Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 25. januarja 2024(1)
Združeni zadevi C‑160/22 P in C‑161/22 P ter zadeva C‑597/22 P
Evropska komisija
proti
HB
„Pritožba – Javna naročila storitev – Nepravilnosti v postopku javnega naročanja – Sklepi o izterjavi že izplačanih zneskov, sprejeti po podpisu pogodbe – Ničnostna tožba – Dopustnost – Pristojnost sodišča Unije – Sklepi, ki so izvršilni naslov, sprejeti za izterjavo zahtevanih zneskov – Pristojnost Evropske komisije za sprejetje navedenih sklepov, ki so izvršilni naslov“
Kazalo
I. Uvod
II. Pravni okvir
A. Pogodba o delovanju Evropske unije
B. Uredba o zaščiti finančnih interesov Unije
C. Finančne uredbe Unije
1. Finančna uredba iz leta 2002
2. Finančna uredba iz leta 2018
III. Dejansko stanje
A. Združeni zadevi C160/22 P in C161/22 P
1. Sklepa o izterjavi CARDS in TACIS
a) Sklep o izterjavi CARDS
b) Sklep o izterjavi TACIS
2. Sodbi T795/19 in T796/19
B. Zadeva C597/22 P
1. Sklepa CARDS in TACIS, ki sta izvršilni naslov
2. Sodba T408/21
IV. Pritožbeni postopki in predlogi strank
A. Združeni zadevi C160/22 P in C161/22 P
B. Zadeva C597/22 P
V. Presoja
A. Zadevi C160/22 P in C161/22 P
1. Dopustnost pritožb
2. Sodna pristojnost za odločanje o tožbah, vloženih zoper sklepa o izterjavi CARDS in TACIS
a) Sporno razlogovanje Splošnega sodišča
b) Presoja trditev Komisije
1) Sklepa o izterjavi CARDS in TACIS z vidika pogojev za dopustnost ničnostnih tožb zoper akte, sprejete v pogodbenem okviru
2) Sklepa o izterjavi CARDS in TACIS ter „dva stola“ Komisije na pogodbenem področju
3. Predlog v zadevah C160/22 P in C161/22 P
B. Zadeva C597/22 P
C. Vmesni predlog
VI. Stroški
VII. Predlog
I. Uvod
1. Če sopogodbena stranka Evropske unije stori nepravilnost v postopku dodelitve pogodbe, ki se razkrije šele po podpisu te pogodbe, lahko Evropska komisija v zvezi s to sopogodbeno stranko sprejme sklep o izterjavi zneskov, izplačanih v okviru pogodbe. Ali tak sklep za ugotovitev sodne pristojnosti za odločanje o njem spada v pogodbeni ali nepogodbeni okvir?
2. Drugače povedano, ali tak sklep o izterjavi spada v pristojnost sodišča, pristojnega po pogodbi – nacionalnega sodišča ali sodišča Unije glede na posamezen primer in glede na to, ali pogodba vsebuje ali ne arbitražno klavzulo v smislu člena 272 PDEU – ali pa je nasprotno to akt, ki se lahko izpodbija le pred sodiščem Unije z ničnostno tožbo v smislu člena 263 PDEU?
3. To je vprašanje, na katero bo moralo Sodišče odgovoriti v zadevah C‑160/22 P in C‑161/22 P. Ta odgovor bo določil, ali je Splošno sodišče pravilno opredelilo, da zadevna sklepa o izterjavi spadata v pogodbeni okvir, in se izreklo za nepristojno v korist belgijskega sodišča, ki je sodišče, pristojno po pogodbi, ali pa bi nasprotno moralo ugotoviti, da je pristojno za odločanje o tožbah, ki ju je sopogodbena stranka Komisije vložila zoper navedena sklepa.
4. Odgovor, ki ga bo Sodišče podalo na to vprašanje, bo nato narekoval odgovor na vprašanje, postavljeno v zadevi C‑597/22 P. Ta se nanaša na vprašanje, ali je Komisija lahko sprejela sklepa, ki sta izvršilni naslov v smislu člena 299 PDEU, da bi izterjala zneske, zahtevane v spornih sklepih o izterjavi.
5. Splošno sodišče je v skladu s svojo opredelitvijo, da navedena sklepa spadata v pogodbeni okvir, na to vprašanje odgovorilo nikalno. Glede na sodbo ADR Center/Komisija (v nadaljevanju: sodba ADR)(2) Komisija namreč ne more sprejeti sklepa, ki je izvršilni naslov, v okviru pogodbenih razmerij, ki ne vsebujejo arbitražne klavzule v korist sodišča Unije.
6. Posledično je utemeljenost tega, da je Splošno sodišče razglasilo ničnost sklepov, ki sta izvršilni naslov, obravnavanih v zadevi C‑597/22 P, odvisna od utemeljenosti njegovih ugotovitev glede sklepov o izterjavi, ki sta predmet zadev C‑160/22 P in C‑161/22 P.
II. Pravni okvir
A. Pogodba o delovanju Evropske unije
7. Členi 272, 274 in 299 PDEU določajo:
„Člen 272
Sodišče Evropske unije je pristojno za izrekanje sodb na podlagi arbitražne klavzule v pogodbah, ki jih sklene Unija ali ki so sklenjene v njenem imenu, ne glede na to, ali jih ureja javno ali zasebno pravo.
Člen 274
Spori, v katerih je ena od strank Unija, niso izvzeti iz pristojnosti sodišč držav članic, razen kjer je bila pristojnost s Pogodbama dodeljena Sodišču Evropske unije.
Člen 299
Akti Sveta, Komisije ali Evropske centralne banke, ki nalagajo denarno obveznost osebam, so izvršilni naslov; to ne velja za države.
Izvršbo urejajo pravila civilnega postopka, ki veljajo v državi, na ozemlju katere se opravi izvršba. Nacionalni organ, ki ga v ta namen določi vlada vsake od držav članic ter o tem obvesti Komisijo in Sodišče, priloži odločbi potrdilo o njeni izvršljivosti, pri čemer ni potrebna nobena druga formalnost razen preveritve pristnosti odločbe.
Ko so te formalnosti na zahtevo zadevne stranke izpolnjene, lahko ta preide na izvršbo v skladu z nacionalnim pravom tako, da zadevo predloži neposredno pristojnim organom.
Izvršba se lahko odloži le z odločbo Sodišča. Vendar so za nadzor nad pravilnostjo izvršilnih dejanj pristojna sodišča zadevne države.“
B. Uredba o zaščiti finančnih interesov Unije
8. Člena 1 in 4 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (v nadaljevanju: Uredba ZFI)(3) določata:
„Člen 1
1. Za zaščito finančnih interesov Evropskih skupnosti se sprejmejo splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo Skupnosti.
2. ,Nepravilnost‘ pomeni vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu Skupnosti, bodisi z neupravičenimi izdatki.
Člen 4
1. Praviloma se za vsako nepravilnost odredi odvzem neupravičeno pridobljene koristi:
– z obveznostjo plačila ali vračila dolgovanega ali neupravičeno prejetega zneska,
– z izgubo celotne ali dela garancije, ki je bila dana za zavarovanje odobrene koristi ali ob prejemu predplačila.
2. Uporaba ukrepov iz odstavka 1 je omejena na odvzem pridobljene koristi in, če je tako predvideno, obresti, katerih višina se lahko določi pavšalno.
3. Če se ugotovi, da so bili v nasprotju s cilji veljavne zakonodaje Skupnosti zaradi pridobitve neke koristi zahtevani pogoji za pridobitev koristi ustvarjeni umetno, se zato korist ne odobri ali pa se odvzame.
