Byla T‑93/10
Bilbaína de Alquitranes, SA ir kt.
prieš
Europos cheminių medžiagų agentūrą (ECHA)
„REACH – Aukštos temperatūros akmens anglių deguto nustatymas kaip labai didelį susirūpinimą keliančios medžiagos – Ieškinys dėl panaikinimo – Aktas, dėl kurio galima pareikšti ieškinį – Reglamentuojamojo pobūdžio teisės aktas, dėl kurio nereikia patvirtinti įgyvendinamųjų priemonių – Tiesioginis poveikis – Priimtinumas – Vienodas požiūris – Proporcingumas“
Santrauka – 2013 m. kovo 7 d. Bendrojo Teismo (septintoji išplėstinė kolegija) sprendimas
1. Ieškinys dėl panaikinimo – Aktai, dėl kurių galima pareikšti ieškinį – Sąvoka – Aktai, sukeliantys privalomų teisinių pasekmių – Parengiamieji aktai – Netaikymas – Europos cheminių medžiagų agentūros (ECHA) sprendimas, kuriuo aukštos temperatūros akmens anglių degutas pripažintas labai didelį susirūpinimą keliančia medžiaga – Aktas, kuriuo siekiama sukelti teisinių padarinių – Įtraukimas
(SESV 263 straipsnio pirma pastraipa; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1907/2006 7 straipsnio 2 dalis, 31 straipsnio 1 dalies c punktas ir 3 dalies b punktas, 33 straipsnio 1 ir 2 dalys, 57 ir 59 straipsniai)
2. Ieškinys dėl panaikinimo – Fiziniai ar juridiniai asmenys – Tiesiogiai ir konkrečiai su jais susiję aktai – Tiesioginė sąsaja – Kriterijai – Europos cheminių medžiagų agentūros (ECHA) sprendimas, kuriuo aukštos temperatūros akmens anglių degutas pripažintas labai didelį susirūpinimą keliančia medžiaga – Šią medžiagą gaminančių bendrovių ieškinys – Pripažinimas, dėl kurio kyla pareiga pateikti medžiagos naudotojams atnaujintą saugos duomenų lapą – Priimtinumas
(SESV 263 straipsnio ketvirta pastraipa; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1907/2006 31 straipsnio 1 dalies a–c punktai, 9 dalies a punktas, 34 straipsnio a punktas, 57 straipsnio a, d ir e punktai ir 59 straipsnis; Tarybos direktyva 67/548)
3. Ieškinys dėl panaikinimo – Fiziniai ar juridiniai asmenys – Reglamentuojančio pobūdžio teisės akto sąvoka pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą – Bet kuris visuotinio taikymo teisės aktas, išskyrus pagal teisėkūros procedūrą priimtus teisės aktus – Europos cheminių medžiagų agentūros (ECHA) sprendimas, kuriuo aukštos temperatūros akmens anglių degutas pripažintas labai didelį susirūpinimą keliančia medžiaga – Įtraukimas – Aktas, kuriame nenustatomos įgyvendinimo priemonės, kaip tai suprantama pagal minėtą Sutarties nuostatą
(SESV 263 straipsnio ketvirta pastraipa, SESV 289 straipsnio 1–3 dalys; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1907/2006 31 straipsnio 9 dalies a punktas, 34 straipsnio a punktas, 57, 59 straipsniai ir 75 straipsnio 1 dalis)
4. Teisės aktų derinimas – Cheminių medžiagų registracija, įvertinimas ir autorizacija – REACH reglamentas – Labai didelį susirūpinimą keliančios medžiagos – Nustatymo procedūra – Sąjungos valdžios institucijų diskrecija – Apimtis – Teisminė kontrolė – Ribos – Vienodo požiūrio principo pažeidimas, padarytas Europos cheminių medžiagų agentūros (ECHA) – Nebuvimas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1907/2006 57 ir 59 straipsniai)
