ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
30 de janeiro de 2020 (*)
«FEAGA e Feader — Despesas excluídas do financiamento — Despesas efetuadas por Portugal — Artigos 32.° e 33.° do Regulamento (CE) n.° 1290/2005 — Artigo 54.° do Regulamento (UE) n.° 1306/2013 — Conceito de jurisdição nacional»
No processo T‑292/18,
República Portuguesa, representada por L. Inez Fernandes, P. Estêvão, J. Saraiva de Almeida e P. Barros da Costa, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por B. Rechena e A. Sauka, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido baseado no artigo 263.° TFUE e destinado a obter a anulação da Decisão de Execução (UE) 2018/304 da Comissão, de 27 de fevereiro de 2018, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas em que os Estados‑Membros incorreram a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2018, L 59, p. 3), na parte em que exclui do financiamento da União um montante de 1 052 101,05 euros relativo às despesas declaradas pela República Portuguesa,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção),
composto por: D. Spielmann, presidente, I. S. Forrester (relator) e U. Öberg, juízes,
secretário: L. Ramette, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 10 de dezembro de 2019,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico
Direito da União Europeia
1 O artigo 9.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento (CE) n.° 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2005, L 209, p. 1), dispõe o seguinte:
«Os Estados‑Membros devem:
a) Adotar, no âmbito da política agrícola comum, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas, bem como quaisquer outras medidas necessárias para assegurar uma proteção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade em especial a fim de:
i) se certificarem da realidade e regularidade das operações financiadas pelo FEAGA e pelo [Feader],
ii) prevenir irregularidades e proceder judicialmente contra as mesmas,
iii) recuperar os montantes perdidos devido a irregularidades ou negligências.»
2 Nos termos do artigo 32.°, n.° 5, do referido regulamento, relativo às «Disposições específicas do FEAGA»:
«5. Se a recuperação não se tiver realizado no prazo de quatro anos após a data do primeiro auto administrativo ou judicial ou no prazo de oito anos, caso a recuperação seja objeto de uma ação perante as jurisdições nacionais, as consequências financeiras da ausência de recuperação são assumidas em 50 % pelo Estado‑Membro em causa e em 50 % pelo orçamento comunitário.
O Estado‑Membro em causa indica separadamente, no mapa recapitulativo referido no primeiro parágrafo do n.° 3, os montantes que não foram objeto de recuperação nos prazos previstos no primeiro parágrafo do presente número.
A repartição do encargo financeiro decorrente da ausência de recuperação, em conformidade com o primeiro parágrafo, efetua‑se sem prejuízo da obrigação a que está sujeito o Estado‑Membro em causa de aplicar procedimentos de recuperação nos termos do n.° 1 do artigo 9.° Os montantes assim recuperados são creditados ao FEAGA à razão de 50 %, após aplicação da retenção prevista no n.° 2 do presente artigo.
Quando, no âmbito do procedimento de recuperação, a ausência de irregularidade é constatada por um ato administrativo ou judicial com caráter definitivo, o Estado‑Membro em causa declara ao FEAGA como despesa o encargo financeiro por si assumido nos termos do primeiro parágrafo.
Contudo, se, por motivos não imputáveis ao Estado‑Membro em causa, a recuperação não puder ser efetuada dentro dos prazos especificados no primeiro parágrafo e se o montante a ser recuperado for superior a um milhão de euros, a Comissão pode, a pedido do Estado‑Membro, prorrogar os prazos até 50 % dos prazos iniciais, no máximo.»
3 Segundo o artigo 33.°, n.° 8, do referido regulamento, sob a epígrafe «Disposições específicas do Feader»:
«8. Se a recuperação não se tiver realizado antes do encerramento de um programa de desenvolvimento rural, as consequências financeiras da ausência de recuperação são assumidas em 50 % pelo Estado‑Membro em causa e em 50 % pelo orçamento comunitário e tomadas em conta, quer no final do prazo de quatro anos após o primeiro auto administrativo ou judicial, ou do prazo de oito anos caso a recuperação seja objeto de uma ação perante as jurisdições nacionais, quer aquando do encerramento do programa se estes prazos terminarem antes do encerramento.
Contudo, se, por motivos não imputáveis ao Estado‑Membro em causa, a recuperação não puder ser efetuada dentro dos prazos especificados no primeiro parágrafo e se o montante a ser recuperado for superior a um milhão de euros, a Comissão pode, a pedido do Estado‑Membro, prorrogar os prazos até 50 % dos prazos iniciais, no máximo.»
4 O Regulamento n.° 1290/2005 foi revogado e substituído pelo Regulamento (UE) n.° 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 352/78, (CE) n.° 165/94, (CE) n.° 2799/98, (CE) n.° 814/2000, (CE) n.° 1290/2005 e (CE) n.° 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549; retificação no JO 2016, L 130, p. 8), aplicável a partir de 1 de janeiro de 2014.