4. Ukrepi iz tega člena se ne štejejo za kazen.“
C. Finančne uredbe Unije
1. Finančna uredba iz leta 2002
9. Člen 103 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti(4) v različici, spremenjeni z Uredbo Sveta (ES, Euratom) št. 1995/2006 z dne 13. decembra 2006(5) (v nadaljevanju: Finančna uredba iz leta 2002), je določal:
„Kadar v postopku za oddajo naročila pride do resnih napak, nepravilnosti ali goljufij, institucije prekinejo postopek in lahko uvedejo kakršne koli potrebne ukrepe, vključno s prenehanjem postopka.
Kadar se po oddaji naročila izkaže, da je v postopku za oddajo naročila prišlo do resnih napake, nepravilnosti ali goljufij, institucije lahko, glede na to, v kateri fazi je postopek, ne sklenejo pogodbe, prekinejo njeno izvedbo ali jo po potrebi odpovejo.
Če se takšne napake, nepravilnosti ali goljufije lahko pripišejo izvajalcu, lahko institucije tudi zavrnejo izvršitev plačila, izterjajo že plačane zneske ali odpovejo vse pogodbe, sklenjene s tem izvajalcem, sorazmerno z resnostjo napak, nepravilnosti ali goljufij.“
2. Finančna uredba iz leta 2018
10. Člen 98 Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 (v nadaljevanju: Finančna uredba iz leta 2018)(6) določa postopek za ugotovitev terjatev Unije in ugotovitev upravičenosti do zahteve, da dolžnik dolg plača.
11. Člen 100 Finančne uredbe iz leta 2018, naslovljen „Odobritev izterjave“, v odstavku 2, prvi pododstavek, določa:
„Institucija Unije lahko s sklepom, ki je izvršljiv v smislu člena 299 PDEU, formalno ugotovi terjatev do oseb, ki niso države članice.“
12. Člen 131 te uredbe, naslovljen „Prekinitev, preklic in zmanjšanje“, med drugim določa:
„1. Kadar v postopku dodeljevanja pride do nepravilnosti ali goljufij, odgovorni odredbodajalec prekine postopek in lahko uvede kakršne koli potrebne ukrepe, vključno [z] razveljavitvijo postopka. […]
2. Kadar se po dodelitvi izkaže, da je v postopku dodeljevanja prišlo do nepravilnosti ali goljufije, lahko odgovorni odredbodajalec:
(a) zavrne sklenitev pravne obveznosti ali razveljavi podelitev nagrade;
(b) prekine plačila;
(c) prekine izvrševanje pravne obveznosti;
(d) po potrebi prekliče pravno obveznost v celoti ali v zvezi z enim ali več prejemniki.
3. Odgovorni odredbodajalec lahko plačila ali izvrševanje pravne obveznosti prekine, kadar:
(a) se izkaže, da je pri izvrševanju pravne obveznosti prišlo do nepravilnosti, goljufije ali kršitve obveznosti;
(b) je to potrebno zaradi preverjanja, ali so bile domnevne nepravilnosti, goljufije ali kršitve obveznosti dejansko storjene;
(c) je zaradi nepravilnosti, goljufij ali kršitev obveznosti vprašljiva zanesljivost ali uspešnost sistemov notranje kontrole osebe ali subjekta, ki izvršuje sredstva Unije v skladu s točko (c) prvega pododstavka člena 62(1), ali zakonitost in pravilnost osnovnih transakcij.
Kadar se domnevne nepravilnosti, goljufije ali kršitve obveznosti iz točke (b) prvega pododstavka ne potrdijo, se izvrševanje ali plačila nadaljujejo, takoj ko je mogoče.
Odgovorni odredbodajalec lahko prekliče pravno obveznost v celoti ali v zvezi z enim ali več prejemniki v primerih iz točk (a) in (c) prvega pododstavka.
4. Poleg ukrepov iz odstavka 2 ali 3 lahko odgovorni odredbodajalec zmanjša nepovratna sredstva, nagrado, prispevek v okviru sporazuma o prispevkih ali ceno v okviru naročila, in sicer sorazmerno z resnostjo nepravilnosti, goljufij ali kršitve obveznosti, tudi če se zadevne dejavnosti niso izvedle ali so se izvedle slabo, delno ali pozno.
[…].“
III. Dejansko stanje
13. Te zadeve se nanašajo na pogodbi, ki ju je Unija sklenila s tožečo stranko, HB, to sta pogodba CARDS in pogodba TACIS. Med izvajanjem teh pogodb so bile razkrite nepravilnosti, ki jih je tožeča stranka storila v postopkih javnega naročanja.
14. Po teh razkritjih je Komisija sprejela sklepa o izterjavi zneskov, izplačanih v okviru pogodb, ki sta bila predmet sodb Splošnega sodišča z dne 21. decembra 2021, HB/Komisija (T‑795/19, EU:T:2021:917; v nadaljevanju: sodba T‑795/19), in HB/Komisija (T‑796/19, EU:T:2021:918; v nadaljevanju: sodba T‑796/19), izpodbijanih s pritožbama v zadevah C‑160/22 P in C‑161/22 P. Poleg tega je Komisija pozneje, da bi izterjala zahtevane zneske, sprejela sklepa, ki sta izvršilni naslov in sta bila predmet sodbe Splošnega sodišča z dne 6. julija 2022, HB/Komisija (T‑408/21, EU:T:2022:418; v nadaljevanju: sodba T‑408/21), izpodbijane s pritožbo v zadevi C‑597/22 P.
15. Za vsak primer se lahko navede, da pred Sodiščem potekajo še druge zadeve, ki se prav tako nanašajo na pogodbi CARDS in TACIS.(7)
A. Združeni zadevi C‑160/22 P in C‑161/22 P
1. Sklepa o izterjavi CARDS in TACIS
a) Sklep o izterjavi CARDS
16. Dejansko stanje spora v zadevi C‑160/22 P je predstavljeno med drugim v točkah od 1 do 29 sodbe T‑795/19 in točkah obrazložitve Sklepa Komisije C(2019) 7319 final z dne 15. oktobra 2019 o znižanju zneskov, dolgovanih na podlagi javnega naročila CARDS/2008/166‑429, in izterjavi neupravičeno plačanih zneskov (v nadaljevanju: sklep o izterjavi CARDS) ter ga je mogoče povzeti tako:
17. Unija, ki jo zastopa Evropska agencija za obnovo (EAR), je 24. oktobra 2007 objavila javni razpis pod referenčno številko EuropeAid/125037/D/SER/YU, da bi sklenila javno naročilo storitev za zagotavljanje storitev tehnične pomoči za Visoki sodni svet v Srbiji. To javno naročilo je spadalo v okvir programa pomoči Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo (CARDS), katerega namen je bil zagotavljati pomoč državam Jugovzhodne Evrope pri njihovem sodelovanju v stabilizacijsko-pridružitvenem procesu z Unijo.
18. 10. junija 2008 je bilo javno naročilo CARDS/2008/166‑429 (v nadaljevanju: javno naročilo CARDS) dodeljeno konzorciju, ki ga je usklajevala tožeča stranka, HB. Ustrezna pogodba št. 06SER01/05/004 (v nadaljevanju: pogodba CARDS) je bila podpisana 30. julija 2008 za najvišjo vrednost 1.999.125 EUR.
