PRESUDA OPĆEG SUDA (prvo vijeće)
12. srpnja 2019. (*)
„Državne potpore – Program potpora koje je Francuska provela između 1994. i 2008. – Subvencije za ulaganje koje je dodijelila regija Île‑de‑France – Odluka o proglašavanju programa potpora spojivim s unutarnjim tržištem – Prednost – Selektivnost – Članak 107. stavak 1. UFEU‑a – Obveza obrazlaganja – Pojam ‚postojeća potpora’ i ‚nova potpora’ – Članak 108. UFEU‑a – Članak 1. točka (b) podtočke i. i v. Uredbe (EU) 2015/1589”
U predmetu T‑292/17,
Regija Île‑de‑France (Francuska), koju zastupa J.-P. Hordies, odvjetnik,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju L. Armati, C. Georgieva‑Kecsmar i T. Maxian Rusche, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za djelomično poništenje Odluke Komisije (EU) 2017/1470 оd 2. veljače 2017. o programima potpore SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) koje je Francuska provela u korist poduzeća autobusnog prijevoza u regiji Île‑de‑France (SL 2017., L 209, str. 24.),
OPĆI SUD (prvo vijeće)
u sastavu: I. Pelikánová,, predsjednica, V. Valančius i U. Öberg (izvjestitelj), suci,
tajnik: L. Ramette, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 9. listopada 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
I. Okolnosti spora
1 Tužitelj, regija Île‑de‑France, bila je osnovana kao javna ustanova s pravnom osobnosti i zasebnim financiranjem na temelju Zakona br. 76‑394 od 6. svibnja 1976. o osnivanju i organizaciji regije Île‑de‑France (JORF od 7. svibnja 1976., str. 2741.). Na temelju članka 6. tog zakona regija Île‑de‑France posebno je bila zadužena da odredi regionalnu prometnu politiku i regionalnu politiku prijevoza putnika na svojem području i da osigura njihovu provedbu.
2 Članak 17. Zakona br. 76‑394 osobito je propisivao kako slijedi:
„Conseil régional (regionalno vijeće, Francuska) svojim odlukama odlučuje o predmetima koji su u nadležnosti [R]egije […].”
3 Dana 20. listopada 1994. regionalno vijeće regije Île‑de‑France donijelo je Odluku CR 34‑94 o potpori za poboljšanje usluga javnog cestovnog prijevoza koji obavljaju privatna ili javna poduzeća, u svrhu daljnje provedbe mjera potpora koje su prethodno provedene u korist navedenih poduzetnika. Godine 1998., odnosno 2001., uslijedile su dvije odluke, CR 44‑98 i CR 47‑01, (u daljnjem tekstu, zajedno s odlukom CR 34‑94: sporne odluke), prije nego što je provedena mjera potpora ukinuta 2008.
4 Primjenom spornih odluka tužitelj je dodjeljivao financijsku potporu javnim tijelima na svojem području koja su sklopila ugovore o obavljanju prijevoza na redovnim autobusnim linijama s privatnim poduzetnicima za redovni javni cestovni prijevoz, ili onima koji su obavljali prijevoz na tim linijama izravno putem javnog upravljanja (u daljnjem tekstu: dotična javna tijela). Dotična javna tijela su zatim isplaćivala potpore tužitelja navedenim prijevozničkim poduzećima (u daljnjem tekstu: krajnji korisnici).
5 U okviru programa potpora koje su provedene spornim odlukama (u daljnjem tekstu: predmetni program potpora), potpore su bile dodijeljene u obliku subvencija za ulaganje (u daljnjem tekstu: sporne subvencije) i ponajprije su bile namijenjene olakšavanju nabave novih vozila i ugradnji nove opreme od strane krajnjih korisnika, kako bi se poboljšala ponuda javnog prijevoza i ublažile negativne posljedice povezane s osobito gustim cestovnim prometom na tužiteljevu području).
6 Prema francuskim vlastima, 135 poduzetnika bili su korisnici predmetnog programa potpora između 1994. i 2008. Korištenje spornih subvencija bilo je regulirano dopunama ugovora o obavljanju prijevoza koje su sklopila dotična javna tijela i krajnji korisnici. Dopune je potpisao predsjednik regionalnog vijeća regije Île‑de‑France te su one pobliže navele obveze koje su teretile krajnje korisnike u zamjenu za isplatu navedenih subvencija.
7 Dana 17. listopada 2008. Europskoj je komisiji podnesena pritužba glede navodno nezakonitih programa državnih potpora koje se sastoje od mjera potpore koje je između 1994. i 2008. na svojem području proveo tužitelj u korist određenih autobusnih prijevoznika, a od 2008. Sindikat prijevoznika regije Île‑de‑France (STIF, Francuska) na tom istom području.
8 Komisija je dopisom od 11. ožujka 2014. obavijestila Francusku Republiku o odluci o pokretanju formalnog istražnog postupka propisanog člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a. Objavom te odluke u Službenom listu Europske unije (SL 2014., C 141, str. 38.), Komisija je pozvala zainteresirane stranke da iznesu svoja očitovanja o predmetnim mjerama.
9 Francuska Republika podnijela je 30. travnja 2014. svoja očitovanja Komisiji. Sva su očitovanja zainteresiranih stranaka, među kojima i tužitelja, dostavljena Francuskoj Republici, koja nije imala niti jedan komentar.
