Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PRIIT PIKAMÄE
prednesené 25. januára 2024(1)
Spojené veci C‑112/22 a C‑223/22
CU (C‑112/22)
ND (C‑223/22)
Trestné konanie
za účasti:
Procura della Repubblica Tribunale di Napoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunale di Napoli (súd v Neapole, Taliansko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 2003/109/ES – Postavenie štátnych príslušníkov tretích krajín s dlhodobým pobytom – Článok 11 ods. 1 písm. d) – Rovnosť zaobchádzania – Sociálna pomoc – Podmienka pobytu v trvaní minimálne desať rokov, v posledných dvoch rokoch bez prerušenia“
1. Všeobecne sa uznáva, že hospodárske krízy, ktoré poznamenali začiatok 20. storočia, výrazne zvýšili hospodárske a sociálne nerovnosti. S cieľom napraviť túto situáciu sa viaceré európske vlády rozhodli zaviesť politiky prerozdeľovania zdrojov, ktoré v Taliansku nadobudli najmä formu tzv. „príjmu z občianstva“. Otázka príjmu z občianstva má teda silný politický rozmer, ktorý je nesporným pozadím týchto vecí.
2. Pri zameraní sa len na ich právny rozmer tieto veci, ktorých pôvod je vo dvoch návrhoch na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Tribunale di Napoli (súd v Neapole, Taliansko), umožňujú Súdnemu dvoru vysloviť sa k výkladu článku 11 ods. 1 písm. d) smernice Rady 2003/109/ES z 25. novembra 2003 o právnom postavení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom(2), a konkrétne k otázke, či je podmienka pobytu na talianskom území v trvaní desiatich rokov, počas dvoch rokov predchádzajúcich podaniu žiadosti bez prerušenia, ktorou je podmienené priznanie príjmu z občianstva, v súlade s týmto ustanovením.
I. Právny rámec
A. Právo Únie
3. V prejednávaných veciach sú relevantné články 4 až 7 a 9 až 11 smernice 2003/109, ako aj článok 34 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
B. Talianske právo
4. Článok 2 decreto‑legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“ (zákonný dekrét č. 4 „Naliehavé ustanovenia v oblasti príjmov občanov a dôchodkov“) z 28. januára 2019 (GURI č. 23 z 28. januára 2019), ktorý bol do formy zákona prevedený prostredníctvom legge n. 26 „Conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“ (zákon č. 26, ktorým sa, so zmenami, pretvára na zákon zákonný dekrét č. 4 z 28. januára 2019 obsahujúci naliehavé ustanovenia v oblasti príjmov občanov a dôchodkov), z 28. marca 2019 (GURI č. 75 z 29. marca 2019) (ďalej len „zákonný dekrét č. 4/2019“), s nadpisom „Príjemcovia“, stanovuje v odseku 1 toto:
„[Príjem z občianstva] sa priznáva domácnostiam, ktoré v čase podania žiadosti a počas celého obdobia poberania príspevku spĺňajú kumulatívne tieto podmienky:
a) pokiaľ ide o požiadavky na štátnu príslušnosť, bydlisko a pobyt, člen domácnosti, ktorý o príspevok žiada, musí kumulatívne:
(1) mať taliansku štátnu príslušnosť alebo štátnu príslušnosť členského štátu Európskej únie, alebo [byť] rodinným príslušníkom takejto osoby, ako sa uvádza v článku 2 ods. 1 písm. b) decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (legislatívny dekrét č. 30 zo 6. februára 2007), ktorý má právo na pobyt alebo právo na trvalý pobyt, alebo [byť] štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorý má povolenie na dlhodobý pobyt v EÚ;
(2) mať pobyt v Taliansku v trvaní najmenej 10 rokov, a to nepretržite počas posledných dvoch rokov, ktoré sa posudzujú v čase podania žiadosti, a počas celého obdobia vyplácania dávky.
…“
5. Článok 7 tohto zákonného dekrétu, s názvom „Sankcie“, v odseku 1 stanovuje toto:
„Kto s cieľom získať neoprávnene dávku uvedenú v článku 3 vyhotoví alebo použije nepravdivé vyhlásenia alebo dokumenty, ktoré sú falošné alebo ktoré osvedčujú nepresné skutočnosti, alebo zamlčí požadované informácie, potrestá sa odňatím slobody na dva roky až šesť rokov, ak tento skutok nie je závažnejším deliktom.“
II. Spory vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
6. Z odpovedí vnútroštátneho súdu na žiadosť Súdneho dvora o vysvetlenie vyplýva, že CU a ND sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí získali postavenie osôb s dlhodobým pobytom v Taliansku. Tieto osoby Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (prokuratúra Talianskej republiky pri súde v Neapole, Taliansko) obvinila z toho, že každá z nich spáchala delikt uvedený v článku 7 ods. 1 legislatívneho dekrétu č. 4/2019. Dňa 27. augusta 2020, respektíve 9. októbra 2020, dané osoby podpísali žiadosti o priznanie príjmu z občianstva, pričom v týchto žiadostiach nepravdivo potvrdili, že spĺňajú podmienky na udelenie tejto dávky, a to najmä podmienku najmenej desaťročného pobytu v Taliansku stanovenú v uvedenom zákonnom dekréte. CU a ND mali z tohto titulu neoprávnene získať sumu 3 414,40 eura, respektíve 3 186,66 eura.
