Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MANUEL CAMPOS SANCHEZ‑BORDONA
prezentate la 25 ianuarie 2024(1)
Cauza C‑622/22
Comisia Europeană
împotriva
Maltei (Servicii de legături de date aeronautice)
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Transport aerian – Regulamentul (CE) nr. 29/2009 – Obligația de a lua măsurile necesare pentru ca un furnizor de servicii de trafic aerian desemnat de Malta să se conformeze articolului 3 alineatul (1) din regulamentul menționat – Organisme ale serviciilor de navigație aeriană – Furnizarea și exploatarea serviciilor de legături de date – Lipsa unei justificări a întârzierii”
1. Comisia reproșează Maltei faptul că nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 29/2009(2), întrucât nu a adoptat măsurile necesare pentru a garanta că furnizorul de servicii de trafic aerian (denumit în continuare „ATS”)(3) desemnat de acest stat membru dispune de capacitatea de a furniza și de a exploata serviciile de legături de date definite în anexa II la regulamentul menționat.
2. Malta consideră că au existat circumstanțe imprevizibile care justifică întârzierea implementării sistemului și, prin urmare, respinge susținerea Comisiei.
I. Cadrul juridic. Regulamentul nr. 29/2009
3. Articolul 3 („Serviciile de legătură de date”) prevede:
„(1) Furnizorii de ATS se asigură că unitățile ATS care furnizează servicii de trafic aerian în spațiul aerian menționat la articolul 1 alineatul (3) dispun de capacitatea de a furniza și de a exploata serviciile de legături de date definite în anexa II.
[…]”
4. Conform articolului 15 („Intrare în vigoare și aplicare”)(4):
„Prezentul regulament intră în vigoare în a douăzecea zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
Prezentul regulament se aplică de la 7 februarie 2013.
Prezentul regulament este obligatoriu în toate elementele sale și se aplică direct în toate statele membre.”
5. Anexa II definește serviciile de legături de date menționate printre altele la articolul 3 din anexă.
II. Procedura administrativă prealabilă
6. La 11 octombrie 2018, Comisia a trimis o scrisoare Direcției aviației civile din Malta în care își exprima îngrijorarea cu privire la întârzierea furnizării serviciilor de legături de date prevăzute de Regulamentul 29/2009 și invita Malta să accelereze implementarea acestora.
7. Potrivit unei actualizări furnizate de entitatea SESAR(5), în luna decembrie 2019, furnizorul de ATS desemnat de Malta(6) nu furniza încă servicii de legături de date.
8. Printr‑o scrisoare de punere în întârziere din 15 mai 2020, Comisia a invitat Malta să prezinte observații cu privire la presupusa încălcare a articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 29/2009. Încălcarea ar consta în nerespectarea obligației de a furniza și de a exploata toate serviciile de legături de date definite în anexa II la acest regulament, pentru toți operatorii de aeronave care efectuează zboruri în spațiul aerian al Maltei și care sunt echipați cu o funcție de comunicare prin legături de date în sensul articolului 6 din același regulament.
9. La 5 octombrie 2020, Malta a răspuns la scrisoarea de punere în întârziere formulată de Comisie, explicând dificultățile întâmpinate de furnizorul său de ATS în ceea ce privește respectarea datei de punere în aplicare a Regulamentului nr. 29/2009, în special din cauza necesității de a înlocui sistemul de gestionare a traficului aerian.
10. În acest răspuns la scrisoarea Comisiei, Malta:
– a indicat că achiziția, instalarea și punerea în funcțiune a sistemului au fost finalizate în anul 2019 și că serviciile de legături de date erau inițial planificate să fie operaționale în luna februarie 2020, însă au fost întrerupte ca urmare a pandemiei de COVID-19;
– a precizat că, presupunând că activitățile contractantului s‑ar putea relua în anul 2020, proiectul de legături de date ar fi programat în mod prioritar pentru o implementare completă în primul semestru al anului 2022.