10 Komisija je 21. lipnja 2016. zaprimila zajednički dopis četiriju od sedam zainteresiranih stranaka, kojim je pobliže objašnjeno njihovo stajalište nakon objave presude od 6. listopada 2015., Komisija/Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647). Tužitelj je 9. studenoga 2016. dopunio svoja očitovanja.
11 Komisija je 2. veljače 2017. zatvorila formalni istražni postupak, propisan člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, i donijela Odluku (EU) 2017/1470 оd 2. veljače 2017. o programima potpore SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) koje je Francuska provela za poduzeća autobusnog prijevoza u regiji Île‑de‑France (SL 2017., L 209, str. 24.; u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
12 Komisija je u pobijanoj odluci osobito smatrala da sporne subvencije koje je tužitelj dodijelio na temelju predmetnog programa potpora između 1994. i 2008., predstavljaju državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Budući da nije došlo do utjecaja na uvjete trgovine među državama članicama protivno zajedničkom interesu, Komisija je smatrala da je navedeni program bio sukladan s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. UFEU‑a. S druge strane, Komisija je zaključila da je predmetni program potpora bio proveden nezakonito, kršenjem članka 108. stavka 3. UFEU‑a, s obzirom na to da nije bila obaviještena o potporama te ih je trebalo okvalificirati kao „nove potpore”.
13 Izreka pobijane odluke glasi:
„Članak 1.
Program potpora, koji je [Republika Francuska] nezakonito provela između 1994. i 2008. u obliku subvencija za ulaganje, koje je regija Île‑de‑France dodijelila u okviru odluka CR 34‑94, CR 44‑98 i CR 47‑01, spojiv je s unutarnjim tržištem.
[…]
Članak 4.
Ova je odluka upućena Francuskoj Republici.”
II. Postupak pred nacionalnim sudovima
14 U svibnju 2004. Neovisni sindikat putničkih prijevoznika (Syndicat autonome des transporteurs de voyageurs, u daljnjem tekstu: SATV) zatražio je od predsjednika regionalnog vijeća regije Île‑de‑France da ukine sporne odluke. Nakon odbijanja tog zahtjeva, SATV je 17. lipnja 2004. pred tribunalom administratif de Paris (Upravni sud u Parizu, Francuska) podnio tužbu za poništenje protiv odluke predsjednika regionalnog vijeća regije Île‑de‑France.
15 Tribunal administratif de Paris (Upravni sud u Parizu) presudom br. 0417015 od 10. srpnja 2008. prihvatio je tužbu SATV‑a i naložio tužitelju da regionalnom vijeću podnese novu odluku jer Komisija nije bila obaviještena o predmetnom programu potpora. Nadalje, tribunal administratif de Paris (Upravni sud u Parizu) naložio je tužitelju da ukine sporne odluke.
16 Tužitelj je, istovremeno uz podnošenje žalbe protiv te odluke, donio odluku CR 80‑08 od 16. listopada 2008., kojom je ukinuo sporne odluke.
17 Cour administrative d’appel de Paris (Žalbeni upravni sud u Parizu, Francuska) presudom br. 08PA 04753 od 12. srpnja 2010. potvrdio je presudu tribunala administratif de Paris (Upravni sud u Parizu) br. 0417015 od 10. srpnja 2008. Tužitelj je protiv te odluke podnio žalbu u kasacijskom postupku pred Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska). Državno vijeće odbilo je presudom br. 343440 od 23. srpnja 2012. tu žalbu i navelo da okolnost da je tržište redovnog prijevoza putnika na tužiteljevu području zatvoreno za tržišno natjecanje nije utjecala na kvalifikaciju spornih subvencija kao državnih potpora jer su krajnji korisnici poslovali i na drugim tržištima otvorenima za tržišno natjecanje.
18 Nakon što je cour administrative d’appel de Paris (Žalbeni upravni sud u Parizu) odbio nekoliko žalbi trećih strana 27. studenoga 2015., krajnji korisnici koji su ih podnijeli podnijeli su žalbe u kasacijskom postupku pred Državnim vijećem, koje su još uvijek bile u tijeku na dan podnošenja tužbe.
19 Nakon nove tužbe SATV‑a od 27. listopada 2008. tribunal administratif de Paris (Upravni sud u Parizu) presudom br. 0817138 od 4. lipnja 2013. naredio je tužitelju izdavanje ovršnih naslova koji bi omogućili povrat spornih subvencija. Cour administrative d’appel de Paris (Žalbeni upravni sud u Parizu) odbio je 27. studenoga 2015. žalbu Regije protiv te odluke (presuda br. 13PA 03172). Tužitelj je podnio žalbu u kasacijskom postupku pred Državnim vijećem, koji je još uvijek bio u tijeku na dan podnošenja tužbe.
III. Postupak i zahtjevi stranaka
20 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 16. svibnja 2017. tužitelj je, primjenom članka 263. UFEU‑a, pokrenuo ovaj postupak, s ciljem djelomičnog poništenja pobijane odluke.