5 O artigo 9.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1290/2005 foi substituído e reproduzido, em substância, pelo artigo 58.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1306/2013, que acrescenta às exigências dessa disposição, nomeadamente, a de os Estados‑Membros adotarem as medidas necessárias para, sendo caso disso, intentarem ações judiciais para esse efeito, a fim de recuperar os montantes indevidamente pagos. As disposições do artigo 32.°, n.° 5, e do artigo 33.°, n.° 8, do Regulamento n.° 1290/2005 foram reproduzidas, em substância, no artigo 54.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1306/2013.
Direito português
6 O artigo 103.° da Lei Geral Tributária estabelece o seguinte:
«Processo de execução
1. O processo de execução fiscal tem natureza judicial, sem prejuízo da participação dos órgãos da administração tributária nos atos que não tenham natureza jurisdicional.
2. É garantido aos interessados o direito de reclamação para o juiz da execução fiscal dos atos materialmente administrativos praticados por órgãos da administração tributária, nos termos do número anterior.»
7 O artigo 179.° do Código do Procedimento Administrativo prevê o seguinte:
«Execução de obrigações pecuniárias
1. Quando, por força de um ato administrativo, devam ser pagas prestações pecuniárias a uma pessoa coletiva pública, ou por ordem desta, segue‑se, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal, tal como regulado na legislação do processo tributário.
2. Para efeitos do disposto no número anterior, o órgão competente emite, nos termos legais, uma certidão com valor de título executivo, que remete ao competente serviço da Administração tributária, juntamente com o processo administrativo.
3. Nos casos em que, nos termos da lei, a Administração proceda, diretamente ou por intermédio de terceiro, à execução coerciva de prestações de facto fungível, o procedimento previsto no presente artigo pode ser sempre utilizado para obter o ressarcimento das despesas efetuadas.»
8 O artigo 148.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário dispõe o seguinte:
«Âmbito da execução fiscal
1. O processo de execução fiscal abrange a cobrança coerciva das seguintes dívidas:
a) Tributos, incluindo impostos aduaneiros, especiais e extrafiscais, taxas, demais contribuições financeiras a favor do Estado, adicionais cumulativamente cobrados, juros e outros encargos legais;
b) Coimas e outras sanções pecuniárias fixadas em decisões, sentenças ou acórdãos relativos a contraordenações tributárias, salvo quando aplicadas pelos tribunais comuns;
c) Coimas e outras sanções pecuniárias decorrentes da responsabilidade civil determinada nos termos do Regime Geral das Infrações Tributárias.
2. Poderão ser igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei:
a) Outras dívidas ao Estado e a outras pessoas coletivas de direito público que devam ser pagas por força de ato administrativo;
b) Reembolsos ou reposições.»
9 O artigo 149.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário prevê o seguinte:
«Órgão da execução fiscal
Considera‑se, para efeitos do presente Código, órgão da execução fiscal o serviço da administração tributária onde deva legalmente correr a execução ou, quando esta deva correr nos tribunais comuns, o tribunal competente.»
Antecedentes do litígio
10 Por ofício de 28 de julho de 2015, a Comissão Europeia comunicou à República Portuguesa as suas constatações, em conformidade com o artigo 34.°, n.° 2, do Regulamento de Execução (UE) n.° 908/2014 da Comissão, de 6 de agosto de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento n.° 1306/2013 no que diz respeito aos organismos pagadores e outros organismos, gestão financeira, apuramento das contas, controlos, garantias e transparência (JO 2014, L 255, p. 59).
11 Em particular, a Comissão contestava a forma como as autoridades portuguesas tinham classificado determinadas despesas incorridas a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) e que deviam ser recuperadas. O artigo 32.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1290/2005 prevê que se a recuperação não se tiver realizado no prazo de quatro anos após a data do primeiro auto administrativo ou judicial ou no prazo de oito anos, caso a recuperação seja objeto de uma ação perante as jurisdições nacionais, as consequências da ausência de recuperação são assumidas em 50 % pelo Estado‑Membro em causa e em 50 % pelo orçamento da União (a seguir «regra dos 50/50»). A Comissão considerava que as dívidas ao organismo pagador português, a saber, o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (Portugal) (a seguir «IFAP»), cuja recuperação era objeto de um processo de execução pelas autoridades fiscais portuguesas, tinham sido erradamente classificadas como processos cuja recuperação é objeto de uma ação perante as jurisdições nacionais, na aceção da disposição supramencionada. Segundo a Comissão, a regra dos 50/50 devia, como tal, ser já aplicada a essas dívidas em caso de ausência de recuperação após quatro anos e não apenas após oito anos, como sustentam as autoridades portuguesas. Por conseguinte, a Comissão informou as autoridades portuguesas de que poderia propor a exclusão do financiamento da União de uma parte das despesas declaradas pela República Portuguesa.
