Zaak T‑48/22
Tsjechische Republiek
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Tiende kamer) van 6 december 2023
„ELGF en Elfpo – Uitgaven die van financiering zijn uitgesloten – Procedure voor conformiteitsgoedkeuring – Actieve landbouwer – Blijvend grasland – Controlesteekproef – Onverschuldigde betalingen – Te late indiening van de aanvraag – Financiële discipline – Motiveringsplicht – Gewettigd vertrouwen – Evenredigheid”
1. Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Regelingen inzake rechtstreekse steunverlening – Gemeenschappelijke voorschriften – Regeling inzake een enkele areaalbetaling – Begrip „actieve landbouwer” – Natuurlijke personen of rechtspersonen en groepen natuurlijke personen of rechtspersonen die een activiteit uitoefenen die onder de uitsluitingslijst valt – Uitsluiting – Uitzondering – Voorwaarden – Bevoegdheid van de lidstaten om deze voorwaarden te beperken en alternatieve criteria vast te stellen – Grenzen
(Verordening nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 9, leden 2 en 7; gedelegeerde verordening nr. 639/2014 van de Commissie, art. 13, leden 1 en 3)
(zie punten 50, 51, 55, 62, 63)
2. Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Regelingen inzake rechtstreekse steunverlening – Gemeenschappelijke voorschriften – Regeling inzake een enkele areaalbetaling – Begrip „actieve landbouwer” – Natuurlijke personen of rechtspersonen en groepen natuurlijke personen of rechtspersonen die een activiteit uitoefenen die onder de uitsluitingslijst valt – Uitsluiting – Groep natuurlijke personen of rechtspersonen – Begrip – Verbonden vennootschappen – Daaronder begrepen
(Verordening nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 10 en art. 4, lid 1, a), en 9, leden 2 en 7; gedelegeerde verordening nr. 639/2014 van de Commissie, art. 13, leden 1 en 3)
(zie punten 69‑72, 76‑78, 82‑85, 89‑92, 94‑97, 102)
3. Landbouw – Financiering door het ELGF en het Elfpo – Goedkeuring van de rekeningen – Weigering om uitgaven ten laste te nemen die het gevolg zijn van onregelmatigheden in de toepassing van de Unieregeling – Raming van de door de fondsen geleden schade – Onregelmatige uitgaven die niet met voldoende nauwkeurigheid kunnen worden bepaald – Raming op basis van forfaitaire correcties – Toelaatbaarheid – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
(Verordening nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 52, lid 2)
(zie punten 106‑108, 127, 130)
4. Landbouw – Financiering door het ELGF en het Elfpo – Goedkeuring van de rekeningen – Weigering om uitgaven ten laste te nemen die het gevolg zijn van onregelmatigheden in de toepassing van de Unieregeling – Betwisting door de betrokken lidstaat – Bewijslast – Verdeling tussen de Commissie en de lidstaat
(Verordening nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 52, lid 2; verordening nr. 908/2014 van de Commissie, art. 34, lid 6)
(zie punten 115‑117, 159, 165, 239, 251)
5. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Bescherming van gewettigd vertrouwen – Voorwaarden – Nauwkeurige toezeggingen van de administratie – Begrip – Document waarin het definitieve standpunt van de Commissie niet wordt vastgesteld – Daarvan uitgesloten
(zie punten 176, 178‑180, 183)
6. Landbouw – Financiering door het ELGF en het Elfpo – Toekenning van steun en premies – Verplichting van de lidstaten om een doelmatig stelsel van administratieve controles en controles ter plaatse op te zetten – Follow-upcontroles ter plaatse – Begrip – Samenstelling van de steekproeven van de begunstigden – Voorwaarden
[Verordening nr. 809/2014 van de Commissie, art. 30, a), en 33 bis]
(zie punten 213‑219, 222)
7. Landbouw – Financiering door het ELGF en het Elfpo – Goedkeuring van de rekeningen – Weigering om uitgaven ten laste te nemen die het gevolg zijn van onregelmatigheden in de toepassing van de Unieregeling – Verplichting van de lidstaten om met terugwerkende kracht na te gaan of een areaal dat in een bepaald jaar niet subsidiabel was ook in voorgaande jaren niet subsidiabel was – Geen
(Verordening nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 63; verordening nr. 908/2014 van de Commissie, art. 7)
(zie punten 264‑266)
8. Landbouw – Financiering door het ELGF en het Elfpo – Goedkeuring van de rekeningen – Weigering om uitgaven ten laste te nemen die het gevolg zijn van onregelmatigheden in de toepassing van de Unieregeling – Regels voor de indiening van steunaanvragen en betalingsaanvragen
(Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 57, lid 7; verordening nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 72; verordeningen van de Commissie nr. 640/2014, art. 13, en nr. 809/2014, art. 14)
(zie punten 276, 278, 282, 284, 286)
9. Landbouw – Financiering door het ELGF en het Elfpo – Goedkeuring van de rekeningen – Financiële discipline – In het kader van de procedure voor conformiteitsgoedkeuring opgelegde financiële correctie – Verplichting van de Commissie om ook een correctie toe te passen op de kredieten waarop de financiële discipline is toegepast – Gehele of gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden financiële correctie voor een bepaalde steunregeling die automatisch en algemeen leidt tot nietigverklaring van de forfaitaire correctie voor de financiële discipline – Geen – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
(Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1306/2013, art. 25, 26 en 52, en nr. 1307/2013, art. 8; verordeningen van de Commissie nr. 907/2014, art. 12, lid 2, en nr. 908/2014, art. 34)
(zie punten 290‑292, 300, 305‑310)
Samenvatting
In 2017 heeft de Europese Commissie een onderzoek(1) ingesteld tegen de Tsjechische Republiek om na te gaan of deze lidstaat de steun die in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) aan landbouwers was uitgekeerd, voor de jaren 2015 tot en met 2017 had gecontroleerd overeenkomstig de wetgeving van de Europese Unie (hierna: „onderzoek”).