21 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– proglasi tužbu dopuštenom;
– poništi pobijanu odluku jer je Komisija predmetni program potpora okvalificirala kao „program državnih potpora”;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
22 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– ponajprije, tužbu odbaci kao nedopuštenu;
– podredno, odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
IV. Pravo
A. Dopuštenost
23 Komisija navodi da je tužba, zbog nepostojanja aktivne procesne legitimacije i pravnog interesa tužitelja, nedopuštena, pri čemu ne ističe prigovor nedopuštenosti zasebnim aktom, u skladu s člankom 130. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda.
24 Tužitelji tvrde da je tužba dopuštena jer imaju aktivnu procesnu legitimaciju i pravni interes za njezino podnošenje protiv pobijane odluke.
25 U tom pogledu, potrebno je podsjetiti da je sud Europske unije ovlašten procijeniti, u skladu s okolnostima svakog slučaja, opravdava li pravilno sudovanje odbijanje tužbe kao neosnovane, bez prethodnog odlučivanja o njezinoj dopuštenosti (presude od 26. veljače 2002., Vijeće/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, t. 51. i 52., i od 14. rujna 2015., Brouillard/Sud, T‑420/13, neobjavljena, EU:T:2015:633, t. 18.).
26 U okolnostima predmetnog slučaja Opći sud smatra da zbog procesne ekonomije najprije treba ispitati osnovanost tužbe, bez prethodnog odlučivanja o njezinoj dopuštenosti.
B. Meritum
27 Tužitelj u prilog tužbi u bitnome ističe dva tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 1. točke (b), podtočaka i. i v. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL 2015., L 249, str. 9.), jer je Komisija u pobijanoj odluci pogrešno smatrala da su potpore koje su dodijeljene na temelju predmetnog programa potpora između 1994. i 2008. bile nove potpore koje su, u izostanku obavještavanja, nezakonito provedene. Drugi tužbeni razlog odnosi se na povredu obveze obrazlaganja, jer Komisija u okviru svoje ocjene kvalifikacije spornih subvencija kao državnih potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, nije dovoljno obrazložila zašto su te subvencije bile selektivne i zašto su dodjeljivale neopravdanu gospodarsku prednost krajnjim korisnicima.
28 U tom pogledu valja istaknuti da tužitelj u svojim zahtjevima od Općeg suda izričito zahtijeva poništenje pobijane odluke jer je Komisija utvrdila da su sporne subvencije predstavljale državne potpore.
29 Međutim, na temelju naslova tužbenih razloga istaknutih u prilog ovoj tužbi ne može se pretpostaviti da se njima nastoji osporiti kvalifikacija spornih subvencija kao državnih potpora.
30 Naime, iz naslova istaknutih tužbenih razloga proizlazi da se drugim tužbenim razlogom samo nastoje utvrditi manjkavosti obrazloženja pobijane odluke, u pogledu kvalifikacije spornih subvencija kao državnih potpora, dok se prvim tužbenim razlogom samo osporava procjena Komisije iz te odluke, glede pitanja je li predmetni program potpora nov.
31 Međutim, iz tužbe jasno proizlazi da tužitelj drugim tužbenim razlogom, doista formuliranim kao da se temelji na povredi samo obveze obrazlaganja, u stvarnosti također prigovara Komisiji što je zaključila da su uvjeti selektivnosti i prednosti bili ispunjeni u predmetnom slučaju. Tužitelj stoga tim tužbenim razlogom nastoji utvrditi povreda obveze obrazlaganja, kao i osporiti materijalna zakonitost pobijane odluke, jer sporne subvencije nisu predstavljale državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
32 Nadalje, iz argumenata koje je tužitelj naveo u svojim podnescima i tijekom rasprave, isto proizlazi da zahtjev za poništenje pobijane odluke nije namijenjen samo preispitivanju kvalifikacije spornih subvencija kao državnih potpora, već i osporavanju novog karaktera predmetnog programa potpora. U tim uvjetima, treba smatrati da prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 1. točke (b) podtočaka i. i v. Uredbe 2015/1589 ide u prilog tom zahtjevu.
33 Vodeći računa o tim čimbenicima, valja smatrati da izneseni tužbeni razlozi idu u prilog dijelu tužiteljevih zahtjeva koji su usmjereni na djelomično poništenje pobijane odluke zbog nepostojanja državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, s jedne strane, i pogrešne kvalifikacije predmetnog programa potpora kao novog programa, s druge strane.
34 Nadalje, potrebno je podsjetiti da nepostojanje ili nedostatnost obrazloženja podrazumijeva utvrđenje bitnih povreda postupka i stoga kao takvo zahtijeva zasebno ispitivanje ocjene netočnosti razloga pobijane odluke čija je provjera dio ispitivanja osnovanosti te odluke (vidjeti u tom smislu presude od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, t. 67. i od 15. prosinca 2005., Italija/Komisija, C‑66/02, EU:C:2005:768, t. 26.).
35 Iz toga slijedi da je drugi tužbeni razlog, time što posebno teži utvrditi povredu obveze obrazlaganja i pogrešku u ocjeni Komisije glede kvalifikacije spornih subvencija kao državnih potpora, treba ispitati prije prvog tužbenog razloga, koji se odnosi samo na materijalnu zakonitost pobijane odluke.
1. Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja i pogreške u ocjeni kvalifikacije spornih subvencija s obzirom na članak 107. stavak 1. UFEU‑a
a) Povreda obveze obrazlaganja
36 Kao prvo, tužitelj tvrdi da je pobijana odluka zahvaćena manjkavošću obrazloženja jer je Komisija u toj odluci navela da je predmetni program potpora de facto pravio selekciju među gospodarskim subjektima redovnog javnog cestovnog prijevoza i davao prednost tom gospodarskom sektoru u odnosu na druge sektore. Pitanje selektivnosti potpora bilo je predmet samo triju uvodnih izjava u pobijanoj odluci (to jest uvodnim izjavama 222. do 224. te odluke).
37 Kao drugo, tužitelj smatra da manjkavost obrazloženja pobijane odluke proizlazi iz toga što Komisija nije dokazala zašto su krajnji korisnici raspolagali posebnim diskrecijskim prostorom, nakon dodjele spornih subvencija u okviru predmetnog programa potpora. Komisija je posebice propustila analizirati način na koji su subvencije krajnjim korisnicima omogućile da ublaže učinak troškova koji su ih mogli teretiti i tako im dodijelile gospodarsku prednost.
38 Komisija osporava tužiteljeve argumente. Komisija osobito smatra da pobijana odluka sadržava detaljna objašnjenja, kako glede postojanja gospodarske prednosti, tako i selektivnosti te prednosti. Komisija pobliže navodi da je, s obzirom na to da sporne odluke nisu precizirale niti jedan ključni parametar glede amortizacije primljene prednosti, u dovoljnoj mjeri zaključila o postojanju neopravdane gospodarske prednosti u korist krajnjih korisnika.
39 S tim u vezi, valja podsjetiti da, na temelju članka 296. drugog stavka UFEU‑a, sudski akti moraju biti obrazloženi. Usto, u skladu s člankom 41. stavkom 2. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, pravo na dobru upravu obuhvaća i obvezu uprave da obrazloži svoje odluke.
40 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, opseg obveze obrazlaganja ovisi o prirodi predmetnog akta i o kontekstu u kojem je donesen. Obrazloženje treba na jasan i nedvosmislen način pokazati razmišljanje institucije, tako da se, s jedne strane, sudu Unije omogući provođenje nadzora zakonitosti, a s druge strane da se zainteresiranim osobama omogući upoznavanje s razlozima za poduzetu mjeru kako bi mogle zaštititi svoja prava i provjeriti je li odluka osnovana (presuda od 6. ožujka 2003., Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein‑Westfalen/Komisija, T‑228/99 i T‑233/99, EU:T:2003:57, t. 278.).
41 U obrazloženju nije potrebno navoditi sve relevantne činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje zahtjeve iz članka 296. drugog stavka UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na njegovu formulaciju, već i na njegov kontekst i na sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno pravno područje (presuda od 6. ožujka 2003., Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein‑Westfalen/Komisija, T‑228/99 i T‑233/99, EU:T:2003:57, t. 279.).
42 Međutim, iako Komisija nije obvezna zauzeti stajalište o svim argumentima koje su joj istaknule zainteresirane osobe, mora izložiti činjenice i pravna stajališta koja imaju suštinsku važnost u strukturi odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 6. ožujka 2003., Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein‑Westfalen/Komisija, T‑228/99 i T‑233/99, EU:T:2003:57, t. 280.).
43 U pogledu kvalifikacije mjere kao potpore, obveza obrazlaganja zahtijeva da budu navedeni razlozi zbog kojih Komisija smatra da predmetna mjera ulazi u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a (presuda od 13. lipnja 2000., EPAC/Komisija, T‑204/97 i T‑270/97, EU:T:2000:148, t. 36.).
44 U tom pogledu, kao prvo, valja utvrditi da je Komisija, prije nego što je zaključila o postojanju gospodarske prednosti u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, odgovorila na argumente francuskih vlasti i zainteresiranih stranaka, koje je navela u uvodnoj izjavi 198. pobijane odluke i koji su bili namijenjeni utvrđivanju da je tužitelj bio dodijelio potpore u zamjenu za ispunjavanje obveza javne službe i da potpore nisu mogle dodijeliti takvu prednost krajnjim korisnicima, u skladu s uvjetima postavljenima u presudi od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, t. 87. do 94.).
45 Komisija je u uvodnim izjavama 201. do 207. pobijane odluke posebno iznijela razloge zbog kojih je smatrala da sporne odluke nisu bile namijenjene kompenziranju obveze javne službe, već su bile vezane uz ugovornu odredbu koja je već postojala među poduzetnicima koji obavljaju redovni javni prijevoz na području tužitelja i dotičnih javnih tijela, kako bi potaknule ulaganje. Komisija je pobliže navela da činjenica da prednost koja je dodijeljena tim subvencijama može biti ispravljena eventualnom amortizacijom isplaćenih iznosa od strane tih istih javnih tijela krajnjim korisnicima kako bi se kompenzirale njihove obveze javne službe, nije relevantna za takvu analizu.
46 Vodeći računa o detaljnoj ocjeni koju je u pobijanoj odluci provela Komisija glede pitanja jesu li sporne subvencije dodjeljivale prednost krajnjim korisnicima, Komisiji se ne može prigovoriti da u predmetnom slučaju nije iznijela obrazloženje koje je dovoljno kako bi se provjerilo je li taj uvjet zadovoljen.
