ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN
(Tweede kamer)
8 november 2007
Zaak F‑40/05
Marta Andreasen
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen
„Openbare dienst – Ambtenaren – Tuchtregeling – Tuchtprocedure – Tuchtrechtelijk ontslag – Tuchtraad – Samenstelling – Toepassing van nieuwe bepalingen in de tijd – Artikel 6 van Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens – Eerbiediging van termijnen van tuchtprocedure – Non bis in idem – Evenredigheid – Motivering”
Betreft: Beroep, ingesteld krachtens de artikelen 236 EG en 152 EA en strekkende tot, met name, nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 13 oktober 2004 waarbij verzoekster tuchtrechtelijk is ontslagen zonder vermindering van pensioenrechten.
Beslissing: Het beroep wordt verworpen. Elke partij zal haar eigen kosten dragen.
Samenvatting
1. Ambtenaren – Tuchtregeling – Tuchtprocedure – Wettigheid – Rechterlijke toetsing – Grenzen
(Ambtenarenstatuut, bijlage IX)
2. Gemeenschapsrecht – Beginselen – Recht op effectieve rechterlijke bescherming
(Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
3. Ambtenaren – Tuchtregeling – Tuchtprocedure – Niet slagen van middel ontleend aan artikel 6 van Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens
(Ambtenarenstatuut, bijlage IX)
4. Ambtenaren – Tuchtregeling – Tuchtprocedure – Inwerkingtreding van nieuwe regels voor tuchtraad
(Ambtenarenstatuut, bijlage IX, art. 5, lid 1 en 4, en 6, lid 5)
5. Ambtenaren – Tuchtregeling – Beginsel ne bis in idem – Schorsing
(Ambtenarenstatuut, bijlage IX, art. 9, lid 3, 23, lid 1, en 24, lid 2)
6. Ambtenaren – Tuchtregeling – Tuchtprocedure – Termijn om uitspraak te doen over situatie van geschorst ambtenaar
(Ambtenarenstatuut, bijlage IX, art. 24, lid 2)
7. Ambtenaren – Tuchtregeling – Tuchtprocedure – Termijnen
(Ambtenarenstatuut, bijlage IX, art. 18 en 22, lid 1)
8. Ambtenaren – Tuchtregeling – Tuchtmaatregel – Tuchtrechtelijk ontslag
9. Ambtenaren – Rechten en verplichtingen – Vrijheid van meningsuiting – Uitoefening – Grenzen – Waardigheid van ambt – Loyaliteitsplicht
(Ambtenarenstatuut, art. 11, 12, eerste alinea, en 21)
10. Ambtenaren – Rechten en verplichtingen – Officiële deelneming aan wetenschappelijke bijeenkomsten
11. Gemeenschapsrecht – Beginselen – Grondrechten – Vrijheid van meningsuiting – Beperkingen gerechtvaardigd door algemeen belang
(Ambtenarenstatuut, art. 17, tweede alinea)
12. Ambtenaren – Bezwarend besluit – Tuchtmaatregel – Motiveringsplicht –Omvang
(Ambtenarenstatuut, art. 25, tweede alinea)
1. Volgens het Statuut zijn alleen het tot aanstelling bevoegd gezag en de tuchtraad bevoegd ter zake van het voeren van een tuchtprocedure. Geen enkele bepaling van de bij het Statuut ingestelde tuchtregeling staat het Gerecht toe, een dergelijke procedure uit eigen beweging en los van de door de verzoeker aangevoerde middelen over te doen. Ook in tuchtzaken dient de gemeenschapsrechter zich er dus bij zijn wettigheidstoetsing in het kader van een beroep tot nietigverklaring toe te beperken, de wettigheid van het verloop van de tuchtprocedure alsmede het bestaan, de draagwijdte en de ernst van de door het tot aanstelling bevoegd gezag voor de bestreden tuchtmaatregel in aanmerking genomen feiten te onderzoeken ten aanzien van de aangevoerde middelen.