Uit de voorlopige conclusies van dit onderzoek bleek dat het controlesysteem dat was ingevoerd ter verificatie van de wijze waarop voor de betrokken jaren uit hoofde van deze fondsen areaalsteun aan landbouwers was toegekend, niet conform was. De geconstateerde tekortkomingen betroffen vijf essentiële controles, die betrekking hadden op de vaststelling van de status van actieve landbouwer van de steunaanvrager, de identificatie van blijvend grasland, de selectie van de controlesteekproef van begunstigden van steun die moesten worden gecontroleerd (hierna: „selectie van de controlesteekproef”), de terugvordering van onverschuldigde betalingen en de te late indiening van de aanvragen.
In de eindconclusies van het onderzoek, die op 26 maart 2021 zijn meegedeeld, heeft de Commissie haar standpunt bevestigd dat de Tsjechische Republiek vijf essentiële controles had geschonden, en voorgesteld om, voor alle verweten schendingen, een bedrag van 44 098 570,70 EUR(2) te onttrekken aan financiering door de Unie. Een met dit bedrag overeenkomende financiële correctie is aan de Tsjechische Republiek opgelegd bij uitvoeringsbesluit 2021/2020 (hierna: „bestreden besluit”)(3).
De Tsjechische Republiek heeft het Gerecht verzocht om nietigverklaring van dit besluit. Zij betwist onder meer de schendingen met betrekking tot de status van actieve landbouwer, de selectie van de controlesteekproef en de terugvordering van onverschuldigde betalingen.
Het Gerecht wijst het beroep deels toe en spreekt zich in dat kader uit over de uitlegging van de begrippen „actieve landbouwer” en „groep natuurlijke personen of rechtspersonen” in de zin van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1307/2013(4). Het verduidelijkt tevens de aard van de voorwaarden als bedoeld in artikel 34, lid 6, van verordening nr. 908/2014 en verheldert de regelingen voor de selectie van de controlesteekproef, voor onverschuldigde betalingen en voor de te late indiening van de aanvraag.
Beoordeling door het Gerecht
Het Gerecht verwerpt allereerst het door de Tsjechische Republiek aangevoerde middel waarmee zij de schending met betrekking tot de status van actieve landbouwer betwistte.
In het kader van dit middel betoogde de Tsjechische Republiek dat zij artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 niet had geschonden door bij de controle van de status van actieve landbouwer van de steunaanvrager geen rekening te houden met de verbonden vennootschappen. Hoewel de begrippen „groepen natuurlijke personen of rechtspersonen” en „verbonden vennootschappen” in verordening nr. 1307/2013 noch in gedelegeerde verordening nr. 639/2014(5) worden gedefinieerd, heeft de Commissie in een tot de lidstaten gerichte presentatie evenwel aangegeven dat artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 aldus moet worden uitgelegd dat de activiteiten die onder de uitsluitingslijst vallen rechtstreeks door natuurlijke personen of rechtspersonen of groepen daarvan, dan wel via een verbonden vennootschap kunnen worden uitgeoefend. Ook heeft de Commissie in een brief aan het Duitse ministerie van Voeding en Landbouw van 29 januari 2016, die vervolgens ter beschikking van de andere lidstaten is gesteld, betoogd dat onder het begrip „verbonden vennootschap” elke entiteit moest worden verstaan die direct of indirect met de steunaanvrager verbonden is door een zeggenschapsverhouding in de vorm van een volledige of een meerderheidsdeelneming.