47 Kao drugo, što se tiče uvjeta selektivnosti spornih subvencija i obrazloženja koje je u pobijanoj odluci izneseno u vezi s tim uvjetom, valja podsjetiti da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, na Komisiji da dokaže da predmetna mjera uvodi razlike između poduzetnika koji se nalaze, s obzirom na cilj mjere u pitanju, u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji (vidjeti u tom smislu presudu od 8. rujna 2011., Komisija/Nizozemska, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, t. 62. i navedenu sudsku praksu).
48 U tom pogledu, Komisija je u uvodnim izjavama 222. i 223. pobijane odluke navela da su se sporne subvencije odnosile samo na privatne poduzetnike koji obavljaju javni prijevoz, s kojima su dotična javna tijela sklopila ugovor o obavljanju prijevoza, tako da su se te subvencije odnosile samo na sektor redovnog javnog cestovnog prijevoza na području tužitelja. S druge strane, Komisija je utvrdila da je među poduzetnicima u tom sektoru napravljena selekcija prije dodjele subvencija, kako bi se utvrdilo koji će poduzetnici biti zaduženi za izvršavanje obveza javne službe na području tužitelja.
49 Stoga je Komisija u uvodnoj izjavi 224. pobijane odluke zaključila da se selektivnost predmetnog programa potpora mogla promatrati na razini dotičnog sektora, kao i unutar tog sektora, među poduzetnicima kojima su sporne subvencije bile dodijeljene i onih koji su bili isključeni iz navedenog programa.
50 Iz toga slijedi da je Komisija iznijela dovoljno detaljna objašnjenja da tužitelju omogući da razumije razloge zbog kojih je smatrala da su sporne subvencije pravile razliku, u smislu sudske prakse navedene u točki 47. ove presude, između krajnjih korisnika i poduzetnika koji su se, u pogledu ciljeva kojima teže sporne odluke, nalazili u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji kao i krajnji korisnici.
51 U tim uvjetima, tužitelj ne može prigovoriti Komisiji da je počinila povredu obveze obrazlaganja u okviru svoje ocjene selektivnosti predmetnog programa potpora, s jedne strane, i gospodarske prednosti neopravdano dodijeljene krajnjim korisnicima, s druge strane.
b) Pogreška u ocjeni kvalifikacije spornih subvencija kao državnih potpora, u pogledu članka 107. stavka 1. UFEU‑a i, osobito, uvjeta gospodarske prednosti i selektivnosti
1) Osnovanost ocjene gospodarske prednosti
52 Prema mišljenju tužitelja, Komisija je u pobijanoj odluci pogrešno smatrala da je uvjet gospodarske prednosti iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a bio zadovoljen. Posebice, Komisija je propustila pobliže navesti koji su pojedini troškovi mogli teretiti krajnje korisnike, kao i način na koji su sporne subvencije omogućile ublažavanje tih troškova i posljedično krajnjim korisnicima dodijelile gospodarsku prednost.
53 Komisija osporava tužiteljeve argumente. Prema Komisijinu mišljenju, sporne odluke nisu precizirale ključne parametre glede amortizacije gospodarske prednosti koju su primili krajnji korisnici. Stoga je Komisija, vodeći računa o razmatranjima izloženim u uvodnoj izjavi 209. pobijane odluke, to jest osobito o činjenici da ništa u tekstu spornih odluka nije navodilo na to da su sporne subvencije bile pravilno amortizirane, pravilno zaključila da su potpore dodijeljene na temelju predmetnog programa potpora dodjeljivale neopravdanu gospodarsku prednost krajnjim korisnicima.
54 U tom pogledu valja na početku istaknuti da je Komisija u uvodnoj izjavi 207. pobijane odluke navela da, s obzirom na to da su sporne subvencije bile namijenjene pokrivanju dijela troškova ulaganja koje obično snose poduzetnici na tržištu redovnog javnog prijevoza, tužitelj je dodjelom tih subvencija bio oslobodio marginu diskrecije za krajnje korisnike, koji su zbog toga mogli koristiti svoja vlastita sredstva u druge svrhe.
55 Elementi analize koji su pobliže navedeni u uvodnoj izjavi 207. pobijane odluke dovoljni su kako bi se odbio tužiteljev argument da je Komisija propustila objasniti zašto sporne odluke omogućuju ublažavanje troškova koji terete krajnje korisnike.
56 Budući da tužitelj nije iznio niti jedan drugi argument ili dokaz kako bi doveo u pitanje ocjenu koju je u pobijanoj odluci provela Komisija glede uvjeta gospodarske prednosti iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a i da se u konačnici ograničio na tvrdnju o pogrešnosti te ocjene, nije potrebno preispitivati osnovanost ocjene u pobijanoj odluci glede postojanja gospodarske prednosti.
2) Osnovanost ocjene selektivnosti
57 Tužitelj osporava da su sporne subvencije selektivne. S tim u vezi, ističe da nije raspolagao nikakvim diskrecijskim ovlastima glede dodjele subvencija. Prema mišljenju tužitelja, svi operateri koji posluju na tržištu redovnog prijevoza putnika bili su kvalificirani za te subvencije, samo na temelju dostavljanja dokumenata, pod uvjetom da su sklopili ugovor o obavljanju prijevoza s jednim od dotičnih javnih tijela. Od 150 operatera redovnog javnog prijevoza koji posluju na području tužitelja, više od 130 operatera imalo je tako korist od potpora dodijeljenih na temelju predmetnog programa potpora.
