Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
LAILA MEDINA
prednesené 25. januára 2024(1)
Vec C‑753/22
QY
proti
Spolkovej republike Nemecko
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Spoločná politika v oblasti azylu – Rozhodnutie o priznaní postavenia utečenca prijaté členským štátom – Riziko neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v tomto členskom štáte – Dôsledky pre novú žiadosť o medzinárodnú ochranu podanú v inom členskom štáte – Posúdenie tejto novej žiadosti týmto iným členským štátom – Určenie prípadnej extrateritoriálnej záväznosti rozhodnutia o priznaní postavenia utečenca – Vzájomné uznávanie – Zdieľanie informácií“
I. Úvod
1. Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko) podal návrh na začatie prejudiciálneho konania v konaní medzi QY, sýrskou štátnou príslušníčkou, ktorej bolo v Grécku priznané postavenie utečenca, a Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Spolkový úrad pre migráciu a utečencov, Nemecko; ďalej len „spolkový úrad“), ktorý sa týka rozhodnutia tohto úradu o zamietnutí žiadosti QY o uznanie tohto postavenia.
2. V prejednávanej veci Nemecko – členský štát, ktorému bola podaná žiadosť o priznanie postavenia utečenca (ďalej len „druhý členský štát“) – nemôže vrátiť QY do Grécka – členského štátu, ktorý jej ako prvý priznal toto postavenie (ďalej len „prvý členský štát“) –, lebo by ju tým vystavil vážnemu riziku neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) z dôvodu životných podmienok utečencov v tomto členskom štáte.(2)
3. V tejto súvislosti sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa primárne právo EÚ a príslušné ustanovenia troch sekundárnych aktov prijatých v oblasti utečeneckého práva EÚ, konkrétne nariadenia Dublin III(3), smernice o konaniach(4) a smernice o oprávnení(5), majú vykladať v tom zmysle, že druhý členský štát je povinný uznať postavenie utečenca priznané prvým členským štátom bez toho, aby ďalej posudzoval hmotnoprávne podmienky potrebné na priznanie postavenia utečenca.
4. V prejednávanej veci vzniká otázka, či môže existovať vzájomné uznávanie rozhodnutí o priznaní postavenia utečenca medzi členskými štátmi, a ak áno, či toto uznávanie naďalej existuje, keď už nemožno uplatňovať zásadu vzájomnej dôvery. Podobné otázky sú v súčasnosti predmetom troch ďalších vecí, ktoré prejednáva Súdny dvor.(6)
II. Právny rámec
A. Právo Európskej únie
5. V článku 78 ods. 1 a 2 ZFEÚ je uvedené:
„1. Únia tvorí spoločnú politiku v oblasti azylu, doplnkovej ochrany a dočasnej ochrany s cieľom poskytnúť zodpovedajúce právne postavenie každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý potrebuje medzinárodnú ochranu, a zabezpečiť súlad so zásadou non‑refoulement. Táto politika musí byť v súlade so Ženevským dohovorom z 28. júla 1951[(7)] [ďalej len ‚Ženevský dohovor‘]…
2. Na účely odseku 1 Európsky parlament a Rada v súlade s riadnym legislatívnym postupom prijmú opatrenia týkajúce sa spoločného európskeho azylového systému [(ďalej len ‚CEAS‘)], ktorý zahŕňa:
a) jednotný štatút azylu pre štátnych príslušníkov tretích krajín platný v celej Únii;
…“.
1. Nariadenie Dublin III
6. V článku 3 ods. 1 a 2 nariadenia Dublin III je stanovené:
„1. Členské štáty posúdia každú žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktorú podá štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti na území ktoréhokoľvek z nich, ako aj na hranici alebo v tranzitnom priestore. Žiadosť posúdi jeden členský štát, a to ten, ktorý je podľa kritérií stanovených v kapitole III označený ako zodpovedný.
2. Keď nie je možné určiť žiaden zodpovedný členský štát na základe kritérií uvedených v tomto nariadení, je za jej posúdenie zodpovedný prvý členský štát, v ktorom bola žiadosť o medzinárodnú ochranu podaná.