5. Teisės aktų derinimas – Cheminių medžiagų registracija, įvertinimas ir autorizacija – REACH reglamentas – Labai didelį susirūpinimą keliančios medžiagos – Nustatymo procedūra – Patvarios, bioakumuliacinės ir nuodingos medžiagos arba labai patvarios ir didelės bioakumuliacijos medžiagos – Kvalifikavimas atsižvelgiant į sudėtinių dalių savybes – Leistinumas – Kvalifikuojant koncentracijos ribos taikymas – Leistinumas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1907/2006 14 straipsnio 2 dalies f punktas, 31 straipsnio 3 dalies b punktas, 56 straipsnio 6 dalis, 57 straipsnio d ir e punktai ir XIII priedas)
6. Teisės aktų derinimas – Cheminių medžiagų registracija, įvertinimas ir autorizacija – REACH reglamentas – Labai didelį susirūpinimą keliančios medžiagos – Nustatymo procedūra – Patvarios, bioakumuliacinės ir nuodingos medžiagos arba labai patvarios ir didelės bioakumuliacijos medžiagos – Kvalifikavimas atsižvelgiant į sudėtinių dalių savybes – Pareiga pradėti atskirą procedūrą dėl sudėtinių dalių – Nebuvimas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1907/2006 57 straipsnio d ir e punktai ir XIII priedas)
7. Teisės aktų derinimas – Cheminių medžiagų registracija, įvertinimas ir autorizacija – REACH reglamentas – Labai didelį susirūpinimą keliančios medžiagos – Nustatymo procedūra – Europos cheminių medžiagų agentūros (ECHA) sprendimas, kuriuo aukštos temperatūros akmens anglių degutas pripažintas labai didelį susirūpinimą keliančia medžiaga – Proporcingumo principo pažeidimas – Nebuvimas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1907/2006 16 konstatuojamoji dalis, 1 straipsnio 1 dalis, 14 straipsnio 6 dalis, 59 straipsnis ir XV priedas)
1. Ieškinys dėl Sąjungos institucijų, organų ar įstaigų priimtų bet kokių nuostatų panaikinimo gali būti pareikštas neatsižvelgiant į jų pobūdį ar formą, jei siekiama sukelti teisinių pasekmių. Kalbant apie aktus ar sprendimus, kurie rengiami keliais etapais, visų pirma pagal vidinę procedūrą, pažymėtina, kad iš principo aktai, dėl kurių panaikinimo galima pareikšti ieškinį, yra tik priemonės, kuriomis galutinai nustatoma atitinkamos Sąjungos institucijos, įstaigos ar organo pozicija pasibaigus procedūrai. Iš to matyti, kad preliminarios arba vien parengiamosios priemonės negali būti ieškinio dėl panaikinimo dalykas.
Todėl Europos cheminių medžiagų agentūros (ECHA) sprendimas, kuriuo aukštos temperatūros akmens anglių degutas pripažintas medžiaga, atitinkančia Reglamento (EB) Nr. 1907/2006 dėl cheminių medžiagų registracijos, įvertinimo, autorizacijos ir apribojimų (REACH) 57 straipsnyje nustatytus kriterijus, remiantis šio reglamento 59 straipsniu yra aktas, dėl kurio gali būti pareikštas ieškinys, nes minėtu sprendimu siekiama sukelti privalomų teisinių padarinių trečiosioms šalims.
Šiuo klausimu pažymėtina, kad medžiagos nustatymo aktas, priimtas pagal Reglamento Nr. 1907/2006 59 straipsnyje numatytą procedūrą, turi privalomų teisinių padarinių trečiosioms šalims, kaip tai suprantama pagal SESV 263 straipsnio pirmos pastraipos antrą sakinį. Dėl tokio akto kyla Reglamento Nr. 1907/2006 7 straipsnio 2 dalyje, 31 straipsnio 1 dalies c punkte ir 3 dalies b punkte bei 33 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta pareiga pranešti. Šiose nuostatose kalbama apie chemines medžiagas, nustatytas pagal minėto reglamento 59 straipsnio 1 dalį, arba chemines medžiagas, įtrauktas į pagal šio reglamento 59 straipsnio 1 dalį sudarytą sąrašą ar esančias jame. Taigi jose apibrėžiamos teisinės pareigos, kylančios dėl akto, priimto pagal to paties reglamento 59 straipsnyje nustatytą procedūrą.