7. Tribunale di Napoli (súd v Neapole) vyjadril pochybnosti o tom, či je zákonný dekrét č. 4/2019 v súlade s právom EÚ, keďže na získanie nároku na príjem z občianstva, ktorý sa označuje ako dávka sociálnej pomoci určená na zabezpečenie životného minima, stanovuje podmienku pobytu v Taliansku v trvaní najmenej desať rokov, bez prerušenia v posledných dvoch rokoch. Vnútroštátny súd sa domnieva, že tento zákonný dekrét vystavuje štátnych príslušníkov tretích krajín vrátane tých, ktorí sú držiteľmi povolenia na dlhodobý pobyt, odlišnému zaobchádzaniu než talianskych štátnych príslušníkov.
8. Podľa tohto súdu dávka nazvaná „príjem z občianstva“ patrí do jednej z troch oblastí kategórií uvedených v článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109 (sociálne zabezpečenie, sociálna pomoc a sociálna ochrana, podľa ich vymedzení vo vnútroštátnom práve). Okrem toho článok 11 ods. 4 tejto smernice sa v prejednávanej veci neuplatňuje, keďže sa zdá, že Talianska republika pri prijímaní dotknutej vnútroštátnej právnej úpravy nevyjadrila úmysel obmedziť rovnosť zaobchádzania v oblasti sociálnej pomoci a sociálnej ochrany stanovené v tomto článku 11 len na základné dávky. Navyše ak sa by aj takéto obmedzenie uplatnilo, nebolo by v súlade s uvedeným článkom 11, keďže podľa článku 1 ods. 1 poslednej vety zákonného dekrétu č. 4/2019 príjem z občianstva zaisťuje základnú úroveň dávok v rámci dostupných zdrojov.
9. Výklad práva Únie je potrebný na vydanie rozsudku vo veciach samých, keďže ak by podmienka stanovená v článku 2 ods. 1 písm. a) bode 2 zákonného dekrétu č. 4/2019 nebola v súlade s právom Únie, zanikla by skutková podstata dotknutých trestných činov.
10. V tejto súvislosti vnútroštátny súd spresňuje, že podmienka desaťročného pobytu v Taliansku, počas posledných dvoch rokov bez prerušenia, je nepriaznivá pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí požívajú osobitnú ochranu podľa práva Únie, ako napríklad osoby s dlhodobým pobytom, ktoré môžu získať právo na trvalý pobyt v členskom štáte Únie po piatich rokoch pobytu v hostiteľskom členskom štáte, a to v zmysle článku 4 smernice 2003/109. To isté platí aj pre talianskych štátnych príslušníkov, ktorí sa vrátili do Talianska po období pobytu v inom členskom štáte. Diskriminácii z dôvodu vnútroštátneho ustanovenia, o ktoré ide vo veci samej, by boli vystavené aj osoby v postavení utečenca, ktoré podľa článku 29 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany (Ú v. EÚ L 337, 2011, s. 9) majú právo na potrebnú sociálnu pomoc za rovnakých podmienok, aké platia pre štátnych príslušníkov členských štátov.
11. Za týchto podmienok Tribunale di Napoli (súd v Neapole) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Bráni právo Európskej únie, najmä článok 18 [ZFEÚ], článok 45 [ZFEÚ], článok 7 ods. 2 [nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 492/2011 z 5. apríla 2011 o slobode pohybu pracovníkov v rámci Únie (Ú. v. EÚ L 141, 2011, s. 1)], článok 11 ods. 1 písm. d) [smernice 2003/109], článok 29 [smernice 2011/95], článok 34 [Charty], ako aj články 30 a 31 [Európskej sociálnej charty] takej vnútroštátnej právnej úprave, aká je obsiahnutá v ustanovení článku 7 ods. 1 v spojení s článkom 2 ods. 1 písm. a) [zákonného dekrétu č. 4/2019], v rozsahu, v akom podmieňuje prístup k príjmu z občianstva požiadavkou pobytu v Taliansku v trvaní najmenej desať rokov (z toho posledné dva roky v čase podania žiadosti a počas celého obdobia poberania príspevku nepretržitého pobytu), čím sa pre talianskych štátnych príslušníkov, občanov [Únie], ktorí majú právo na pobyt alebo trvalý pobyt, a pre [štátnych príslušníkov tretích krajín] s dlhodobým pobytom, avšak s pobytom [v Taliansku] kratším než 10 rokov alebo v trvaní 10 rokov, ale v posledných dvoch rokoch nie nepretržitým, stanovuje menej priaznivé zaobchádzanie než pre tie isté kategórie osôb s pobytom [v Taliansku] v trvaní 10 rokov, ktorý bol posledné dva roky nepretržitý?