11. În cadrul unei alte comunicări din 15 decembrie 2020, Malta a făcut referire la ultimele măsuri adoptate pentru a permite furnizorilor de ATS să furnizeze și să exploateze servicii de legături de date și s‑a obligat să prezinte Comisiei actualizări trimestriale privind progresele înregistrate.
12. La 18 februarie 2021, Comisia a trimis o scrisoare suplimentară de punere în întârziere, invitând Malta să prezinte observații cu privire la presupusa încălcare a articolului 4 alineatul (3) TUE și a articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul 29/2009.
13. Malta a răspuns la 18 martie 2021 că:
– a fost necesară reînnoirea sistemului de management al traficului aerian (finalizat în anul 2019) înainte de implementarea serviciilor de legături de date. A explicat că restricțiile cauzate de pandemia de COVID-19 au îngreunat activitățile contractantului responsabil cu serviciile de legături de date;
– din luna ianuarie 2021, în pofida restricțiilor menționate, a luat măsuri suplimentare și ar putea răspunde cerințelor până cel târziu în luna iunie 2022;
– a fost pe deplin deschisă și transparentă față de Comisie în legătură cu progresele privind punerea în aplicare a Regulamentului 29/2009, demonstrând astfel că respectă principiul cooperării loiale și cerințele articolului 4 alineatul (3) TUE.
14. La 15 iulie 2021, Comisia a trimis un aviz motivat Maltei în care a arătat că, prin neadoptarea măsurilor necesare pentru a garanta că furnizorul de ATS desemnat se conformează articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 29/2009, aceasta nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE. În același aviz motivat, Comisia i‑a acordat Maltei un termen de două luni de la primirea lui pentru a se conforma.
15. Malta a răspuns la avizul motivat al Comisiei prin scrisorile din 20 septembrie 2021, din 25 noiembrie 2021 și din 27 ianuarie 2022. În scrisorile respective, aceasta a reamintit principalele motive ale întârzierilor survenite din anul 2017, a oferit o imagine de ansamblu asupra progreselor înregistrate și a confirmat din nou data la care urma să își respecte obligațiile, și anume iunie 2022.
16. Ca răspuns la un rapel al Comisiei din 7 februarie 2022, Malta a prezentat șapte actualizări ale informațiilor în care a indicat în esență că:
– a convenit amânarea datei la care urma să își respecte obligațiile până la 28 decembrie 2022, amânare cauzată de realizarea unui proiect de împădurire pentru instalarea echipamentelor de servicii de legături de date, de penuria globală în aprovizionarea cu componente electronice, de actualizări neprevăzute de software și de repartizarea controlorilor de trafic aerian în etapa de formare;
– trebuia făcută o formare inițială pentru a se respecta Regulamentul nr. 29/2009, care urmează să se finalizeze cel târziu la 30 septembrie 2022. Formarea nu se va încheia decât la 30 noiembrie 2023;
– alte obiective intermediare vor fi atinse abia în anul 2023 (dovezi privind interoperabilitatea și anumite sarcini legate de siguranță, calitate și conformitate).
III. Procedura în fața Curții
17. La 29 septembrie 2022, Comisia a introdus o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE. Prin intermediul acțiunii, aceasta a solicitat Curții să constate că „prin neadoptarea tuturor măsurilor necesare pentru a garanta că ATS desemnat de aceasta se conformează articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 29/2009 al Comisiei, Republica Malta nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE coroborat cu articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 29/2009 al Comisiei”. Aceasta a solicitat de asemenea obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată pe care le‑a efectuat.
18. Malta a solicitat respingerea acțiunii Comisiei prin memoriul în apărare din 15 decembrie 2022.
19. Comisia a prezentat un memoriu în replică la 25 ianuarie 2023, iar Malta unul în duplică la 8 martie 2023.
20. Curtea a hotărât că nu este necesar să se organizeze o ședință.
IV. Argumentele părților din procedura în fața Curții
21. În cererea introductivă, Comisia, după ce a analizat situațiile neprevăzute din faza administrativă prealabilă, a considerat neîntemeiate argumentele prezentate de Malta în procedura precontencioasă pentru a explica motivele întârzierii, care se limitau la dificultăți interne în implementarea proiectelor sau la probleme de aprovizionare și la pandemia de COVID-19.