(žr. 27, 28, 32 punktus)
2. Tiesioginis poveikis fiziniam ar juridiniam asmeniui, kaip ieškinio dėl panaikinimo priimtinumo sąlyga, reikalauja, pirma, kad skundžiamas aktas darytų tiesioginį poveikį asmens teisinei padėčiai, ir antra, nepaliktų jokios diskrecijos šio akto adresatams, atsakingiems už jos įgyvendinimą, kuris yra visiškai automatiškas ir išplaukia tik iš Sąjungos teisės normų, netaikant kitų papildomų nuostatų.
Šiuo klausimu pažymėtina, kad Europos cheminių medžiagų agentūros (ECHA) sprendimas, kuriuo aukštos temperatūros akmens anglių degutas pripažintas labai didelį susirūpinimą keliančia medžiaga, atitinkančia Reglamento Nr. 1907/2006 dėl cheminių medžiagų registracijos, įvertinimo, autorizacijos ir apribojimų (REACH) 57 straipsnio a, d ir e punktuose nustatytus kriterijus, turi būti laikomas darančiu tiesioginį poveikį šios medžiagos gamintojams, nes kadangi toks pripažinimas yra nauja informacija, galinti turėti įtakos rizikos valdymo priemonėms, arba nauja informacija apie pavojus, kaip tai suprantama pagal minėto reglamento 31 straipsnio 9 dalies a punktą, gamintojai privalo atnaujinti saugos duomenų lapus. Pagal minėto reglamento 31 straipsnio 1 dalies a–c punktus cheminės medžiagos tiekėjai turi pateikti cheminės medžiagos gavėjui šį saugos duomenų lapą, jeigu cheminė medžiaga atitinka cheminių medžiagų klasifikavimo kaip pavojingų kriterijus pagal Direktyvą 67/548 dėl įstatymų ir kitų teisės aktų, reglamentuojančių pavojingų medžiagų klasifikavimą, pakavimą ir ženklinimą etiketėmis, suderinimo. Nustatymas taip pat įpareigoja pranešti, kaip tai nurodyta Reglamento Nr. 1907/2006 34 straipsnio a punkte. Taigi jis turi tiesioginę įtaką gamintojų teisinei situacijai dėl minėtose nuostatose numatytų pareigų.
(žr. 37, 38, 48, 50, 51 punktus)
3. Sąvoka „reglamentuojančio pobūdžio teisės aktas“, kaip ji suprantama pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą, turi būti aiškinama kaip apimanti bet kurį visuotinio taikymo teisės aktą, išskyrus pagal teisėkūros procedūrą priimtus teisės aktus.
Europos cheminių medžiagų agentūros (ECHA) sprendimas, kuriuo aukštos temperatūros akmens anglių degutas pripažintas labai didelį susirūpinimą keliančia medžiaga, atitinkančia Reglamento Nr. 1907/2006 dėl cheminių medžiagų registracijos, įvertinimo, autorizacijos ir apribojimų (REACH) 57 straipsnyje nustatytus kriterijus, yra reglamentuojančio pobūdžio teisės aktas. Reikia pažymėti, kad šis sprendimas yra visuotinio taikymo, nes taikomas apibrėžtoms situacijoms ir sukelia teisinių padarinių bendrai ir abstrakčiai numatytai asmenų kategorijai, t. y. visiems fiziniams ar juridiniams asmenims, patenkantiems į Reglamento Nr. 1907/2006 31 straipsnio 9 dalies a punkto ir 34 straipsnio a punkto taikymo sritį. Be to, minėtas sprendimas nėra pagal teisėkūros procedūrą priimtas teisės aktas, nes nebuvo priimtas nei pagal įprastą teisėkūros procedūrą, nei pagal specialią teisėkūros procedūrą, kaip jos suprantamos pagal SESV 289 straipsnio 1–3 dalis. Toks sprendimas – tai ECHA aktas, priimtas pagal Reglamento Nr. 1907/2006 59 straipsnį. Jame nenumatytos jokios įgyvendinimo priemonės, nes pripažinimas labai didelį susirūpinimą keliančia medžiaga jau suponuoja pareigą informuoti, o kitos priemonės kol kas nėra būtinos.