V prípade kladnej odpovede na prvú otázku:
2. Bráni právo Európskej únie, najmä článok 18 [ZFEÚ], článok 45 [ZFEÚ], článok 7 ods. 2 [nariadenia č. 492/2011], článok 11 ods. 1 písm. d) [smernice 2003/109], článok 29 [smernice 2011/95], článok 34 [Charty], ako aj články 30 a 31 [Európskej sociálnej charty] takej vnútroštátnej právnej úprave, aká je obsiahnutá v ustanovení článku 7 ods. 1 v spojení s článkom 2 ods. 1 písm. a) [zákonného dekrétu č. 4/2019], v rozsahu, v akom stanovuje odlišné zaobchádzanie medzi osobami s dlhodobým pobytom, ktoré môžu získať právo na trvalý pobyt v štáte Únie po piatich rokoch pobytu v hostiteľskom členskom štáte, a osobami s dlhodobým pobytom [v Taliansku] v trvaní desiatich rokov, ktorý bol posledné dva roky nepretržitý?
3. Bráni právo Európskej únie, najmä článok 18 [ZFEÚ], článok 45 [ZFEÚ], článok 7 ods. 2 [nariadenia č. 492/2011], článok 11 ods. 1 písm. d) [smernice 2003/109] a článok 29 [smernice 2011/95] takej vnútroštátnej právnej úprave, aká je obsiahnutá v ustanovení článku 7 ods. 1 v spojení s článkom 2 ods. 1 písm. a) [zákonného dekrétu č. 4/2019], ktorá talianskym štátnym príslušníkom, [občanom EÚ] a [štátnym príslušníkom tretích krajín] na účely získania nároku na príjem z občianstva ukladá podmienku desaťročného pobytu (z toho počas posledných dvoch rokov nepretržitého)?
4. Bráni právo Európskej únie, najmä článok 18 [ZFEÚ], článok 45 [ZFEÚ], článok 7 ods. 2 [nariadenia č. 492/2011], článok 11 ods. 1 písm. d) [smernice 2003/109], článok 29 [smernice 2011/95], článok 34 [Charty], ako aj články 30 a 31 [Európskej sociálnej charty] takej vnútroštátnej právnej úprave, aká je obsiahnutá v ustanovení článku 7 ods. 1 v spojení s článkom 2 ods. 1 písm. a) [zákonného dekrétu č. 4/2019], v rozsahu, v akom na účely získania nároku na príjem z občianstva vyžaduje od talianskych štátnych príslušníkov, [občanov Únie] a [štátnych príslušníkov tretích krajín] vyhlásenie, že majú v Taliansku pobyt v trvaní desať rokov, z toho posledné dva roky nepretržitý, pričom s nepravdivým vyhlásením sú spojené závažné trestnoprávne dôsledky?“
12. Talianska vláda a Európska komisia predložili písomné pripomienky. Tie isté strany, ako aj CU a ND, boli vypočutí na pojednávaní 3. októbra 2023.
III. Analýza
A. Právny rámec analýzy
13. Súdny dvor na svojom všeobecnom zasadnutí 2. mája 2023 rozhodol, že v súlade s článkom 101 rokovacieho poriadku predloží vnútroštátnemu súdu žiadosť o vysvetlenie, v ktorej ho požiada, aby uviedol právne postavenie osôb dotknutých trestným konaním vo veci samej a spresnil akt práva Únie, ktorý považuje za uplatniteľný na tieto osoby, a konkrétne ustanovenia tohto aktu, ktorých výklad považuje za potrebný na účely vyriešenia sporov, o ktorých rozhoduje.
14. Vo svojich odpovediach na túto žiadosť zaslaných Súdnemu dvoru 9. júna 2023 vo veci C‑223/22 a 13. júna 2023 vo veci C‑112/22 vnútroštátny súd uviedol, že obidve dotknuté osoby sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín s dlhodobým pobytom v Taliansku. V odpovedi vo veci C‑112/22 tento súd uviedol, že ustanovenie, ktorého výklad je relevantný pre riešenie sporu, o ktorom rozhoduje, je článok 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109. Vo svojej odpovedi vo veci C‑223/22 však vnútroštátny súd opätovne potvrdil potrebu výkladu všetkých ustanovení uvedených v prejudiciálnych otázkach položených Súdnemu dvoru.
