Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PRIITA PIKAMÄEJA,
predstavljeni 25. januarja 2024(1)
Združeni zadevi C-112/22 in C-223/22
CU (C-112/22)
ND (C-223/22)
Kazenski postopek
ob udeležbi
Procura della Repubblica Tribunale di Napoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale di Napoli (sodišče v Neaplju, Italija))
„Predhodno odločanje – Direktiva 2003/109/ES – Status državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas – Člen 11(1)(d) – Enako obravnavanje – Socialna pomoč – Zahteva po vsaj desetletnem prebivanju, od tega zadnji dve leti neprekinjeno“
1. Splošno priznano je, da so gospodarske krize, ki so zaznamovale začetek 20. stoletja, znatno povečale ekonomske in družbene neenakosti. Da bi te neenakosti odpravile, se je več evropskih vlad odločilo za izvajanje politik prerazporejanja sredstev, ki se v Italiji kažejo predvsem z „univerzalnim prejemkom“. Vprašanje univerzalnega prejemka ima torej močno politično razsežnost, ki je nedvomno ozadje, na katerem temeljita obravnavani zadevi.
2. Če ti zadevi, ki izhajata iz dveh predlogov za sprejetje predhodne odločbe ki ju je vložilo Tribunale di Napoli (sodišče v Neaplju, Italija), postavimo v njuno povsem pravno razsežnost, dajeta Sodišču priložnost, da se opredeli glede razlage člena 11(1)(d) Direktive Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas(2), in, natančneje, glede vprašanja, ali je zahteva po vsaj desetletnem prebivanju na italijanskem ozemlju, od tega neprekinjeno zadnji dve leti pred vložitvijo vloge, ki velja za dodelitev univerzalnega prejemka, skladna s to določbo.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
3. V teh zadevah so upoštevni členi od 4 do 7 in od 9 do 11 Direktive 2003/109 ter člen 34 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
B. Italijansko pravo
4. Člen 2 decreto-legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“ (uredba-zakon št. 4 o nujnih določbah s področja univerzalnega prejemka in pokojnin) z dne 28. januarja 2019 (GURI št. 23 z dne 28. januarja 2019), preoblikovane v zakon z legge n. 26 „Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“ (zakon št. 26, s katerim se po spremembah v zakon preoblikuje uredba-zakon št. 4 z dne 28. januarja 2019 o nujnih določbah s področja univerzalnega prejemka in pokojnin) z dne 28. marca 2019 (GURI št. 75 z dne 29. marca 2019) (v nadaljevanju: uredba-zakon št. 4/2019), naslovljen „Upravičenci“, v odstavku 1 določa:
„[Univerzalni prejemek] se prizna družinam, ki ob vložitvi vloge in ves čas trajanja izplačevanja prejemka kumulativno izpolnjujejo naslednje zahteve:
(a) glede zahteve za državljanstvo, stalno in začasno prebivališče mora prosilec za prejemek kumulativno izpolnjevati te pogoje:
(1) je državljan Italije ali druge države članice Evropske unije oziroma njegov družinski član, kot je določeno v členu 2(1)(b) decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (zakonska uredba št. 30 z dne 6. februarja 2007), ki je imetnik pravice do prebivanja ali pravice do stalnega prebivališča, oziroma državljan tretje države, ki ima dovoljenje za prebivanje v EU za rezidente za daljši čas;
(2) prebiva v Italiji vsaj 10 let, od tega zadnji dve, ki se štejeta od vložitve vloge in za celo obdobje trajanja izplačevanja prejemka, neprekinjeno.
[…]“
5. Člen 7 te uredbe-zakona, naslovljen „Sankcije“, v odstavku 1 določa:
„Razen če je dejanje hujše kaznivo dejanje, se oseba, ki za neupravičeno pridobitev prejemka iz člena 3 poda ali uporabi izjave ali dokumente, ki so neresnični ali potrjujejo neresnična dejstva, ali ne navede zahtevanih informacij, kaznuje z zaporno kaznijo od dveh do šestih let.“
II. Spora o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
6. Iz odgovorov predložitvenega sodišča na zahtevo za podrobnejše podatke, ki jo je nanj naslovilo Sodišče, je razvidno, da sta osebi CU in ND državljana tretjih držav, ki sta v Italiji pridobila status rezidenta za daljši čas. Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (državni tožilec pri sodišču v Neaplju, Italija) je vsako od teh oseb obtožil kaznivega dejanja iz člena 7(1) uredbe-zakona št. 4/2019. Dne 27. avgusta 2020 oziroma 9. oktobra 2020 sta podpisali vlogi za univerzalni prejemek, v katerih sta lažno potrdili, da izpolnjujeta pogoje za dodelitev tega prejemka in zlasti zahtevo po vsaj desetletnem prebivanju v Italiji, določeno v navedeni uredbi-zakonu. Osebi CU in ND naj bi na tej podlagi neupravičeno prejeli 3414,40 EUR oziroma 3186,66 EUR.