(cf. punt 111)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 4 mei 1999, Z/Parlement, T‑242/97, JurAmbt. blz. I‑A‑77 en II‑401, punt 19
2. De grondrechten vormen een integrerend deel van de algemene rechtsbeginselen waarvan de gemeenschapsrechter de eerbiediging verzekert. Daarbij laat laatstgenoemde zich leiden door de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten alsmede door de aanwijzingen die te vinden zijn in de internationale rechtsinstrumenten inzake de bescherming van de rechten van de mens waaraan de lidstaten hebben meegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten. Aan het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens komt in dit opzicht bijzondere betekenis toe.
Het recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie vormt een dergelijk grondrecht. Particulieren moeten immers aanspraak kunnen maken op een effectieve bescherming door de rechter van de rechten die zij aan de communautaire rechtsorde ontlenen. Dit recht is eveneens neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en opnieuw bevestigd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
(cf. punten 122 en 124)
Referentie:
Hof: 15 mei 1986, Johnston, 222/84, Jurispr. blz. 1651, punt 18; 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Raad, C‑50/00 P, Jurispr. blz. I‑6677, punt 39; 12 juni 2003, Schmidberger, C‑112/00, Jurispr. blz. 5659, punt 71; 1 april 2004, Commissie/Jégo‑Quéré, C‑263/02 P, Jurispr. blz. I‑3425, punt 29; 27 juni 2006, Parlement/Raad, C‑540/03, Jurispr. blz. I‑5769, punt 35; 18 januari 2007, PKK en KNK/Raad, C‑229/05 P, Jurispr. blz. I‑439, punt 76; 13 mei 2007, Unibet, C‑432/05, Jurispr. blz. I‑2271, punt 37
3. Volgens artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens heeft eenieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie welke bij de wet is ingesteld.
Een aan artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens ontleend middel, aangevoerd tegen de tuchtmaatregel die aan het einde van een tegen een ambtenaar gevoerde tuchtprocedure is vastgesteld, moet worden afgewezen.
Die tuchtmaatregel heeft immers niet de kenmerken van een uitspraak over een strafvervolging in de zin van artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens.
Voorts volgt uit de rechtspraak van het Europees Hof ter bescherming van de rechten van de mens dat de door een administratief gezag vastgestelde tuchtmaatregel niet noodzakelijkerwijs onderworpen is aan de eisen van die bepaling, die slechts verlangt dat een dergelijke uitspraak ter controle kan worden voorgelegd aan een rechterlijke instantie die aan de daarin gestelde voorwaarden voldoet.
(cf. punten 125‑127)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 17 oktober 1991, De Compte/Parlement, T‑26/89, Jurispr. blz. II‑781, punt 94
4. De artikelen 5 tot en met 8 van bijlage IX bij het op 1 mei 2004 in werking getreden Statuut hebben enkele wijzigingen gebracht in de instelling en de samenstelling van de tuchtraad. De toepassing ervan op een tuchtraad die vóór die datum is ingesteld om uitspraak te doen over het geval van een ambtenaar tegen wie een tuchtprocedure is ingeleid, zou niet alleen de toekomstige gevolgen betreffen van een situatie die onder de oude wet is ontstaan, maar noodzakelijkerwijs inhouden dat deze terugwerkende kracht krijgen.
Gelet op de beginselen die volgens de vaste rechtspraak de gevolgen in de tijd regelen van gemeenschapsrechtelijke bepalingen en bij gebreke van enige, zelfs impliciete aanwijzing in de nieuwe bepalingen op grond waarvan kan worden aangenomen dat deze met terugwerkende kracht dienen te gelden, moet ervan worden uitgegaan dat zij geen verplichting inhouden om de instelling en de samenstelling van een vóór de inwerkingtreding ervan ingestelde tuchtraad te herzien.
(cf. punten 159 en 171)
5. De schorsingsmaatregel die kan worden toegepast op de ambtenaar tegen wie een tuchtprocedure is ingeleid heeft van nature een voorlopig karakter en is als zodanig geen tuchtmaatregel, zodat daarmee geen rekening behoeft te worden gehouden voor de toepassing van het beginsel ne bis in idem, dat uitdrukkelijk is neergelegd in de statutaire bepalingen betreffende de tuchtregeling van de ambtenaren.