15. Vzhľadom na tieto objasnenia bude právna analýza štruktúrovaná takto. Najskôr zaujmem stanovisko k námietkam dotknutých strán týkajúcim sa právomoci Súdneho dvora a prípustnosti tejto prejudiciálnej otázky (oddiely B a C). Potom sa budem zaoberať najmä otázkou, či je požiadavka pobytu stanovená v príslušných talianskych právnych predpisoch v súlade so smernicou 2003/109 (oddiel D).
B. O právomoci Súdneho dvora
16. Ako vyplýva zo spisu, príjem z občianstva, ako je stanovený v zákonnom dekréte č. 4/2019, pozostáva z príplatku k príjmu rodiny až do maximálnej výšky 6 000 eur, ku ktorému sa môže pridať príplatok k príjmu pre domácnosti, ktoré sú nájomníkmi, až do maximálnej výšky 3 360 eur ročne. Táto dávka sa poskytuje nepretržite najviac osemnásť mesiacov a možno ju predĺžiť.
17. Poskytnutie príjmu z občianstva je podmienené vyhlásením dospelých členov dotknutej domácnosti, v ktorom potvrdia svoju okamžitú pracovnú disponibilitu, a ich zapojením do personalizovaného plánu získavania zamestnania a sociálneho začlenenia, ktorý zahŕňa verejnoprospešné činnosti, rekvalifikáciu, ukončenie štúdia a iné záväzky stanovené príslušnými službami, zamerané na vstup na trh práce a sociálne začlenenie. Tento plán sa formalizuje uzavretím dohody o zamestnávaní, ktorej cieľom je v zásade aktívne hľadanie zamestnania a prijatie vhodných ponúk, alebo dohody o sociálnom začlenení, podpísanej v rámci služieb obce, ktoré majú na starosti boj proti chudobe.
18. Talianska vláda vo svojich písomných pripomienkach spochybnila právomoc Súdneho dvora odpovedať na položené otázky s odôvodnením, že vnútroštátne právne predpisy o príjme z občianstva patria do výlučnej právomoci členských štátov. Podľa jej názoru príjem z občianstva nie je opatrením sociálnej pomoci alebo sociálnej ochrany, ktorého cieľom je zaistiť dotknutým osobám určitú úroveň príjmu. Naopak, ide o komplexné opatrenie, ktoré sleduje globálnejší cieľ boja proti sociálnemu vylúčeniu. Keďže právo Únie nie je na konanie vo veci samej uplatniteľné, Súdny dvor by mal vyhlásiť, že v tejto veci nemá právomoc.
19. V tejto súvislosti talianska vláda napadla charakteristiku príjmu z občianstva, ktorú poskytol vnútroštátny súd. Táto námietka je v podstate založená na rozsudku Corte costituzionale (Ústavný súd, Taliansko) č. 19/2022 z 10. januára 2022.
20. Vo veci, ktorá viedla k vydaniu tohto rozsudku, bol Corte costituzionale (Ústavný súd) vyzvaný, aby rozhodol o ústavnosti článku 2 ods. 1 písm. a) bodu 1 zákonného dekrétu č. 4/2019, ktorý okrem rôznych podmienok, ktoré musia byť splnené na to, aby bolo možné získať príjem z občianstva, vyžaduje, aby štátni príslušníci tretích krajín mali povolenie na dlhodobý pobyt v EÚ. Konkrétne bol tento súd požiadaný, aby určil, či vzhľadom na to, že príjem z občianstva je určený na uspokojovanie základných ľudských potrieb, je takéto obmedzenie okruhu príjemcov tejto dávky v súlade so zásadou rovnosti zaobchádzania zakotvenou v článku 3 talianskej Ústavy.
21. Corte costituzionale (Ústavný súd) vo svojom rozsudku pripomenul svoje predchádzajúce konštatovanie, že „pravidlá, ktorými sa riadi príjem z občianstva, vymedzujú cestu k opätovnému začleneniu na trh práce, ktorá presahuje rámec čisto ekonomickej pomoci“ a že táto dávka „nie je čisto sociálnou pomocou práve preto, že ju sprevádza cesta vzdelávania a integrácie zahŕňajúca presné povinnosti, ktorých nedodržanie vedie v rôznych formách k vylúčeniu z tejto cesty“.
22. Ďalej uviedol, že „príjem z občianstva síce má aj znaky opatrenia na boj proti chudobe, nemá však formu dávky sociálnej pomoci určenej na uspokojenie primárnej potreby jednotlivca, ale sleduje iné a štruktúrovanejšie ciele aktívnej politiky zamestnanosti a sociálnej integrácie“, a preto konštatoval, že otázka ústavnosti, ktorá mu bola predložená, je neopodstatnená.
23. Toto posúdenie Corte costituzionale (Ústavného súdu), pokiaľ ide o kvalifikáciu príjmu z občianstva, sa mi nezdá byť spôsobilé odôvodniť neuplatniteľnosť článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109, a teda absenciu právomoci Súdneho dvora prejednať tieto prejudiciálne otázky.