19. Pogodba CARDS je med drugim določala, da je pravo, ki se uporablja za pogodbo, pravo Unije, ki je po potrebi dopolnjeno z belgijskim pravom (člen 9.1 posebnih pogojev), da je vsak spor v zvezi s to pogodbo v izključni pristojnosti sodišč v Bruslju (Belgija) (člen 11 posebnih pogojev), da če sopogodbena stranka Unije v postopku javnega naročanja stori napake, nepravilnosti ali goljufijo, Unija lahko zavrne izvršitev dolgovanih plačil ali izterja že izplačane zneske sorazmerno z resnostjo napak, nepravilnosti ali goljufij (člena 35.1 in 35.2 splošnih pogojev), ter da lahko Unija odpove pogodbo v več primerih, med drugim če je sopogodbena stranka kriva hude poklicne malomarnosti (člen 36.3(g) splošnih pogojev).
20. Potem ko je EAR decembra 2008 prenehala delovati, je bila pogodba CARDS prenesena na delegacijo Unije v Srbiji (v nadaljevanju: delegacija v Srbiji).
21. 31. marca 2010 je bilo izvajanje pogodbe CARDS prekinjeno zaradi preiskave in poročila o analizi Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF), v katerih je bil razkrit obstoj hudih nepravilnosti in možnih dejanj korupcije, ki so bili storjeni v postopku javnega naročanja.
22. Po končnem poročilu o preiskavi in nato dodatnem poročilu o analizi urada OLAF je delegacija v Srbiji tožečo stranko obvestila, da namerava odpovedati pogodbo CARDS. V dopisu z dne 8. maja 2015 ji je med drugim sporočila, da je treba za to pogodbo šteti, da je že od začetka neveljavna zaradi nepravilnosti pri dodelitvi ustreznega javnega naročila, in da bo Komisija izterjala vse izplačane zneske. Delegacija v Srbiji je v dopisu z dne 9. oktobra 2015 potrdila svojo odločitev, da odpove navedeno pogodbo.
23. Komisija je 15. oktobra 2019 sprejela sklep o izterjavi CARDS. Ta sklep je vseboval sklicevanja, med drugim na člen 103 Finančne uredbe iz leta 2002, člena 131 in 98 Finančne uredbe iz leta 2018 in člen 4 Uredbe ZFI, v izreku pa je določal:
„Člen 1
V postopku dodelitve naročila v okviru omejenega javnega razpisa pod referenčno številko EuropeAid/125037/D/SER/YU je bila storjena nepravilnost v smislu člena 103 [Finančne uredbe iz leta 2002] in člena 131 [Finančne uredbe iz leta 2018].
Za navedeno nepravilnost je odgovoren konzorcij, ki ga vodi [tožeča stranka], ki je podpisala javno naročilo [CARDS], dodeljeno ob koncu javnega razpisa.
Člen 2
Vrednost javnega naročila [CARDS] se z 1.199.125,00 EUR zmanjša na 0 (nič) EUR.
Člen 3
Vsa plačila v višini 1.197.055,86 EUR, izvršena na podlagi navedenega javnega naročila [CARDS], se štejejo za neupravičeno izplačana in se izterjajo.
Člen 4
Generalni direktor Generalnega direktorata za sosedstvo in širitvena pogajanja izda nalog za izterjavo zoper [tožečo stranko] v znesku iz člena 3.
Ta sklep in bremepis, ki mu je priložen, sta naslovljena na [tožečo stranko]. Ta sklep se uporablja od dneva, ko ga [tožeča stranka] prejme.
Člen 5
Zoper ta sklep se lahko v skladu s členom 263 [PDEU] v dveh mesecih vloži ničnostna tožba pri Sodišču Evropske unije.“
b) Sklep o izterjavi TACIS
24. Dejansko stanje spora v zadevi C‑161/22 P je predstavljeno med drugim v točkah od 1 do 24 sodbe T‑796/19 in točkah obrazložitve Sklepa Komisije C(2019) 7318 final z dne 15. oktobra 2019 o znižanju zneskov, dolgovanih na podlagi javnega naročila TACIS/2006/101‑510, in izterjavi neupravičeno plačanih zneskov (v nadaljevanju: sklep o izterjavi TACIS) ter ga je mogoče povzeti tako:
25. Unija, ki jo zastopa njena delegacija v Ukrajini (v nadaljevanju: delegacija v Ukrajini), je 25. januarja 2006 objavila javni razpis pod referenčno številko EuropeAid/122038/C/SV/UA, da bi sklenila javno naročilo storitev za zagotavljanje tehnične pomoči za ukrajinske organe za namene približevanja ukrajinske zakonodaje zakonodaji Unije. To javno naročilo je spadalo v okvir programa tehnične pomoči za Skupnost neodvisnih držav (TACIS), katerega namen je bil spodbujati prehod v tržno gospodarstvo ter krepiti demokracijo in pravno državo v partnerskih državah Vzhodne Evrope in Srednje Azije.
26. 17. junija 2006 je bilo javno naročilo TACIS/2006/101‑510 (v nadaljevanju: javno naročilo TACIS) dodeljeno konzorciju, ki ga je usklajevala tožeča stranka, HB. Ustrezna pogodba št. 2006/101‑510 (v nadaljevanju: pogodba TACIS) je bila podpisana 17. julija 2006 za najvišjo vrednost 4.410.000 EUR.
27. Pogodba TACIS je med drugim določala, da vsako vprašanje, ki ni zajeto z navedeno pogodbo, ureja belgijsko pravo (člen 9.1 posebnih pogojev), da je vsak spor v zvezi s to pogodbo v izključni pristojnosti sodišč v Bruslju (člen 11 posebnih pogojev), da če sopogodbena stranka Unije v postopku javnega naročanja stori napake, nepravilnosti ali goljufijo, Unija lahko zavrne izvršitev dolgovanih plačil ali izterja že izplačane zneske sorazmerno z resnostjo napak, nepravilnosti ali goljufij (člena 35.3 in 35.4 splošnih pogojev), ter da lahko Unija odpove pogodbo v več primerih, med drugim če je sopogodbena stranka kriva hude poklicne malomarnosti (člen 36.3(g) splošnih pogojev).
28. 16. julija 2009 so bili izvajanje pogodbe TACIS in plačila v zvezi s to pogodba prekinjeni zaradi preiskave in poročila o analizi urada OLAF, v katerih je bil razkrit obstoj hudih nepravilnosti in možnih dejanj korupcije, ki so bili storjeni v postopku javnega naročanja. Na podlagi ugotovitev urada OLAF je bila zadeva med drugim tudi predložena belgijskim pravosodnim organom.
29. Urad OLAF je v končnem poročilu o preiskavi z dne 19. aprila 2010 potrdil obstoj hudih nepravilnosti in možnih dejanj korupcije. Urad OLAF je delegaciji v Ukrajini priporočil, naj odpove pogodbo TACIS in izterja neupravičeno izplačane zneske.
30. Delegacija v Ukrajini je 20. aprila 2012 tožečo stranko obvestila, da namerava odpraviti prekinitev pogodbe TACIS z obrazložitvijo, da na eni strani sodna preiskava, ki jo vodijo belgijski organi, še traja in da se na drugi strani navedena pogodba lahko šteje za izpolnjeno.
31. Delegacija v Ukrajini je 19. marca 2013 tožečo stranko obvestila, da se pogodba TACIS lahko šteje za izpolnjeno po odobritvi končnega poročila, plačilu končnega računa in vračilu bančne garancije.
32. Delegacija v Ukrajini je 24. maja 2018 tožečo stranko obvestila, da namerava izterjati vse zneske, ki so bili izplačani na podlagi javnega naročila TACIS, to je 4.241.507 EUR.