22. Comisia a susținut că, potrivit jurisprudenței Curții pe care o citează(7), astfel de circumstanțe nu constituie motive valide care să justifice încălcarea dreptului Uniunii.
23. Malta a solicitat respingerea acțiunii Comisiei invocând în esență dificultățile întâmpinate înainte și după data punerii în aplicare (5 februarie 2018) prevăzută de Regulamentul nr. 29/2009:
– în anul 2013, s‑a confruntat cu o lipsă de întreprinderi care să ofere servicii de conectivitate, ceea ce a obligat‑o să încerce (fără succes) să încheie un contract cu SITA, unul dintre cei doi operatori de pe piața duopol;
– în anul 2017, a încercat să nu mai depindă de întreprinderile externe prin încheierea unui contract cu întreprinderea italiană Leonardo SpA și cu furnizorul italian de ATS(8), ceea ce i‑ar permite să acționeze în mod autonom;
– în timp ce MATS aștepta dezvoltarea proiectului de către întreprinderea Leonardo SpA, au avut loc două evenimente imprevizibile, și anume trei descărcări electrice la Centrul de control al traficului aerian din Malta (2 octombrie 2017) și spargerea unei conducte a aparatului de climatizare (9 iunie 2019) în sala principală de operațiuni. Ambele incidente au necesitat atenție și resursele disponibile pentru a asigura serviciile de control al traficului aerian;
– în anul 2020, pandemia de COVID-19 a condus de asemenea la întârzieri inevitabile ale proiectului.
24. În memoriul în apărare, Malta a recunoscut că, la momentul respectiv (15 decembrie 2022), proiectul de furnizare și de exploatare a serviciilor de legături de date nu era încă operațional.
25. În memoriul său în replică, Comisia subliniază că niciuna dintre circumstanțele anterioare anului 2018 invocate de Malta nu era „imprevizibilă”. „Deficiențele preexistente ale pieței” erau tocmai „preexistente” și, prin urmare, cunoscute și „previzibile”. „Problemele tehnice general recunoscute legate de punerea în aplicare a regulamentului” erau de asemenea cunoscute și previzibile. Presupusele cazuri de forță majoră invocate (descărcările electrice, spargerea unei conducte a aparatului de climatizare, pandemia de COVID-19 și întârzierile cauzate de contractant) au avut loc după data punerii în aplicare a Regulamentului nr. 29/2009 și, prin urmare, ar fi irelevante. În plus, Comisia reproșează Maltei lipsa de dovezi privind veridicitatea unora dintre evenimentele respective, precum și lipsa de justificare a efectelor acestora asupra întârzierii.
26. În memoriul său în duplică, Malta prezintă anumite documente care atestă veridicitatea atât a celor trei descărcări electrice, cât și a spargerii unei conducte a aparatului de climatizare și arată că este imposibil să furnizeze dovezi privind refuzul SITA de a răspunde la cererile sale de ofertă. Aceasta susține că implementarea serviciului a fost deosebit de complicată într‑o regiune în care accesul la legăturile de date fusese inexistent până atunci și că au apărut dificultăți în legătură cu sistemul ENAV.
V. Apreciere
A. Considerații prealabile: obligația de a furniza servicii de legături de date pentru navigația aeriană
27. Conform considerentului (1) al Regulamentul nr. 29/2009, „[i]ntensificarea traficului aerian, care s‑a observat și se prevede în Europa, impune, în paralel, o intensificare a capacității de control al traficului aerian. Acest fapt are drept rezultat apariția unei cereri de îmbunătățiri funcționale, în special pentru a ameliora eficiența comunicațiilor dintre controlori și piloți. Canalele de comunicații vocale devin tot mai congestionate și este necesar să fie completate de comunicații aer‑sol prin legături de date.”