24. Toto ustanovenie totiž odkazuje na vnútroštátne právo, pokiaľ ide o vymedzenie pojmov „sociálne zabezpečenie“, „sociálna pomoc“ a „sociálna ochrana“. Súdny dvor totiž už rozhodol, že z takéhoto odkazu vyplýva, že vnútroštátnemu súdu prináleží posúdiť, či dané vnútroštátne opatrenie predstavuje dávku, ktorá patrí do tam uvedených kategórií.(3) Toto konštatovanie je pritom len konkrétnym vyjadrením všeobecného pravidla, ktoré vychádza z nutnosti jasného oddelenia funkcií medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom v rámci prejudiciálneho konania, podľa ktorého Súdny dvor nemá právomoc vykladať vnútroštátne právo, pretože presný rozsah pôsobnosti vnútroštátnych zákonov, iných právnych predpisov alebo správnych opatrení musí určiť výlučne vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.(4) V prejednávanej veci vnútroštátny súd jasne uviedol, že príjem z občianstva patrí do jednej z troch kategórií uvedených v článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109, takže uplatniteľnosť tohto článku nemožno spochybniť.
25. Je, samozrejme, pravda, že s cieľom poskytnúť vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď môže Súdny dvor v súlade s ustálenou judikatúrou poskytnúť usmernenia vyplývajúce zo spisu vo veci samej a z písomných a ústnych pripomienok, ktoré mu boli predložené, najmä pokiaľ ide o faktory, ktoré má tento súd zohľadniť na účely svojho rozhodnutia v tejto veci.(5) Táto judikatúra však len oprávňuje Súdny dvor k tomu, aby do svojej odpovede zahrnul prvky vnútroštátneho práva, ktoré môžu slúžiť na uvedený účel, a to bez toho, aby pristúpil k výkladu tohto práva.
26. Súdny dvor je oprávnený vysloviť sa len k výkladu práva Únie so zreteľom na skutkový a právny rámec, ako ho opísal vnútroštátny súd, pričom nemá možnosť spochybniť ani overiť jeho správnosť so zreteľom na rozsudok vnútroštátneho súdu, hoci aj najvyššieho.
27. Vzhľadom na uvedené skutočnosti je vhodné pridržiavať sa kvalifikácie sporného opatrenia vnútroštátnym súdom, a teda považovať príjem z občianstva za dávku patriacu pod pojem „sociálna pomoc“, ako sa uvádza v článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109. Keďže je teda táto smernica na prejednávanú vec uplatniteľná, Súdny dvor podľa môjho názoru musí rozhodnúť, že má právomoc prijať tieto návrhy na začatie prejudiciálneho konania.
C. O prípustnosti
28. Talianska vláda a Komisia vo svojich písomných pripomienkach uviedli, že návrhy na začatie prejudiciálneho konania sú neprípustné v zmysle článku 94 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
29. Tieto dve strany najmä tvrdia, že rozhodnutia vnútroštátneho súdu majú nedostatky, pokiaľ ide o postavenie osôb stojacich pred vnútroštátnym súdom v trestnom konaní vo veci samej. V odôvodnení svojich návrhov odpovedí na prejudiciálne otázky totiž tento súd vysvetľuje, že požiadavka pobytu, o ktorú ide vo veci samej, znamená diskrimináciu štátnych príslušníkov tretích krajín s dlhodobým pobytom, talianskych štátnych príslušníkov a občanov Únie, ako aj štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí požívajú medzinárodnú ochranu, pričom položené otázky smerujú na akty týkajúce sa všetkých týchto kategórií osôb. Ide však o vzájomne nekompatibilné právne postavenia, ktoré dotknuté osoby v prejednávaných veciach nemôžu uplatňovať súčasne.
30. V tejto súvislosti je dôležité pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je vnútroštátny súd podľa článku 94 rokovacieho poriadku povinný minimálne vysvetliť dôvody svojho výberu ustanovení práva Únie, ktorých výklad požaduje, a súvislosť, ktorú vidí medzi týmito ustanoveniami a vnútroštátnou právnou úpravou uplatniteľnou na spor, o ktorom rozhoduje.(6)
31. V prejednávanej veci vzhľadom na odpovede vnútroštátneho súdu na žiadosť o vysvetlenie, ktorú mu Súdny dvor adresoval, treba dospieť k záveru, že tieto prejudiciálne otázky sú prípustné v rozsahu, v akom sa týkajú výkladu smernice 2003/109.(7)
D. O veci samej
32. Svojimi otázkami sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109 vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá podmieňuje prístup štátnych príslušníkov tretích krajín s dlhodobým pobytom k opatreniu sociálnej pomoci pobytom v dotknutom členskom štáte v trvaní najmenej desať rokov, v posledných dvoch rokoch bez prerušenia, a ktorá stanovuje trestnú sankciu v prípade nepravdivého vyhlásenia týkajúceho sa tejto podmienky.