7. Tribunale di Napoli (sodišče v Neaplju) dvomi o skladnosti uredbe-zakona št. 4/2019 s pravom Unije, ker ta uredba-zakon določa zahtevo po vsaj desetletnem prebivanju v Italiji, od tega zadnji dve leti neprekinjeno, za upravičenost do univerzalnega prejemka, ki je opredeljen kot socialna pomoč, katere namen je zagotoviti minimum za preživetje. Predložitveno sodišče meni, da so državljani tretjih držav, vključno s tistimi, ki imajo dovoljenje za prebivanje za daljši čas, zaradi te uredbe-zakona obravnavani drugače kot italijanski državljani.
8. Po presoji tega sodišča dajatev, imenovana „univerzalni prejemek“, spada na eno od treh področij, navedenih v členu 11(1)(d) Direktive 2003/109, in sicer v okvir socialnega zavarovanja, socialne pomoči in socialnega varstva, kot določa nacionalna zakonodaja. Poleg tega naj se člen 11(4) te direktive v obravnavanem primeru ne bi uporabljal, ker se zdi, da Italijanska država ob sprejetju zadevne nacionalne ureditve ni izrazila volje po omejitvi enakega obravnavanja na področju socialne pomoči in socialnega varstva, zahtevanega v tem členu 11, na osnovne prejemke. Vsekakor tudi če bi se taka omejitev uporabila, naj ne bi bila skladna z navedenim členom 11, ker v skladu z zadnjim stavkom člena 1(1) uredbe-zakona št. 4/2019 univerzalni prejemek zagotavlja osnovno raven prejemkov v mejah razpoložljivih sredstev.
9. Razlaga prava Unije naj bi bila potrebna, da se odloči v postopkih v glavni stvari, ker če zahteva iz člena 2(1)(a), podtočka 2, uredbe-zakona št. 4/2019 ne bi bila skladna s pravom Unije, ne bi bil izpolnjen dejanski pogoj, ki opredeljuje zadevna kazniva dejanja.
10. V zvezi s tem predložitveno sodišče pojasnjuje, da je po njegovi presoji zahteva po vsaj desetletnem prebivanju v Italiji, od tega zadnji dve leti neprekinjeno, manj ugodna za državljane tretjih držav, za katere na podlagi predpisov Unije velja posebno varstvo, kot so rezidenti za daljši čas, ki so pridobili pravico do stalnega prebivanja v državi članici Unije, potem ko so v njej prebivali pet let, v smislu člena 4 Direktive 2003/109. Enako naj bi veljalo za italijanske državljane, ki se vrnejo v Italijo, potem ko so nekaj časa prebivali v drugi državi članici. Diskriminirane zaradi nacionalne določbe, obravnavane v postopkih v glavni stvari, naj bi bile tudi osebe s statusom begunca, ki bi morale na podlagi člena 29 Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (UL 2011, L 337, str. 9) prejemati potrebno socialno pomoč pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane držav članic.
11. V teh okoliščinah je Tribunale di Napoli (sodišče v Neaplju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali pravo Unije, zlasti člen 18 [PDEU], člen 45 [PDEU], člen 7(2) Uredbe [(EU) št. 492/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011 o prostem gibanju delavcev v Uniji (UL 2011, L 141, str. 1)], člen 11(1)(d) Direktive [2003/109], člen 29 Direktive [2011/95], člen 34 [Listine] ter člena 30 in 31 [Evropske socialne listine], nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna sta člen 7(1) v povezavi s členom 2(1)(a) [uredbe-zakona št. 4/2019], v delu, v katerem pogojuje dostop do univerzalnega prejemka z izpolnjevanjem zahteve po prebivanju v Italiji vsaj 10 let (od tega neprekinjeno zadnji dve leti, šteto od predložitve vloge in za celotno trajanje izplačevanja prejemka), in s tem [italijanske državljane, državljane Unije, ki so imetniki] pravice do prebivanja oziroma pravice do stalnega prebivališča[,] ali državljane tretjih držav, ki so [v Italiji] rezidenti za daljši čas manj kot deset let ali deset let, od katerih zadnji dve leti niso bili rezidenti neprekinjeno, obravnava manj ugodno kot iste kategorije rezidentov, ki so bili rezidenti deset let, od tega zadnji dve leti neprekinjeno?