33. Komisija je 15. oktobra 2019 sprejela sklep o izterjavi TACIS. Ta sklep je vseboval sklicevanja, med drugim na člen 103 Finančne uredbe iz leta 2002, člena 131 in 98 Finančne uredbe iz leta 2018 in člen 4 Uredbe ZFI, v izreku pa je določal:
„Člen 1
V postopku dodelitve naročila v okviru omejenega javnega razpisa pod referenčno številko EuropeAid/122038/C/SV/UA je bila storjena nepravilnost v smislu člena 103 [Finančne uredbe iz leta 2002] in člena 131 [Finančne uredbe iz leta 2018].
Za navedeno nepravilnost je odgovoren konzorcij, ki ga vodi [tožeča stranka], ki je podpisala javno naročilo [TACIS], dodeljeno ob koncu javnega razpisa.
Člen 2
Vrednost javnega naročila [TACIS] se s 4.410.000,00 EUR zmanjša na 0 (nič) EUR.
Člen 3
Vsa plačila v višini 4.241.507,00 EUR, izvršena na podlagi navedenega javnega naročila, se štejejo za neupravičeno izplačana in se izterjajo.
Člen 4
Generalni direktor Generalnega direktorata za sosedstvo in širitvena pogajanja izda nalog za izterjavo zoper [tožečo stranko] v znesku iz člena 3.
Ta sklep in bremepis, ki mu je priložen, sta naslovljena na [tožečo stranko]. Ta sklep se uporablja od datuma, ko ga [tožeča stranka] prejme.
Člen 5
Zoper ta sklep se lahko v skladu s členom 263 [PDEU] v dveh mesecih vloži ničnostna tožba pri Sodišču Evropske unije.“
2. Sodbi T‑795/19 in T‑796/19
34. Postopka pred Splošnim sodiščem in nadaljnji dogodki so opisani v točkah od 30 do 51 sodbe T‑795/19 in točkah od 25 do 46 sodbe T‑796/19 ter jih je mogoče povzeti tako.
35. Tožeča stranka je 19. novembra 2019 vložila tožbi zoper sklepa o izterjavi CARDS (zadeva T‑795/19) in TACIS (zadeva T‑796/19). S tožbama je Splošnemu sodišču predlagala med drugim, naj razglasi ničnost navedenih sklepov in Komisiji naloži plačilo odškodnine. Komisija pa je Splošnemu sodišču predlagala med drugim, naj predloga za razglasitev ničnosti zavrne kot neutemeljena, odškodninska zahtevka pa zavrže kot nedopustna oziroma zavrne kot neutemeljena.
36. Tožeča stranka je 7. februarja 2020 proti Uniji, ki jo zastopa Komisija, vložila tožbo pri Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (prvostopenjsko sodišče v Bruslju za postopke v francoščini, Belgija), ki mu je v bistvu predlagala, naj v zvezi z javnim naročilom TACIS odloči, da Unija nima pravice odrediti zmanjšanje vrednosti navedenega naročila na nič, in v zvezi z javnim naročilom CARDS odloči, da Unija nima pravice odpovedati to naročilo. Podredno je predlagala, naj se Uniji naloži plačilo pogodbene odškodnine, enakovredne celotni vrednosti javnih naročil TACIS in CARDS.
37. Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (prvostopenjsko sodišče v Bruslju za postopke v francoščini) je 19. februarja 2021 izreklo sodbo, s katero je ugotovilo, da ima zahtevano sodno pristojnost za odločanje o tožbi, ki jo je tožeča stranka vložila proti Uniji, tako v zvezi z javnim naročilom TACIS kot v zvezi z javnim naročilom CARDS, hkrati pa je prekinilo vsebinsko odločanje do izdaje odločb, s katerima bo končan postopek v zadevah T‑795/19 in T‑796/19.
38. Splošno sodišče je s sodbama T‑795/19 in T‑796/19 na eni strani tožbi, ki sta bili vloženi pri njem, zavrglo kot nedopustni v delu, v katerem je bila predlagana razglasitev ničnosti sklepov o izterjavi CARDS in TACIS, in zavrnilo kot neutemeljeni v delu, v katerem je bil predlagan nastanek nepogodbene odgovornosti Unije. Na drugi strani je Komisiji naložilo plačilo stroškov v skladu s členom 135(2) Poslovnika Splošnega sodišča. V skladu s to določbo lahko stranki, tudi tisti, ki je uspela, naloži plačilo dela ali vseh stroškov, če je to upravičeno zaradi njenega ravnanja, tudi pred vložitvijo tožbe, zlasti če je ta stranka drugi stranki povzročila stroške, ki so po mnenju Splošnega sodišča povzročeni brez razloga ali iz nagajivosti. Splošno sodišče je menilo, da je Komisija v obravnavanem primeru spodbudila nastanek spora z oblikovanjem členov 5 sklepov CARDS in TACIS.
B. Zadeva C‑597/22 P
1. Sklepa CARDS in TACIS, ki sta izvršilni naslov
39. Komisija je 5. maja 2021 sprejela Sklep C(2021) 3340 final o izterjavi terjatve na podlagi javnega naročila CARDS v znesku 1.197.055,86 EUR, ki ga dolguje tožeča stranka (v nadaljevanju: sklep CARDS, ki je izvršilni naslov), in Sklep C(2021) 3339 final o izterjavi terjatve na podlagi javnega naročila TACIS v znesku 4.241.507 EUR, ki ga dolguje tožeča stranka (v nadaljevanju: sklep TACIS, ki je izvršilni naslov). Ta sklepa sta v skladu s členoma 5 izvršilni naslov na podlagi člena 299 PDEU.
2. Sodba T‑408/21
40. Tožeča stranka je 9. julija 2021 pri Splošnem sodišču vložila tožbo, vpisano pod številko T‑408/21, s katero je med drugim predlagala razglasitev ničnosti sklepov CARDS in TACIS, ki sta izvršilni naslov.
41. Splošno sodišče je s sodbo T‑408/21 navedena sklepa razglasilo za nična, kar je v bistvu obrazložilo s tem, da Komisija, ker pogodbi CARDS in TACIS ne vsebujeta arbitražne klavzule, nima pooblastila za sprejetje sklepov, ki sta izvršilni naslov na podlagi člena 299 PDEU.
IV. Pritožbeni postopki in predlogi strank
A. Združeni zadevi C‑160/22 P in C‑161/22 P
42. Komisija je 7. marca 2022 vložila pritožbi zoper sodbi T‑795/19 in T‑796/19, ki sta bili vpisani po številkama C‑160/22 P in C‑161/22 P.
43. S sklepom predsednika Sodišča z dne 11. maja 2022 sta bili zadevi C‑160/22 P in C‑161/22 P združeni za pisni in ustni postopek ter izdajo sodbe.
44. Komisija Sodišču predlaga, naj:
– sodbi T‑795/19 in T‑796/19 razveljavi v delu, v katerem sta kot nedopustni zavrženi ničnostni tožbi, ki ju je tožeča stranka vložila zoper sklepa o izterjavi CARDS in TACIS (točka 1 izrekov), in je Komisiji naloženo plačilo stroškov, vključno s stroški postopka za izdajo začasne odredbe (točka 3 izrekov);
– zadevi vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, da to vsebinsko odloči o ničnostnih tožbah in o stroških, ter
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
45. Tožeča stranka Sodišču predlaga, naj:
– zavrne pritožbi, ki ju je vložila Komisija, in
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
B. Zadeva C‑597/22 P
46. Komisija je 16. septembra 2022 vložila pritožbo zoper sodbo T‑408/21, ki je bila vpisana po številko C‑597/22 P.
47. Komisija Sodišču predlaga, naj:
– razveljavi sodbo T‑408/21 v delu, v katerem sta bila sklepa CARDS in TACIS, ki sta izvršilni naslov, razglašena za nična;
– zadevi vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, da to vsebinsko odloči o ničnostnih tožbah in o stroških, ter
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
48. Tožeča stranka Sodišču predlaga, naj:
– zavrne pritožbo, ki jo je vložila Komisija, in
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
49. Stranke so na skupni obravnavi za tri pritožbe, ki je bila 27. septembra 2023, podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja Sodišča.