Ak nie je možné odovzdanie žiadateľa do členského štátu, ktorý je primárne určený za zodpovedný, pretože sa zo závažných dôvodov možno domnievať, že v konaní o azyle a podmienkach prijímania žiadateľov existujú v danom členskom štáte systémové chyby, na základe ktorých hrozí žiadateľom neľudské alebo ponižujúce zaobchádzanie v zmysle článku 4 [Charty], členský štát uskutočňujúci proces určovania zodpovedného členského štátu pokračuje v posudzovaní kritérií stanovených v kapitole III s cieľom zistiť, či iný členský štát nemôže byť určený ako zodpovedný.
Ak nemožno vykonať odovzdanie podľa tohto odseku do žiadneho členského štátu určeného na základe kritérií stanovených v kapitole III alebo do prvého členského štátu, v ktorom bola podaná žiadosť, stane sa zodpovedným členským štátom členský štát, ktorý uskutočňuje proces určovania zodpovedného členského štátu.“
7. Článok 34 tohto nariadenia stanovuje pravidlá týkajúce sa zdieľania informácií.
2. Smernica o konaniach
8. Článok 33 smernice o konaniach s názvom „Neprípustné žiadosti“ v odseku 1 a odseku 2 písm. a) stanovuje:
„1. Okrem prípadov, v ktorých sa žiadosť neposudzuje v súlade s [nariadením Dublin III], od členských štátov sa nevyžaduje, aby posudzovali, či žiadateľ spĺňa požiadavky na priznanie medzinárodnej ochrany podľa [smernice o oprávnení] v prípade, že sa žiadosť považuje za neprípustnú podľa tohto článku.
2. Členské štáty môžu považovať žiadosť o medzinárodnú ochranu za neprípustnú, iba ak:
a) iný členský štát poskytol medzinárodnú ochranu“.
3. Smernica o oprávnení
9. Článok 4 ods. 1, 2 a 3 smernice o oprávnení sa zaoberá posudzovaním skutočností a okolností v súvislosti so žiadosťami o medzinárodnú ochranu.
10. Články 11, 12, 13 a 14 uvedenej smernice sú tiež relevantné pre prejednávanú vec.
B. Nemecké právo
11. V prvej vete § 60 ods. 1 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zákon o pobyte, pracovnej činnosti a integrácii cudzincov na spolkovom území) v znení, ktoré sa uplatňuje na spor vo veci samej (ďalej len „AufenthG“), je stanovené, že podľa Ženevského dohovoru „cudzinec nesmie byť vyhostený do štátu, v ktorom je ohrozený jeho život alebo sloboda z dôvodu jeho rasy, náboženstva, národnosti, príslušnosti k sociálnej skupine alebo politického presvedčenia“.
12. Vnútroštátny súd uvádza, že podľa § 60 ods. 1 druhej vety AufenthG, ak bolo osobe priznané postavenie utečenca mimo spolkového územia vo vzťahu k určitému štátu, priznanie tohto postavenia vylučuje jeho alebo jej vyhostenie nemeckými orgánmi do tohto štátu. Nemecký zákonodarca prijatím tohto pravidla priznal uznaniu tohto postavenia záväzný účinok, ktorý je obmedzený na odmietnutie vyhostenia dotknutej osoby, ale nevytvoril žiadne nové právo týkajúce sa uznania postavenia utečenca.
III. Spor vo veci samej, prejudiciálna otázka a konanie na Súdnom dvore
13. QY, štátnej príslušníčke Sýrie, bolo v roku 2018 v Grécku priznané postavenie utečenca. V deň, ktorý vnútroštátny súd neuviedol, QY podala žiadosť o medzinárodnú ochranu v Nemecku.
14. Nemecký správny súd vo svojom rozsudku rozhodol, že vzhľadom na podmienky prijímania utečencov v Grécku hrozilo QY vážne riziko neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty, v dôsledku čoho ju nebolo možné vyhostiť do tohto členského štátu.