58 Komisija osporava tužiteljeve argumente. Točnije, Komisija tvrdi da su, kao što to sam tužitelj priznaje, određeni poduzetnici koji posluju na tržištu redovnog javnog prijevoza putnika u regiji Île‑de‑France bili isključeni iz kruga krajnjih korisnika. Činjenica da je veliki broj poduzetnika mogao od njih imati koristi, ne može biti dovoljna da dovede u pitanje selektivnost spornih subvencija.
59 U tom pogledu, treba istaknuti da je, kao što to sam tužitelj priznaje u svojim podnescima, dodjela spornih subvencija ovisila o sklapanju ugovora o obavljanju prijevoza između krajnjih korisnika i dotičnih javnih tijela.
60 Iz toga slijedi da poduzetnici iz drugih država članica ili drugih francuskih regija nisu bili kvalificirani za dodjelu spornih subvencija, jer su jedino oni poduzetnici koji posluju na tržištu redovnog javnog prijevoza putnika i koji posluju na području tužitelja mogli imati korist od opreme subvencionirane potporama koje su dodijeljene na temelju predmetnog programa potpora. Točnije, samo su ti poduzetnici mogli koristiti tako subvencioniranu opremu u drugim dijelovima Unije i Francuske, gdje su se mogli naći u tržišnom natjecanju s operaterima javnog prijevoza koji nisu imali korist od istih potpora.
61 Stoga, suprotno onomu što navode tužitelji, treba smatrati da, iako je velik broj poduzetnika koji posluju u redovnom javnom cestovnom prijevozu na području tužitelja mogao imati korist od spornih subvencija, predmetni je program potpora sadržavao razlikovanja koja su stavljala u povoljniji položaj „određene poduzetnike ili određene proizvodnje” u odnosu na druge, koji su se nalazili, u pogledu ciljeva kojima navedeni program teži, u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji.
62 U tim uvjetima, treba zaključiti da argumenti koje je iznio tužitelj ne dopuštaju preispitivanje ocjene koju je Komisija provela u pobijanoj odluci glede selektivnosti spornih subvencija.
63 Imajući u vidu sva prethodna razmatranja, valja odbaciti tužiteljeve argumente koji se odnose na ocjenu koju je Komisija provela u pobijanoj odluci glede selektivnosti spornog programa potpora i stoga drugi tužbeni razlog u cijelosti.
2. Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 1. točke (b) podtočaka i. i v. Uredbe 2015/1589, jer je predmetni program potpora pogrešno okvalificiran kao novi program potpora
64 Tužitelj ističe da je predmetni program potpora postojeći program potpora na temelju članka 1. točke (b) podtočke i. Uredbe 2015/1589, jer je mogućnost dotičnih javnih tijela da dodjeljuju subvencije poduzetnicima koji obavljaju javni cestovni prijevoz putnika bila uvedena člankom 19. Uredbe br. 49‑1473 od 14. studenoga 1949. o koordinaciji i usklađivanju željezničkog i cestovnog prometa (JORF od 15. studenoga 1949., str. 11104.; u daljnjem tekstu: Uredba iz 1949), prije stupanja na snagu Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice (koji je postao UFEU) u Francuskoj, 1. siječnja 1958.
65 Tužitelj nadalje tvrdi da, s obzirom na to da pobijana odluka nije sadržavala nikakav precizan zaključak o datumu uvođenja predmetnog sustava potpora, Komisija nije mogla isključiti mogućnost da je navedeni program bio uveden na tržištu prvotno zatvorenom za tržišno natjecanje i da zbog toga predstavlja postojeći program potpora na temelju članka 1. točke (b) podtočke v. Uredbe 2015/1589.
66 Što se tiče tužiteljeve argumentacije da je predmetni program potpora bio proveden odredbama Uredbe iz 1949., Komisija podsjeća da je u uvodnoj izjavi 236. pobijane odluke zaključila da te odredbe nisu definirale niti jedan od ključnih parametara tog programa, to jest, posebice njegovo trajanje, korisnike, prirodu dobara koja mogu biti subvencionirana i primjenjivu stopu subvencije, i da nisu stvarale nikakvo pravo na primanje subvencija.
67 Nadalje, u vezi s tužiteljevom argumentacijom koja se odnosi na datum od kojega su sporne subvencije mogle utjecati na tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu, Komisija tvrdi da su, kao što je to utvrdio tribunal administratif de Paris (Upravni sud u Parizu) u presudi br. 0417015 od 10. srpnja 2008., krajnji korisnici ponekad poslovali na tržištu redovnog prijevoza putnika i na tržištu povremenog prijevoza putnika. Međutim, tržište povremenog prijevoza putnika bilo je liberalizirano već 1979. Iz toga slijedi da je predmetni program potpora mogao utjecati na tržišno natjecanje među državama članicama na tom tržištu od njegova uvođenja, neovisno o datumu njegova uvođenja, pod uvjetom da je smješten između 1979. i 2008.