V. Presoja
50. Kot je bilo navedeno v uvodu, je rešitev, ki jo je treba sprejeti v zadevi C‑597/22 P (razdelek B), odvisna od rešitve, ki bo sprejeta v zadevah C‑160/22 P in C‑161/22 P. Zato je treba najprej preučiti zadnjenavedeni zadevi (razdelek A).
A. Zadevi C‑160/22 P in C‑161/22 P
51. Pred vsebinsko obravnavo teh zadev, ki se nanaša na vprašanje, ali sklepa o izterjavi CARDS in TACIS dejansko spadata v pogodbeni okvir in posledično v pristojnost sodišča, pristojnega po pogodbi (podrazdelek 2), je treba preučiti dopustnost pritožb Komisije, o kateri je podvomila tožeča stranka (podrazdelek 1).
1. Dopustnost pritožb
52. V skladu s členom 56, drugi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko pritožbo vloži katera koli stranka, ki v celoti ali delno ni uspela s svojimi sklepnimi predlogi.
53. Vendar je po mnenju tožeče stranke Komisija v obravnavanem primeru uspela s svojimi predlogi v zvezi s predlogoma za razglasitev ničnosti, ki ju je tožeča stranka pri Splošnem sodišču vložila zoper sklepa o izterjavi CARDS in TACIS, ker je to sodišče ta predloga zavrglo. Dejstvo, da sta bila predloga zavržena kot nedopustna namesto zavrnjena kot neutemeljena, kot je predlagala Komisija, po mnenju tožeče stranke ne more pomeniti, da Komisija ni uspela s svojimi predlogi.
54. Poleg tega tožeča stranka meni še, da Komisija nima pravnega interesa v delu, v katerem svojo pritožbo opira na nujnost zaščite finančnih interesov Unije. V tej utemeljitvi naj namreč ne bi bila upoštevana razdelitev sodnih pristojnosti, določena v Pogodbi DEU, in dejstvo, da naj bi bilo nacionalno sodišče kot sodišče, pristojno po pogodbi, ki jo je sklenila Unija, enako sposobno zaščititi finančne interese Unije kot sodišče Unije.
55. Ta ugovor nedopustnosti je treba zavrniti, ne da bi bilo treba odločiti o vprašanju, ali mora Komisija kot privilegirana tožeča stranka, dokazati pravni interes, kadar vloži pritožbo v sporih, kot sta obravnavana. Prav tako ni treba preučiti trditev, ki jih tožeča stranka navaja za izpodbijanje pravnega interesa Komisije in ki po mojem mnenju spadajo v okvir preučitve utemeljenosti pritožb, to je vprašanja pristojnosti sodišča Unije za preučitev tožb na prvi stopnji, in ne vprašanja dopustnosti pritožb.
56. Dovolj je namreč ugotoviti, da Komisija v nasprotju z mnenjem tožeče stranke nedvomno ni uspela s svojimi predlogi na prvi stopnji v zvezi s predlogoma za razglasitev ničnosti sklepov o izterjavi CARDS in TACIS, kar ji daje pravni interes za vložitev pritožbe, da bi dosegla razveljavitev sodb T‑795/19 in T‑796/19.
57. V zvezi s tem je treba spomniti, da je Splošno sodišče navedena predloga za razglasitev ničnosti zavrglo, ker je presodilo, da sta spora pogodbene narave in zato spadata v pristojnost belgijskega sodišča, ki je sodišče, pristojno po pogodbi, v skladu z določili pogodb CARDS in TACIS.(8) Poleg tega je tožeča stranka tudi pri tem belgijskem sodišču vložila enaka predloga, kar zadeva njune učinke, kot ju je vložila pred Splošnim sodiščem, in belgijsko sodišče je ugotovilo svojo pristojnost za odločanje o teh predlogih, hkrati pa je prekinilo odločanje do izdaje odločb, s katerima bo končan postopek v teh zadevah.(9)
58. Kot pravilno trdi Komisija, torej dejstvo, da je Splošno sodišče predloga za razglasitev ničnosti sklepov o izterjavi CARDS in TACIS, ki ju je vložila tožeča stranka, zavrglo kot nedopustna namesto zavrnilo kot neutemeljena, posega v njen položaj, tako da ji izid pritožbe lahko prinese korist.(10) Če bi Splošno sodišče ta predloga preučilo vsebinsko in ju zavrnilo kot neutemeljena, bi se spora namreč končala in utemeljenost zahtev Komisije bi bila dokazana (ob upoštevanju potrditve v primeru morebitne pritožbe).
59. Iz tega sledi, da Komisija pred Splošnim sodiščem ni uspela s svojimi predlogi v zvezi s predlogoma za razglasitev ničnosti sklepov o izterjavi CARDS in TACIS, zato sta pritožbi v zadevah C‑160/22 P in C‑161/22 P dopustni.
2. Sodna pristojnost za odločanje o tožbah, vloženih zoper sklepa o izterjavi CARDS in TACIS
60. Po mnenju Komisije je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je presodilo, da sklepa o izterjavi CARDS in TACIS spadata v pogodbeni okvir za namene določitve sodne pristojnosti za odločanje o tem, tako da sta v pristojnosti sodišča, pristojnega po pogodbi, in ne sodišča, ki odloča o razglasitvi ničnosti. Komisija nasprotno meni, da sta ta sklepa izpodbojna akta v smislu člena 263 PDEU.
61. V podporo tej trditvi Komisija navaja tri pritožbene razloge, ki so po njenih lastnih izjavah tesno povezani in se torej lahko preučijo skupaj. S temi razlogi v bistvu trdi, da je Splošno sodišče njene prerogative javne oblasti, ki so ji z uredbami podeljene za namene zaščite finančnih interesov Unije in v okviru katerih enostransko ugotavlja nepravilnosti, zmanjša vrednosti javnih naročil in izterja neupravičeno izplačane zneske, napačno opredelilo kot pogodbene.