Be to, kadangi SESV 263 straipsnio pirmoje pastraipoje aiškiai nurodyta Sąjungos įstaigų ar organų aktų, galinčių turėti teisinių padarinių trečiosioms šalims, teisėtumo kontrolė, SESV autoriai norėjo, kad ir ECHA, kaip vienos iš Sąjungos įstaigų, aktų teisėtumą kontroliuotų Sąjungos teismas. ECHA užduotis pagal Reglamento Nr. 1907/2006 75 straipsnio 1 dalį, t. y. užtikrinti techninių, mokslinių ir administracinių minėto reglamento aspektų valdymą ir tam tikrais atvejais jų vykdymą bei su šiais aspektais susijusių veiksmų nuoseklumą Sąjungos lygiu, nereiškia, kad ji negali priimti reglamentuojančio pobūdžio teisės akto.
(žr. 55–60, 63, 65 punktus)
4. Kadangi Sąjungos institucijos turi didelę diskreciją, visų pirma vertindamos labai sudėtingas faktines mokslinio ir techninio pobūdžio aplinkybes, kad nustatytų jų priimamų priemonių pobūdį ir apimtį, pavyzdžiui, kai Komisija laipsniškai įgyvendina taisykles, susijusias su labai didelį susirūpinimą keliančiomis medžiagomis, apie kurias kalbama Reglamento Nr. 1907/2006 dėl cheminių medžiagų registracijos, įvertinimo, autorizacijos ir apribojimų (REACH) VII antraštinėje dalyje, Sąjungos teismo kontrolė turi apimti tik nagrinėjimą, ar vykdant šią diskreciją nebuvo padaryta akivaizdi klaida ar piktnaudžiauta įgaliojimais arba ar šios valdžios institucijos akivaizdžiai neviršijo savo diskrecijos ribų. Tokiomis aplinkybėmis Sąjungos teismas negali savo faktinių mokslinio ir techninio pobūdžio aplinkybių vertinimu pakeisti institucijų, kurioms vienintelėms SESV nustatyta ši pareiga, vertinimo.
Tačiau Sąjungos valdžios institucijų didelė diskrecija, dėl kurios vykdoma ribota teisminė kontrolė, taikoma ne tik nuostatų, kurias reikia priimti, pobūdžio ir apimties atžvilgiu, bet tam tikra dalimi ir nustatant bazinius duomenis. Vis dėlto tokia teisminė kontrolė, netgi jei ji yra ribota, reikalauja, kad Sąjungos institucijos, priėmusios nagrinėjamą aktą, galėtų Sąjungos teisme įrodyti, kad aktas buvo priimtas veiksmingai pasinaudojant savo diskrecija, kuri reikalauja atsižvelgti į visus šioje situacijoje, kurią šiuo aktu siekiama reglamentuoti, svarbius duomenis ir aplinkybes.
