ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
19. prosince 2012(*)
„Směrnice 2004/83/ES – Minimální normy týkající se podmínek přiznávání postavení uprchlíka nebo statusu podpůrné ochrany – Osoby bez státní příslušnosti palestinského původu, které skutečně využily podpory Agentury Organizace spojených národů pro pomoc a práci ve prospěch palestinských uprchlíků (UNRWA) – Právo těchto osob bez státní příslušnosti na přiznání postavení uprchlíka na základě čl. 12 odst. 1 písm. a) druhé věty směrnice 2004/83 – Podmínky použití – Ukončení uvedené podpory ze strany agentury UNRWA ,z jakéhokoli důvodu‘ – Důkaz – Důsledky pro dotyčné osoby, které žádají o přiznání postavení uprchlíka – Právo moci se ,ipso facto dovolat této směrnice‘– Automatické uznání za ,uprchlíka‘ ve smyslu čl. 2 písm. c) téže směrnice a přiznávání postavení uprchlíka podle článku 13 této směrnice“
Ve věci C‑364/11,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Fővárosi Bíróság (Maďarsko) ze dne 3. června 2011, došlým Soudnímu dvoru dne 11. července 2011, v řízení
Mostafa Abed El Karem El Kott,
Chadi Amin A Radi,
Hazem Kamel Ismail
proti
Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal,
za přítomnosti:
ENSZ Menekültügyi Főbiztossága,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, K. Lenaerts, místopředseda, A. Tizzano, L. Bay Larsen (zpravodaj), T. von Danwitz a J. Malenovský, předsedové senátů, U. Lõhmus, E. Levits, A. Ó Caoimh, J.‑C. Bonichot, A. Arabadžev, C. Toader a J.‑J. Kasel, soudci,
generální advokátka: E. Sharpston,
vedoucí soudní kanceláře: C. Strömholm, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 15. května 2012,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za H. Kamela Ismaila G. Győzőem a T. Fazekasem, ügyvédek,
– za ENSZ Menekültügyi Főbiztossága I. Ciobanuem, jako zmocněncem, ve spolupráci s M. Demetriou, barrister,
– za maďarskou vládu M. Fehérem, jakož i K. Szíjjártó a Z. Tóth, jako zmocněnci,
– za belgickou vládu T. Maternem a C. Pochet, jako zmocněnci,
– za německou vládu T. Henzem a N. Grafem Vitzthumem, jako zmocněnci,
– za francouzskou vládu G. de Berguesem a S. Menezem, jakož i B. Beaupère-Manokha, jako zmocněnci,
– za rumunskou vládu F. Abrudan a I. Bara, jakož i R. H. Raduem, jako zmocněnci,
– za vládu Spojeného království L. Seeboruthem, jako zmocněncem, ve spolupráci se S. Fatima, barrister,
– za Evropskou komisi M. Condou-Durande a V. Kreuschitzem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 13. září 2012,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (Úř. věst. L 304, s. 12, a oprava Úř. věst. 2005, L 204, s. 24).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi M. Abedem El Karemem El Kottem, Ch. A. A Radim a H. Kamelem Ismailem, kteří jsou všichni tři osobami bez státní příslušnosti palestinského původu, a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (Imigrační a národnostní úřad, dále jen „BAH“) ohledně zamítnutí jejich žádostí o získání postavení uprchlíka.
Právní rámec
Mezinárodní právo
Úmluva o právním postavení uprchlíků
3 Úmluva o právním postavení uprchlíků, která byla podepsána dne 28. července 1951 v Ženevě [Recueil des traités des Nations unies, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)], vstoupila v platnost dne 22. dubna 1954. Byl k ní připojen Protokol týkající se právního postavení uprchlíků, který byl uzavřen v New Yorku dne 31. ledna 1967 a vstoupil v platnost dne 4. října 1967 (dále jen „Ženevská úmluva“).
4 Podle čl. 1 oddílu A odst. 2 prvního pododstavce Ženevské úmluvy se pojem „uprchlík“ vztahuje na kteroukoli osobu, jež se „nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti, která se nachází mimo zemi svého dosavadního pobytu […] a která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit.“
5 Článek 1 oddíl D Ženevské úmluvy, který zavádí výjimečné právní postavení pro určitou skupinu osob, stanoví:
„Tato úmluva se nevztahuje na osoby, které v současné době užívají ochrany nebo podpory od jiných orgánů nebo odborných organizací Spojených národů než Vysokého komisaře Spojených národů pro uprchlíky.
Jestliže podobná ochrana nebo podpora není z jakýchkoliv důvodů dále udělována osobám, [o] jejichž postavení není ještě definitivně rozhodnuto podle ustanovení příslušných rozhodnutí Valného shromáždění Spojených národů, vztahují se na ně ustanovení této úmluvy.“
Smírčí komise Organizace spojených národů pro Palestinu
6 Smírčí komise Organizace spojených národů pro Palestinu (UNCCP) byla zřízena rezolucí Valného shromáždění Organizace spojených národů č. 194 (III) ze dne 11. prosince 1948. Podle odstavce 11 druhého pododstavce této rezoluce Valné shromáždění Organizace spojených národů:
„Pověřuje [UNCCP] usnadněním repatriace, nového usídlení a pozvednutí hospodářského a sociálního postavení uprchlíků, jakož i výplatou odškodnění, v úzké součinnosti s ředitelem Pomoci Organizace spojených národů palestinským uprchlíkům a jeho prostřednictvím s příslušnými orgány a odbornými organizacemi Organizace spojených národů.“
Agentura Organizace spojených národů pro pomoc a práci ve prospěch palestinských uprchlíků
7 Rezoluce č. 302 (IV) Valného shromáždění Organizace spojených národů ze dne 8. prosince 1949 o pomoci palestinským uprchlíkům založila Agenturu Organizace spojených národů pro pomoc a práci ve prospěch palestinských uprchlíků (UNRWA). Její mandát byl pravidelně obnovován a její současný mandát skončí dne 30. června 2014. Oblast působení UNRWA zahrnuje Libanon, Sýrii, Jordánsko, západní břeh Jordánu (včetně Východního Jeruzaléma) a pásmo Gazy.