(cf. punten 181‑183)
Referentie:
Hof: 29 juni 2006, SGL Carbon/Commissie, C‑308/04 P, Jurispr. blz. I‑5977, punt 26
Gerecht van eerste aanleg: 18 oktober 2001, X/ECB, T‑333/99, Jurispr. blz. II‑3021, punten 149 en 151
6. Door te bepalen dat de situatie van de geschorste ambtenaar definitief dient te worden geregeld binnen zes maanden na de dag waarop de schorsing van kracht werd, en dat wanneer binnen die termijn geen besluit is genomen, de betrokkene weer zijn volledige bezoldiging ontvangt, beoogt artikel 24, lid 2, van bijlage IX bij het op 1 mei 2004 in werking getreden Statuut te beletten dat een ambtenaar tegen wie een tuchtprocedure is ingeleid, gedurende meer dan zes maanden zijn bezoldiging kan worden onthouden zonder dat over zijn zaak is beslist. Dit betekent dat de aldus voorziene termijn alleen fataal is in de zin dat de ambtenaar na het verstrijken ervan weer zijn volledige bezoldiging ontvangt. Het feit dat het tot aanstelling bevoegd gezag binnen de betrokken termijn niet definitief heeft beslist over de situatie van de betrokken ambtenaar kan als zodanig evenwel niet tot de conclusie leiden dat het besluit tot afsluiting van de tegen hem ingeleide tuchtprocedure onwettig is.
(cf. punten 189 en 190)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 26 januari 1995, D/Commissie, T‑549/93, JurAmbt. blz. I‑A‑13 en II‑43, punten 32 en 33; 16 mei 2000, Irving/Commissie, T‑121/99, JurAmbt. blz. I‑A‑85 en II‑357, punt 49
7. Hoewel de termijnen voor de afwikkeling van de tuchtprocedure niet fataal zijn, vormen zij een regel van behoorlijk bestuur die zowel in het belang van de administratie als in dat van de ambtenaren beoogt te voorkomen dat het besluit waarmee de tuchtprocedure wordt afgesloten, zonder geldige reden wordt vertraagd. De met de tuchtprocedure belaste autoriteiten hebben derhalve de plicht de tuchtprocedure met bekwame spoed af te wikkelen en zodanig te werk te gaan dat elk onderdeel van de tuchtprocedure binnen een redelijke termijn op de vorige handeling volgt. De niet-inachtneming van deze termijn – die alleen aan de hand van de bijzondere omstandigheden van het geval kan worden beoordeeld – kan leiden tot de nietigverklaring van het te laat genomen besluit, en dit zowel onder de oude versie als onder de sinds 1 mei 2004 geldende versie van het Statuut.
(cf. punten 194 en 195)
Referentie:
Hof: 4 februari 1970, Van Eick/Commissie, 13/69, Jurispr. blz. 3, punt 4; 29 januari 1985, F./Commissie, 228/83, Jurispr. blz. 275, punt 30; 19 april 1988, M./Raad, 175/86 en 209/86, Jurispr. blz. 1891, punt 16
Gerecht van eerste aanleg: De Compte/Parlement, reeds aangehaald, punt 88; D/Commissie, reeds aangehaald, punt 25; 30 mei 2002, Onidi/Commissie, T‑197/00, JurAmbt. blz. I‑A‑69 en II‑325, punt 91; 10 juni 2004, François/Commissie, T‑307/01, Jurispr. blz. II‑1669, punt 47
8. Een besluit om een sanctie als ontslag op te leggen houdt noodzakelijkerwijs een nauwgezette beoordeling in van de instelling, gelet op de serieuze en onherroepelijke gevolgen die uit het besluit voortvloeien. De instelling beschikt op dat punt over een ruime beoordelingsvrijheid en de rechterlijke controle beperkt zich tot een verificatie van de materiële feiten die in aanmerking zijn genomen en de afwezigheid van een klaarblijkelijke onjuiste beoordeling van de feiten.