68 Kao prvo, valja provjeriti je li, kako to tvrdi tužitelj, predmetni program potpora bio uveden Uredbom iz 1949., prije stupanja na snagu Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice u Francuskoj i je li stoga predstavljao postojeći program potpora na temelju članka 1. točke (b) podtočke i. Uredbe 2015/1589.
69 Uredba iz 1949. osobito je propisivala:
„Članak 2.
Usluge prijevoza putnika koje podliježu koordinaciji i usklađivanju primjenom odredbi članka 7. Zakona od 5. srpnja 1949. su:
[…]
2. Usluge javnog cestovnog prijevoza putnika nabrojane u daljnjem tekstu […]:
Redovne usluge, uključujući sezonske i periodične usluge […]:
Povremene usluge, to jest usluge koje, iako pružene na zahtjev, odgovaraju općim potrebama javnosti, pojavljujući se u određenim razdobljima svake godine […]:
Članak 19.
Teritorijalna jedinica može subvencionirati cestovnu uslugu sklapajući s poduzetnikom ugovor koji određuje obveze koje su mu nametnute pored onih koje proističu iz njegovih operativnih propisa.
Tarifa utvrđena u skladu s tim ugovorom mora poštovati sve pravila sadržana u prethodnim člancima.”
70 U pogledu pitanja potječu li sporne potpore iz Uredbe iz 1949., kao prvo, valja pobliže navesti da su se načini dodjele subvencija propisani Uredbom iz 1949. razlikovali od načina dodjele potpora na temelju odluke CR 34‑94. Kao što to s pravom ističe Komisija u okviru odluke CR 34‑94, tužitelj je sporne subvencije bio dodijelilo javnim tijelima, prije nego što su one isplaćene krajnjim korisnicima. Takav mehanizam isplate nije postojao u okviru Uredbe iz 1949.
71 Kao drugo, iz presude Državnog vijeća br. 343440 od 23. srpnja 2012. proizlazi da su subvencije koje su dodijeljene na temelju odluke CR 34‑94 bile usmjerene jedino na olakšavanje kupovine opreme poduzetnicima koji obavljaju javni prijevoz u regiji Île‑de‑France, a da predmetni program potpora nije imao za cilj ili učinak krajnjim korisnicima kao protučinidbu nametnuti tarifne obveze. To nije bio slučaj s člankom 19. Uredbe iz 1949., koji je, propisujući općenito mogućnost da francuske teritorijalne jedinice sklope ugovore o subvenciji s tim istim poduzetnicima, bio usmjeren na kontrolu primijenjenih tarifa. Tako je članak 11. te uredbe propisivao da su se „za usluge za koje postoji ugovor s teritorijalnom jedinicom, tarife određivale […] u skladu s ugovorom sklopljenim između poduzetnika i jedinice koja je isplatila subvenciju”.
72 Kao treće, sporne odluke nisu sadržavale niti jedno upućivanje na Uredbu iz 1949. Te su odluke spominjale samo Opći zakonik teritorijalnih jedinica, Zakon br. 82‑1153 od 30. prosinca 1982. o usmjeravanju unutarnjih prijevoza (JORF od 31. prosinca 1982., str. 4004.) i nekoliko prethodnih odluka i uredbi donesenih u skladu s nacionalnim pravom, među kojima se nije nalazila Uredba iz 1949.
73 Kao četvrto, sporne su odluke donesene u posebnom zakonodavnom kontekstu, koji se odnosi na organizaciju prijevoza u regiji Île‑de‑France, koja je prvi put pobliže određena u Rješenju br. 59‑151 od 7. siječnja 1959., o organizaciji prijevoza putnika u pariškoj regiji (JORF od 10. siječnja 1959., str. 696.), gotovo deset godina nakon donošenja Uredbe iz 1949.
74 Iz svih tih razmatranja proizlazi da Uredba iz 1949. nije predstavljala pravnu osnovu predmetnog programa potpora.
75 U tim uvjetima, valja utvrditi da tužitelj nije pred Općim sudom iznio dokaze koji su dostatni kako bi se utvrdilo da predmetni program potpora treba okvalificirati kao postojeću potporu u smislu članka 1. točke (b) podtočke i. Uredbe 2015/1589.
76 Kao drugo, glede pitanja treba li predmetni program potpora okvalificirati kao postojeći program potpora na temelju članka 1. točke (b) podtočke v. Uredbe 2015/1589, valja podsjetiti da se, prema sudskoj praksi, pojam „razvoj unutarnjeg tržišta” koji se nalazi u toj odredbi može shvatiti kao da se odnosi na promjenu gospodarskog i pravnog konteksta u dotičnom sektoru donošenjem predmetne mjere. Takva promjena osobito može dovesti do liberalizacije tržišta koje je prvotno bilo zatvoreno za tržišno natjecanje (vidjeti, po analogiji, presudu od 24. ožujka 2011., Freistaat Sachsen i Land Sachsen‑Anhalt/Komisija, T‑443/08 i T‑455/08, EU:T:2011:117, t. 188.).
77 Iz toga slijedi da program potpora ustanovljen na tržištu prvotno zatvorenom za tržišno natjecanje treba u vrijeme liberalizacije tog tržišta smatrati postojećim programom potpora (presuda od 15. lipnja 2000., Alzetta i dr./Komisija, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97 do T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 do T‑6/98 i T‑23/98, EU:T:2000:151, t. 143.)