12 As autoridades portuguesas responderam às constatações da Comissão por ofício de 30 de novembro de 2015. Em particular, explicaram que a via coerciva que devia ser seguida para a recuperação das dívidas em causa era a execução fiscal e entendiam que este processo devia ser considerado de natureza judicial. Segundo estas autoridades, por conseguinte, a regra dos 50/50 apenas devia ser aplicada em caso de ausência de recuperação após oito anos.
13 Por ofício de 22 de dezembro de 2015, a Comissão convidou as autoridades portuguesas para uma reunião bilateral, em conformidade com o artigo 34.°, n.° 2, do Regulamento de Execução n.° 908/2014.
14 Por ofício de 9 de setembro de 2016, a Comissão comunicou as suas conclusões à República Portuguesa, em conformidade com o artigo 34.°, n.° 3, terceiro parágrafo, do Regulamento de Execução n.° 908/2014. A Comissão considerava que, se uma recuperação não fosse objeto de uma ação perante os tribunais nacionais, se devia aplicar a regra dos 50/50 após quatro anos e não oito anos. Como tal, propunha uma correção no montante de 1 272 594,35 euros.
15 Por ofício de 21 de outubro de 2016, a República Portuguesa pediu a abertura de um procedimento no Órgão de Conciliação, em conformidade com o artigo 40.° do Regulamento de Execução n.° 908/2014.
16 Em 21 de março de 2017, o Órgão de Conciliação concluiu ser impossível conciliar os pontos de vista das duas partes. No seu relatório final, o Órgão de Conciliação salientou que «o procedimento seguido em Portugal, [que era] considerado um procedimento administrativo pelos serviços, mas [que era considerado], pelo contrário, um procedimento semelhante a um processo judicial pelas autoridades portuguesas, permit[ia], numa fase determinada, o envolvimento dos tribunais (administrativos)» e concluiu que «os processos intentados perante esses tribunais [eram] suscetíveis de beneficiar do período de 8 anos previsto na legislação da UE».
17 Por ofício de 20 de outubro de 2017, a Comissão reiterou na sua posição final que o processo de execução fiscal constituía um procedimento administrativo que não cumpria os requisitos previstos no artigo 32.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1290/2005. Por outro lado, salientou que apenas 19 dos 604 casos para os quais fora proposta uma correção financeira tinham sido transmitidos a um tribunal. Reduziu o montante da correção financeira para 1 052 101,05 euros, para ter em conta montantes recuperados ou já sujeitos à regra dos 50/50 nos exercícios financeiros precedentes.
18 Pela Decisão de Execução (UE) 2018/304, de 27 de fevereiro de 2018, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas em que os Estados‑Membros incorreram a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2018, L 59, p. 3; a seguir «decisão impugnada»), a Comissão excluiu do financiamento da União, nomeadamente, despesas declaradas pela República Portuguesa num montante de 1 052 101,05 euros, com fundamento em «[d]ívidas incorretamente inscritas nos quadros do anexo III, que escaparam à aplicação da regra dos 50/50».
Tramitação processual e pedidos das partes
19 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 7 de maio de 2018, a República Portuguesa interpôs o presente recurso.
20 Em 11 de julho de 2018, a Comissão ofereceu a sua contestação.
21 Em 28 de setembro de 2018, a República Portuguesa submeteu a sua réplica.
22 Em 19 de novembro de 2018, a Comissão apresentou a tréplica.
23 Em 8 de julho de 2019, o Tribunal Geral colocou perguntas escritas às partes, a título das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.° do seu Regulamento de Processo. As partes responderam a este pedido no prazo concedido.
24 Sob proposta do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Quinta Secção) decidiu dar início à fase oral do processo. As partes foram ouvidas em alegações e responderam às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 10 de dezembro de 2019.
25 A República Portuguesa conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a decisão impugnada na parte em que excluiu do financiamento da UE despesas, declaradas por Portugal, no montante de 1 052 101,05 euros, com fundamento em «Dívidas incorretamente inscritas nos quadros do anexo III, que escaparam à aplicação da regra dos 50/50»;
– condenar a Comissão no pagamento das despesas.
26 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso interposto pela República Portuguesa;
– condenar a República Portuguesa no pagamento das despesas do processo.
Questão de direito
27 Em apoio do seu recurso, a República Portuguesa invoca um fundamento único, relativo à violação dos artigos 32.° e 33.° do Regulamento n.° 1290/2005 e do artigo 54.° do Regulamento n.° 1306/2013, na medida em que, segundo este Estado‑Membro, a Comissão considerou erradamente que as dívidas ao IFAP, cuja recuperação era objeto de um processo de execução pelas autoridades fiscais, não constituíam processos cuja recuperação era objeto de uma ação perante as jurisdições nacionais, na aceção dos referidos artigos.