15. Spolkový úrad rozhodnutím z 1. októbra 2019 udelil QY doplnkovú ochranu a zamietol jej žiadosť o priznanie postavenia utečenca.
16. Verwaltungsgericht (správny súd, Nemecko) zamietol žalobu podanú QY z dôvodu, že jej nárok sa nemohol zakladať len na skutočnosti, že jej bolo v Grécku priznané postavenie utečenca. Verwaltungsgericht (správny súd) považoval žiadosť za nedôvodnú, lebo jej v Sýrii nehrozilo prenasledovanie.
17. QY následne podala odvolanie na Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd), ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania. Tvrdí, že spolkový úrad je viazaný postavením utečenca, ktoré predtým priznalo Grécko.
18. Vnútroštátny súd konštatuje, že žiadne ustanovenia nemeckého právneho poriadku nepriznávajú QY právo na uznanie postavenia utečenca priznaného iným členským štátom. Poukazuje tiež na to, že nemecké orgány nemohli jej žiadosť vyhlásiť za neprípustnú vzhľadom na to, že hoci QY bolo v Grécku priznané postavenie utečenca, v prípade jej návratu do tohto členského štátu jej hrozí neľudské alebo ponižujúce zaobchádzanie v zmysle článku 4 Charty. Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že je potrebné určiť právne následky nedostupnosti tejto možnosti z dôvodu rizika porušenia tohto ustanovenia.
19. Vnútroštátny súd považuje za potrebné určiť, či právo Únie bráni tomu, aby spolkový úrad vykonal nové posúdenie, ktoré nie je viazané na predchádzajúce rozhodnutie iného členského štátu o priznaní postavenia utečenca, a či má toto rozhodnutie záväzný extrateritoriálny účinok. Tento súd vyjadruje názor, že z primárnych a sekundárnych právnych predpisov EÚ nevyplýva, že uznanie postavenia utečenca v jednom členskom štáte bráni tomu, aby príslušný orgán druhého členského štátu posúdil žiadosť o medzinárodnú ochranu z vecného hľadiska. Stručne povedané, vnútroštátny súd sa domnieva, že v práve Únie neexistuje žiadne výslovné ustanovenie, ktoré by stanovovalo zásadu vzájomného uznávania rozhodnutí o priznaní tohto postavenia.
20. Vnútroštátny súd pritom poukazuje na to, že Súdny dvor ešte nerozhodol o otázke, či z článku 3 ods. 1 druhej vety nariadenia Dublin III, podľa ktorého má žiadosť o medzinárodnú ochranu vecne posúdiť jeden členský štát, možno vyvodiť záväzné účinky. Vnútroštátny súd ďalej uvádza, že článok 4 ods. 1 druhá veta a článok 13 smernice o oprávnení by sa mohli vykladať rovnako. Okrem toho možnosť, ktorú článok 33 ods. 2 písm. a) smernice o konaniach priznáva druhému členskému štátu, vyhlásiť žiadosť za neprípustnú z dôvodu, že prvý členský štát už priznal postavenie utečenca, by sa mohla chápať ako vyjadrenie zásady, že žiadosť o azyl sa má z vecného hľadiska posúdiť len raz.
21. Vnútroštátny súd tiež uvádza, že prejednávaná vec sa líši od veci C‑352/22, Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Žiadosť o vydanie utečenca do Turecka), ktorá je v súčasnosti predmetom konania na Súdnom dvore a týka sa žiadosti o vydanie, ktorú podala tretia krajina, z ktorej táto osoba utiekla. V prejednávanej veci spolkový úrad priznal QY doplnkovú ochranu, a preto ju nemožno vyhostiť.
22. Nakoniec vnútroštátny súd kladie otázku, ako treba chápať bod 42 uznesenia Hamed a Omar(8). Na jednej strane by odkaz na „nové“ konanie o azyle mohol byť priaznivý pre nové posúdenie. Na druhej strane, z odkazu na „práva spojené s postavením utečenca“ môže vyplývať uznanie postavenia, ktoré už priznal iný členský štát.