(cf. punt 220)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 28 september 1999, Yasse/EIB, T‑141/97, JurAmbt. blz. I‑A‑177 en II‑929, punt 63
9. Artikel 12, eerste alinea, van het Statuut (in de tot en met 30 april 2004 geldende versie) beoogt te waarborgen dat de gemeenschapsambtenaren in hun gedrag blijk geven van een waardigheid die overeenkomt met het bijzondere correcte en achtenswaardige gedrag dat van de leden van een internationale openbare dienst mag worden verwacht. Hieruit volgt onder meer dat door een ambtenaar in het openbaar geuite beledigingen waardoor de eer van degenen waarop zij betrekking hadden, wordt gekrenkt, op zichzelf afbreuk doen aan de waardigheid van het ambt in de zin van deze bepaling. Artikel 12, eerste alinea, van het Statuut is, net als de artikelen 11 en 21, een specifieke uitdrukking van de op alle ambtenaren rustende loyaliteitsplicht, die niet alleen inhoudt dat de ambtenaar zich onthoudt van gedragingen die afbreuk doen aan de waardigheid van het ambt en aan het respect verschuldigd aan de instelling en haar gezagsinstanties, maar eveneens, zeker wanneer hij een hoge rang bekleedt, dat hij blijk geeft van een boven elke verdenking verheven gedrag om het tussen de instelling en hemzelf bestaande vertrouwen te bestendigen. Genoemd artikel 12 van het Statuut vormt geen belemmering voor de vrije meningsuiting van de ambtenaren, een grondrecht van de gemeenschapsambtenaren, maar stelt in het belang van de dienst redelijke grenzen aan de uitoefening van dit grondrecht.
Krachtens artikel 12, eerste alinea, van het Statuut vormen niet alleen aantijgingen die als zodanig afbreuk kunnen doen aan de waardigheid van de betrokken personen, maar ook beweringen die de beroepsactiviteiten van deze personen in diskrediet kunnen brengen, grove beledigingen die de eer van deze personen aantasten. De vorm van deze beweringen is daarbij van geen belang, zowel rechtstreekse aanvallen als beweringen die weifelend, indirect, verkapt, bij wijze van insinuatie of met betrekking tot niet-uitdrukkelijk genoemde, maar gemakkelijk te identificeren personen worden geuit, vallen daaronder.
In dit opzicht vormt de verzending, door een ambtenaar, van nota’s die afbreuk kunnen doen aan de waardigheid van zijn ambt op zich een schending van de verplichting van artikel 12, eerste alinea, van het Statuut, ongeacht de publiciteit die aan die nota’s kon worden gegeven.
(cf. punten 233‑235)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 26 november 1991, Williams/Rekenkamer, T‑146/89, Jurispr. blz. II‑1293, punt 76; 15 mei 1997, N/Commissie, T‑273/94, JurAmbt. blz. I‑A‑97 en II‑289, punten 126‑129; 17 februari 1998, E/ESC, T‑183/96, JurAmbt. blz. I‑A‑67 en II‑159, punten 38, 39 en 41; 19 mei 1999, Connolly/Commissie, T‑34/96 en T‑163/96, JurAmbt. blz. I‑A‑87 en II‑463, punten 123, 124 en 129; 12 september 2000, Teixeira Neves/Hof van Justitie, T‑259/97, JurAmbt. blz. I‑A‑169 en II‑773, punten 29, 30 en 47
10. Het staat uitsluitend aan het hiërarchieke gezag om in volle vrijheid te beslissen of het wenselijk is ambtenaren in hun officiële hoedanigheid aan wetenschappelijke bijeenkomsten te laten deelnemen.