28. Această dispoziție este materializată prin articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 29/2009, conform căruia „[f]urnizorii de ATS se asigură că unitățile ATS care furnizează servicii de trafic aerian în spațiul aerian menționat la articolul 1 alineatul (3) dispun de capacitatea de a furniza și de a exploata serviciile de legături de date definite în anexa II”.
29. Data punerii în aplicare a Regulamentului nr. 29/2009 este 5 februarie 2018. Această dată o înlocuiește pe cea prevăzută inițial (7 februarie 2013) în versiunea originală a regulamentului însuși(9).
B. Neîndeplinirea de către Malta a obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 29/2009
30. Este bine cunoscut faptul că procedura prevăzută la articolul 258 TFUE se bazează pe constatarea obiectivă a neîndeplinirii de către un stat membru a obligațiilor care îi revin în temeiul tratatelor sau al unui act de drept derivat.
31. Guvernul maltez nu a contestat în termeni obiectivi nici în procedura administrativă prealabilă și nici în fața Curții neîndeplinirea obligațiilor pe care i‑o reproșează Comisia.
32. Totuși potrivit acestui stat membru, ar trebui să se țină seama de dificultățile pe care le‑a întâmpinat în ceea ce privește furnizarea și exploatarea serviciilor de legături de date.
33. Având în vedere elementele de probă furnizate, se pot distinge trei perioade în legătură cu neîndeplinirea obligațiilor imputată, care s‑a menținut (și încă se menține):
– perioada inițială, de la data publicării Regulamentului nr. 29/2009 până la 5 februarie 2018, data de la care a devenit aplicabil; Malta nu își îndeplinise obligațiile impuse prin regulamentul menționat la împlinirea acestei perioade;
– perioada intermediară, între 5 februarie 2018 și 15 septembrie 2021, data la care a expirat termenul de două luni acordat de Comisie Maltei pentru a se conforma avizului motivat trimis la 15 iulie 2021; la 15 septembrie 2021, Malta nu își respectase încă obligațiile impuse prin Regulamentul nr. 29/2009;
– perioada finală, de la 15 septembrie 2021 și până la încheierea procedurii scrise din prezenta acțiune în fața Curții; Malta tot nu implementase sistemul prevăzut la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 29/2009.
34. Neputând nega realitatea obiectivă a neîndeplinirii obligațiilor imputate, guvernul maltez încearcă să își justifice întârzierea invocând o serie de motive care, în opinia sa, ar explica nerespectarea de către serviciile sale de navigație aeriană a dispozițiilor articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 29/2009.
35. Potrivit unei jurisprudențe constante, „existența unei neîndepliniri trebuie să fie apreciată în funcție de situația statului membru astfel cum se prezenta ea la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat, modificările intervenite ulterior neputând fi luate în considerare de Curte”(10).
36. În timp ce Comisia pare să sublinieze că circumstanțele invocate de Malta (care ar explica neîndeplinirea obligațiilor) nu justificau neîndeplinirea lor la data la care a început aplicarea Regulamentului nr. 29/2009 (5 februarie 2018), în realitate, conținutul memoriilor Comisiei face referire, cel puțin implicit, la faptul că la data expirării termenului stabilit în avizul motivat (15 septembrie 2021) nu existau justificări valabile pentru neaplicarea articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 29/2009.
37. De fapt, Malta a recunoscut că, la data expirării avizului motivat al Comisiei, neîndeplinirea obligației de a furniza și de a exploata serviciul de legături de date prevăzut de Regulamentul nr. 29/2009 încă persista.
38. În continuare, vom analiza motivele invocate de Malta pentru a justifica neîndeplinirea obligațiilor, care privesc fiecare dintre cele trei perioade menționate anterior, și ne vom exprima opinia în privința lor. Vom pleca de la premisa că, odată ce Comisia a constatat o neîndeplinire obiectivă de către un stat membru a obligațiilor rezultând din dreptul Uniunii, revine statului membru care a săvârșit încălcarea sarcina de a dovedi motivele justificative relevante.