23. Vzhľadom na uvedené úvahy Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) prerušil konanie a položil Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„V prípade, že členský štát nemôže využiť právomoc priznanú článkom 33 ods. 2 písm. a) [smernice o konaniach] považovať žiadosť o medzinárodnú ochranu za neprípustnú vzhľadom na priznanie postavenia utečenca v inom členskom štáte, lebo životné podmienky v tomto členskom štáte by žiadateľa vystavili vážnemu riziku neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty, majú sa článok 3 ods. 1 druhá veta [nariadenia Dublin III], článok 4 ods. 1 druhá veta a článok 13 [smernice o oprávnení], ako aj článok 10 ods. 2 a 3 a článok 33 ods. 1 a článok 33 ods. 2 písm. a) [smernice o konaniach] vykladať v tom zmysle, že toto uskutočnené priznanie postavenia utečenca bráni členskému štátu v tom, aby predloženú žiadosť o medzinárodnú ochranu nezávisle posúdil, a zaväzuje ho priznať žiadateľovi postavenie utečenca bez posúdenia hmotnoprávnych podmienok tejto ochrany?“
24. Písomné pripomienky predložili QY, belgická, česká, nemecká, írska, grécka, francúzska, talianska, luxemburská, holandská a rakúska vláda, ako aj Európska komisia. Títo účastníci konania, s výnimkou belgickej, českej a rakúskej vlády, tiež predniesli ústne pripomienky na pojednávaní, ktoré sa konalo 26. septembra 2023.
IV. Posúdenie
25. Situácia, z ktorej vychádza tento návrh na začatie prejudiciálneho konania, sa vyznačuje tým, že dotknutá osoba nemôže byť vrátená do prvého členského štátu, teda do Grécka. Prejudiciálna otázka preto vychádza z predpokladu, že azylový systém prvého členského štátu – a najmä podmienky prijímania utečencov – už nemôže zaručiť úroveň ochrany základných práv, ktorú vyžaduje právo Únie, a najmä článok 4 Charty (časť A).
26. V tejto súvislosti má prejudiciálna otázka položená Súdnemu dvoru v podstate za cieľ zistiť, či v práve Únie existuje zásada vzájomného uznávania, ktorá vyžaduje, aby druhý členský štát uznal a uplatnil postavenie utečenca, ktoré dotknutej osobe predtým priznal prvý členský štát. Podľa môjho názoru možno túto otázku rozdeliť na dve časti. Po prvé je nevyhnutné určiť, či takáto zásada vzájomného uznávania existuje v oblasti azylovej politiky EÚ (časť B). Po druhé, ak je odpoveď na túto otázku záporná, je potrebné určiť aj spôsob, akým by sa mali vykonávať následné správne konania týkajúce sa nových žiadostí v druhom členskom štáte (časť C).(9)
A. Úvodné poznámky týkajúce sa výnimočných okolností vyplývajúcich zo straty vzájomnej dôvery
27. Zásada vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi vychádza zo základného predpokladu, že každý členský štát zdieľa so všetkými ostatnými členskými štátmi určitý súbor spoločných hodnôt, na ktorých je Únia založená, ako je spresnené v článku 2 ZEÚ, a uznáva, že ostatné členské štáty s ním tieto hodnoty zdieľajú.(10) Z tohto predpokladu vyplýva a je ním odôvodnená existencia vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi v uznávanie týchto hodnôt, a teda aj v dodržiavanie právnych predpisov EÚ, ktoré tieto hodnoty vykonávajú, ako aj v skutočnosť, že jednotlivé vnútroštátne právne poriadky členských štátov sú spôsobilé poskytnúť rovnocennú a účinnú ochranu základných práv uznaných v Charte, najmä v jej článkoch 1 a 4, ktoré zakotvujú jednu zo základných hodnôt Európskej únie a jej členských štátov.(11) Preto sa v rámci CEAS musí uplatniť domnienka, že zaobchádzanie s osobami požívajúcimi medzinárodnú ochranu v každom členskom štáte je v súlade s požiadavkami Charty, Ženevského dohovoru, ako aj Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.(12)