78 Međutim, u skladu s člankom 1. točkom (b) podtočkom v. Uredbe 2015/1589, datum liberalizacije neke djelatnosti na temelju odredaba prava Unije treba uzeti u obzir samo kako bi se isključilo da, nakon tog datuma, mjera koja nije predstavljala potporu prije liberalizacije bude okvalificirana kao postojeća potpora (vidjeti, po analogiji, presudu od 16. siječnja 2018., EDF/Komisija, T‑747/15, EU:T:2018:6, t. 369.).
79 U predmetnom slučaju, iz pobijane odluke, točnije iz uvodne izjave 18. točke (a), uvodnih izjava 19., 183. i 186. te odluke, proizlazi da je Komisija smatrala da je predmetni program potpora bio uveden 1994. i ukinut 2008., s posljedicom da je trebalo smatrati da potpore koje su dodijeljene na temelju prethodnih odluka tvore program potpora koji je različit od onoga koji je proveden odlukom CR 34‑94 i daljnjim odlukama.
80 S tim u vezi, valja podsjetiti da je Zakon br. 93‑122 od 29. siječnja 1993. o prevenciji korupcije i transparentnosti gospodarskih aktivnosti i javnih postupaka, (JORF od 30. siječnja 1993., str. 1588.), koji je proveo liberalizaciju tržišta redovnog prijevoza putnika na čitavom području Francuske, uz izuzetak područja tužitelja, bio donesen 1993., dakle prije datuma stupanja na snagu odluke C 34‑94, i da se, prema analizi koju je u pobijanoj odluci provela Komisija, potonji datum podudara s datum uvođenja predmetnog programa potpora.
81 Vodeći računa o tim čimbenicima, Komisija je u pobijanoj odluci s pravom smatrala da su krajnji korisnici od 1994. mogli koristiti opremu financiranu spornim subvencijama na drugim tržištima redovnog javnog prijevoza putnika koja su bila otvorena za tržišno natjecanje, i, slijedom toga, da su te subvencije od tog datuma mogle utjecati na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama.
82 S time u vezi, valja istaknuti da je Komisijin zaključak da su za to razdoblje bili ispunjeni svi uvjeti propisani člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a u skladu s analizom u odlukama nacionalnih sudova, to jest, posebice presudom br. 0417015 od 10. srpnja 2008. tribunala administratif de Paris (Upravni sud u Parizu), i presudom br. 08PA 04753 od 12. srpnja 2010. coura administrative d’appel de Paris (Žalbeni upravni sud u Parizu), posebno navedenima u uvodnoj izjavi 226. pobijane odluke.
83 Osim toga, da je Komisija, kao što to navodi tužitelj, počinila pogrešku smatrajući da je predmetni program potpora bio uveden tek 1994., sama ta pogreška ne bi bila dovoljna da poništi zaključak da se potonji program potpora treba smatrati novim programom potpora. Naime, iz uvodnih izjava 226. i 237. pobijane odluke proizlazi da, čak i pod pretpostavkom da bi se predmetni program potpora trebao smatrati ustanovljenim od 1979., ili najkasnije 1994., na datum kada je tržište redovnog prijevoza putnika još bilo zatvoreno za tržišno natjecanje, krajnji su korisnici mogli koristiti opremu koju je subvencionirao tužitelj u okviru djelatnosti povremenog prijevoza koja je bila otvorena za tržišno natjecanje.
84 U predmetnom slučaju, tužitelj nije iznio niti jedan dokaz kako bi utvrdio da tržište povremenog prijevoza nije bilo predmet trgovine među državama članicama tijekom razdoblja koje je prethodilo uvođenju predmetnog programa potpora ili u vrijeme njegova uvođenja. Tužitelj je samo tijekom rasprave istaknuo da je to tržište bilo marginalno u odnosu na tržište redovnog javnog prijevoza putnika.
85 Međutim, cour administrative d’appel de Paris (Žalbeni upravni sud u Parizu) već je ispravno istaknuo relevantnost tržišta povremenog prijevoza putnika u svojoj presudi br. 15PA 00385 od 27. studenoga 2015. Komisija je stoga, oslanjajući se upravo na odluke nacionalnih sudova, utvrdila da je trebalo smatrati da je predmetni program potpora od svojeg uvođenja utjecao na trgovinu među državama članicama i na tržišno natjecanje i odbila njegovu kvalifikaciju kao postojeći program potpora na temelju članka 1. točke (b) podtočke v. Uredbe 2015/1589.
86 S obzirom na sve prethodne čimbenike, treba utvrditi da Komisija nije počinila povredu članka 1. točke (b) podtočaka i. i v. Uredbe 2015/1589.
87 Stoga prvi tužbeni razlog treba odbiti, kao i cjelokupnu tužbu.
V. Troškovi
88 U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen.
89 U predmetnom slučaju, budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje vlastitih troškova i troškova Komisije, u skladu s njezinim zahtjevom.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (prvo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Regija Île‑de‑France snosit će vlastite troškove, kao i troškove Europske komisije.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 12. srpnja 2019.
Potpisi
Sadržaj