C. Motivele invocate de Malta pentru neîndeplinirea obligațiilor și analiza acestora
1. Perioada inițială (până la 5 februarie 2018)
39. Pentru a explica întârzierea în îndeplinirea obligațiilor sale în perioada menționată, guvernul maltez invocă faptul că:
– dificultățile cu care s‑a confruntat MATS erau generate de deficiențele pieței care decurg dintr‑o structură de duopol în furnizarea de servicii de comunicații bazate pe ATN(11). În anul 2013, aceasta s‑a adresat operatorului SITA care nu a prezentat însă nicio ofertă, ceea ce a privat Malta de mijloacele necesare pentru a‑și îndeplini obligațiile, neavând niciun control asupra unor astfel de circumstanțe;
– la 2 octombrie 2017, trei descărcări electrice au lovit centrul de control al traficului aerian și au condus la întreruperea alimentării cu energie electrică;
– în anul 2017, MATS a luat la cunoștință că ENAV, în calitate de furnizor italian de ATS, identificase o soluție alternativă împreună cu întreprinderea Leonardo SpA pentru a furniza serviciile fără să depindă de terți. La 18 decembrie 2017, MATS a semnat un contract cu ENAV și cu Leonardo SpA. Cu toate acestea, Eurocontrol a comunicat MATS un studiu privind routerele ATN (precum cel din Malta) care ar pune în pericol rețeaua ATN, ceea ce a făcut necesară revenirea la soluția inițială, dependentă de furnizori externi. Această împrejurare ar fi cauzat întârzieri în implementarea serviciului de legături de date.
40. Deși nu ni se pare necesar să aprofundăm căutarea unei justificări bazate pe o situație de fapt anterioară datei de 5 februarie 2018, în cazul în care data de 15 septembrie 2021 se acceptă ca dată‑cheie pentru evaluarea neîndeplinirii obligațiilor, nu avem nicio obiecție în ceea ce privește luarea în considerare a acestei situații de fapt.
41. Problemele legate de contractarea, în anul 2013, cu un operator extern, în afară de faptul că nu explică întârzierea din anul 2018, intră în sfera dificultăților tehnice sau structurale care, pentru Curte, sunt irelevante în acest tip de acțiune(12).
42. Același lucru este valabil și pentru comunicarea atribuită Eurocontrol, identificată în anexa 3 din memoriul în apărare. Această anexă este, în realitate, un document intitulat „Cartea albă privind proliferarea routerelor ATN A/G”, a cărui dată de publicare este 10 martie 2009, care era sau ar fi putut fi la dispoziția autorităților malteze încă de la momentul respectiv. În orice caz, Malta nu putea invoca necunoașterea de către aceasta a lipsei de viabilitate a soluțiilor tehnice pe care ea însăși le adoptase.
43. În ceea ce privește descărcările electrice care au avut loc pe aeroportul din Malta (documentele justificative cu privire la acestea au fost furnizate în memoriul în duplică), nu este evident ce impact ar putea avea acest eveniment izolat, care a afectat alimentarea cu energie electrică, asupra neîndeplinirii continue de către Malta a obligațiilor sale în ceea ce privește implementarea serviciului de legături de date.