28. Bez ohľadu na túto domnienku súladu Súdny dvor tiež rozhodol, že nemožno vylúčiť, že fungovanie CEAS sa bude v praxi potýkať s veľkými ťažkosťami v konkrétnom členskom štáte, takže bude existovať vážne nebezpečenstvo, že sa so žiadateľmi o azyl v prípade odovzdania do tohto členského štátu bude zaobchádzať spôsobom nezlučiteľným s ich základnými právami.(13) Preto sa za výnimočných okolností(14) uplatnenie zásady vzájomnej dôvery stáva nezlučiteľným s povinnosťou vykladať a uplatňovať nariadenie Dublin III spôsobom, ktorý je v súlade so základnými právami.(15)
29. V prejednávanej veci sa predpoklad, z ktorého vyplýva vzájomná dôvera v CEAS – podľa ktorého je každý z týchto štátov povinný vychádzať z toho, že všetky ostatné členské štáty konajú v súlade so základnými právami uznanými právom Únie – už neuplatňuje vo vzťahu k tomuto prvému členskému štátu. Prejudiciálna otázka bola Súdnemu dvoru položená v kontexte „výnimočných okolností“ v zmysle príslušnej judikatúry a vychádza z dvojakého predpokladu, že uvedenú domnienku nemožno uplatniť, keďže po prvé došlo k porušeniu vzájomnej dôvery v tom zmysle, že žiadateľka by bola v členskom štáte, ktorý jej priznal postavenie utečenca, vystavená vážnemu riziku neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty. Po druhé preto nie je možné, aby nemecký rozhodujúci orgán zamietol žiadosť ako neprípustnú podľa článku 33 ods. 2 písm. a) smernice o konaniach.
1. Porušenie vzájomnej dôvery a výklad článku 3 ods. 2 nariadenia Dublin III
a) Článok 3 ods. 1 nariadenia Dublin III a hlavné pravidlo
30. Cieľom systému zavedeného nariadením Dublin III je stanoviť kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanú v jednom z členských štátov štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti. Tento systém vychádza zo zásady stanovenej v článku 3 ods. 1 uvedeného nariadenia, podľa ktorej je na posúdenie potreby medzinárodnej ochrany žiadateľa príslušný jeden členský štát.
31. Na dosiahnutie tohto cieľa je v kapitole III nariadenia Dublin III stanovená hierarchia objektívnych a spravodlivých kritérií ako pre členské štáty, tak aj pre dotknuté osoby.(16) Účelom týchto kritérií obsiahnutých v článkoch 8 až 15 uvedeného nariadenia je stanoviť jasnú a účinnú metódu, ktorá umožní rýchle určenie zodpovedného členského štátu, aby bol zaručený efektívny prístup k postupom na udelenie medzinárodnej ochrany a aby nebolo ohrozené rýchle vybavovanie žiadostí o medzinárodnú ochranu. Pri uplatnení týchto kritérií grécke orgány využili svoju právomoc prijať rozhodnutie o priznaní postavenia utečenca QY.
b) Článok 3 ods. 2 nariadenia Dublin III
32. V rozsudku N. S. a i. Súdny dvor uznal, že nemožno vylúčiť, že fungovanie azylového systému sa bude v praxi potýkať s veľkými ťažkosťami v konkrétnom členskom štáte, takže bude existovať vážne nebezpečenstvo, že sa so žiadateľmi o medzinárodnú ochranu v prípade odovzdania do tohto členského štátu bude zaobchádzať spôsobom nezlučiteľným s ich základnými právami.(17) Súdny dvor upustil od automatického výkonu nariadenia Dublin II(18), ktoré predchádzalo nariadeniu Dublin III, s cieľom „s cieľom umožniť Únii a jej členským štátom rešpektovať ich vzájomné záväzky týkajúce sa ochrany základných práv žiadateľov o azyl“.(19) Súdny dvor uznal, že členským štátom prislúcha, aby neodovzdali žiadateľa o azyl do zodpovedného členského štátu v zmysle nariadenia Dublin II, pokiaľ sú si vedomé systémových zlyhaní azylového konania a podmienok prijatia žiadateľov o azyl v tomto členskom štáte, ktoré predstavujú vážne a preukázané dôvody domnievať sa, že žiadateľ bude vystavený skutočnému nebezpečenstvu neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty.