8 Podle odstavce 20 uvedené rezoluce č. 302 (IV) Valné shromáždění Organizace spojených národů:
„Pověřuje [UNRWA] spolupracovat s [UNCCP] tak, aby mohly co nejlépe splnit své úlohy, zejména co se týče odstavce 11 rezoluce 194 (III) přijaté Valným shromážděním dne 11. prosince 1948“.
9 Podle odstavce 6 rezoluce č. 2252 (ES-V) Valného shromáždění Organizace spojených národů ze dne 4. července 1967 o humanitární podpoře toto shromáždění schvaluje úsilí vyvíjené UNRWA poskytovat, na základě naléhavosti a jako dočasné opatření, humanitární pomoc v co největším možném rozsahu jiným osobám v oblasti, které jsou v současné době vysídlené a v důsledku nedávných válečných konfliktů nutně potřebují okamžitou pomoc.
10 Podle odstavců 1 až 3 rezoluce č. 66/72 Valného shromáždění Organizace spojených národů ze dne 9. prosince 2011 o pomoci palestinským uprchlíkům toto Valné shromáždění:
„1. S politováním konstatuje, že ještě nedošlo ani k repatriaci ani k odškodnění uprchlíků stanoveným v odstavci 11 rezoluce Valného shromáždění Organizace spojených národů č. 194 (III), a že z tohoto důvodu je situace palestinských uprchlíků i nadále předmětem vážných obav […]
2. S politováním rovněž konstatuje, že [UNCCP] nebyla schopna nalézt prostředky k dosažení pokroku v uplatňování odstavce 11 rezoluce 194 (III) a znovu žádá, aby [UNCCP] i nadále vyvíjela úsilí v tomto smyslu […]
3. Potvrzuje nezbytnost pokračování práce [UNRWA], jakož i význam jejího nerušeného působení a jejích služeb pro dobré životní podmínky a humánní rozvoj palestinských uprchlíků a pro stabilitu v regionu, v očekávání spravedlivého vyřešení otázky palestinských uprchlíků.“
Unijní právo
Směrnice 2004/83
11 Podle třetího bodu odůvodnění směrnice 2004/83 je Ženevská úmluva základem mezinárodního právního režimu na ochranu uprchlíků.
12 Jak vyplývá z desátého bodu odůvodnění uvedené směrnice, s přihlédnutím k čl. 6 odst. 1 SEU, tato směrnice ctí základní práva a dodržuje zásady uznané zejména Listinou základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Tato směrnice zejména usiluje o zajištění plného dodržování lidské důstojnosti a práva na azyl u žadatelů o azyl, a to na základě článků 1 a 18 Listiny.
13 Šestnáctý a sedmnáctý bod odůvodnění směrnice znějí následovně:
„(16) Je třeba stanovit normy pro definici a obsah postavení uprchlíka, a aby sloužily jako vodítko pro příslušné vnitrostátní orgány členských států při uplatňování Ženevské úmluvy.
(17) Je nezbytné zavést společná kritéria uznávání žadatelů o azyl jako uprchlíků ve smyslu článku 1 Ženevské úmluvy.“
14 Podle článku 1 je účelem směrnice 2004/83 stanovit minimální normy, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o mezinárodní ochranu, a dále obsah poskytované ochrany.
15 Podle článku 2 uvedené směrnice se pro účely směrnice rozumí:
„a) ,mezinárodní ochranou‘ postavení uprchlíka nebo status podpůrné ochrany, definované v písmenech d) a f);
[…]
c) ,uprchlíkem‘ státní příslušník třetí země, který se v důsledku oprávněných obav před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů nachází mimo zemi své státní příslušnosti a je neschopen přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám odmítá ochranu dotyčné země, nebo osoba bez státní příslušnosti, která se ze stejných shora uvedených důvodů nachází mimo zemi svého dosavadního pobytu, která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit a na kterou se nevztahuje článek 12;
d) ,postavením uprchlíka‘ uznání státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti členským státem za uprchlíka;
e) ,osobou, která má nárok na podpůrnou ochranu‘ státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která nesplňuje podmínky pro uznání za uprchlíka, ale u které existují závažné důvody se domnívat, že pokud by se vrátila do země svého původu, nebo v případě osoby bez státní příslušnosti do země svého dosavadního pobytu, byla by vystavena reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu uvedenou v článku 15, a na kterou se nevztahuje čl. 17 odst. 1 a 2 [týkající se důvodů pro vyloučení podpůrné ochrany], přičemž tato osoba nemůže nebo vzhledem ke shora uvedené hrozbě nechce přijmout ochranu dotyčné země;
[…]“
16 Článek 4 téže směrnice, obsažený v kapitole II nadepsané „Posuzování žádostí o mezinárodní ochranu“, stanoví podmínky posuzování skutečností a okolností. Jeho odstavec 3 stanoví:
„Posouzení žádosti o mezinárodní ochranu se provádí jednotlivě a jsou při něm zohledněny:
a) všechny významné skutečnosti týkající se země původu v době rozhodování o žádosti, včetně právních předpisů země původu a způsobu jejich uplatňování;
b) významná prohlášení a dokumenty předložené žadatelem, včetně informací o tom, zda žadatel byl nebo by mohl být pronásledován nebo zda utrpěl nebo by mohl utrpět vážnou újmu;
c) konkrétní postavení a osobní situace žadatele, včetně takových faktorů jako jsou původ, pohlaví a věk, aby na základě osobní situace žadatele bylo možno posoudit, zda by jednání, kterým žadatel byl nebo mohl být vystaven, mohla být považována za pronásledování nebo vážnou újmu;
d) skutečnost, zda žadatel po opuštění země původu vyvíjel činnost, jejímž jediným nebo hlavním účelem bylo vytvoření nezbytných podmínek pro požádání o mezinárodní ochranu, aby bylo možno posoudit, zda by tato činnost vystavila žadatele pronásledování nebo vážné újmě, kdyby se do uvedené země vrátil;
e) skutečnost, zda by od žadatele bylo možné rozumně očekávat, že by využil ochrany jiné země, ve které mohl požádat o občanství.“
17 V kapitole III směrnice 2004/83, nadepsané „Podmínky pro získání postavení uprchlíka“, je obsažen článek 11, nadepsaný „Ukončení“, jenž stanoví:
„1. Státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti pozbývá postavení uprchlíka, jestliže:
[…]
f) je-li osobou bez státní příslušnosti, je schopen vrátit se do země svého bývalého pobytu, poněvadž okolnosti, pro které byl uznán uprchlíkem, tam přestaly existovat.