a) Sporno razlogovanje Splošnega sodišča
62. Kar zadeva sporno razlogovanje Splošnega sodišča, je to najprej opozorilo na ustaljeno sodno prakso Sodišča od sodbe Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija (v nadaljevanju: sodba Lito),(11) v skladu s katero sodišče Unije ne more razširiti svoje sodne pristojnosti prek meja, ki jih določa člen 274 PDEU, ki nacionalnim sodiščem podeljuje splošno pristojnost za odločanje v sporih, v katerih je Unija stranka. Zato lahko sodišče Unije, če je pogodba sklenjena med tožečo stranko in eno od institucij Unije, o tožbi na podlagi člena 263 PDEU odloča samo, če izpodbijani akt ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki presegajo tiste iz pogodbenih razmerij, ki vežejo pogodbeni stranki, in ki pomenijo izvajanje prerogativ javne oblasti, ki so instituciji podeljene kot upravnemu organu.(12)
63. Ob upoštevanju tega dvojnega pogoja je Splošno sodišče zavrnilo trditev Komisije, da sklepa o izterjavi CARDS in TACIS že zato, ker sta bila sprejeta na podlagi določb sekundarne zakonodaje, s katerimi so Komisiji podeljene prerogative javne oblasti, spadata na „upravno področje“ (v nasprotju s „pogodbenim področjem“).(13)
64. Po presoji Splošnega sodišča ob domnevi, da finančni uredbi iz leta 2002 in leta 2018(14) ter Uredba ZFI Komisiji pod nekaterimi pogoji dovoljujejo, da izvaja ukrepe, ki spadajo v okvir prerogativ javne oblasti, iz pogojev, določenih v sodbi Lito, izhaja, da to ne more biti dovolj za takojšnjo izključitev navedenih ukrepov iz pogodbenega okvira, ker izvajanje teh uredb izhaja iz neizpolnitev obveznosti, pripisanih stranki, vključeni v pogodbeno razmerje z Unijo.(15)
65. Vendar Splošno sodišče meni, da tudi če razpisni postopki še niso del pogodbenega okvira, je po podpisu pogodbe naročnik pogodbeno vezan na izbranega ponudnika. Zato naj bi izvajanje pooblastil, ki so naročniku podeljena z določbami sekundarne zakonodaje, da kaznuje nepravilnosti, storjene v postopku javnega naročanja, od podpisa pogodbe spadalo v okvir pogodbenih razmerij. V obravnavanem primeru naj bi bili torej odločilni dejavniki, da so se ta pooblastila izvajala, ko sta bili stranki že vezani druga na drugo na podlagi pogodb CARDS in TACIS, da sta že izpolnili bistveni del ali celo vse svoje obveznosti ter da je bila posledica spornih ukrepov razveljavitev obveznosti Komisije na podlagi pogodb, in sicer plačil v korist tožeče stranke.(16)
66. Zato glede na analizo Splošnega sodišča drugi pogoj, ki je v sodni praksi določen za opredelitev akta, sprejetega v pogodbenem okviru, kot izpodbojnega akta v smislu člena 263 PDEU, ni izpolnjen, ker sta sklepa o izterjavi CARDS in TACIS lahko imela le učinke, ki so del pogodbenega okvira.(17)
b) Presoja trditev Komisije
67. Komisija trdi, zlasti v okviru prvega pritožbenega razloga, da razlogovanje Splošnega sodišča ustvarja novo sodno prakso, v skladu s katero njene prerogative javne oblasti „izhajajo iz pogodbe“. S tem naj bi Splošno sodišče zamajalo pravni sistem Unije, povzročilo neučinkovitost določb sklepov, ki jih sprejme Komisija, ji odvzelo njene prerogative javne oblasti in jo prikrajšalo za bistveno orodje za obrambo finančnih interesov Unije.
68. Vendar te utemeljitve ni mogoče sprejeti.
69. V nasprotju s tem, kar trdi Komisija, sporno razlogovanje Splošnega sodišča namreč izhaja iz ustrezne uporabe načel, ki so bila določena med drugim s sodbama Lito in ADR (1). Poleg tega njegova rešitev ne vpliva na pristojnost Komisije za izvajanje njenih prerogativ javne oblasti, ampak se nanaša le na sodno pristojnost za odločanje o ukrepih, sprejetih na tej podlagi (2).
1) Sklepa o izterjavi CARDS in TACIS z vidika pogojev za dopustnost ničnostnih tožb zoper akte, sprejete v pogodbenem okviru
70. Kot je navedlo Splošno sodišče, mora glede na sodbo Lito, če je pogodba sklenjena med tožečo stranko in eno od institucij Unije, akt, da bi se lahko izpodbijal z ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU, izpolnjevati dva pogoja: ne sme biti le posledica izvajanja prerogativ javne oblasti, ki so podeljene instituciji pogodbenici kot upravnemu organu, ampak mora tudi ustvarjati zavezujoče pravne učinke, ki presegajo tiste iz pogodbenega razmerja, ki veže pogodbeni stranki.
71. Iz tega sledi, da je v nasprotju s tem, kar Komisija trdi v okviru prvega pritožbenega razloga, Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da zgolj nepogodbeni izvor pooblastil, ki jih je Komisija izvajala ob sprejetju sklepov o izterjavi CARDS in TACIS, če se domneva, da je dokazan, ne zadostuje za opredelitev teh sklepov kot izpodbojnih aktov na podlagi člena 263 PDEU, ker ta sklepa nimata učinkov, ki presegajo tiste iz pogodbenih razmerij med pogodbenima strankama.
72. Te ugotovitve ne omaje dejstvo, ki ga je Komisija poudarila med drugim v okviru prvega pritožbenega razloga in na obravnavi, da so ji bila ta pooblastila podeljena kot upravnemu organu, da kaznuje nepravilnosti v smislu člena 4 Uredbe ZFI in člena 103 Finančne uredbe iz leta 2002 ter zaščiti proračun Unije. Prav tako dejstvo, da ima Komisija diskrecijsko pravico za izterjavo že izplačanih zneskov sorazmerno z resnostjo storjenih nepravilnosti, ne zadostuje za ugotovitev, da ukrepi, sprejeti na tej podlagi, ne morejo biti opredeljeni, kot da spadajo v pogodbeni okvir za namene njihove obravnave v sodnem postopku.
73. Taka pooblastila so res podobna ukrepom „upravne“ narave, ki se razlikujejo od izvajanja klasičnih pogodbenih pravic in obveznosti, kot je na primer odškodninski zahtevek zaradi slabe izpolnitve pogodbe.(18) Vendar to, kar zadeva pogodbe institucij Unije, ne pomeni, da je treba akte za izvajanje takih pooblastil, ki jih sprejme institucija pogodbenica, opredeliti kot izpodbojne akte v smislu člena 263 PDEU, če spadajo v pogodbeni okvir in nimajo zavezujočih pravnih učinkov, ki presegajo tiste iz pogodbenega okvira.(19)S sistemom pravnih sredstev, vzpostavljenim s primarnim pravom, naj ne bi bilo združljivo, če bi izvajanje teh pooblastil samodejno povzročilo, da bi bilo sodišče Unije pristojno na podlagi te določbe.
74. Kot izhaja iz preudarkov v sodbi Lito, ponovljenih v točki 62 teh sklepnih predlogov, dvojni pogoj, ki mora biti izpolnjen, da se akt, ki ga Unija sprejme v zvezi s sopogodbeno stranko, lahko izpodbija z ničnostno tožbo, namreč izhaja iz sistema pravnih sredstev, vzpostavljenega s Pogodbo DEU. V skladu s členoma 272 in 274 te pogodbe spori, v katerih je ena od strank Unija, niso izvzeti iz pristojnosti sodišč držav članic, sodišče Unije pa je pristojno za odločanje o sporih, ki izhajajo iz pogodbe, ki jo sklene Unija, le če ta vsebuje arbitražno klavzulo v korist sodišč Unije.
75. Posledično, kot je Sodišče ugotovilo v točki 19 sodbe Lito in točki 64 sodbe ADR, če sodišče Unije ugotovi svojo pristojnost, da na podlagi člena 263 PDEU odloča o zakonitosti aktov, ki spadajo v pogodbeni okvir, bi tvegalo, da člen 272 PDEU izgubi smisel. Poleg tega bi v primerih, v katerih pogodba ne bi vsebovala arbitražne klavzule v korist sodišč Unije, tvegalo, da razširi svojo sodno pristojnost prek meja, ki jih določa člen 274 PDEU.