Če je odgovor na prejšnje vprašanje pritrdilen:
2. Ali pravo Unije, zlasti člen 18 [PDEU], člen 45 [PDEU], člen 7(2) Uredbe [št. 492/2011], člen 11(1)(d) Direktive [2003/109], člen 29 Direktive [2011/95], člen 34 [Listine] ter člena 30 in 31 [Evropske socialne listine], nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna sta člen 7(1) v povezavi s členom 2(1)(a) [uredbe-zakona št. 4/2019], v delu, v katerem se drugače obravnavajo rezidenti za daljši čas, ki lahko pridobijo pravico do stalnega prebivališča v državi članici Unije, potem ko so pet let prebivali v državi članici gostiteljici, in rezidenti za daljši čas, ki so v [Italiji] prebivali deset let, od tega zadnji dve leti neprekinjeno?
3. Ali pravo Unije, zlasti člen 18 [PDEU], člen 45 [PDEU], člen 7(2) Uredbe [št. 492/2011], člen 11(1)(d) Direktive [2003/109] in člen 29 Direktive [2011/95], nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna sta člen 7(1) v povezavi s členom 2(1)(a) [uredbe-zakona št. 4/2019], ki določa, da morajo italijanski […] državljani ter državljani [Unije in] tretjih držav izpolnjevati obveznost desetletnega prebivanja (ki mora biti zadnji dve leti neprekinjeno) za pridobitev univerzalnega prejemka?
4. Ali pravo Unije, zlasti člen 18 [PDEU], člen 45 [PDEU], člen 7(2) Uredbe [št. 492/2011], člen 11(1)(d) Direktive [2003/109], člen 29 Direktive [2011/95], člen 34 [Listine] ter člena 30 in 31 [Evropske socialne listine], nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna sta člen 7(1) v povezavi s členom 2(1)(a) [uredbe-zakona št. 4/2019], v delu, v katerem se za pridobitev pravice do univerzalnega prejemka od italijanskih […] državljanov ter državljanov [Unije in] tretjih držav zahteva izjava, da so v Italiji prebivali deset let, od tega zadnji dve leti neprekinjeno, pri čemer so za lažno izjavo določene hude kazenskopravne posledice?“
12. Italijanska vlada in Evropska komisija sta predložili pisni stališči. Isti zainteresirani stranki ter osebi CU in ND so na obravnavi 3. oktobra 2023 ustno podale stališča.
III. Analiza
A. Pravni okvir za analizo
13. Sodišče je na upravni seji 2. maja 2023 na podlagi člena 101 Poslovnika odločilo, da predložitvenemu sodišču pošlje zahtevo za podrobnejše podatke, v kateri ga je pozvalo, naj navede pravni status oseb, na kateri se nanašata kazenska postopka v glavni stvari, ter natančneje opredeli akt prava Unije, za katerega meni, da se uporablja za ti osebi, in posebne določbe tega akta, katerih razlaga se mu zdi potrebna za rešitev sporov, o katerih odloča.
14. Predložitveno sodišče je v odgovorih na to zahtevo, ki sta bila Sodišču poslana 9. junija 2023 v zadevi C-223/22 in 13. junija 2023 v zadevi C-112/22, navedlo, da sta obe zadevni osebi državljana tretjih držav s statusom rezidenta za daljši čas v Italiji. V odgovoru v zadevi C-112/22 je to sodišče pojasnilo, da je določba, katere razlaga je koristna za rešitev spora, o katerem odloča, člen 11(1)(d) Direktive 2003/109. Nasprotno pa je v odgovoru v zadevi C-223/22 predložitveno sodišče znova potrdilo potrebo po razlagi vseh določb, navedenih v vprašanjih za predhodno odločanje, postavljenih Sodišču.