33. Na úvod treba objasniť niekoľko bodov, aby bolo možné vymedziť právny režim, ktorým sa riadi ustanovenie sekundárnych právnych predpisov, ktoré má Súdny dvor vykladať.
34. Smernica 2003/109, kľúčový nástroj právneho rámca Únie v oblasti legálnej migrácie, má za cieľ, ako vyplýva z jej odôvodnení 2, 4, 6 a 12, zaručiť integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa trvale a oprávnene zdržiavajú v členských štátoch, a na tieto účely priblížiť práva týchto štátnych príslušníkov právam občanov Únie, najmä tým, že sa zavedie rovnoprávnosť v prístupe k nim v širokom rozsahu v ekonomickej a sociálnej oblasti.(8)
35. Smernica 2003/109 určuje podmienky, za akých sa udeľuje a odníma postavenie osoby s dlhodobým pobytom a práva s ním súvisiace, ako aj podmienky pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín s týmto postavením v iných členských štátoch. Toto postavenie zodpovedá najvyššej úrovni integrácie štátneho príslušníka tretej krajiny s výnimkou získania štátnej príslušnosti hostiteľského členského štátu.
36. Je vhodné uviesť ustanovenia tejto smernice, ktoré sú pre prejednávanú vec relevantné.
37. V článku 4 ods. 1 uvedenej smernice sa stanovuje, že členské štáty priznajú postavenie osoby s dlhodobým pobytom štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa zdržiavajú oprávnene a nepretržite na ich území päť rokov bezprostredne pred podaním príslušnej žiadosti. V článku 5 sa stanovujú podmienky týkajúce sa získania tohto postavenia. Podľa odseku 1 písm. a) a b) tohto článku musia štátni príslušníci tretej krajiny predložiť dôkaz o tom, že majú postačujúce zdroje a zdravotné poistenie, aby sa nestali pre dotknutý členský štát bremenom.(9) V článku 6 ods. 1 prvom pododseku sa stanovuje, že priznať postavenie osoby s dlhodobým pobytom možno odmietnuť z dôvodu verejného poriadku alebo bezpečnosti štátu. Článok 7 stanovuje procesné pravidlá, ktorými sa riadi posudzovanie žiadostí o získanie tohto postavenia, a článok 9 upravuje podmienky odňatia a straty tohto postavenia.
38. Ako som už uviedol vyššie, postavenie osoby s dlhodobým pobytom, ktoré je už nadobudnuté, znamená najmä to, že štátni príslušníci tretích krajín majú právo na rovnaké zaobchádzanie ako štátni príslušníci hostiteľského členského štátu, okrem zvýšenej ochrany pred vyhostením.
39. V súlade s článkom 11 ods. 1 smernice 2003/109 sa toto rovnaké zaobchádzanie týka v ňom uvedených oblastí, najmä sociálneho zabezpečenia, sociálnej pomoci a sociálnej ochrany [písmeno d)], ako sú vymedzené vo vnútroštátnom práve, a to s výhradou výnimiek, ktoré môžu členské štáty stanoviť na základe odsekov 2, 3 a 4 tohto článku.
40. Keďže podľa vnútroštátneho súdu opatrenie, o ktoré ide v prejednávanej veci, patrí do jednej z týchto oblastí v zmysle vnútroštátneho práva, príjem z občianstva patrí do pôsobnosti článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109.
41. V tomto prípade sa preto zásada rovnosti zaobchádzania uplatňuje.
42. Predtým ako posúdim otázku rovnakého zaobchádzania by som chcel spresniť, že judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa výkladu článku 7 ods. 2 nariadenia č. 492/2011 sa v tomto prípade analogicky neuplatňuje z dôvodu odlišnej povahy práv na voľný pohyb a práv štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom.
43. Prvé uvedené práva sú štátnym príslušníkom členských štátov priznané na základe Zmluvy. Uvedená judikatúra sa totiž opiera o myšlienku, že článok 7 ods. 2 nariadenia č. 492/2011 je „v oblasti poskytovania sociálnych výhod osobitným vyjadrením zásady rovnosti zaobchádzania zakotvenej v článku 45 ods. 2 ZFEÚ a má sa vykladať rovnako ako toto ustanovenie“(10). Preto keď vznikne otázka rovnakého zaobchádzania s pracovníkmi, ktorí sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, a pracovníkmi, ktorí sú domácimi štátnymi príslušníkmi, pokiaľ ide o sociálne a daňové výhody, je potrebné určiť, či rozdiel v zaobchádzaní vyplývajúci z vnútroštátneho opatrenia sleduje legitímny cieľ a je v súlade so zásadou proporcionality.