76. Zaradi te razdelitve sodnih pristojnosti je opredelitev izpodbojnega akta v smislu člena 263 PDEU v pogodbenem okviru zasnovana ožje kot v drugih kontekstih. Kadar se torej akt nanaša na sopogodbeno stranko Unije, za izpodbojnost akta na podlagi člena 263 PDEU ne zadošča že, da ustvarja zavezujoče pravne učinke za naslovnika; ti zavezujoči pravni učinki morajo biti tudi zunaj pogodbenega razmerja, ki veže pogodbeni stranki.(20) Ta omejitev dostopa sopogodbenih strank Unije do sodišča, ki odloča o razglasitvi ničnosti, ne posega v njihovo pravico do pravnega sredstva, če imajo na voljo učinkovito pravno sredstvo pred sodiščem, pristojnim po pogodbi.(21)
77. Nepogodbeni učinki sklepa, sprejetega v pogodbenem okviru, obstajajo na primer ob začasni izključitvi sopogodbenika, ki je kršil pogodbo, iz nadaljnjih naročil in denarnih pomoči Unije ali ob „blacklistingu“ takega sopogodbenika v centralnem registru institucij Unije.(22)
78. V obravnavanem primeru pa Komisija ni določila, kateri učinki sklepov o izterjavi CARDS in TACIS bi presegali tiste iz pogodbenih razmerij med pogodbenima strankama.
79. Kot je Splošno sodišče v bistvu pravilno ugotovilo, tudi če se s tema sklepoma kaznuje nepravilnost, storjena pred sklenitvijo spornih pogodb, je z njima tožeči stranki naložena obveznost vračila plačil, ki jih je Unija na podlagi teh pogodb izvršila v njeno korist. Torej se nanašata na pravice in obveznosti pogodbenih strank v okviru navedenih pogodb. Ta plačila so bila sprva dolgovana tožeči stranki le zaradi pogodbenih določil, Unija pa jih ne bi izvršila, če ti pogodbi še ne bi bili podpisani. Obveznost, naložena tožeči stranki, da vrne zadevne zneske, torej vpliva na njen položaj sopogodbene stranke Unije, vendar ji ne nalaga obveznosti, ki presegajo tiste iz tega pogodbenega razmerja ali imajo učinke zunaj tega razmerja.
80. Tudi če se ukrepi, ki jih sprejme Komisija, ne nanašajo na izpolnjevanje pogodbe s strani tožeče stranke, jo kaznujejo kot sopogodbeno stranko Unije. Poleg tega je Komisija sama poudarila, zlasti na obravnavi v teh zadevah, da dejstvo, da so bile nepravilnosti, kaznovane v obravnavanem primeru, storjene pred sklenitvijo pogodb, ni odločilno. Po mnenju Komisije je odločilni element za opredelitev spornih sklepov o izterjavi kot izpodbojnih aktov v smislu člena 263 PDEU to, da je kaznovano ravnanje „nepravilnost“ v smislu Uredbe ZFI in Finančne uredbe iz leta 2002.
81. Kot pa je pravilno poudarila tožeča stranka, je tako stališče popolnoma nepredstavljivo ob razdelitvi sodnih pristojnosti, vzpostavljeni s Pogodbo. Glede na široko opredelitev pojma „nepravilnost“ v členu 1 Uredbe ZFI bi bilo namreč nemogoče razlikovati med nepravilnostmi, katerih kaznovanje bi privedlo do pristojnosti sodišča, ki odloča o razglasitvi ničnosti, in neizpolnitvami pogodbenih obveznosti, katerih kaznovanje bi privedlo do pristojnosti sodišča, pristojnega po pogodbi. Tak položaj bi bil poleg tega vir pravne negotovosti tako za sopogodbene stranke Unije kot za nacionalna sodišča.
82. Nazadnje je treba omeniti, da se sklepa o izterjavi CARDS in TACIS, ki ju je v obravnavanem primeru sprejela Komisija, razlikujeta od sklepov, ki so izvršilni naslov v smislu člena 299 PDEU ter so bili predmet zadeve ADR in opredeljeni kot izpodbojni akti v smislu člena 263 PDEU. Kot je ugotovilo Sodišče, namreč učinki in zavezujoča narava takih sklepov, ki so izvršilni naslov (ki omogočajo neposredno uporabo izvršbe), ne morejo izhajati iz pogodbenih določil, ampak izhajajo iz člena 299 PDEU v povezavi z določbo Finančne uredbe, ki sta pravna podlaga za sprejetje takega sklepa v konkretnem primeru.(23)
83. V obravnavanem primeru sporna sklepa o izterjavi res uvajata obveznost plačila, vendar ne omogočata neposredno prisilne izpolnitve te obveznosti, v nasprotju s sklepi, ki so izvršilni naslov v smislu člena 299 PDEU. Nepogodbeni pravni učinki takih sklepov, ki so izvršilni naslov, pa so ti, da Komisija z enostranskim oblastnim aktom, ki ga je sama sprejela, razglasi izvršljivost pogodbene terjatve.(24)
84. Poleg tega se izvršba sklepa na podlagi člena 299 PDEU lahko odloži le z odločbo Sodišča, medtem ko so nacionalni pravosodni organi pristojni le za nadzor nad pravilnostjo izvršilnih ukrepov. Zato mora biti sklep, ki je izvršilni naslov v smislu člena 299 PDEU, v sodni pristojnosti sodišča Unije.(25) Nasprotno pa Komisija v obravnavanem primeru ni dokazala, zakaj bi sporna sklepa o izterjavi po njenem mnenju morala absolutno biti v pristojnosti sodišča Unije.
85. Iz zgornjih preudarkov izhaja, da sta drugi in tretji pritožbeni razlog brezpredmetna. Komisija s tema pritožbenima razlogoma v bistvu trdi, da je Splošno sodišče storilo nap ake, ko je ukrepe, ki jih je Komisija sprejela s sklepoma o izterjavi CARDS in TACIS, enačilo s pogodbenimi ukrepi, na primer kot kazen za pomanjkljivost pri sklenitvi pogodbe ali „prevaro“ v smislu belgijskega prava ali celo kot retroaktivno razveljavitev zavezujočih učinkov pogodbe.
86. Tudi če bi se Splošno sodišče motilo, ko je te ukrepe analiziralo skozi prizmo pogodbenega prava, to ne bi spremenilo dejstva, da je pravilno uporabilo pogoje, ki so v sodni praksi določeni za analizo, ali so akti, ki jih Komi sija sprejme v zvezi s svojimi sopogodbenimi strankami, izpodbojni ali ne v smislu člena 263 PDEU. Zato je treba drugi in tretji pritožbeni razlog zavrniti, ne da bi bilo treba preučiti posamezne trditve, ki jih je Komisija navedla v okviru teh razlogov.
2) Sklepa o izterjavi CARDS in TACIS ter „dva stola“ Komisije na pogodbenem področju
87. V nasprotju s tem, kar trdi Komisija, ji rešitev, ki jo je sprejelo Splošno sodišče, ne odvzema možnosti izvajanja pooblastil za kaznovanje nepravilnosti, ki so ji podeljena z Uredbo ZFI in finančnima uredbama iz leta 2002 in leta 2018. Splošno sodišče se namreč ni, kot naj bi namigovala Komisija, izreklo o njeni pristojnosti za sprejetje sklepov o izterjavi CARDS in TACIS, ampak le o sodni pristojnosti za odločanje o tožbah, vloženih zoper ta sklepa.