Kadangi medžiagos nustatymo kaip labai didėlį susirūpinimą keliančios medžiagos procedūra, numatyta Reglamento Nr. 1907/2006 59 straipsnyje, nesuteikia Europos cheminių medžiagų agentūrai (ECHA) teisės pasirinkti nustatytiną cheminę medžiagą, nes minėto reglamento 59 straipsnio 2 ir 3 dalyse numatyta, kad Komisija arba atitinkama valstybė narė nustato, jog medžiagos atitinka minėto reglamento 57 straipsnyje nustatytus kriterijus, negalima kaltinti ECHA pažeidus vienodo požiūrio principą nustatant labai didėlį susirūpinimą keliančią medžiagą, neatlikus kitų, tariamai panašių medžiagų nustatymo procedūros.
(žr. 70–72, 76, 77 punktus)
5. Dėl sprendimo, kuriuo medžiaga nustatoma kaip labai didelį susirūpinimą kelianti medžiaga dėl jos patvarumo, bioakumuliacijos ir nuodingumo arba dėl labai didelio patvarumo bei didelės bioakumuliacijos (BPT ir vPvB savybės), nes ji atitinka Reglamento Nr. 1907/2006 dėl cheminių medžiagų registracijos, įvertinimo, autorizacijos ir apribojimų (REACH) XIII priede nurodytus kriterijus, negalima paprasčiausiai nuspręsti, kad Europos cheminių medžiagų agentūra (ECHA) padarė akivaizdžią vertinimo klaidą, kai nustatė, jog nagrinėjama medžiaga turi PBT ir vPvB savybių dėl to, kad tokių savybių turi jos sudedamosios dalys, nes sudedamosios dalys įeina į šios medžiagos sudėtį. Nors Reglamento Nr. 1907/2006 XIII priedo tekste aiškiai nenurodyta, kad pripažįstant chemines medžiagas turinčiomis PBT ir vPvB savybių taip pat turi būti atsižvelgta į šios medžiagos sudėtinių dalių PBT arba vPvB savybes, vis dėlto tokia galimybė neatmetama. Tačiau negalima nuspręsti, jog vien dėl to, kad medžiagos sudedamoji dalis turi tam tikrų savybių, visa medžiaga irgi turi šių savybių; reikia atsižvelgti į tokios sudedamosios dalies koncentraciją ir cheminį poveikį.
Be to, nors Reglamento Nr. 1907/2006 XIII priede nenumatyta jokia koncentracijos riba, reikia pažymėti, kad tokiai ribai, kaip veiksniui, lemiančiam nagrinėjamos medžiagos nustatymą atsižvelgiant į jos sudedamąsias dalis, taikyti nebūtina, kad jos dydis būtų tiksliai nurodytas minėtame priede. Šiuo klausimu pažymėtina, kad 0,1 % ribą kelis kartus taikė Sąjungos teisės aktų leidėjas, kai kvalifikavo preparatą remdamasis jį sudarančiomis medžiagomis. Tas pats išplaukia ir iš Reglamento Nr. 1907/2006 14 straipsnio 2 dalies f punkto, 31 straipsnio 3 dalies b punkto, 56 straipsnio 6 dalies ir 57 straipsnio d ir e punktų. Kadangi medžiagos kvalifikavimas atsižvelgiant į jos sudedamųjų dalių savybes prilygintinas preparato kvalifikavimui atsižvelgiant į jo sudėtyje esančių medžiagų savybes, negalima nuspręsti, kad ECHA sprendime yra padaryta akivaizdi vertinimo klaida dėl to, jog 0,1 % riba jame buvo taikoma kaip veiksnys, lemiantis nagrinėjamos medžiagos nustatymą atsižvelgiant į jos sudedamąsias dalis.