28 Em primeiro lugar, observa que o ordenamento jurídico português exige que as cobranças coercivas de quantias devidas no âmbito de relações administrativas sejam promovidas através do processo de execução fiscal. Para o efeito, o credor público emite a certidão de dívida que remete ao competente serviço da Administração Tributária para efeitos de instauração da execução fiscal, no âmbito da qual o título executivo é constituído pela certidão de dívida em causa e o credor/exequente público pode intervir processualmente como parte. Ora, segundo a República Portuguesa, a legislação portuguesa e a jurisprudência dos tribunais superiores portugueses são unânimes em reconhecer que o processo de execução fiscal tem natureza judicial e é dirigido por um juiz. Assim, o artigo 103.°, n.° 1, da Lei Geral Tributária dispõe expressamente que «[o] processo de execução fiscal tem natureza judicial». O Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) considerou igualmente, no seu Acórdão de 8 de agosto de 2012, proferido no processo 0803/12, que «o “processo” de execução fiscal [era] todo ele de natureza judicial». De igual modo, o Tribunal Constitucional (Portugal) considerou, no seu Acórdão n.° 80/2003, proferido no processo 151/02, que «a nossa lei fundamental não obriga[va] a que todos os atos em que se desenrola[va] o processo de execução fiscal [fossem] obrigatoriamente praticados pelo juiz, pese embora a jurisprudência fiscal e, hoje, abertamente, a Lei Geral Tributária (artigo 103.°, n.° 1) [...] atribu[íssem] ao processo de execução fiscal “natureza judicial”». Nesse mesmo acórdão, o Tribunal Constitucional concluiu que «[o] ato de instauração da execução fiscal […] não correspond[ia] a mais do que à apresentação, na repartição de finanças, do respetivo título executivo [...], não tendo uma natureza que [fosse] diferente da do ato de instauração da ação executiva do processo civil feito pelo credor». Além disso, segundo a República Portuguesa, a jurisdição administrativa e fiscal reúne todos os elementos de um órgão jurisdicional na aceção do artigo 267.° TFUE: origem legal, permanência, caráter vinculativo da sua jurisdição, natureza contraditória do processo, aplicação das regras de direito e independência. Em apoio da sua tese, a República Portuguesa invoca igualmente os Acórdãos de 12 de junho de 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C‑377/13, EU:C:2014:1754), e de 17 de setembro de 2014, Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230).
29 Em segundo lugar, a República Portuguesa sustenta que a expressão «tribunais nacionais» utilizada na versão portuguesa do artigo 54.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1306/2013 é equivalente à expressão «jurisdições nacionais» utilizada na versão portuguesa dos artigos 32.° e 33.° do Regulamento n.° 1290/2005 e deve ser entendida como fazendo referência a «juridictions nationales».
30 Em terceiro lugar, a República Portuguesa alega que a economia e a ratio dos preceitos em causa visam os montantes perdidos devido a irregularidades e que não foram recuperados num prazo razoável. Ora, cabe aos Estados‑Membros organizarem‑se internamente como melhor entendam a fim de, segundo os meios que têm disponíveis e a forma que considerem a mais conveniente, poderem prosseguir e alcançar o objetivo do cumprimento das obrigações que lhes incumbem decorrentes do direito da União.
31 Em quarto lugar, a República Portuguesa acrescenta, na réplica, que, a ser confirmada, a decisão impugnada constituiria violação dos princípios da equidade, da proporcionalidade e da justiça devido ao caráter vinculativo do processo de execução fiscal no ordenamento jurídico português.
32 A Comissão contesta a argumentação da República Portuguesa.
33 Em primeiro lugar, importa salientar que, como alega acertadamente a República Portuguesa, as expressões portuguesas «tribunais nacionais» e «jurisdições nacionais» devem ser entendidas no sentido de que se referem ao conceito de «jurisdições nacionais», tanto mais que os termos utilizados no artigo 32.°, n.° 5, primeiro parágrafo, e no artigo 33.°, n.° 8, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1290/2005 e no artigo 54.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1306/2013 não apresentam qualquer diferença nas versões desses textos redigidas noutras línguas da União, como, nomeadamente, em alemão, inglês, francês e italiano.