15. Ob upoštevanju teh pojasnil bo pravna analiza zgrajena tako. Najprej se bom opredelil do ugovorov, ki sta jih zainteresirani stranki podali v zvezi s pristojnostjo Sodišča in dopustnostjo tega predloga za sprejetje predhodne odločbe (pododdelka B in C). Nato bom preučil zlasti vprašanje skladnosti zahteve po prebivanju, določene v upoštevni italijanski zakonodaji, z Direktivo 2003/109 (pododdelek D).
B. Pristojnost Sodišča
16. Kot je razvidno iz spisa, univerzalni prejemek, kot je določen v uredbi-zakonu št. 4/2019, vključuje dodatek k dohodkom gospodinjstva do zgornje meje 6000 EUR, kateremu se lahko prišteje dodatek k dohodkom za gospodinjstva, ki živijo v najemniških stanovanjih, do najvišjega zneska 3360 EUR na leto. Ta dajatev se dodeli za neprekinjeno obdobje, ki ne presega 18 mesecev in se lahko podaljša.
17. Dodelitev univerzalnega prejemka je odvisna od izjave polnoletnih članov zadevnega gospodinjstva, ki potrjuje njihovo takojšnjo razpoložljivost za delo in sodelovanje v prilagojenem programu podpore pri zaposlovanju in socialnem vključevanju, ki vključuje dejavnosti za skupnost, preusposabljanje, dokončanje študija in druge zaveze, ki jih opredelijo pristojne službe in katerih namen sta vključitev na trg dela in socialna vključenost. Ta program se formalizira s sklenitvijo dogovora o zaposlitvi, katerega namen sta predvsem aktivno iskanje zaposlitve in sprejetje primernih ponudb, ali dogovora za socialno vključevanje, podpisanega v občinskih službah, pristojnih za boj proti revščini.
18. Italijanska vlada je v pisnem stališču podvomila o pristojnosti Sodišča za odgovor na postavljena vprašanja z obrazložitvijo, da je nacionalna ureditev univerzalnega prejemka v izključni pristojnosti držav članic. Po njenem mnenju univerzalni prejemek ni ukrep socialne pomoči ali socialnega varstva, katerega cilj je zadevnim osebam zagotoviti določeno raven dohodkov. Šlo naj bi, nasprotno, za zapleten ukrep, ki uresničuje splošnejši cilj boja proti socialni izključenosti. Ker se pravo Unije ne uporablja za spora o glavni stvari, naj bi Sodišče moralo ugotoviti, da v obravnavanih primerih ni pristojno.
19. Na tej podlagi je italijanska vlada izpodbijala opredelitev univerzalnega prejemka, ki jo je podalo predložitveno sodišče. Tako izpodbijanje temelji predvsem na sodbi Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija) št. 19/2022 z dne 10. januarja 2022.
20. V zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, je moralo Corte costituzionale (ustavno sodišče) odločiti o ustavnosti člena 2(1)(a), podtočka 1, uredbe-zakona št. 4/2019, ki med različnimi pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za upravičenost do univerzalnega prejemka, zahteva, da imajo državljani tretjih držav dovoljenje Unije za prebivanje za daljši čas. Natančneje, to sodišče je odločalo med drugim o vprašanju, ali je, ker je namen univerzalnega prejemka zadovoljevati osnovne potrebe ljudi, taka omejitev kroga upravičencev do te dajatve skladna z načelom enakega obravnavanja, potrjenim v členu 3 italijanske ustave.
21. Corte costituzionale (ustavno sodišče) je v sodbi opozorilo, da je že ugotovilo, da „pravila o univerzalnem prejemku opredeljujejo program ponovne vključitve v svet dela, ki presega le povsem ekonomsko pomoč“, in da ta dajatev „nima le narave socialne pomoči prav zato, ker jo spremlja program usposabljanja in vključevanja, ki vključuje natančne obveznosti, katerih neizpolnjevanje povzroči, da je oseba v različnih oblikah izključena iz tega programa“.
22. Dalje, menilo je, da „univerzalni prejemek – čeprav ima tudi značilnosti ukrepa za boj proti revščini – nima oblike dajatve socialne pomoči, katere namen je zadovoljiti osnovno potrebo posameznika, temveč uresničuje drugačne in bolj strukturirane cilje aktivne politike zaposlovanja in socialnega vključevanja“, in tako ugotovilo, da vprašanje ustavnosti, ki mu je bilo predloženo, ni utemeljeno.