(žr. 82, 83, 97–99 punktus)
6. Kai taikydama Reglamento Nr. 1907/2006 dėl cheminių medžiagų registracijos, įvertinimo, autorizacijos ir apribojimų (REACH) 59 straipsnyje numatytą medžiagos nustatymo kaip labai didėlį susirūpinimą keliančios medžiagos procedūrą Europos cheminių medžiagų agentūra (ECHA) nustato medžiagą kaip labai didelį susirūpinimą keliančią medžiagą dėl jos patvarumo, bioakumuliacijos ir nuodingumo arba dėl labai didelio patvarumo bei didelės bioakumuliacijos (PBT ir vPvB savybių), remiantis jos sudedamųjų dalių PBT ir vPvB savybėmis, nereikalaujama, kad šios sudedamosios dalys būtų pirma nustatytos kaip turinčios PBT ir vPvB savybių atskiru ECHA sprendimu. Reglamento Nr. 1907/2006 57 straipsnio d ir e punktuose ir 59 straipsnyje paprasčiausia numatyta, kad ji turi atitikti šio reglamento XIII priede nustatytus kriterijus.
(žr. 104 punktą)
7. Kalbant apie proporcingumo principo įgyvendinimo sąlygų teisminę kontrolę, Europos cheminių medžiagų agentūrai (ECHA), įkurtai Reglamentu Nr. 1907/2006 dėl cheminių medžiagų registracijos, įvertinimo, autorizacijos ir apribojimų (REACH), reikia pripažinti didelę diskreciją srityje, kurioje jai reikia priimti politinio, ekonominio ir socialinio pobūdžio sprendimus, prieš tai atlikus sudėtingus vertinimus. Todėl tokios priemonės teisėtumui įtakos gali turėti tik šioje srityje priimtos priemonės akivaizdus netinkamumas teisės aktų leidėjo siekiamo tikslo atžvilgiu. Atsižvelgiant į Reglamento Nr. 1907/2006 16 konstatuojamąją dalį teisės aktų leidėjas kaip pagrindinį tikslą nurodė pirmąjį iš trijų 1 straipsnio 1 dalyje numatytų tikslų, t. y. užtikrinti aukštą žmonių sveikatos ir aplinkos apsaugos lygį.
Taigi ECHA sprendimas, kuriuo aukštos temperatūros akmens anglių degutas pripažintas labai didelį susirūpinimą keliančia medžiaga, priimtas po Reglamento Nr. 1907/2006 59 straipsnyje numatytos procedūros, nepažeidžia proporcingumo principo.
Iš tikrųjų, pirma, sprendimas yra tinkamas įgyvendinant Reglamentu Nr. 1907/2006 siekiamus tikslus, nes cheminės medžiagos nustatymas kaip labai didelį susirūpinimą keliančios medžiagos skirtas pagerinti visuomenės ir profesionalių naudotojų informavimą apie riziką ir kylančius pavojus ir dėl to šis nustatymas turi būti laikomas tokią apsaugą gerinančia priemone. Be to, minėtu sprendimu nenustatomas draudimas pateikti medžiagą į rinką, įpareigojantis atitinkamus ūkio subjektus naudoti pakaitines medžiagas.
Antra, minėtas sprendimas neviršija to, kas būtina Reglamentu Nr. 1907/2006 siekiamiems tikslams įgyvendinti, nes pagal minėto reglamento 14 straipsnio 6 dalį pasiūlytos rizikos valdymo priemonės nėra tinkamos priemonės siekiant šio reglamento tikslų, susijusių su labai didelį susirūpinimą keliančių medžiagų naudojimu, ir nėra mažiau ribojančios. Tas pats pasakytina ir apie dokumentacijos pateikimą pagal minėto reglamento XV priedą dėl apribojimų, nes pagal minėto reglamento VIII antraštinėje dalyje numatytą procedūrą nustatyti apribojimai gali būti įvairūs – nuo specialių sąlygų, taikomų cheminės medžiagos gamybai arba tiekimui rinkai iki visiško medžiagos uždraudimo. Net pripažinus, kad apribojimai taip pat tinka siekiant Reglamento Nr. 1907/2006 tikslų, tai nėra mažiau ribojančios priemonės, palyginti su medžiagos nustatymu, kuriuo įpareigojama tik informuoti apie medžiagą.
(žr. 115–119, 125, 129 punktus)