Asunto T‑320/09

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contra

Comisión Europea

«Protección de los intereses financieros de la Unión — Sistema de alerta rápida (SAR) que permite identificar el nivel de riesgo asociado a los adjudicatarios de contratos — Investigación de la OLAF sobre la ejecución de un contrato público relativo a un proyecto de modernización institucional en Siria — Decisiones de activación de las alertas W1a y W1b — Base jurídica — Derechos fundamentales — Obligación de motivación»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Octava)
de 22 de abril de 2015

1.      Recurso de anulación — Interés en ejercitar la acción — Interés que ha de apreciarse en la fecha de interposición del recurso — Recurso contra la decisión de incluir a la demandante en el sistema de alerta rápida para uso de los ordenadores de la Comisión y de las agencias ejecutivas — Supresión de la inscripción en curso de instancia — Irrelevancia —Fundamento de un posible recurso de indemnización — Persistencia del interés en ejercitar la acción

(Art. 263 TFUE; Decisión 2008/969/CE, Euratom de la Comisión)

2.      Recurso de anulación — Motivos — Falta de competencia de la institución autora del acto impugnado — Motivo de orden público — Falta de competencia de la institución autora del acto que constituye la base jurídica del acto impugnado — Falta de carácter de orden público del motivo — Circunstancia que no excluye un examen de oficio

(Art. 263 TFUE)

3.      Comisión — Competencias — Ejecución del presupuesto comunitario — Decisión de establecer un sistema de alerta en fase temprana que permite incluir, como entidades que representan un riesgo financiero para la Unión, personas objeto de una investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude — Inexistencia de base jurídica — Incompetencia de la Comisión

[Arts. 5 CE, 274 CE y 279 CE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 48, ap. 1; Reglamento (CE) nº 1605/2002 del Consejo, arts. 51, 59, ap. 2, y 95, ap. 1; Decisión 2008/969/CE, Euratom de la Comisión]

4.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Apreciación de la obligación de motivación en función de las circunstancias del caso de autos

(Art. 253 CE)

5.      Recursos propios de la Unión Europea — Protección de los intereses financieros de la Unión — Lucha contra el fraude y otras actividades ilegales — Sistema de alerta temprana para uso de los ordenadores de la Comisión y de las agencias ejecutivas — Falta de comunicación a una persona incluida en el sistema de la decisión de inscripción — Vulneración del derecho de defensa e incumplimiento de la obligación de motivación

(Art. 253 CE; Decisión 2008/969/CE, Euratom de la Comisión)

1.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 27, 28 y 30 a 32)

2.      La incompetencia de la institución que ha adoptado el acto impugnado es un motivo de anulación de orden público que debe ser formulado de oficio por el juez de la Unión, aun cuando ninguna de las partes le haya pedido que lo haga. En relación con la incompetencia de la institución que adoptó el acto sobre cuya base se adoptó el acto impugnado, aunque el juez de la Unión no está obligado a plantear de oficio esta cuestión puede ser que se vea llevado a ello. Tal puede ser el caso en función de los elementos obrantes en los autos o si se trata de un vicio que tenga carácter manifiesto, en otras palabras, si el juez de la Unión puede fácilmente descubrirlo e identificarlo como tal.

(véase el apartado 35)

3.      No se desprende ni de lo dispuesto en el artículo 274 CE ni en el Reglamento nº 1605/2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, que la Comisión tenga una competencia explícita para adoptar una decisión como la Decisión 2008/969, relativa al sistema de alerta rápida para uso de los ordenadores de la Comisión y de las agencias ejecutivas. Ciertamente, según el artículo 274 CE, la Comisión ejecutará el presupuesto de la Unión de conformidad con las disposiciones de los reglamentos adoptados en virtud del artículo 279 CE. Éste prevé el recurso al procedimiento legislativo ordinario. Sin embargo, el Reglamento nº 1605/2002, cuya base legal es el artículo 279 CE, no recoge un sistema como el sistema de alerta rápida. Dicho Reglamento prevé únicamente la creación de una base de datos central de exclusiones obligatorias sobre los candidatos y licitadores que se hallen en alguna de las situaciones de exclusión obligatoria previstas por el Reglamento.

Del mismo modo, a pesar de que un sistema de alerta puede ser un instrumento útil en el marco de las tareas de la Comisión como guardiana y ejecutora del presupuesto de la Unión, ello no permite concluir que existe una facultad implícita para adoptar la Decisión 2008/969. En efecto, si bien la Comisión esté facultada a organizar su funcionamiento interno para garantizar que su funcionamiento sea lo más eficaz posible, con arreglo a los artículos 51 y 59, apartado 2, del Reglamento nº 1605/2002, no lo es menos que su facultad de autorregulación encuentra sus límites en las atribuciones que se le confieren. Pues bien, aunque las medidas internas sólo producen efectos en la esfera interna de la Administración y no generan derechos u obligaciones para terceros, éste no es el caso de la Decisión 2008/969, que produce efectos jurídicos hacia el exterior.

Además, si bien el legislador de la Unión creó una base jurídica para las alertas de exclusión, no consideró oportuno hacerlo para el resto de alertas que figuran en la Decisión 2008/969. Por otro lado, contrariamente a las alertas W5, que se basan en elementos objetivos, y, en cierta medida, probados, el registro de las alertas W1a o W1b es consecuencia de una investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, aunque no se hayan demostrado las apreciaciones de fraude o de errores administrativos. A mayor abundamiento, no puede aceptarse el adagio qui potest maius potest et minus sin violar los derechos fundamentales, entre los que figura la presunción de inocencia. Pues bien, a diferencia de las alertas de exclusión, es innegable que las alertas W1a y W1b se refieren a una situación en la que las investigaciones están aún en curso y, por tanto, en la que un juez no ha declarado aún esta culpabilidad. En consecuencia, si la Comisión considera necesario adoptar medidas preventivas en una fase temprana necesita, máxime por esta razón, una base jurídica que permita crear tal sistema de alerta y adoptar las medidas correspondientes, sistema que respete el derecho de defensa, el principio de proporcionalidad y el principio de seguridad jurídica, principio este último que entraña que las normas jurídicas sean claras, precisas y previsibles en sus efectos, en particular, cuando pueden tener consecuencias desfavorables para las personas y las empresas.

(véanse los apartados 43, 45, 58, 59 y 61 a 67)

4.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 77 y 78)

5.      Incumple la obligación de motivación y vulnera el derecho de defensa una decisión de la Comisión de incluir a una entidad en el sistema de alerta rápida establecido por la Decisión 2008/969, relativa a dicho sistema para uso de los ordenadores de la Comisión y de las agencias ejecutivas, sin comunicarla a la interesada, siempre que, por esa razón, no haya tenido ocasión de formular sus observaciones a ese respecto y tampoco haya tenido conocimiento de las razones que justifican su inclusión en el sistema de alerta.

En efecto, el derecho de defensa debe garantizarse en todo caso, aun a falta de cualquier norma que regule el procedimiento de que se trate. Lo mismo se predica de la obligación de motivación. Pues bien, aunque el objetivo perseguido es proteger el presupuesto de la Unión mediante medidas prudenciales, ello no justifica en modo alguno esa falta de comunicación. A este respecto, aun suponiendo que el sistema de alerta rápida haya sido construido como instrumento interno, no es menos cierto que el registro en dicho sistema entraña consecuencias jurídicas para la persona inscrita de que se trate, lo que implica que el derecho de defensa, incluida la obligación de motivación, ha de respetarse.

(véanse los apartados 79, 83, 86 y 87)