2. Perioada intermediară (de la 5 februarie 2018 la 15 septembrie 2021)
44. Malta invocă următoarea situație de fapt care ar fi influențat în mod negativ neîndeplinirea obligațiilor sale în perioada respectivă:
– la 9 iunie 2019, o conductă a aparatului de climatizare s‑a spart la sediul MATS, iar personalul tehnic au fost nevoite să își redirecționeze atenția și resursele pentru a rezolva această problemă neprevăzută;
– pandemia de COVID-19 ar fi cauzat alte întârzieri inevitabile: i) Leonardo SpA a invocat forța majoră ca urmare a impunerii unor interdicții de călătorie ca răspuns la pandemie și nu a reușit să realizeze progrese privind proiectul de servicii de legături de date în perioada martie‑septembrie 2020, ceea ce ar fi condus la întârzieri suplimentare în implementarea proiectului; ii) MATS a fost nevoită să pună în aplicare o serie de măsuri de securitate pentru a reduce riscurile pentru sănătate generate de pandemie, în special prin reducerea personalul de serviciu, prin efectuarea de fumigații, prin rotația personalului pentru a reduce riscul de infectare și prin luarea tuturor măsurilor de protecție posibile pentru a garanta furnizarea unui serviciu sigur pentru public; iii) din cauza restricțiilor severe impuse ca urmare a pandemiei, necesitatea de a crea o sală de operațiuni de urgență era presantă, iar MATS și‑a consacrat majoritatea eforturilor acestui proiect căruia, din motive practice și de securitate, i‑a acordat prioritate.
45. Nici aceste argumente nu ni se par convingătoare pentru a justifica neîndeplinirea obligațiilor imputată.
46. În ceea ce privește spargerea unei conducte a aparatului de climatizare, este suficientă lecturarea anexei R.6 la memoriul în duplică al Maltei, potrivit căreia incidentul a durat aproximativ 25 de minute, după care a fost soluționat. În orice caz, o astfel de spargere nu ar putea fi calificată drept forță majoră, întrucât nu este o împrejurare străină de activitatea în sine, anormală și imprevizibilă.
47. În ceea ce privește impactul pandemiei de COVID-19, guvernul maltez recunoaște că relațiile sale cu Leonardo SpA au fost afectate doar șase luni, fără să existe dovezi de prelungire ulterioară. De asemenea, acesta nu explică în mod suficient ce influență specifică ar fi putut avea măsurile de precauție adoptate din motive de sănătate asupra întârzierii implementării sistemului de legături de date. Susținerile Maltei par mai degrabă să se refere la probleme organizatorice interne (disponibilitatea limitată a resurselor) care au determinat‑o să acorde prioritate altor domenii ale activității sale.
48. În orice caz, Malta nu a demonstrat, nici pentru această perioadă, imposibilitatea absolută de a‑și îndeplini obligațiile(13).
3. Perioada finală (de la 15 septembrie 2021)
49. Guvernul maltez recunoaște în ultimul său memoriu (cel în duplică din 8 martie 2023) că MATS, deși a acordat prioritate absolută proiectului, nu a finalizat implementarea serviciilor de legături de date. Acesta susține că operatorul ATS a format o nouă echipă de conducere, că proiectul este în curs de desfășurare și că a atins un nivel de maturitate remarcabil. În continuare, guvernul menționat arată că va continua să depună toate eforturile pentru a‑și îndeplini obligațiile care îi revin în temeiul Regulamentului nr. 29/2009, angajându‑se în același timp pe deplin în implementarea în siguranță a serviciului.
50. Deși faptele ulterioare expirării termenului stabilit în avizul motivat (15 septembrie 2021) nu ar putea fi luate în considerare(14), apreciem că nu putem să închidem ochii în fața realității: guvernul maltez însuși recunoaște că implementarea serviciului de legături de date nu a avut loc nici în anul 2023, iar dificultățile invocate pentru această întârziere continuă să fie de natură tehnică sau structurală (ca și în perioadele anterioare), imputabile acestui stat membru.
51. În definitiv, în opinia noastră, guvernul maltez nu a reușit să demonstreze că situația de fapt invocată pentru a explica întârzierea aplicării articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 29/2009 poate să justifice această întârziere.
VI. Concluzie
52. În lumina considerațiilor anterioare, propunem Curții de Justiție să admită acțiunea Comisiei și
– să constate că Republica Malta nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 29/2009 al Comisiei din 16 ianuarie 2009 de stabilire a cerințelor privind serviciile de legături de date pentru cerul unic european;
– să oblige Malta la plata cheltuielilor de judecată.