34 Em segundo lugar, há que precisar que o conceito de «jurisdição nacional» não pode ser deixado exclusivamente à discrição de cada Estado‑Membro. Com efeito, decorre da exigência de aplicação uniforme do direito da União que, na medida em que os Regulamentos n.° 1290/2005 e n.° 1306/2013 não remetem para o direito dos Estados‑Membros no que respeita ao conceito de «jurisdição nacional», esse conceito, decisivo para determinar o âmbito de aplicação da regra dos 50/50, requer, em toda a União, uma interpretação autónoma e uniforme, que deve ser procurada tendo em conta o contexto das disposições em que se insere e o objetivo prosseguido por esses regulamentos (v., por analogia, Acórdãos de 7 de junho de 2005, VEMW e o., C‑17/03, EU:C:2005:362, n.° 41 e jurisprudência referida; e de 14 de novembro de 2013, Baláž, C‑60/12, EU:C:2013:733, n.os 25 e 26).
35 Como resulta, em particular, do considerando 26 do Regulamento n.° 1290/2005 e do considerando 37 do Regulamento n.° 1306/2013, a regra dos 50/50 tem por objetivo instituir um regime de repartição equitativa do encargo financeiro entre a União e os Estados‑Membros, relativo às consequências financeiras decorrentes da não recuperação, num prazo razoável, de montantes pagos a título do FEAGA e do Feader, devido a irregularidades ou negligências. Este prazo é de quatro anos, após a data do primeiro auto administrativo ou judicial, considerada a data do pedido de restituição nos termos do Regulamento n.° 1306/2013, ou de oito anos, caso a recuperação seja objeto de uma ação perante os tribunais nacionais.
36 Neste contexto, a fim de interpretar o conceito de «jurisdição nacional» mencionado no artigo 32.°, n.° 5, e no artigo 33.°, n.° 8, do Regulamento n.° 1290/2005, bem como no artigo 54.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013, há que se basear nos critérios enunciados pelo Tribunal de Justiça para apreciar se um organismo de reenvio tem a natureza de «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE (v., por analogia, Acórdão de 14 de novembro de 2013, Baláž, C‑60/12, EU:C:2013:733, n.° 32).
37 Neste sentido, segundo jurisprudência constante, há que tomar em consideração um conjunto de elementos, como a origem legal do órgão, a sua permanência, o caráter vinculativo da sua jurisdição, a natureza contraditória do seu processo, a aplicação, pelo órgão, das regras de direito, bem como a sua independência (v., por analogia, Acórdão de 16 de fevereiro de 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, n.° 27 e jurisprudência referida). Além disso, ainda que esse órgão seja considerado, nos termos do direito de um Estado‑Membro, um órgão administrativo, este facto não é, em si mesmo, determinante para efeitos da apreciação do caráter de «órgão jurisdicional» (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 20 de setembro de 2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, n.° 25; e Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo Montte, C‑546/16, EU:C:2018:493, n.° 22).
38 No caso em apreço, com base nos elementos de que o Tribunal Geral dispõe, há que salientar que, na falta de pagamento voluntário num prazo fixado e na impossibilidade de proceder à cobrança mediante uma compensação de créditos, o IFAP, organismo pagador português responsável pela cobrança dos montantes indevidamente pagos a título do FEAGA e do Feader, emite uma certidão com valor de título executivo, que remete ao competente serviço da Administração Tributária, a fim de conduzir um processo de execução fiscal (artigo 103.° da Lei Geral Tributária, artigo 179.° do Código do Procedimento Administrativo e artigos 148.° e 149.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário).
39 Este processo de execução fiscal visa garantir a cobrança rápida, nomeadamente, das dívidas ao Estado e a outras pessoas coletivas de direito público, como o IFAP [artigo 148.°, n.° 2, alínea a), do Código de Procedimento e de Processo Tributário].
40 A este respeito, resulta da legislação portuguesa, bem como da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Constitucional, que o competente serviço da Administração Tributária está encarregado de realizar unicamente atos materialmente administrativos (artigo 103.°, n.° 2, da Lei Geral Tributária), que conduzem in fine ao arresto e à penhora dos bens do devedor e à sua venda (artigos 214.° a 236.° e 248.° a 258.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário).
41 Se, como alega a República Portuguesa, os tribunais superiores portugueses sustentam que o processo de execução fiscal tem natureza judicial, fazem‑no com o objetivo de, por um lado, confirmar a constitucionalidade do referido processo e da possibilidade de a Administração Tributária praticar atos não jurisdicionais no contexto de um processo de execução fiscal (Acórdão n.° 80/2003 do Tribunal Constitucional) e de, por outro, sublinhar a aplicação das regras de processo civil ao processo de execução fiscal (Acórdão n.° 0803/12 do Supremo Tribunal Administrativo). Todavia, os tribunais superiores portugueses insistem em que a Administração Tributária é unicamente responsável pela prática de atos não judiciais e que o ato de instauração do processo de execução fiscal não é mais do que a apresentação de um título executivo numa repartição de finanças.