[…]“
18 Článek 12 uvedené směrnice, nadepsaný „Vyloučení“, se nachází v téže kapitole III a v odst. 1 písm. a) uvádí ustanovení, které obsahuje dvě věty, jež odráží dva pododstavce čl. 1 oddílu D Ženevské úmluvy:
„Státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti je vyloučen z postavení uprchlíka, jestliže:
a) spadá do oblasti působnosti čl. 1 odst. [oddílu] D Ženevské úmluvy týkajícího se ochrany nebo podpory od jiných orgánů nebo odborných organizací OSN než vysokého komisaře OSN pro uprchlíky [(UNHCR)]. Jestliže podobná ochrana nebo podpora není z jakýchkoli důvodů dále udělována osobám, [o] jejichž postavení není ještě definitivně rozhodnuto podle ustanovení příslušných rozhodnutí Valného shromáždění OSN, nabývají tyto osoby nároku na výhody podle [tyto osoby se budou moci ipso facto dovolat] této směrnice.“
19 Podle odstavce 1 písm. b) uvedeného článku 12 je z postavení uprchlíka vyloučen státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, jestliže „příslušné úřady země, ve které se usadil, mu udělily práva a povinnosti spojené s udělením státní příslušnosti této země nebo práva a povinnosti jim rovnocenné“.
20 Odstavec 2 téhož článku 12 stanoví, že státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti je vyloučen z postavení uprchlíka, existují-li závažné důvody se domnívat, že se na něj vztahuje jeden nebo více důvodů pro vyloučení stanovených v tomto ustanovení a spočívajících na jedné straně ve skutečnosti, že se „dopustil zločinu proti míru, válečného zločinu nebo zločinu proti lidskosti“ [odst. 2 písm. a)], nebo se dopustil „vážného nepolitického zločinu“ [odst. 2 písm. b)], a na druhé straně ve skutečnosti, že je vinen „činy, které jsou v rozporu se zásadami a cíli OSN“ [odst. 2 písm. c)].
21 Důvody pro vyloučení z postavení uprchlíka obsažené v čl. 12 odst. 1 písm. b), odstavcích 2 a 3 směrnice 2004/83 odpovídají důvodům obsaženým v článku 1 oddílech E a F Ženevské úmluvy.
22 Kapitola IV směrnice 2004/83, nadepsaná „Postavení uprchlíka“, obsahuje článek 13, nadepsaný „Přiznání postavení uprchlíka“, jenž stanoví následující:
„Členské státy přiznávají postavení uprchlíka státním příslušníkům třetích zemí a osobám bez státní příslušnosti, které splňují podmínky pro získání postavení uprchlíka v souladu s kapitolami II a III.“
23 V téže kapitole IV uvedené směrnice článek 14 této směrnice, nadepsaný „Odnětí, ukončení platnosti nebo zamítnutí prodloužení platnosti postavení uprchlíka“, v odst. 1 stanoví, že členské státy odejmou postavení uprchlíka přiznané vnitrostátním orgánem osobě, pokud již přestala být uprchlíkem v souladu s článkem 11.
24 Článek 21 odst. 1 téže směrnice, který je obsažen v kapitole VII, nadepsané „Obsah mezinárodní ochrany“, uvádí:
„Členské státy dodržují zásadu nenavracení v souladu se svými mezinárodními závazky.“
Směrnice 2005/85/ES
25 Podle čl. 2 písm. c) směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (Úř. věst. L 326, s. 13) se rozumí:
„,žadatelem‘ nebo ,žadatelem o azyl‘ státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která podala žádost o azyl, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto.“
Maďarské právo
26 Článek 8 odst. 1 zákona č. LXXX z roku 2007, o azylovém právu (Magyar Közlöny 2007/83), stanoví:
„Za uprchlíka nelze uznat cizince, na něhož se uplatní jeden z důvodů pro vyloučení obsažený v čl. 1 oddílech D, E nebo F Ženevské úmluvy.“
Spor v původním řízení
Případ M. Abeda El Karema El Kotta
27 Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že M. Abed El Karem El Kott žil v obtížných materiálních podmínkách v uprchlickém táboře Ein El-Hilweh provozovaném UNRWA v Libanonu. Za těchto podmínek a poté, co mu byl zapálen dům a bylo mu vyhrožováno, tento tábor opustil a uprchl z Libanonu, kde by byl podle jeho názoru zcela jistě nalezen.
28 V Maďarsku mu BAH nepřiznal postavení uprchlíka, ale na základě čl. 21 odst. 1 směrnice 2004/83 vydal v jeho prospěch zákaz jeho navrácení.