88. Splošno sodišče tako sploh ni problematiziralo vprašanja, ali je Komisija upravičena sprejeti sklepa o izterjavi CARDS in TACIS le na podlagi člena 4 Uredbe ZFI in člena 103 Finančne uredbe iz leta 2002 ali pa morajo biti upoštevne določbe teh uredb povzete tudi v pogodbenih določilih, kot je veljalo v obravnavanem primeru.(26) Po presoji Splošnega sodišča se navedeni uredbi namreč neposredno uporabljata za sporni pogodbi; vendar je ugotovilo, da so vsekakor v obravnavanem primeru zadevne določbe teh uredb povzete tudi v določilih navedenih pogodb.(27) V teh okoliščinah ni potrebno, da se v okviru teh zadev odloči o vprašanju, ali bi Komisija vseeno lahko izvajala pooblastila, ki so ji podeljena z Uredbo ZFI in finančnima uredbama iz leta 2002 in leta 2018, v primeru, ko možnost uporabe teh pooblastil ne bi bila navedena v pogodbenih določilih.
89. Kot je Komisija sama pojasnila na obravnavi, ko sklepa pogodbe, tako rekoč „sedi na dveh stolih“: čeprav jo veže pogodba, ne uresničuje lastnega interesa kot zasebna sopogodbena stranka, ampak izvaja svoje pristojnosti, da opravi naloge, med katerimi sta izvajanje politik in zaščita finančnih interesov Unije. Posledično se tudi kot sopogodbena stranka ne odpove posebnim pravicam in obveznostim, ki jih ima kot javni organ, tako da se za njene pogodbe uporablja drugačna ureditev kot za pogodbe med zasebnimi sopogodbenimi strankami. To toliko bolj velja, če ji je zakonodajalec Unije z določbami sekundarne zakonodaje podelil pooblastila za ukrepanje v zvezi z njenimi sopogodbenimi strankami, kot so ta, ki jih je izvajala v obravnavanem primeru.(28)
90. Vendar to ne pomeni, da so ukrepi, sprejeti na podlagi teh pooblastil, v pristojnosti sodišča, ki odloča o razglasitvi ničnosti, če ti ukrepi učinkujejo znotraj pogodbenega razmerja, ki veže pogodbeni stranki. V nasprotnem primeru bi bilo to v nasprotju z razdelitvijo sodnih pristojnosti na področju pogodb, ki jih sklene Unija, določeno s Pogodbo DEU, kot je bilo pojasnjeno v točkah od 70 do 76 zgoraj.
91. Poleg tega se v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, z rešitvijo, ki jo je sprejelo Splošno sodišče, ne odvzema učinkovitost aktom, ki jih sprejme za kaznovanje nepravilnosti, ki jih storijo njene sopogodbene stranke, oziroma se ji ne nalaga obveznost, da se za izvajanje svojih pooblastil obrne na sodišče, s tem pa se ji torej onemogoča, da bi zaščitila finančne interese Unije. Splošno sodišče tako nikakor ni podvomilo o tem, da imajo enostranski sklepi o odpovedi pogodb in izterjavi izplačanih zneskov (v smislu, da zadnjenavedeni sklepi določajo obveznost plačila) učinke od svojega sprejetja, neodvisno od kakršnega koli posredovanja sodišča, pristojnega po pogodbi. Edino, za kar mora Komisija uporabiti sodišče, pristojno po pogodbi, je na podlagi sodne prakse ADR pridobitev izvršilnega naslova za izterjavo teh zneskov, če pogodba ne vsebuje arbitražne klavzule v korist sodišča Unije. To pa izhaja iz razdelitve sodnih pristojnosti na področju pogodb, določene v primarnem pravu, kot je bilo pojasnjeno.
92. Nazadnje, na obravnavi v teh zadevah je bilo omenjeno francosko upravno pravo, ki med drugim na področju pogodb uprave kaže določene podobnosti z upravnim pravom institucij Unije. Vendar rešitev, da se dopusti obstoj prerogativ uprave sopogodbenice, hkrati pa se določi, da so ukrepi, sprejeti pri izvajanju teh pooblastil, v pristojnosti sodišča, pristojnega po pogodbi, in ne sodišča, ki odloča o razglasitvi ničnosti, ustreza tudi rešitvi, sprejeti v francoskem upravnem pravu.(29)
3. Predlog v zadevah C‑160/22 P in C‑161/22 P
93. Iz zgornjih preudarkov izhaja, da trditev, ki jih je Komisija navedla za dokaz napak, ki jih je Splošno sodišče storilo v sodbah T‑795/19 in T‑796/19, ni mogoče sprejeti. Pritožbi v zadevah C‑160/22 P in C‑161/22 P je torej treba zavrniti.
B. Zadeva C‑597/22 P
94. Kot je bilo navedeno zgoraj,(30) se zadeva C‑597/22 P nanaša na sklepa, ki sta izvršilni naslov v smislu člena 299 PDEU in ki ju je Komisija sprejela v zvezi s tožečo stranko, da bi izterjala zneske, zahtevane s sklepoma o izterjavi CARDS in TACIS.
95. Splošno sodišče je s sodbo T‑408/21 ta sklepa, ki sta izvršilni naslov, razglasilo za nična na podlagi načel, ki izhajajo iz sodbe ADR. Kot je opozorilo Splošno sodišče,(31) je Sodišče v tej sodbi odločilo, da Komisija v okviru pogodbenih razmerij ne more sprejeti sklepa, ki je izvršilni naslov, če te pogodbe ne vsebujejo arbitražne klavzule v korist sodišča Unije in so zato v sodni pristojnosti sodišč držav članic.
96. Posledično je iz rešitve, ki jo je Splošno sodišče sprejelo v sodbah T‑795/19 in T‑796/19 ter v skladu s katero sta sklepa o izterjavi CARDS in TACIS pogodbene narave, izhajalo, da Komisija nima pooblastila za sprejetje sklepov, ki so izvršilni naslov, da bi se navedena sklepa izvršila, saj pogodbi CARDS in TACIS ne vsebujeta arbitražne klavzule v korist sodišča Unije.
97. Komisija v pritožbi v zadevi C‑597/22 P trdi, da je ta ugotovitev, do katere je Splošno sodišče prišlo v sodbi T‑408/21, napačna, ker je sama njegova ugotovitev o pogodbeni naravi sklepov o izterjavi CARDS in TACIS v sodbah T‑795/19 in T‑796/19 napačna.
98. Iz tega sledi, kot Komisija sama priznava, da bo, če bo Sodišče potrdilo pogodbeno naravo sklepov o izterjavi CARDS in TACIS, to Komisiji odvzelo pooblastilo za sprejetje sklepov CARDS in TACIS, ki sta izvršilni naslov, njena pritožba v zadevi C‑597/22 P pa bo ostala brez podlage.
99. V skladu z mojim predlogom v zadevah C‑160/22 P in C‑161/22 P, da se potrdi rešitev, ki jo je Splošno sodišče upoštevalo v sodbah T‑795/19 in T‑796/19, Sodišču torej predlagam, naj potrdi tudi rešitev, ki jo je Splošno sodišče upoštevalo v sodbi T‑408/21, in posledično zavrne pritožbo v zadevi C‑597/22 P.
C. Vmesni predlog
100. Iz zgornjih preudarkov izhaja, da je treba zavrniti tako pritožbi v zadevah C‑160/22 P in C‑161/22 P kot pritožbo v zadevi C‑597/22 P.
VI. Stroški
101. Člen 184(2) Poslovnika določa, da če pritožba ni utemeljena, o stroških odloči Sodišče.
102. V skladu s členom 138(1) Poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi njegovega člena 184(1), se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
103. Ker Komisija ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži plačilo stroškov.
VII. Predlog
104. Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj v združenih zadevah C‑160/22 P in C‑161/22 P ter zadevi C‑597/22 P odloči:
1. Pritožbe se zavrnejo.
2. Evropski komisiji se naloži plačilo stroškov.