42 A «natureza judicial» do processo de execução fiscal na ordem jurídica portuguesa provém do potencial controlo que os tribunais administrativos e fiscais podem, a qualquer momento, ser levados a exercer em caso de conflitos de interesses que sejam emergentes da atuação das partes, de terceiros no processo ou de qualquer decisão tomada pela Administração Fiscal (Acórdão n.° 80/2003 do Tribunal Constitucional). Não é, portanto, contestado que a intervenção dos tribunais administrativos e fiscais corresponde a uma ação perante as «jurisdições nacionais», na aceção do artigo 32.°, n.° 5, e do artigo 33.°, n.° 8, do Regulamento n.° 1290/2005, bem como do artigo 54.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013.
43 Além disso, embora o devedor tenha a possibilidade de deduzir oposição à execução do pagamento coercivo (artigos 203.° a 213.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário) e de apresentar uma reclamação contra os atos do competente serviço da Administração Tributária (artigos 276.° a 278.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário), não deixa de ser verdade que o exame, por esse serviço, do pedido de cobrança coerciva com base num título executivo não é contraditório.
44 Com efeito, em caso de conflitos, quer sejam emergentes da atuação das partes, de terceiros no processo ou de qualquer decisão tomada pela Administração Fiscal, o serviço da Administração Tributária é obrigado a enviar o processo ao juiz competente do Tribunal Administrativo e Fiscal, para este poder proceder a um controlo judicial (artigos 203.°, 208.°, 237.° e 276.° a 278.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário).
45 Por conseguinte, o competente serviço da Administração Tributária apenas exerce funções de natureza administrativa, não lhe cabendo decidir um litígio nem fiscalizar a legalidade da certidão de dívida emitida pelo IFAP. Só em caso de contestação, qualquer que seja, por uma das partes no processo ou por terceiros, é que os tribunais administrativos e fiscais, chamados a pronunciar‑se, exercerão uma função de natureza jurisdicional com vista à fiscalização da legalidade de um ato que impute uma dívida ao devedor e que este poderá fazer valer os seus direitos.
46 Além disso, há que referir que o competente serviço da Administração Tributária também não cumpre o critério da independência enunciado no n.° 37, supra.
47 A este respeito, importa recordar que a exigência de independência comporta dois aspetos. O primeiro aspeto, de ordem externa, pressupõe que a instância em causa exerça as suas funções com total autonomia, sem estar submetida a nenhum vínculo hierárquico ou de subordinação em relação a quem quer que seja e sem receber ordens ou instruções de qualquer origem, estando, assim, protegida contra intervenções ou pressões externas suscetíveis de afetar a independência de julgamento dos seus membros e influenciar as suas decisões (v. Acórdão de 27 de fevereiro de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, n.° 44 e jurisprudência referida).
48 O segundo aspeto, de ordem interna, está ligado ao conceito de imparcialidade e visa o igual distanciamento em relação às partes no litígio e aos respetivos interesses, tendo em conta o objeto deste. Este aspeto exige o respeito da objetividade e a inexistência de qualquer interesse na resolução do litígio que não seja a estrita aplicação da regra de direito (v. Acórdão de 16 de fevereiro de 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, n.° 38 e jurisprudência referida).
49 Estas garantias de independência e de imparcialidade postulam a existência de regras, designadamente no que respeita à composição da instância, à nomeação, à duração das funções, bem como às causas de abstenção, de impugnação da nomeação e de destituição dos seus membros, que permitem afastar qualquer dúvida legítima, no espírito dos litigantes, quanto à impermeabilidade da referida instância a elementos externos e à sua neutralidade relativamente aos interesses em confronto [Acórdão de 25 de julho de 2018, Minister for Justice and Equality (Falhas do sistema judiciário), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, n.° 66].
50 No caso em apreço, como referido nos n.os 44 e 45, supra, não havendo qualquer contestação, os tribunais administrativos e fiscais não intervêm no processo de execução fiscal.
51 No que respeita ao competente serviço da Administração Tributária, resulta das disposições de direito nacional, e nomeadamente dos artigos 55.° e 58.° da Lei Geral Tributária, que a Administração Tributária deve ser imparcial e não pode estar subordinada à iniciativa do autor do pedido.
52 Quando procede à análise dos processos de execução fiscal, a Administração Tributária satisfaz, portanto, a exigência de independência considerada sob o seu aspeto interno, na medida em que cumpre as suas tarefas com toda a objetividade e imparcialidade quanto às partes no litígio e aos seus interesses respetivos no mesmo.
53 Todavia, há que constatar que a Administração Tributária não satisfaz essa exigência considerada sob o seu aspeto externo, que requer a inexistência de vínculo hierárquico ou de subordinação em relação a qualquer entidade que lhe possa dar ordens ou instruções. Com efeito, o artigo 182.° da Constituição da República Portuguesa dispõe que o Governo é o órgão superior da Administração. Além disso, resulta do artigo 199.°, alínea d), da Constituição da República Portuguesa que compete ao Governo, no exercício das suas funções administrativas, dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar, superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma.