33. Článok 3 ods. 2 nariadenia Dublin III kodifikuje situáciu posudzovanú v rozsudku N. S. a i., konkrétne situáciu výnimočných okolností, pričom zavádza dvojité kritérium – systémové zlyhania azylového konania a podmienok prijímania žiadateľov o azyl v danom členskom štáte –, ktoré umožňuje odmietnuť odovzdanie žiadateľa do členského štátu, ktorý prijal rozhodnutie.(20)
34. V prejednávanej veci sa prejudiciálna otázka týka takejto situácie. Z toho vyplýva, že domnienka rovnocennosti vnútroštátnych azylových systémov – na ktorej sú založené pravidlá stanovené v nariadení Dublin III – sa neuplatňuje. To znamená, že nemecké orgány nemôžu dotknutú osobu vrátiť do Grécka, keďže sa domnievajú, že existujú systémové zlyhania podmienok prijímania utečencov v tomto členskom štáte. Ak je táto situácia vyvolaná skutočným rizikom neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty, vnútroštátne orgány členského štátu, v ktorom sa žiadateľ o azyl nachádza, musia určiť, ktorý členský štát bude zodpovedný za posúdenie jeho žiadosti.
c) Príslušný členský štát pri uplatnení článku 3 ods. 2 nariadenia Dublin III
35. Na úvod treba pripomenúť, že v článku 3 ods. 2 druhom pododseku nariadenia Dublin III je stanovené toto pravidlo právomoci: členský štát uskutočňujúci proces určovania zodpovedného členského štátu pokračuje v posudzovaní kritérií stanovených v kapitole III s cieľom zistiť, či iný členský štát nemôže byť určený ako zodpovedný. Ak toto posúdenie nevedie k určeniu iného zodpovedného členského štátu, v treťom pododseku tohto článku je stanovené, že „ak nemožno vykonať odovzdanie podľa tohto odseku do žiadneho členského štátu určeného na základe kritérií stanovených v kapitole III alebo do prvého členského štátu, v ktorom bola podaná žiadosť, stane sa zodpovedným členským štátom členský štát, ktorý uskutočňuje proces určovania zodpovedného členského štátu“.
36. V prejednávanej veci vnútroštátny súd neuviedol, či nemecké orgány vykonali posúdenie požadované článkom 3 ods. 2 druhým pododsekom nariadenia Dublin III, a ak áno, akým spôsobom. Je však zrejmé, že tieto orgány sa domnievajú, že majú právomoc na základe tretieho pododseku uvedeného článku.(21) Na účely týchto návrhov je preto potrebné vychádzať z toho, že právomoc nemeckých orgánov je založená na tomto treťom pododseku.