23. Ne zdi se mi, da bi ta presoja Corte costituzionale (ustavno sodišče) o opredelitvi univerzalnega prejemka lahko utemeljila neuporabo člena 11(1)(d) Direktive 2003/109 in posledično nepristojnost Sodišča za odločanje o teh vprašanjih za predhodno odločanje.
24. Ta določba namreč v zvezi z opredelitvijo pojmov „socialno zavarovanje“, „socialna pomoč“ in „socialno varstvo“ napotuje na nacionalno pravo. Sodišče pa je že odločilo, da taka napotitev pomeni, da mora predložitveno sodišče presoditi, ali dani nacionalni ukrep pomeni dajatev, ki spada v kategorije, navedene v tej določbi.(3) Zadnjenavedena ugotovitev je le poseben izraz splošnega pravila, ki temelji na zahtevi po jasni ločitvi nalog med nacionalnimi sodišči in Sodiščem v okviru postopka predhodnega odločanja, v skladu s katero Sodišče ni pristojno za razlago nacionalnega prava, ker je le nacionalno sodišče, ki je vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, pristojno za opredelitev natančnega obsega nacionalnih zakonov in drugih predpisov.(4) V obravnavanem primeru je predložitveno sodišče jasno navedlo, da univerzalni prejemek spada v eno od treh kategorij iz člena 11(1)(d) Direktive 2003/109, tako da možnosti uporabe tega člena ni mogoče postaviti pod vprašaj.
25. Seveda drži, da lahko Sodišče za to, da bi nacionalnemu sodišču dalo koristen odgovor, v skladu z ustaljeno sodno prakso na podlagi spisa v postopku v glavni stvari ter pisnih in ustnih stališč, ki so mu bila predložena, navede napotke, med drugim o elementih, ki jih mora to sodišče upoštevati pri odločitvi v tem postopku.(5) Vendar ta sodna praksa Sodišču dovoljuje le, da v svoj odgovor vključi elemente nacionalnega prava, ki se lahko uporabijo za zgoraj navedeni cilj, ne da bi razlagalo to pravo.
26. Sodišče je pristojno odločati le o razlagi prava Unije glede na dejanski in pravni položaj, kot ga je opisalo predložitveno sodišče, ne da bi ga lahko izpodbijalo ali preverilo njegovo pravilnost z vidika sodbe nacionalnega sodišča, pa čeprav vrhovnega.
27. Ob upoštevanju navedenega je treba upoštevati opredelitev zadevnega ukrepa, ki jo je podalo predložitveno sodišče, in torej univerzalni prejemek obravnavati kot dajatev, ki spada pod pojem „socialna pomoč“, kot je uporabljen v členu 11(1)(d) Direktive 2003/109. Ker se ta direktiva torej uporablja v obravnavanih primerih, mora Sodišče po mojem mnenju ugotoviti, da je pristojno za odločanje o teh predlogih za sprejetje predhodne odločbe.
C. Dopustnost
28. Italijanska vlada in Komisija sta v pisnih stališčih trdili, da sta predloga za sprejetje predhodne odločbe nedopustna v smislu člena 94 Poslovnika Sodišča.
29. Ti stranki sta zlasti trdili, da sta predložitveni odločbi pomanjkljivi, kar zadeva status oseb, ki sta pred predložitvenim sodiščem obtoženi v kazenskih postopkih v glavni stvari. To sodišče namreč v obrazložitvi, v kateri je razvilo odgovore, ki jih predlaga na vprašanja za predhodno odločanje, pojasnjuje, da bi zahteva po prebivanju, obravnavana v postopkih v glavni stvari, povzročila diskriminacijo v škodo državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, domačih državljanov in državljanov Unije ter državljanov tretjih držav, upravičenih do mednarodne zaščite, ker se postavljena vprašanja nanašajo na akte v zvezi z vsemi temi kategorijami oseb. Vendar gre za medsebojno nezdružljive pravne statuse, ki jih zadevne osebe v teh zadevah ne morejo kopičiti.