29 Mostafa Abed El Karem El Kott podal žalobu k předkládajícímu soudu a napadl skutečnost, že mu bylo zamítnuto postavení uprchlíka.
Případ Ch. A. A Radiho
30 Pokud jde o Ch. A. A Radiho, z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že jeho dům v táboře Nahr el Bared provozovaném agenturou UNRWA taktéž v Libanonu byl zničen po bojích mezi libanonskou armádou a islámským hnutím Fatáh v průběhu měsíce května roku 2007. Jelikož v táboře Baddawi nacházejícím se v blízkosti tábora Nahr el Bared nebylo místo, Ch. A. A Radi, jeho rodiče, bratři a sestry se ubytovali u známého v Tripolisu (Libanon). Libanonští vojáci je však uráželi, špatně s nimi zacházeli, svévolně je zadržovali, týrali a ponižovali. Jelikož jakožto Palestinci neměli žádná práva, Ch. A. A Radi se svým otcem opustili Libanon.
31 BAH mu rovněž nepřiznal postavení uprchlíka, ale vydal nařízení o nenavracení. Chadi A. A Radi podal žalobu k předkládajícímu soudu, aby zpochybnil nepřiznání uvedeného postavení.
Případ H. Kameal Ismaila
32 Hazem Kamel Ismail žil se svou rodinou v táboře Ein el-Hilweh. Tvrdil, že během ozbrojených bojů mezi islámským hnutím Fatáh a skupinou Jund el-Sham chtěli extremisté použít střechu jeho domu. Když odmítl, vyhrožovali mu smrtí a označili jej za „nepřátelského agenta“. Jelikož si nemohl zajistit ochranu, odešel s rodinou do Bejrútu (Libanon). Jelikož se zde necítil bezpečně, uprchl do Maďarska. Předložil osvědčení od Palestinské národní rady dokládající, že on sám i jeho rodina museli opustit tábor Ein el-Hilweh z bezpečnostních důvodů a z důvodu hrozeb radikálních islamistů, společně s fotografiemi jejich domu poté, co byl zničen.
33 BAH mu nepřiznal postavení uprchlíka, ale jemu i jeho rodinným příslušníkům přiznal podpůrnou ochranu.
34 Hazem Kamel Ismail rovněž podal k předkládajícímu soudu žalobu proti rozhodnutí, jenž mu odmítá přiznat postavení uprchlíka.
Původní řízení a předběžné otázky
35 Předkládající soud rozhodl o spojení všech tří věcí v původním řízení.
36 Žalobci v původním řízení se u předkládajícího soudu, dle jeho názoru důvěryhodně, dovolávali konkrétních okolností, za nichž byli nuceni opustit oblast působení agentury UNRWA, a žádali o přiznání postavení uprchlíka na základě čl. 1 oddílu D druhého pododstavce Ženevské úmluvy, tedy ustanovení, na něž odkazuje čl. 12 odst. 1 písm. a) druhá věta směrnice 2004/83.
37 Tvrdí, že jelikož v jejich případě skončila pomoc UNRWA ve smyslu uvedeného ustanovení Ženevské úmluvy, totéž ustanovení jim automaticky přiznává nárok na přiznání postavení uprchlíka.
38 Při přezkumu jejich žádostí BAH s žalobci v původním řízení zacházel jako s žadateli o azyl ve smyslu čl. 2 písm. c) směrnice 2005/85 a provedl tento přezkum podle postupu přiznávání postavení uprchlíka stanoveného směrnicí. BAH dospěl k závěru, že nesplnili podmínky, aby byli uznáni za „uprchlíky“ ve smyslu čl. 2 písm. c) směrnice 2004/83.
39 Ačkoli BAH připouští, že podpora agentury UNRWA není nadále poskytována, když tato agentura nemůže z objektivních důvodů patřících do její pravomoci dále zajistit podporu osobě, která má na ni právo, nemá za to, že skutečnost, že je ipso facto dána možnost dovolat se směrnice 2004/83, znamená automatické přiznání postavení uprchlíka. Právní důsledky, které lze vyvodit z pojmů ipso facto, se údajně omezují na to, že dotčená osoba spadá do působnosti této směrnice, a tudíž použití těchto pojmů pouze otevírá možnost přiznat postavení uprchlíka.
40 Předkládající soud zejména uvádí, že jelikož všichni žalobci v původním řízení využili podpory organizace uvedené v čl. 12 odst. 1 písm. a) první větě uvedené směrnice, je nezbytné určit podmínky, za nichž tato podpora může být považována za ukončenou ve smyslu druhé věty téhož ustanovení na jedné straně, a povahu a rozsah záruk, na něž má dotyčná osoba ipso facto nárok na základě téže směrnice, není-li tato podpora dále udělována.
41 Za těchto podmínek se Fővárosi Bíróság (soud v Budapešti) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
Pro účely čl. 12 odst. 1 písm. a) [směrnice 2004/83/ES]:
1) Znamená možnost dovolat se směrnice přiznání postavení uprchlíka nebo jedné z obou forem ochrany, na něž se směrnice vztahuje (postavení uprchlíka a přiznání podpůrné ochrany), podle rozhodnutí členského státu, anebo případně neznamená automatické přiznání žádné z obou forem ochrany, avšak [znamená] pouze zahrnutí do osobní působnosti směrnice?