2. Neprípustnosť podľa článku 33 ods. 2 písm. a) smernice o konaniach
37. Podľa článku 33 ods. 1 smernice o konaniach sa od členských štátov nevyžaduje, aby posudzovali žiadosti o medzinárodnú ochranu podľa smernice o oprávnení v prípade, že sú žiadosti neprípustné podľa tohto článku. Odsek 2 tohto článku 33 obsahuje taxatívny výpočet situácií, v ktorých členské štáty môžu považovať žiadosť o medzinárodnú ochranu za neprípustnú.(22) Konkrétne článok 33 ods. 2 písm. a) smernice o konaniach stanovuje, že ak iný členský štát predtým poskytol žiadateľovi medzinárodnú ochranu, jeho žiadosť môže byť zamietnutá ako neprípustná. Túto výnimku zo všeobecnej prípustnosti možno vysvetliť významom zásady vzájomnej dôvery.(23) Článok 33 ods. 2 písm. a) smernice o konaniach je konkrétnym vyjadrením zásady vzájomnej dôvery v kontexte CEAS.(24)
38. Podľa judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa tejto zásady však(25) orgány členského štátu nemôžu uplatniť článok 33 ods. 2 písm. a) smernice o konaniach, ak na základe objektívnych, spoľahlivých, presných a náležite aktualizovaných informácií a s ohľadom na štandard ochrany základných práv zaručený právom Únie dospeli k záveru, že v členskom štáte, v ktorom štátny príslušník tretej krajiny už požíva medzinárodnú ochranu, existujú systémové alebo všeobecné zlyhania, ktoré sa týkajú niektorých skupín osôb, a že vzhľadom na tieto zlyhania existujú závažné a preukázané dôvody domnievať sa, že dotknutá osoba bude vystavená reálnemu riziku neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty.(26)
39. Keďže prejudiciálna otázka vychádza z toho, že v prejednávanej veci nie je možné, aby nemecký rozhodujúci orgán prijal rozhodnutie o neprípustnosti podľa článku 33 ods. 2 písm. a) smernice o konaniach, možno logicky vyvodiť, že vnútroštátny súd zistil tieto skutočnosti: existujú zlyhania, ktoré sú systémové alebo všeobecné, alebo ktoré sa môžu týkať niektorých skupín osôb, a existujú závažné a preukázané dôvody domnievať sa, že štátni príslušníci tretích krajín, ako je QY, budú vystavení reálnemu riziku neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty.
40. V tejto súvislosti vzniká otázka existencie vzájomného uznávania rozhodnutí v oblasti azylovej politiky a dôsledkov straty vzájomnej dôvery pre takéto uznávanie, ak existuje.
3. Dôsledky straty vzájomnej dôvery
41. Ako som už uviedla, zásada vzájomnej dôvery je založená na domnienke, že ukladá každému z členských štátov, aby vychádzal z toho, že okrem výnimočných okolností všetky ostatné členské štáty dodržujú právo Únie a najmä základné práva týmto právom uznané.(27) Z tejto zásady vyplývajú povinnosti pre členské štáty.(28) Vzájomná dôvera sa nesmie zamieňať so slepou dôverou.(29) K strate vzájomnej dôvery môže dôjsť v prípade systémových zlyhaní azylového konania a podmienok prijatia žiadateľov o azyl v jednom z členských štátov.(30) Z toho vyplýva, že ak je táto domnienka vyvrátená a jeden členský štát stratil dôveru v azylový systém iného členského štátu, nevyhnutne vzniká niekoľko otázok: aké sú dôsledky tejto straty dôvery na práva a povinnosti členských štátov? Naopak, ktoré práva a povinnosti zostávajú nedotknuté? Navyše, má strata dôvery zo strany jedného členského štátu vplyv na dôsledky rozhodnutí prijatých iným členským štátom?
42. Dôsledky tejto straty dôvery nie sú zďaleka jasné. Možno tvrdiť, že keď druhý členský štát (Nemecko) stratí dôveru v azylový systém prvého členského štátu (Grécko) z dôvodu zlyhaní podmienok prijímania utečencov, druhý členský štát by spochybnil len zaobchádzanie s utečencami v prvom členskom štáte, ale nie jeho postupy pri vybavovaní žiadostí o azyl. Dôsledky tejto straty dôvery by sa teda obmedzili na nevrátenie dotknutej osoby do prvého členského štátu. Druhý členský štát by však stále dôveroval tomu, že rozhodnutie prvého členského štátu o priznaní postavenia utečenca bolo opodstatnené. Naopak, možno tvrdiť, že strata dôvery vedie k všeobecnej nedôvere v azylový systém prvého členského štátu ako celok, vrátane platnosti pôvodného rozhodnutia, ktoré prijal prvý členský štát.