30. V zvezi s tem je treba opozoriti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora v skladu s členom 94 Poslovnika predložitveno sodišče vsaj minimalno pojasniti razloge, iz katerih je izbralo določbe prava Unije, katerih razlago zahteva, in zvezo, ki jo je ugotovilo med temi določbami in nacionalno zakonodajo, ki se uporablja v sporu pred njim.(6)
31. V obravnavanih zadevah je treba glede na odgovore, ki jih je predložitveno sodišče predložilo na zahtevo za podrobnejše podatke, ki mu jo je poslalo Sodišče, ugotoviti, da so ta vprašanja za predhodno odločanje dopustna v delu, v katerem se nanašajo na razlago Direktive 2003/109.(7)
D. Vsebinska presoja
32. Predložitveno sodišče s svojimi vprašanji v bistvu sprašuje, ali je treba člen 11(1)(d) Direktive 2003/109 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za dostop državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, do ukrepa socialne pomoči zahteva, da v zadevni državi članici prebivajo vsaj deset let, od tega zadnji dve leti neprekinjeno, in določa kazensko sankcijo v primeru lažne izjave o tej zahtevi.
33. Uvodoma so potrebna nekatera pojasnila za opredelitev pravne ureditve, v katero se umešča določba sekundarne zakonodaje, ki jo mora razlagati Sodišče.
34. Cilj Direktive 2003/109, ki je ključni instrument pravnega okvira Unije na področju zakonitih migracij, je, kot izhaja iz njenih uvodnih izjav 2, 4, 6 in 12, zagotoviti integracijo državljanov tretjih držav, ki dalj časa in zakonito prebivajo v državah članicah, in v ta namen približati pravice teh državljanov tistim pravicam, ki jih uživajo državljani Unije, med drugim s tem, da so prvonavedeni glede na zadnjenavedene obravnavani enakopravno v zvezi z vrsto gospodarskih in socialnih zadev.(8)
35. Direktiva 2003/109 določa pogoje za dodeljevanje in odvzem statusa rezidenta za daljši čas ter z njim povezanih pravic ter pogoje prebivanja za državljane tretjih držav, ki uživajo ta status, v drugih državah članicah. Tak status ustreza najpogosteje doseženi ravni integracije za državljana tretje države, razen če pridobi državljanstvo države članice gostiteljice.
36. Navesti je treba določbe te direktive, ki so upoštevne v tej zadevi.
37. Člen 4(1) navedene direktive določa, da države članice podelijo status rezidentov za daljši čas državljanom tretjih držav, ki so pred predložitvijo ustrezne vloge pet let zakonito in neprekinjeno prebivali na njihovem ozemlju. Člen 5 določa pogoje za pridobitev tega statusa. V skladu z odstavkom 1(a) in (b) tega člena mora državljan tretje države dokazati, da ima ustrezne vire in zdravstveno zavarovanje, da ne bi postal breme za zadevno državo članico.(9) Člen 6(1), prvi pododstavek, določa, da se dodelitev zadevnega statusa lahko zavrne zaradi javnega reda in javne varnosti. Člen 7 določa postopkovna pravila za preverjanje vloge za navedeni status, člen 9 pa ureja pogoje za odvzem in izgubo tega statusa.
38. Kot sem navedel zgoraj, status rezidenta za daljši čas, ko je pridobljen, zahteva med drugim, da so državljani tretjih držav obravnavani enako kot državljani države članice gostiteljice, poleg tega, da uživajo okrepljeno zaščito pred izgonom.
39. V skladu s členom 11(1) Direktive 2003/109 se to enako obravnavanje nanaša na našteta področja, med drugim na socialno zavarovanje, socialno pomoč in socialno varstvo (točka (d)), kot so opredeljena v nacionalni zakonodaji, ob upoštevanju odstopanj, ki jih države članice lahko določijo na podlagi odstavkov 2, 3 in 4 tega člena.
40. Ker se ukrep, obravnavan v teh zadevah, po mnenju predložitvenega sodišča uvršča na eno od teh področij v smislu nacionalne zakonodaje, univerzalni prejemek spada na področje člena 11(1)(d) Direktive 2003/109.
41. Zahteva po enakem obravnavanju se v tej zadevi torej uporablja.
42. Preden preučim, ali je načelo enakega obravnavanja spoštovano, moram pojasniti, da se sodna praksa Sodišča v zvezi z razlago člena 7(2) Uredbe št. 492/2011 ne uporablja po analogiji za obravnavani primer zaradi različne narave pravic do prostega gibanja in pravic državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas.