2) Vyžaduje ukončení ochrany nebo podpory od odborné organizace pobyt mimo oblast působení této organizace, ukončení činnosti odborné organizace, konec možnosti využívat této ochrany nebo podpory od této organizace, anebo k němu dochází i v případě objektivní překážky, způsobené legitimními a objektivními důvody, která brání tomu, aby oprávněná osoba mohla ochranu nebo podporu využívat?“
K předběžným otázkám
Úvodní poznámky
42 Z třetího, šestnáctého a sedmnáctého bodu odůvodnění směrnice 2004/83 vyplývá, že Ženevská úmluva je základem mezinárodního právního režimu na ochranu uprchlíků a že ustanovení této směrnice upravující podmínky přiznávání postavení uprchlíka, jakož i obsah tohoto postavení, byla přijata jako vodítko pro příslušné orgány členských států při uplatňování této úmluvy založeném na společných pojmech a kritériích (rozsudek ze dne 17. června 2010, Bolbol, C‑31/09, Sb. rozh. s. I‑5539, bod 37).
43 Výklad ustanovení směrnice 2004/83 tedy musí být prováděn ve světle obecné systematiky a účelu této směrnice, s ohledem na Ženevskou úmluvu a ostatní příslušné smlouvy uvedené v čl. 78 odst. 1 SFEU. Jak vyplývá z desátého bodu odůvodnění směrnice, tento výklad musí rovněž respektovat práva uznaná Listinou (rozsudek ze dne 5. září 2012, Y a Z, C‑71/11 a C‑99/11, bod 48 a citovaná judikatura).
44 Ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Bolbol, položil Fővárosi Bíróság Soudnímu dvoru předběžné otázky, které byly formulovány takřka stejně jako ty, které položil v této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. V uvedené věci se však dotyčné osobě nedostalo podpory agentury UNRWA, než opustila oblast působení této agentury, aby podala žádost o azyl v Maďarsku, a Soudní dvůr v důsledku toho konstatoval, že nebylo třeba zkoumat okolnosti, za nichž lze mít za to, že tato podpora „není z jakýchkoli důvodů dále udělována“, na straně jedné, ani povahu práv udělených uvedenou směrnicí, jichž by se dotyčná osoba „[mohla ipso facto dovolat]“ z důvodu takového ukončení podpory, na straně druhé (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Bolbol, body 55 a 56).
Ke druhé otázce
45 Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu, kterou je třeba přezkoumat na prvním místě, je, zda čl. 12 odst. 1 písm. a) druhá věta směrnice 2004/83 musí být vykládán v tom smyslu, že se ukončení ochrany nebo podpory od jiného orgánu nebo odborné organizace OSN než UNHCR „z jakýchkoli důvodů“ vztahuje na situaci osoby, která opustí oblast působení tohoto orgánu nebo odborné organizace za takových podmínek, jako jsou podmínky, jimiž se vyznačuje odchod každého z žalobců v původním řízení.
46 V tomto ohledu je třeba úvodem připomenout, že podle čl. 12 odst. 1 písm. a) první věty uvedené směrnice jsou státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti vyloučeni z postavení uprchlíka, „jestliže spadá do oblasti působnosti čl. 1 oddílu D Ženevské úmluvy týkajícího se ochrany nebo podpory od jiných orgánů nebo odborných organizací OSN než [UNHCR]“.
47 Článek 1 oddíl D Ženevské úmluvy stanoví, že se tato úmluva nevztahuje na osoby, které „v současné době užívají“ ochrany nebo podpory od „jiných orgánů nebo odborných organizací [OSN]“ než [UNHCR]“. Tento důvod pro vyloučení z působnosti uvedené úmluvy je nutno vykládat restriktivně (v tomto smyslu výše uvedený viz rozsudek Bolbol, bod 51).
48 Je nesporné, že agentura UNRWA nyní představuje, jak uvedla generální advokátka v bodě 5 svého stanoviska, jediný jiný orgán nebo odbornou organizaci OSN než UNHCR, na který se vztahuje čl. 12 odst. 1 písm. a) první věta směrnice 2004/83 a čl. 1 oddíl D první pododstavec Ženevské úmluvy (rovněž v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Bolbol, bod 44).
49 Skutečnost, že uvedené ustanovení Ženevské úmluvy, na něž odkazuje čl. 12 odst. 1 písm. a) první věta směrnice 2004/83, ze své působnosti vylučuje pouze osoby, které „v současné době užívají“ ochrany nebo podpory od takového orgánu nebo odborné organizace OSN, nelze vykládat v tom smyslu, že by pouhá nepřítomnost nebo dobrovolný odchod z oblasti působení agentury UNRWA postačovaly k ukončení režimu vyloučení z přiznání postavení uprchlíka stanoveného v tomto ustanovení.
50 Kdyby tomu tak bylo, na žadatele o azyl ve smyslu čl. 2 písm. c) směrnice 2005/85, jenž podá žádost na území jednoho z členských států, a je tedy fyzicky nepřítomen v oblasti působení agentury UNRWA, by se nikdy nevztahoval důvod pro vyloučení z postavení uprchlíka uvedený v čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2004/83, což by zapříčinilo, že tento důvod pro vyloučení by byl zbaven veškerého užitečného účinku, jak uvedla generální advokátka v bodech 52 a 53 svého stanoviska.
51 Připustit, že dobrovolné opuštění oblasti působení agentury UNRWA, a tudíž dobrovolné vzdání se podpory poskytované touto agenturou, vede k použití čl. 12 odst. 1 písm. a) druhé věty směrnice 2004/83, by bylo v rozporu s cílem čl. 1 oddílu D prvním pododstavcem Ženevské úmluvy, který směřuje k vyloučení všech příjemců takové podpory z režimu této úmluvy.
52 Článek 12 odst. 1 písm. a) první větu uvedené směrnice je tudíž třeba vykládat v tom smyslu, že důvod pro vyloučení z postavení uprchlíka stanovený v tomto ustanovení se vztahuje nejen na osoby, které v současné době užívají podpory poskytované agenturou UNRWA, ale rovněž na osoby, které stejně jako žalobci v původním řízení, skutečně užívaly této podpory nedlouho před podáním žádosti o azyl v členském státě, pokud však tato podpora neskončila ve smyslu druhé věty téhož odst. 1 písm. a).