In dit verband stelt het Gerecht in de eerste plaats vast dat het opnemen van verbonden vennootschappen in de werkingssfeer van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 niet in strijd is met de bewoordingen van deze bepaling. In dit verband duidt een groep per definitie een geheel van met elkaar verbonden entiteiten binnen eenzelfde organisatie aan. De term „groep” moet aldus worden uitgelegd dat het de term „concern” benadert en doelt op elk geheel van natuurlijke personen of rechtspersonen die binnen eenzelfde min of meer gestructureerde vennootschapsorganisatie met elkaar verbonden zijn. Hieruit volgt dat een groep natuurlijke personen of rechtspersonen ook verbonden vennootschappen omvat.
Bijgevolg kan de steunaanvrager – een groep van natuurlijke personen of rechtspersonen – de onder de uitsluitingslijst vallende activiteiten zowel rechtstreeks als via een verbonden vennootschap die onderdeel is van dezelfde groep uitoefenen. Ook indien de steunaanvrager geen groep is, maar een natuurlijke persoon of rechtspersoon die onderdeel is van een groep, kan hij de activiteiten die onder de uitsluitingslijst vallen rechtstreeks dan wel via een verbonden vennootschap die deel uitmaakt van dezelfde groep uitoefenen.
In de tweede plaats is het opnemen van verbonden vennootschappen in de werkingssfeer van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 niet in strijd met de definitie van „landbouwer” in artikel 4, lid 1, onder a), van deze verordening. In de rechtspraak wordt namelijk bevestigd dat er een verband bestaat tussen het begrip „actieve landbouwer” en het begrip „landbouwer” in de zin van deze twee bepalingen, aangezien, volgens die rechtspraak, een persoon moet voldoen aan de vereisten van artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1307/2013 betreffende het begrip „landbouwer” voordat hij voor de status van actieve landbouwer in aanmerking komt. Het bestaan van een verband tussen dat begrip „landbouwer” en het begrip „actieve landbouwer” kan niet afdoen aan de conclusie dat de steunaanvrager, volgens artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1307/2013, de onder de uitsluitingslijst vallende activiteiten zowel rechtstreeks kan uitoefenen, als via een verbonden vennootschap die deel uitmaakt van dezelfde groep. Overigens komt uit de bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder a), van deze verordening niet naar voren dat een natuurlijk persoon, een rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke personen of rechtspersonen, zijn activiteiten rechtstreeks moet uitoefenen om als landbouwer te kunnen worden aangemerkt.
In de derde plaats is het opnemen van verbonden vennootschappen in de werkingssfeer van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 niet in strijd met het doel van deze bepaling, namelijk het voorkomen van het risico van fraude ten nadele van de begroting van de Unie en het beperken van de betalingen in het kader van het GLB tot enkel de landbouwers die daadwerkelijk een landbouwactiviteit uitoefenen. Indien geen rekening werd gehouden met verbonden vennootschappen, zouden de aanvragers hun activiteiten immers over meerdere met elkaar verbonden juridische entiteiten kunnen verdelen met het doel de door deze bepaling gestelde grenzen aan de erkenning van hun status als actieve landbouwer te omzeilen. De bevoegde autoriteiten van de lidstaten zouden dan alleen de landbouwactiviteiten controleren die rechtstreeks door de aanvrager worden uitgeoefend, met uitsluiting van de landbouwactiviteiten die via verbonden vennootschappen worden verricht.
Verder betoogt de Tsjechische Republiek ten onrechte dat het risico dat de steunaanvrager zijn activiteiten opzettelijk in meerdere juridische entiteiten opsplitst om de toepassing van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 te omzeilen, onderwerp is van artikel 60 van verordening nr. 1306/2013(6). Gelet op de ruime werkingssfeer van deze bepaling en de vereisten die gelden voor het bewijs dat de voor het verkrijgen van de voordelen van de sectorale landbouwwetgeving vereiste voorwaarden kunstmatig zijn gecreëerd, is het mogelijk dat misbruik dat bestaat in het omzeilen van de regels inzake de status van actieve landbouwer niet binnen de werkingssfeer van artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 valt, maar toch schending van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 oplevert. Derhalve kan niet worden beweerd dat deze bepaling op zich volstaat om het risico te vermijden dat de steunaanvrager zijn activiteiten opsplitst in verschillende juridische entiteiten met het doel zich te onttrekken aan de controle van zijn status van actieve landbouwer krachtens artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1307/2013.
In de vierde en laatste plaats is het opnemen van verbonden vennootschappen in de werkingssfeer van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit beginsel vereist dat de rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en voorzienbare gevolgen hebben, opdat de belanghebbenden daaraan houvast hebben in door het Unierecht beheerste rechtssituaties en -betrekkingen. In casu blijkt echter duidelijk en nauwkeurig dat een groep natuurlijke personen of rechtspersonen of een natuurlijk persoon of rechtspersoon die deel uitmaakt van een groep, de onder de uitsluitingslijst vallende activiteiten zowel rechtstreeks als via een verbonden vennootschap die deel uitmaakt van dezelfde groep kan uitoefenen.