43. Prvonavedene pravice so državljanom držav članic podeljene s Pogodbo. Zgoraj navedena sodna praksa temelji namreč na ideji, da je člen 7(2) Uredbe št. 492/2011 „poseben izraz načela enakega obravnavanja iz člena 45(2) PDEU na posebnem področju dodelitve socialnih ugodnosti in ga je treba razlagati enako kot to določbo“.(10) Posledično je treba, kadar se postavlja vprašanje enakega obravnavanja delavcev, ki so državljani ene od držav članic, in domačih delavcev na področju socialnih in davčnih ugodnosti, ugotoviti, ali različno obravnavanje, ki izhaja iz nacionalnega ukrepa, uresničuje legitimen cilj in ali je skladno z načelom sorazmernosti.
44. Drugonavedene pravice izvirajo iz instrumenta sekundarne zakonodaje v obliki Direktive 2003/109. V sodbah, v katerih se je izreklo o razlagi člena 11(1)(d) te direktive, Sodišče namreč ni menilo, da je ta določba „poseben izraz“ enega od členov Pogodbe.(11)
45. Ker je zakonodajalec Unije v Direktivi 2003/109 že izčrpno določil položaje, v katerih lahko države članice odstopajo od enakega obravnavanja državljanov tretjih držav, ki imajo status rezidenta za daljši čas, in domačih državljanov,(12) različno obravnavanje teh dveh kategorij državljanov, ki so v primerljivem položaju, samo po sebi pomeni kršitev člena 11(1)(d) te direktive.
46. Zato se sodna praksa s področja prostega gibanja delavcev po mojem mnenju lahko uporabi le za preverjanje obstoja različnega obravnavanja državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, in državljanov države članice gostiteljice, ter primerljivosti njihovih položajev.
47. V obravnavanem primeru je treba z vidika primerljivosti položajev teh dveh kategorij državljanov ugotoviti, da je italijanska vlada navedla, da je univerzalni prejemek ukrep, ki je z upravnega vidika posebej zapleten, ker je pri njegovi uporabi treba spoštovati posebne dogovore za vsako zadevno gospodinjstvo in izvajati stalno spremljanje izvajanja teh dogovorov ter izplačevati velike zneske iz javnih sredstev. Iz tega razloga je po mnenju te vlade nacionalni zakonodajalec ustrezno določil, da je ta dajatev namenjena le državljanom, ki so trdno in stalno ukoreninjeni tako na italijanskem trgu dela kot splošneje v italijanski družbi.
48. Od domnevi, da se želi italijanska vlada s tem sklicevati na upravne in ekonomske težave, je treba ugotoviti, da te nikakor ne pojasnjujejo, zakaj se ne sme šteti, da so državljani tretjih držav v položaju, primerljivem s položajem državljanov države članice gostiteljice, ki imajo enake ekonomske potrebe, če so po opravljenem postopku in izpolnitvi pogojev iz Direktive 2003/109 pridobili status rezidenta za daljši čas na podlagi te direktive.(13) Dodal bom, da je Sodišče v novejši sodbi odločilo, da se za ti kategoriji državljanov ne more šteti niti, da so v različnem položaju zaradi svojih vezi z državo članico gostiteljico, ker je taka ugotovitev v nasprotju s presojo zakonodajalca Unije, v skladu s katero status rezidenta za daljši čas daje pravico, da so njegovi imetniki obravnavani enako kot domači državljani v smislu člena 11(1) Direktive 2003/109.(14)
49. Kar zadeva vprašanje, ali pogoj, obravnavan v postopkih v glavni stvari, ustvarja različno obravnavanje teh kategorij državljanov, se mi zdi, da mora biti odgovor nujno pritrdilen.
50. Drži, da se ta pogoj zahteva od vseh, ki zaprosijo za univerzalni prejemek, neodvisno od tega, ali gre za državljane tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, ali domače državljane. Vseeno je treba ugotoviti, da člen 11(1) Direktive 2003/109 ne vsebuje nobenega elementa, na podlagi katerega bi se lahko domnevalo, da v njem zahtevano enako obravnavanje prepoveduje le očitne diskriminacije, ki temeljijo na državljanstvu zadevnega državljana (neposredne diskriminacije). Velja namreč za vse prikrite oblike diskriminacije, ki z uporabo drugih razlikovalnih meril dejansko povzročijo enak učinek (posredne diskriminacije).