53 Uvedená druhá věta se vztahuje na situaci, v níž ochrana nebo podpora ze strany jiného orgánu nebo odborné organizace OSN než UNHCR „není z jakýchkoli důvodů dále udělována“ a není definitivně rozhodnuto o postavení dotyčných osob podle ustanovení příslušných rezolucí Valného shromáždění OSN.
54 Je však nesporné, že o postavení osob požívajících podpory agentury UNRWA nebylo definitivně rozhodnuto až do současné doby, jak vyplývá zejména z odst. 1 a 3 rezoluce č. 66/72 Valného shromáždění OSN ze dne 9. prosince 2011.
55 Jelikož pouhé opuštění oblasti působení agentury UNRWA, nezávisle na důvodu tohoto opuštění, nemůže ukončit režim vyloučení z postavení uprchlíka stanovený v čl. 12 odst. 1 písm. a) první větě směrnice 2004/83, je nezbytné upřesnit, za jakých podmínek by podpora poskytovaná agenturou UNRWA mohla být považována za ukončenou ve smyslu druhé věty téhož ustanovení.
56 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že k ukončení ochrany nebo podpory ve smyslu druhé věty uvedeného čl. 12 odst. 1 písm. a) vede nejen samo zrušení orgánu nebo odborné organizace, které poskytují ochranu nebo podporu, ale rovněž neschopnost tohoto orgánu nebo organizace plnit svůj úkol.
57 Z výrazů „[j]estliže podobná ochrana nebo podpora není […] dále udělována“, jimiž začíná druhá věta čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2004/83, totiž vyplývá, že se jedná především o účinnou podporu poskytovanou agenturou UNRWA, a nikoli o existenci této agentury, která musí být ukončena, aby se důvod pro vyloučení z postavení uprchlíka nadále neuplatňoval.
58 Ač je jistě pravdou, že samy o sobě mohou být výše uvedené výrazy vykládány tak, že se vztahují pouze na události, které se týkají přímo agentury UNRWA, jako je zrušení tohoto orgánu nebo událost, která mu obecně znemožňuje plnit úkol, výrazy „z jakéhokoli důvodu“, které následují ve formulaci uvedené druhé věty, však vyžadují, aby tato věta byla vykládána v tom smyslu, že důvod, proč není podpora dále udělována, může rovněž vyplývat z okolností, které jsou nezávislé na vůli dotyčné osoby a nutí ji opustit oblast působení agentury UNRWA.
59 Je jistě pravdou, že pouhá nepřítomnost v této oblasti nebo dobrovolné rozhodnutí ji opustit by nemohly být kvalifikovány jako ukončení podpory. Pokud je naproti tomu toto rozhodnutí motivováno omezeními nezávislými na vůli dotyčné osoby, taková situace může vést ke konstatování, že podpora, jíž tato osoba požívala, nebyla dále udělována ve smyslu čl. 12 odst. 1 písm. a) druhé věty směrnice 2004/83.
60 Tento výklad je v souladu s cílem uvedeného čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice, kterým je zejména zajištění kontinuity ochrany palestinských uprchlíků prostřednictvím účinné podpory nebo ochrany, a nikoliv jen zaručením existence orgánu nebo odborné organizace pověřených poskytováním této podpory nebo ochrany, jak rovněž vyplývá z bodu 20 rezoluce č. 302 (IV) ve spojení s bodem 6 rezoluce č. 2252 (ES-V) Valného shromáždění OSN.
61 Vnitrostátním orgánům a soudům přísluší za účelem určení, zda ochrana nebo podpora opravdu nejsou dále udělovány ve smyslu uvedeného ustanovení směrnice 2004/83, ověřit, zda je odchod dotyčné osoby způsoben důvody, které nemohla ovlivnit a které jsou nezávislé na její vůli, jež ji nutí opustit tuto oblast a brání jí tak využívat podporu poskytovanou agenturou UNRWA.
62 Pokud jde v konkrétním případě o přezkum okolností, za nichž došlo k opuštění oblasti působení agentury UNRWA, vnitrostátní orgány musí zohlednit cíl čl. 1 oddílu D Ženevské úmluvy, na nějž odkazuje čl. 12 odst. 1 písm. a) uvedené směrnice, a sice zajistit kontinuitu ochrany palestinských uprchlíků jako takových až do doby, kdy bude o jejich postavení definitivně rozhodnuto podle příslušných rezolucí Valného shromáždění OSN.
63 S ohledem na tento cíl musí být na palestinského uprchlíka nahlíženo tak, že je nucen opustit oblast působení agentury UNRWA, nachází-li se ve stavu závažné osobní nejistoty a není-li mu tento orgán schopen zajistit v dané oblasti životní podmínky odpovídající úkolu, který byl uvedenému orgánu svěřen.
64 V tomto ohledu je nutno dodat, že pokud se příslušné orgány členského státu, v němž byla podána žádost o azyl, snaží určit, zda osoba skutečně neměla možnost dále přijímat podporu, která jí byla udělována před opuštěním oblasti působení agentury UNRWA z důvodů, které nemohla ovlivnit a které byly nezávislé na její vůli, tyto orgány musí provést individuální ohodnocení všech relevantních skutečností, v jehož rámci lze obdobně použít čl. 4 odst. 3 směrnice 2004/83.