54 Além do mais, há que salientar que os funcionários que fazem parte do competente serviço da Administração Tributária são funcionários da Administração Tributária e que o chefe de Finanças superintende o referido serviço, que está integrado no Ministério das Finanças. Existe, portanto, um vínculo de subordinação hierárquica entre a Administração Tributária e o Governo.
55 Decorre destas considerações que, não havendo qualquer intervenção dos tribunais administrativos e fiscais, não se pode considerar que o competente serviço da Administração Tributária exerce uma função jurisdicional. Por conseguinte, uma ação perante o competente serviço da Administração Tributária não é equivalente a uma ação perante uma «jurisdição nacional» na aceção do artigo 32.°, n.° 5, e do artigo 33.°, n.° 8, do Regulamento n.° 1290/2005, bem como do artigo 54.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013. Só assim não seria em caso de intervenção dos tribunais administrativos e fiscais.
56 Por conseguinte, mesmo considerando que o processo de execução fiscal é dirigido por um juiz e que o devedor dispõe, a todo o tempo, da possibilidade de contestar perante os tribunais administrativos e fiscais as decisões tomadas pelo competente serviço da Administração Tributária, não deixa de ser verdade que, não havendo qualquer contestação, o referido processo será integralmente gerido por um serviço da Administração, que não cumpre a integralidade dos critérios para ser reconhecido como «jurisdição nacional».
57 Esta conclusão não é posta em causa pela jurisprudência apontada pela República Portuguesa no caso vertente.
58 Com efeito, resulta dos Acórdãos de 2 de junho de 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C‑377/13, EU:C:2014:1754, n.° 34), e de 17 de setembro de 2014, Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230), que os tribunais administrativos e fiscais, como o Tribunal Arbitral Tributário (Portugal) e o Supremo Tribunal Administrativo, foram considerados «órgãos jurisdicionais de um Estado‑Membro» na aceção do artigo 267.° TFUE. No entanto, não estava de modo algum em causa a qualificação dos serviços da Administração Tributária.
59 Em terceiro lugar, importa recordar que o sistema de corresponsabilidade financeira estabelecido pelo artigo 32.°, n.° 5, e pelo artigo 33.°, n.° 8, do Regulamento n.° 1290/2005, convertidos, em substância, no artigo 54.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013, visa proteger os interesses financeiros do orçamento da União, imputando ao Estado‑Membro em causa uma parte dos montantes perdidos devido a irregularidades ou negligências e que não foram recuperados num prazo razoável. Nessas situações específicas, as consequências financeiras da ausência de recuperação são suportadas em 50 % pelo Estado‑Membro em causa e em 50 % pelo orçamento da União.
60 No que respeita às obrigações que incumbem aos Estados‑Membros neste contexto, o artigo 9.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1290/2005, reproduzido em substância no artigo 58.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1306/2013, impõe aos Estados‑Membros que adotem todas as medidas necessárias para assegurar uma proteção eficaz dos interesses financeiros da União e recuperar os montantes indevidamente pagos.
61 Estes artigos são a expressão, no que respeita ao financiamento da política agrícola comum, do dever geral de diligência previsto no artigo 4.°, n.° 3, TUE (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de fevereiro de 1991, Alemanha/Comissão, C‑28/89, EU:C:1991:67, n.° 31; de 21 de janeiro de 1999, Alemanha/Comissão, C‑54/95, EU:C:1999:11, n.os 66 e 177; e de 13 de novembro de 2001, França/Comissão, C‑277/98, EU:C:2001:603, n.° 40).
62 Contudo, estas disposições não precisam as medidas específicas que devem ser tomadas para o efeito, nomeadamente quais os processos a instaurar com vista à recuperação das referidas quantias.
63 Uma vez que a gestão do financiamento do FEAGA e do Feader assenta principalmente nas administrações nacionais, responsáveis pela estrita observação das regras da União e que têm a proximidade geográfica necessária para esse efeito, são os Estados‑Membros quem está em melhor posição para recuperar as quantias indevidamente pagas ou perdidas na sequência de irregularidades ou de negligências e determinar as medidas mais adequadas que devem ser tomadas a esse respeito (Acórdão de 30 de janeiro de 2019, Bélgica/Comissão, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, n.° 69).
64 Assim, em particular, cabe às autoridades nacionais, sem prejuízo do respeito do dever de diligência referido no n.° 61, supra, escolher os meios processuais que entendam ser os mais apropriados com vista à recuperação das quantias em causa, em função das circunstâncias específicas do caso (v., neste sentido, Acórdão de 21 de julho de 2005, Grécia/Comissão, C‑370/03, não publicado, EU:C:2005:489, n.° 44).