51. V zvezi s tem iz sodne prakse Sodišča izhaja, da vsako razlikovanje na podlagi prebivanja, kot je razlikovanje, ki je v obravnavanem primeru vzpostavljeno z zahtevo iz postopkov v glavni stvari, lahko bolj koristi domačim državljanom, saj nerezidenti najpogosteje niso domači državljani.(15) Enako velja za razlikovanje na podlagi trajanja prebivanja, kadar se obravnavanje domačih državljanov primerja z obravnavanjem državljanov tretjih držav, ki so status rezidenta za daljši čas pridobili po koncu petletnega zakonitega prebivanja na ozemlju zadevne države članice.
52. Italijanska vlada je na obravnavi trdila, da so državljani tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, dobro integrirani v italijansko družbo, ker uživajo enake pravice kot italijanski državljani (z izjemo političnih pravic), prejemajo minimalne dohodke in imajo stanovanje ter dovolj dobro znajo italijanski jezik. Tako je sposobnost teh državljanov, da izpolnijo zahtevo, obravnavano v postopkih v glavni stvari, po mnenju te vlade zelo podobna sposobnosti italijanskih državljanov. Vendar ne razumem, kako bi bilo s to trditvijo mogoče ovreči ugotovitev v prejšnji točki teh sklepnih predlogov.
53. Predložitveno sodišče navaja, da lahko zahteva po prebivanju, obravnavana v postopkih v glavni stvari, zadeva tudi italijanske državljane, ki se vrnejo v Italijo, potem ko so prebivali v drugi državi članici. Menim, da ugotovitve, do katere sem prišel, ni mogoče ovreči niti s to okoliščino. V zvezi s tem je treba poudariti, da je Sodišče že razsodilo, da za to, da bi bilo mogoče ukrep opredeliti kot posredno diskriminatoren, ni nujno, da je njegova posledica dajanje ugodnosti vsem lastnim državljanom ali postavljanje v slabši položaj le državljanov drugih držav članic, ne pa tudi lastnih državljanov.(16)
54. Nazadnje, Sodišče bo moralo obravnavati vprašanje, ali je nacionalna določba, kot je člen 7(1) uredbe-zakona št. 4/2019, ki določa zaporno kazen od dveh do šestih let zlasti v primeru lažne izjave glede zahteve, obravnavane v postopkih v glavni stvari, kot je določena v členu 2(1)(a), podtočka 2, te uredbe-zakona, skladna z Direktivo 2003/109.
55. Pravna ureditev take sankcije v Direktivi 2003/109 ni predvidena in zato spada na področje nacionalnega prava. To vseeno ne pomeni, da je ta ureditev skladna z zadevno direktivo.
56. Spomniti je treba namreč, da je zahteva iz postopkov v glavni stvari dejanski element kaznivega dejanja, katerega ugotovitev povzroči, da se naloži zadevna sankcija.
57. Iz tega izhaja, da če Sodišče odloči, kot mu predlagam, da je ta zahteva v nasprotju s pravom Unije, zlasti s členom 11(1)(d) Direktive 2003/109, nacionalno sodišče ne bo smelo uporabiti ne člena 2(1)(a), podtočka 2, uredbe-zakona št. 4/2019 ne člena 7(1) te uredbe-zakona.
58. Neuporaba nacionalne določbe, ki določa to zahtevo, namreč, kot v bistvu poudarja predložitveno sodišče, povzroči, da ta dejanski element kaznivega dejanja izgine iz izjave obtožene osebe in da posledično kaznivo dejanje ne obstaja v celoti. Natančneje, če se določba, ki določa navedeno zahtevo, ne bi uporabljala, ne bi bila upoštevna vsebina lažne izjave v smislu člena 7(1) uredbe-zakona št. 4/2019.
59. Posledično je tudi kazenska sankcija, določena za lažno izjavo glede zahteve, obravnavane v postopkih v glavni stvari, v nasprotju s pravom Unije.(17)
60. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, odgovori, da je treba člen 11(1)(d) Direktive 2003/109 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za dostop do nacionalnega ukrepa socialne pomoči zahteva vsaj desetletno prebivanje v zadevni državi članici, od tega zadnji dve leti neprekinjeno, in določa kazensko sankcijo v primeru lažne izjave glede te zahteve.
IV. Predlog
61. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Tribunale di Napoli (sodišče v Neaplju, Italija), odgovori:
Člen 11(1)(d) Direktive Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas,
je treba razlagati tako, da
nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za dostop do nacionalnega ukrepa socialne pomoči zahteva vsaj desetletno prebivanje v zadevni državi članici, od tega zadnji dve leti neprekinjeno, in določa kazensko sankcijo v primeru lažne izjave glede te zahteve.