(cf. punt 250)
Referentie:
Hof: 17 mei 1984, Albertini en Montagnani/Commissie, 338/82, Jurispr. blz. 2123, punt 32
11. Het in artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens gewaarborgde recht van vrije meningsuiting is een grondrecht waarvan de gemeenschapsrechter de eerbiediging moet verzekeren en dat onder meer de gemeenschapsambtenaren genieten. Het recht van vrije meningsuiting is echter geen absoluut voorrecht, maar kan worden beperkt, mits die beperkingen daadwerkelijk beantwoorden aan door de Gemeenschap nagestreefde doeleinden van algemeen belang en niet ten opzichte van het nagestreefde doel een bovenmatige en ontoelaatbare tussenkomst vormen die de kern zelf van het aldus gewaarborgde recht aantast. Tegen de achtergrond van die beginselen kan niet worden aangenomen dat artikel 17, tweede alinea, van het Statuut in de tot en met 30 april 2004 geldende versie, betreffende de openbaarmaking door ambtenaren van op de activiteit van de Gemeenschappen betrekking hebbende geschriften, een ongerechtvaardigde beperking van de vrijheid van meningsuiting van de ambtenaren bevat.
Allereerst heeft de in dat artikel voorziene regel dat voor publicatie een voorafgaande machtiging is vereist, het legitieme doel, te voorkomen dat een geschrift dat betrekking heeft op de activiteit van de Gemeenschappen, de belangen van de Gemeenschappen en inzonderheid de reputatie en het imago van een van de instellingen schaadt. Ten tweede is de maatregel van artikel 17, tweede alinea, van het Statuut niet onevenredig aan de doelstelling van algemeen belang die dit artikel beoogt na te streven. Enerzijds is een voorafgaande machtiging tot publicatie slechts vereist wanneer het geschrift dat de betrokken ambtenaar wil publiceren of laten publiceren, betrekking heeft op de activiteit van de Gemeenschappen. Anderzijds is er geen sprake van een absoluut verbod van publicatie. Integendeel, in artikel 17, tweede alinea, laatste volzin, van het Statuut wordt duidelijk bepaald dat de machtiging tot publicatie in beginsel wordt verleend en alleen kan worden geweigerd indien de betrokken publicatie de belangen van de Gemeenschappen zou kunnen schaden.
(cf. punten 251 en 252)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: Connolly/Commissie, reeds aangehaald, punten 148 en 149‑152
12. De verplichting om een bezwarend besluit met redenen te omkleden heeft tot doel, enerzijds, de belanghebbende de nodige gegevens te verschaffen om te beoordelen of het besluit al dan niet gegrond is en, anderzijds, rechterlijke toetsing daarvan mogelijk te maken.
Bij de vraag of de motivering van het besluit van het tot aanstelling bevoegd gezag om een ambtenaar een sanctie op te leggen aan die vereisten voldoet, moet niet alleen acht worden geslagen op de tekst ervan, maar op de context waarin het is genomen en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. In dit verband moet het tot aanstelling bevoegd gezag weliswaar nauwkeurig aangeven, welke feiten de ambtenaar ten laste worden gelegd en welke overwegingen hem tot de gekozen sanctie hebben gebracht, doch het behoeft niet in te gaan op alle punten, feitelijk en rechtens, die de betrokkene tijdens de procedure heeft opgeworpen. Indien het tot aanstelling bevoegd gezag dezelfde sanctie kiest als de tuchtraad heeft voorgesteld, behoeft de geschiktheid van de sanctie geen extra motivering.
(cf. punten 259 en 260)
Referentie:
Hof: 20 november 1997, Commissie/V, C‑188/96 P, Jurispr. blz. I‑6561, punten 26‑29;
Gerecht van eerste aanleg: 28 maart 1995, Daffix/Commissie, T‑12/94, JurAmbt. blz. I‑A‑71 en II‑233, punt 33; 16 juli 1998, Y/Parlement, T‑144/96, JurAmbt. blz. I‑A‑405 en II‑1153, punt 27; Connolly/Commissie, reeds aangehaald, punt 93; Onidi/Commissie, reeds aangehaald, punt 156; 5 december 2002, Stevens/Commissie, T‑277/01, JurAmbt. blz. I‑A‑253 en II‑1273, punten 70 en 71