65 Este dever de diligência, que é aplicável ao longo de todo o procedimento de recuperação, implica igualmente que os Estados‑Membros devem proceder à cobrança e tomar as medidas destinadas a corrigir as irregularidades com prontidão e em tempo útil. Com efeito, após o decurso de um certo prazo, há o risco de a recuperação das quantias indevidamente pagas se complicar ou se tornar impossível, em função de certas circunstâncias, tais como, nomeadamente, a cessação de atividades ou a perda de documentos contabilísticos (v., neste sentido, Acórdão de 24 de janeiro de 2018, Comissão/Itália, C‑433/15, EU:C:2018:31, n.° 42).
66 Além disso, as autoridades nacionais não podem justificar o incumprimento dessa obrigação invocando a lentidão dos processos administrativos ou judiciais intentados pelo operador económico (Acórdão de 21 de fevereiro de 1991, Alemanha/Comissão, C‑28/89, EU:C:1991:67, n.° 32).
67 Importa acrescentar que o respeito dos procedimentos e dos prazos aplicáveis em matéria de cobrança nos termos do direito nacional constitui uma obrigação mínima necessária, mas que não basta para demonstrar a diligência do Estado‑Membro na aceção do artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1290/2005, convertido, em substância, no artigo 58.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1306/2013 (Acórdão de 12 de setembro de 2012, Itália/Comissão, T‑394/06, não publicado, EU:T:2012:417, n.os 90 e 91).
68 No caso em apreço, a República Portuguesa alega que o processo estabelecido no direito português para a recuperação das quantias indevidamente pagas a título do FEAGA e do Feader é vinculativo e eficaz, pelo que o prazo de oito anos é justificado. Ora, importa sublinhar que a economia do sistema instituído pelo artigo 32.°, n.° 5, e pelo artigo 33.°, n.° 8, do Regulamento n.° 1290/2005, convertidos, em substância, no artigo 54.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013, se baseia numa outra questão, a de saber se a recuperação é objeto de uma ação perante as «jurisdições nacionais» na aceção da regulamentação da União. A existência de um litígio submetido aos órgãos jurisdicionais nacionais é o critério determinante cuja verificação pode ser efetuada de forma objetiva.
69 A este respeito, resulta dos n.os 55 e 56, supra, que o processo de execução fiscal submetido ao competente serviço da Administração Tributária não pode ser qualificado de recuperação perante as «jurisdições nacionais» na aceção dos artigos 32.° e 33.° do Regulamento n.° 1290/2005 e do artigo 54.° do Regulamento n.° 1306/2013, pelo menos na falta de intervenção dos tribunais administrativos e fiscais.
70 Tal impõe à República Portuguesa concluir com êxito o processo de execução fiscal perante o competente serviço da Administração Tributária, no prazo perentório de quatro anos previsto nos artigos 32.° e 33.° do Regulamento n.° 1290/2005 e no artigo 54.° do Regulamento n.° 1306/2013.
71 O prazo de oito anos só pode ser invocado enquanto prazo razoável aplicável ao processo de execução fiscal nos casos em que ocorra um conflito e em que o juiz tributário seja chamado a pronunciar‑se sobre o processo numa data anterior ao termo do prazo de quatro anos.
72 Decidir de outra forma equivaleria a reconhecer um prazo de oito anos a todos os processos de execução fiscal, incluindo nos processos em que o competente serviço da Administração Tributária põe termo ao processo, na ausência de conflito e de intervenção de um juiz, o que não seria coerente com o objetivo de proteção dos interesses financeiros do orçamento da União prosseguido pelo legislador e com a instituição de mecanismos destinados a promover uma cobrança eficaz e em tempo útil dos montantes indevidamente pagos a título do FEAGA e do Feader.
73 Em quarto lugar, há que salientar que a réplica contém referências explícitas às acusações relativas à violação dos princípios da proporcionalidade, da equidade e da justiça. No entanto, nenhuma argumentação específica, clara e coerente que permita demonstrar por que razões esses princípios foram violados é desenvolvida em apoio dessas acusações. Consequentemente, estas acusações devem ser julgadas inadmissíveis, em aplicação do artigo 76.°, alínea d), do Regulamento de Processo.
74 Por conseguinte, a Comissão pôde validamente excluir do financiamento da União certas despesas por serem objeto de um processo de execução fiscal no competente serviço da Administração Tributária, há mais de quatro anos, o qual não pode ser qualificado de «jurisdição nacional» na aceção dos artigos 32.° e 33.° do Regulamento n.° 1290/2005 e do artigo 54.° do Regulamento n.° 1306/2013.
Quanto às despesas
75 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
76 Tendo a República Portuguesa sido vencida, há que condená‑la a suportar as suas próprias despesas e as da Comissão, em conformidade com os pedidos desta última.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Portuguesa é condenada a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 30 de janeiro de 2020.
O Secretário | | O Presidente |