Het Gerecht aanvaardt vervolgens gedeeltelijk het middel waarmee wordt opgekomen tegen de schending inzake de selectie van de controlesteekproef.
In dit verband benadrukt het dat de standaardcontroles qua voorwerp en doel verschillen van de follow-upcontroles ter plaatse. Terwijl de standaardcontroles betrekking hebben op 5 % van alle begunstigden die een aanvraag indienen voor de basisbetaling of voor een enkele areaalbetaling en tot doel hebben een minimumaantal begunstigden vast te stellen die aan een controle worden onderworpen teneinde te waarborgen dat de Commissie doeltreffend kan nagaan of de bepalingen voor de verschillende steunregelingen en steunmaatregelen worden nageleefd, hebben de follow-upcontroles ter plaatse uitsluitend betrekking op begunstigden aan wie een verlaagde administratieve sanctie is opgelegd omdat zij in het voorgaande jaar een eerste te hoge aangifte hebben gedaan van subsidiabele arealen. De follow-upcontroles hebben bovendien tot doel na te gaan of de ontvangers van steun, na de toepassing van een verlaagde administratieve sanctie voor een eerste te hoge areaalaangifte, een nieuwe inbreuk hebben begaan die reden kan zijn om een volledige administratieve sanctie op te leggen. De specifieke aard van de follow-upcontroles ter plaatse wordt overigens bevestigd door het opschrift van artikel 33 bis van uitvoeringsverordening nr. 809/2014(7), waarin zij uitdrukkelijk worden aangemerkt als „aanvullende controles”, hetgeen suggereert dat zij zich onderscheiden van de standaardcontroles, aangezien zij de begunstigden van steun onderwerpen aan een aanvullende controle. Het Gerecht is dientengevolge van oordeel dat de Commissie terecht heeft gemeend dat de begunstigden aan wie in het voorgaande jaar een verlaagde administratieve sanctie was opgelegd, moesten worden onderscheiden van de begunstigden die aan een standaardcontrole waren onderworpen.
De Commissie heeft echter wel artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 en het evenredigheidsbeginsel geschonden, doordat het bedrag van de financiële correctie die is opgelegd wegens de schending met betrekking tot de selectie van de controlesteekproef voor standaardcontroles niet overeenstemt met de ernst van de verweten niet-naleving.
De Commissie heeft namelijk geheel geen bewijs verstrekt waaruit kan worden opgemaakt waarom de schade die zich in 2017 had voorgedaan, zich ook in 2015 en 2016 had kunnen voordoen en een verplichting tot terugvordering met terugwerkende kracht zou meebrengen. Het Gerecht merkt tevens op dat het door de Commissie aangevoerde artikel 3 van verordening nr. 2988/95(8) in dit verband irrelevant is. Ten slotte benadrukt het dat de Commissie zich evenmin op artikel 63 van verordening nr. 1306/2013 of artikel 7 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 kan beroepen om te rechtvaardigen dat onverschuldigde betalingen met terugwerkende kracht worden teruggevorderd, aangezien zij voor het eerst in het verweerschrift naar die bepalingen verwijst. In ieder geval leveren deze twee bepalingen, ook al zou de Commissie haar stellingen op basis daarvan kunnen staven, hoe dan ook niet het bewijs dat de geuite twijfel ernstige en redelijke twijfel oplevert. Bijgevolg verklaart het Gerecht het bestreden besluit nietig voor zover het betrekking heeft op de bestreden financiële correctie, ten bedrage van 18 833,24 EUR, die door de Commissie aan de Tsjechische Republiek is opgelegd in verband met de schending met betrekking tot de selectie van de controlesteekproef voor standaardcontroles.
Tot slot slaagt ook het middel ter betwisting van de schending met betrekking tot de terugvordering van onverschuldigde bedragen. Artikel 63 van verordening nr. 1306/2013 en artikel 7 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 verplichten de lidstaten namelijk niet om met terugwerkende kracht na te gaan of een areaal dat in een jaar niet subsidiabel was, dit in de voorgaande jaren ook niet was. De beweerde verplichting van de lidstaten om met terugwerkende kracht te controleren of een areaal subsidiabel is, vloeit evenmin voort uit artikel 3 van verordening nr. 2988/95 of uit de rechtspraak van het Gerecht.(9) In deze context verklaart het Gerecht het bestreden besluit nietig voor zover daarbij, in verband met de gestelde schending in verband met de terugvordering van onverschuldigde betalingen, een financiële correctie ten bedrage van 17 855 844,41 EUR is toegepast op de uitgaven die de Tsjechische Republiek in het kader van de regeling inzake een enkele areaalbetaling heeft verricht.