65 S přihlédnutím k předchozím úvahám je třeba na druhou otázku odpovědět, že čl. 12 odst. 1 písm. a) druhá věta směrnice 2004/83 musí být vykládán v tom smyslu, že případ, kdy ochrana nebo podpora od jiného orgánu nebo odborné organizace OSN než UNHCR není „z jakýchkoli důvodů“ dále udělována, zahrnuje rovněž situaci osoby, která poté, co skutečně využila této ochrany nebo podpory, ji nadále nevyužívá z důvodu, který nemůže ovlivnit a který je nezávislý na její vůli. Příslušným vnitrostátním orgánům členského státu, jenž je odpovědný za přezkum žádosti o azyl podané takovou osobou, přísluší na základě individuálního hodnocení žádosti ověřit, že tato osoba byla nucena opustit oblast působení tohoto orgánu nebo této odborné organizace, přičemž o tento případ se jedná, jestliže se tato osoba nacházela v osobním stavu závažné nejistoty a dotyčný orgán nebo odborná organizace jí v této oblasti nemohly zajistit životní podmínky odpovídající úkolu, který byl uvedenému orgánu nebo odborné organizaci svěřen.
K první otázce
66 Pokud jde o první otázku, je úvodem třeba zdůraznit, že směrnice 2004/83 – narozdíl od Ženevské úmluvy, která upravuje pouze postavení uprchlíka – rozlišuje mezi dvěma různými režimy ochrany, a to právním postavením uprchlíka na straně jedné a statusem podpůrné ochrany na straně druhé, a že čl. 2 písm. e) této směrnice stanoví, že osoba, která má nárok na podpůrnou ochranu, je osoba, „která nesplňuje podmínky pro uznání za uprchlíka“.
67 Ač tedy není popřen tento rozdíl týkající se ochrany přiznané Ženevskou úmluvou a směrnicí 2004/83, je třeba výrazu „[dovolat se] […] směrnice“, obsaženému v čl. 12 odst. 1 písm. a) druhé větě této směrnice, rozumět jako odkazu na samo postavení uprchlíka, jelikož toto ustanovení se inspiruje čl. 1 oddílem D Ženevské úmluvy a s přihlédnutím k němu musí být směrnice vykládána.
68 Článek 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2004/83 kromě toho tím, že odkazuje výlučně na postavení uprchlíka, nevylučuje žádnou osobu z podpůrné ochrany ve smyslu čl. 2 písm. e) této směrnice, přičemž článek 17 této směrnice, jenž stanoví důvody pro vyloučení z podpůrné ochrany, neodkazuje na udělení ochrany nebo podpory takovou organizací, jako je agentura UNRWA.
69 S přihlédnutím k těmto úvodním poznámkám je třeba usoudit, že podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 12 odst. 1 písm. a) druhá věta směrnice 2004/83 musí být vykládán v tom smyslu, že možnost „[dovolat se] této směrnice“ znamená, že dotyčná osoba má právo na automatické přiznání postavení uprchlíka nebo že znamená pouze zahrnutí dotyčné osoby do osobní působnosti této směrnice.
70 V tomto ohledu je třeba upřesnit, že na jedné straně uvedený čl. 12 odst. 1 písm. a) druhá věta stanoví, že jsou-li splněny zde stanovené podmínky, dotyčné osoby „[se budou moci ipso facto dovolat] této směrnice“, a že na druhé straně čl. 1 oddíl D druhý pododstavec Ženevské úmluvy v tomtéž případě stanoví, že na uvedené osoby se „vztahují ustanovení této úmluvy“ [pozn. překl.: ve francouzštině „bénéficieront de plein droit du régime de cette convention“] a ve druhé závazné jazykové verzi „shall ipso facto be entitled to the benefits of this Convention“.
71 Výrazy „[budou se moci ipso facto dovolat] této směrnice“ musí být vykládány v souladu s čl. 1 oddílem D druhým pododstavcem Ženevské úmluvy, a sice tak, že umožňují dotyčným osobám „automaticky“ nabývat nároku na „výhody“ podle této úmluvy.
72 Právo vyplývající ze skutečnosti, že podpora agentury UNRWA není dále udělována a že důvod pro vyloučení skončil, se tedy nemůže omezit na pouhou možnost dotyčné osoby žádat o postavení uprchlíka na základě čl. 2 písm. c) směrnice 2004/83, jelikož tato možnost je již přístupná každému státnímu příslušníku třetích zemí nebo osobě bez státní příslušnosti, kteří se nacházejí na území jednoho z členských států.
73 Upřesnění, které se nachází na konci druhé věty čl. 12 odst. 1 písm. a) uvedené směrnice, podle něhož se tyto osoby budou moci „[ipso facto dovolat] této směrnice“, by bylo nadbytečné a postrádalo by užitečný účinek, kdyby nemělo jiný dosah než připomenutí, že osoby, které již nejsou vyloučeny z postavení uprchlíka účinkem první věty uvedeného odstavce 1 písm. a), se mohou dovolat ustanovení této směrnice, aby dosáhly toho, že jejich žádost o přiznání postavení uprchlíka bude přezkoumána podle uvedeného čl. 2 písm. c).
74 Kromě toho z plného znění druhé věty čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2004/83 vyplývá, že jakmile je o postavení osob, na něž se vztahuje, definitivně rozhodnuto, těmto osobám může být přiznáno postavení uprchlíků, pokud jsou z jakéhokoli důvodu pronásledovány ve smyslu čl. 2 písm. c) této směrnice. Naproti tomu, pokud o postavení dotyčných osob nebylo ještě definitivně rozhodnuto, jako je tomu ve věcech v původním řízení, přičemž podpora těmto osobám není dále udělována z důvodu, který nezávisí na jejich vůli, pak skutečnost, že se v této zvláštní situaci mohou „[ipso facto dovolat] této směrnice“, má nezbytně širší dosah než ten, který by vyplýval z prosté skutečnosti, že nejsou zbaveny možnosti, aby jim bylo přiznáno postavení uprchlíka, splňují-li podmínky uvedené v tomtéž čl. 2 písm. c).
