑a treba tumačiti na način da su nadležna nacionalna tijela i, ovisno o slučaju, nacionalni sudovi države članice domaćina dužni provjeriti je li odluka o povlačenju jamstva dodjeljivanja državljanstva te države članice, zbog koje je gubitak statusa građanina Unije dotične osobe konačan, u skladu s načelom proporcionalnosti s obzirom na posljedice koje ta odluka ima na situaciju te osobe. Taj zahtjev usklađenosti s načelom proporcionalnosti nije ispunjen kada se takva odluka temelji na upravnim prekršajima protiv propisa o sigurnosti prometa na cestama za koje je prema primjenjivom nacionalnom pravu predviđena samo novčana kazna.
Troškovi
75 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
1. Situacija osobe koja ima državljanstvo samo jedne države članice te koja se odrekne tog državljanstva i time izgubi svoj status građanina Unije, a kako bi stekla državljanstvo druge države članice, slijedom jamstva koje su dala tijela potonje države članice da će joj se dodijeliti to državljanstvo, obuhvaćena je pravom Unije s obzirom na svoju prirodu i posljedice kada je to jamstvo povučeno, čime se tu osobu onemogućuje da ponovno dobije status građanina Unije.
2. Članak 20. UFEU‑a treba tumačiti na način da su nadležna nacionalna tijela i, ovisno o slučaju, nacionalni sudovi države članice domaćina dužni provjeriti je li odluka o povlačenju jamstva dodjeljivanja državljanstva te države članice, zbog koje je gubitak statusa građanina Unije dotične osobe konačan, u skladu s načelom proporcionalnosti s obzirom na posljedice koje ta odluka ima na situaciju te osobe. Taj zahtjev usklađenosti s načelom proporcionalnosti nije ispunjen kada se takva odluka temelji na upravnim prekršajima protiv propisa o sigurnosti prometa na cestama za koje je prema primjenjivom nacionalnom pravu predviđena samo novčana kazna.
Potpisi