44. Druhé uvedené práva majú zdroj v nástroji sekundárneho práva, ktorým je smernica 2003/109. V rozsudkoch, v ktorých sa vyjadroval k výkladu článku 11 ods. 1 písm. d) tejto smernice, pritom Súdny dvor nedospel k záveru, že toto ustanovenie je „osobitným vyjadrením“ článku Zmluvy.(11)
45. Keďže normotvorca Únie už v smernici 2003/109 vyčerpávajúcim spôsobom stanovil situácie, v ktorých sa členské štáty môžu odchýliť od rovnakého zaobchádzania so štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí majú postavenie osoby s dlhodobým pobytom, a domácimi štátnymi príslušníkmi,(12) rozdielne zaobchádzanie s týmito dvoma kategóriami štátnych príslušníkov, ktorí sú v porovnateľnej situácii, predstavuje samo osebe porušenie článku 11 ods. 1 písm. d) tejto smernice.
46. Preto možno judikatúru v oblasti voľného pohybu pracovníkov podľa môjho názoru použiť len na overenie existencie rozdielneho zaobchádzania so štátnymi príslušníkmi tretích krajín s dlhodobým pobytom v porovnaní so štátnymi príslušníkmi hostiteľského členského štátu, a porovnateľnosti ich situácií.
47. V prejednávanej veci, pokiaľ ide o porovnateľnosť situácií týchto dvoch kategórií štátnych príslušníkov, treba poznamenať, že talianska vláda uviedla, že príjem z občianstva je z administratívneho hľadiska mimoriadne zložité opatrenie, keďže pri jeho uplatňovaní je potrebné dodržiavať osobitné dohody pre každú dotknutú domácnosť a vykonávať neustálu kontrolu ich uplatňovania, ako aj vyplácať značné sumy z verejných prostriedkov. Práve preto, podľa názoru vlády, vnútroštátny zákonodarca riadne vyhradil nárok na túto dávku len tým štátnym príslušníkom, ktorí majú pevné a trvalé korene na talianskom trhu práce, ako aj vo všeobecnosti v talianskej spoločnosti.
48. Ak chce talianska vláda týmto spôsobom poukázať na administratívne a ekonomické ťažkosti, treba konštatovať, že tieto nijako nevysvetľujú, prečo by sa štátni príslušníci tretích krajín nemali považovať za osoby v porovnateľnej situácii so štátnymi príslušníkmi hostiteľského členského štátu s rovnakou ekonomickou potrebou, keď po ukončení konania a splnení podmienok stanovených smernicou 2003/109 získali postavenie osôb s dlhodobým pobytom, ktoré im táto smernica priznáva.(13) Dodávam, že v jednom z novších rozsudkov Súdny dvor rozhodol, že tieto dve kategórie štátnych príslušníkov nemožno považovať za osoby v odlišnej situácii ani z dôvodu ich väzieb na hostiteľský členský štát, keďže takéto konštatovanie by bolo v rozpore s úvahou normotvorcu Únie, podľa ktorej postavenie osoby s dlhodobým pobytom prináša právo na rovnaké zaobchádzanie ako s domácimi štátnymi príslušníkmi v zmysle článku 11 ods. 1 smernice 2003/109.(14)
49. Pokiaľ ide o otázku, či podmienka, o ktorú ide vo veci samej, vytvára rozdiel v zaobchádzaní medzi týmito kategóriami štátnych príslušníkov, zdá sa mi, že odpoveď je nevyhnutne kladná.
50. Isteže, táto podmienka sa vyžaduje od všetkých osôb, ktoré žiadajú o príjem z občianstva, bez ohľadu na to, či ide o štátnych príslušníkov tretích krajín s dlhodobým pobytom alebo o domácich štátnych príslušníkov. Je však dôležité poznamenať, že článok 11 ods. 1 smernice 2003/109 neobsahuje nič, čo by naznačovalo, že rovnaké zaobchádzanie uvedené v tomto článku zakazuje len otvorenú diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti dotknutej osoby (priama diskriminácia). Toto rovnaké zaobchádzanie sa totiž vzťahuje aj na všetky skryté formy diskriminácie, ktoré pri použití iných rozlišovacích kritérií v skutočnosti vedú k rovnakému výsledku (nepriama diskriminácia).
51. V tomto ohľade z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že akékoľvek rozlišovanie na základe pobytu, ako je to, ktoré je v tomto prípade stanovené podmienkou, o ktorú ide vo veci samej, môže pôsobiť skôr v prospech domácich štátnych príslušníkov, keďže osobami bez pobytu sú najčastejšie osoby, ktoré nie sú občanmi daného štátu.(15) To isté platí pre rozlišovanie na základe dĺžky pobytu, keď sa porovnáva zaobchádzanie s občanmi so zaobchádzaním so štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí získali postavenie osoby s dlhodobým pobytom po piatich rokoch legálneho pobytu na území dotknutého členského štátu.