75 V tomto ohledu je však třeba upřesnit, že skutečnost, že se mohou ipso facto dovolat uvedené směrnice ve smyslu jejího čl. 12 odst. 1 písm. a) neznamená bezpodmínečné právo, aby jim bylo přiznáno postavení uprchlíka, jak správně tvrdila maďarská a německá vláda.
76 Je tak skutečně pravdou, že osoba, která je oprávněna se ipso facto dovolat směrnice 2004/83, nemusí nezbytně prokazovat, že má obavy z pronásledování ve smyslu čl. 2 písm. c) této směrnice, ale musí nicméně předložit žádost o získání postavení uprchlíka, jak ostatně učinili žalobci v původním řízení, a tato žádost musí být přezkoumána příslušnými orgány odpovědného členského státu. V rámci tohoto přezkumu tyto orgány musí ověřit nejen to, že žadatel skutečně využil podpory poskytnuté UNRWA (v tomto ohledu viz výše uvedený rozsudek Bolbol, bod 52) a že tato podpora není dále udělována, ale rovněž, že se na tohoto žadatele nevztahuje žádný z důvodů pro vyloučení uvedených v čl. 12 odst. 1 písm. b) nebo odst. 2 a 3 téže směrnice.
77 Kromě toho je třeba dodat, že čl. 11 odst. 1 písm. f) směrnice 2004/83, ve spojení se čl. 14 odst. 1 této směrnice, musí být vykládán v tom smyslu, že dotyčná osoba přestane být uprchlíkem, pokud se může vrátit do oblasti působení agentury UNRWA, v níž měla svůj obvyklý pobyt, neboť okolnosti, kvůli nimž byla uznána za uprchlíka, přestaly existovat (v tomto ohledu analogicky viz rozsudek ze dne 2. března 2010, Salahadin Abdulla a C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 a C‑179/08, Sb. rozh. s. I‑1493, bod 76).
78 Je konečně třeba upřesnit, že výklad výrazů „[budou se moci ipso facto dovolat] […] směrnice“, jenž vyplývá z bodů 70 až 76 tohoto rozsudku, nevede k diskriminaci zakázané zásadou rovného zacházení zakotvenou v článku 20 Listiny, jak tvrdí několik vlád, které předložily vyjádření Soudnímu dvoru.
79 Protože se žadatelé o azyl, kteří musí mít oprávněné obavy z pronásledování, aby byli uznáni za „uprchlíky“ ve smyslu čl. 2 písm. c) směrnice 2004/83, nacházejí v odlišné situaci než osoby, kterým se stejně jako žalobcům v původním řízení dostalo podpory agentury UNRWA před tím, než opustili oblast působení této agentury a než podali žádost o azyl v členském státě, zásada rovného zacházení nevyžaduje, aby s nimi bylo zacházeno stejně jako s těmi, kteří stejně jako žalobci v původním řízení uvedené podpory využili.
80 V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že s přihlédnutím ke zvláštní situaci charakterizující palestinské uprchlíky signatářské státy Ženevské úmluvy v roce 1951 vědomě rozhodly o zvláštním zacházení, které upravuje čl. 1 oddíl D této úmluvy, na nějž odkazuje čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2004/83.
81 S přihlédnutím k těmto úvahám je na první otázku třeba odpovědět, že čl. 12 odst. 1 písm. a) druhá věta směrnice 2004/83 musí být vykládán v tom smyslu, že jestliže příslušné orgány členského státu odpovědného za přezkum žádosti o azyl zjistily, že v případě žadatele je splněna podmínka týkající se ukončení ochrany nebo podpory poskytované agenturou UNRWA, možnost se ipso facto „dovolat této směrnice“ znamená uznání za uprchlíka ve smyslu čl. 2 písm. c) této směrnice ze strany tohoto členského státu a automatické přiznání postavení uprchlíka tomuto žadateli, pokud se na něj nevztahuje odst. 1 písm. b) nebo odstavce 2 a 3 tohoto článku 12.
K nákladům řízení
82 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1) Článek 12 odst. 1 písm. a) druhá věta směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany musí být vykládán v tom smyslu, že případ, kdy ochrana nebo podpora od jiného orgánu nebo odborné organizace Organizace spojených národů, než vysokého komisaře Organizace spojených národů pro uprchlíky není „z jakýchkoli důvodů“ dále udělována, zahrnuje rovněž situaci osoby, která poté, co skutečně využila této ochrany nebo podpory, ji nadále nevyužívá z důvodu, který nemůže ovlivnit a který je nezávislý na její vůli. Příslušným vnitrostátním orgánům členského státu, jenž je odpovědný za přezkum žádosti o azyl podané takovou osobou, přísluší na základě individuálního hodnocení žádosti ověřit, že tato osoba byla nucena opustit oblast působení tohoto orgánu nebo této odborné organizace, přičemž o tento případ se jedná, jestliže se tato osoba nacházela v osobním stavu závažné nejistoty a dotyčný orgán nebo odborná organizace jí v této oblasti nemohly zajistit životní podmínky odpovídající úkolu, který byl uvedenému orgánu nebo odborné organizaci svěřen.
2) Článek 12 odst. 1 písm. a) druhá věta směrnice 2004/83 musí být vykládán v tom smyslu, že jestliže příslušné orgány členského státu odpovědného za přezkum žádosti o azyl zjistily, že v případě žadatele je splněna podmínka týkající se ukončení ochrany nebo podpory poskytované Agenturou Organizace spojených národů pro pomoc a práci ve prospěch palestinských uprchlíků (UNRWA), možnost ipso facto se „dovolat této směrnice“, znamená uznání za uprchlíka ve smyslu čl. 2 písm. c) této směrnice ze strany tohoto členského státu a automatické přiznání postavení uprchlíka tomuto žadateli, pokud se na něj nevztahuje odst. 1 písm. b) nebo odstavce 2 a 3 tohoto článku 12.
Podpisy.