52. Talianska vláda na pojednávaní tvrdila, že štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom, sú dobre integrovaní do talianskej spoločnosti, keďže majú rovnaké práva ako talianski štátni príslušníci (s výnimkou politických práv), majú minimálny príjem a ubytovanie a dostatočne ovládajú taliansky jazyk. Schopnosť týchto štátnych príslušníkov splniť podmienku dotknutú vo veci samej je teda podľa tejto vlády v podstate analogická schopnosti talianskych štátnych príslušníkov. Nechápem však, v čom má toto tvrdenie poprieť konštatovanie uvedené v predchádzajúcom bode.
53. Vnútroštátny súd uvádza, že podmienka pobytu, o ktorú ide vo veci samej, sa môže týkať aj talianskych štátnych príslušníkov, ktorí sa vrátili do Talianska po pobyte v inom členskom štáte. Nemyslím si ani to, že táto okolnosť môže spochybniť záver, ku ktorému sme dospeli. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Súdny dvor už záväzne rozhodol, že na to, aby bolo možné opatrenie kvalifikovať ako nepriamo diskriminačné, nie je nevyhnutné, aby zvýhodňovalo všetkých vnútroštátnych príslušníkov alebo znevýhodňovalo len štátnych príslušníkov iných členských štátov s výnimkou vlastných štátnych príslušníkov.(16)
54. Súdny dvor sa napokon bude musieť zaoberať otázkou, či je vnútroštátne ustanovenie, akým je článok 7 ods. 1 zákonného dekrétu č. 4/2019, ktorý stanovuje trest odňatia slobody v trvaní od dvoch do šiestich rokov v prípade nepravdivého vyhlásenia týkajúceho sa podmienky, o ktorú ide vo veci samej, ako je stanovená v článku 2 ods. 1 písm. a) bode 2 tohto dekrétu, zlučiteľné so smernicou 2003/109.
55. Právny režim takejto sankcie nie je v smernici 2003/109 stanovený, a preto je záležitosťou vnútroštátneho práva. To však neznamená, že tento režim je v súlade s predmetnou smernicou.
56. Treba totiž pripomenúť, že podmienka, o ktorú ide vo veci samej, predstavuje materiálny znak trestného činu, ktorého zistenie vedie k uloženiu predmetnej sankcie.
57. Z toho vyplýva, že ak by Súdny dvor rozhodol, ako navrhujem, že táto podmienka je v rozpore s právom Únie, najmä s článkom 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109, vnútroštátny súd by musel neuplatniť tak článok 2 ods. 1 písm. a) bod 2 zákonného dekrétu č. 4/2019, ako aj jeho článok 7 ods. 1.
58. Ako totiž v podstate zdôrazňuje vnútroštátny súd, neuplatnenie vnútroštátneho ustanovenia, ktoré stanovuje túto podmienku, má za následok, že z vyhlásenia osoby, ktorá stojí pred trestným súdom, sa vytratí tento materiálny znak trestného činu, a v dôsledku toho aj celý trestný čin. Konkrétne neuplatniteľnosť ustanovenia, ktoré uvedenú podmienku stanovuje, spôsobuje neúčinnosť obsahu nepravdivého vyhlásenia v zmysle článku 7 ods. 1 zákonného dekrétu č. 4/2019.
59. Trestná sankcia stanovená za nepravdivé vyhlásenie týkajúce sa podmienky, o ktorú ide vo veci samej, je teda takisto v rozpore s právom Únie.(17)
60. Vzhľadom na tieto úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na otázky položené vnútroštátnym súdom odpovedal tak, že článok 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá podmieňuje prístup k vnútroštátnemu opatreniu sociálnej pomoci pobytom v dotknutom členskom štáte v trvaní najmenej desať rokov a v posledných dvoch rokoch bez prerušenia, a ktorá stanovuje trestnú sankciu v prípade nepravdivého vyhlásenia týkajúceho sa tejto podmienky.
IV. Návrhy
61. So zreteľom na uvedené navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálne otázky, ktoré položil Tribunale di Napoli (súd v Neapole, Taliansko), odpovedal takto:
Článok 11 ods. 1 písm. d) smernice Rady 2003/109/ES z 25. novembra 2003 o právnom postavení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré sú osobami s dlhodobým pobytom,
sa má vykladať v tom zmysle, že:
bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá podmieňuje prístup k vnútroštátnemu opatreniu sociálnej pomoci pobytom v dotknutom členskom štáte v trvaní najmenej desať rokov a v posledných dvoch rokoch bez prerušenia, a ktorá stanovuje trestnú sankciu v prípade nepravdivého vyhlásenia týkajúceho sa tejto podmienky.