43. V tejto súvislosti zastávam názor, že treba rozlišovať medzi konaniami o azyle a najmä podmienkami, ktorými sa riadia postupy vybavovania žiadostí o azyl, v prvom členskom štáte na jednej strane a životnými podmienkami osôb, ktorým bola poskytnutá medzinárodná ochrana v tomto členskom štáte, na druhej strane.(31) Teoreticky možno konštatovať informovanosť druhého členského štátu o zlyhaniach v prvom členskom štáte (a teda stratu dôvery), pokiaľ ide o konanie o azyle a/alebo životné podmienky. V prejednávanej veci vnútroštátny súd vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania jasne odkazuje na „životné podmienky“ v prvom členskom štáte. Preto zastávam názor, že je možné sa domnievať, že predmetné rozhodnutie bolo platne vydané vo vzťahu k dotknutej osobe napriek strate dôvery, ktorú konštatovali súdy druhého členského štátu, pokiaľ ide o životné podmienky v prvom členskom štáte. Vzhľadom na toto rozlíšenie je potrebné určiť, či – a ak áno, akým spôsobom – sa zásada vzájomného uznávania uplatňuje v oblasti azylovej politiky v prípade, že sa uplatní článok 3 ods. 2 druhý a tretí pododsek nariadenia Dublin III a článok 33 ods. 2 písm. a) smernice o konaniach nemožno uplatniť, lebo dotknutá osoba by bola vystavená reálnemu riziku neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty.
B. Vzájomné uznávanie v oblasti azylovej politiky
44. Odpoveď na otázku, či sa zásada vzájomného uznávania uplatňuje v oblasti azylovej politiky, a ak áno, akým spôsobom, obsahuje dva aspekty: najprv by sa malo zistiť, či sa za bežných okolností uplatňuje ako zastrešujúca zásada. Až potom možno určiť, či je druhý členský štát v prípade výnimočných okolností povinný automaticky uznať postavenie utečenca priznané prvým členským štátom a z neho vyplývajúcu ochranu.
45. Zásada vzájomného uznávania vo svojom základnom uplatnení znamená, že rozhodnutie týkajúce sa postavenia utečenca pre štátneho príslušníka tretej krajiny prijaté v jednom z členských štátov Európskej únie musí byť bez akýchkoľvek obmedzení akceptované v inom členskom štáte.(32) Vzájomné uznávanie teda znamená, že druhý členský štát uznáva a vykonáva rozhodnutie prijaté príslušným orgánom prvého členského štátu, akoby išlo o jeho vlastné rozhodnutie.(33) Aby malo vzájomné uznávanie postavenia utečenca zmysel, ochrana a práva, ktoré sú utečencovi priznané v prvom členskom štáte, by mali túto osobu sprevádzať do druhého členského štátu.(34)
46. Aby takéto vzájomné uznávanie v oblasti CEAS existovalo, malo by byť zakotvené v primárnych alebo sekundárnych právnych predpisoch Únie. Preto rozoberiem ustanovenia primárneho práva Únie [písmeno i)] a sekundárnych právnych predpisov Únie [písmeno ii)] s cieľom zistiť, či takáto zásada vzájomného uznávania rozhodnutí existuje v oblasti azylovej politiky.
1. Existuje všeobecná zásada vzájomného uznávania vyplývajúca z primárneho práva Únie?
47. Podľa článku 78 ods. 1 prvej vety ZFEÚ Európska únia tvorí spoločnú politiku v oblasti azylu, doplnkovej ochrany a dočasnej ochrany. Na tento účel Európsky parlament a Rada prijmú podľa článku 78 ods. 2 písm. a) a b) ZFEÚ opatrenia týkajúce sa CEAS. To okrem iného zahŕňa jednotný štatút azylu pre štátnych príslušníkov tretích krajín platný v celej Európskej únii.(35) Žiadne z ustanovení kapitoly 2 hlavy V ZFEÚ však nestanovuje povinnosť alebo zásadu vzájomného uznávania postavenia utečenca priznaného iným členským štátom.(36) Okrem toho sa zdá, že na rozdiel od ustanovení Zmluvy o voľnom pohybe(37), ktoré majú priamy účinok(38), sú samostatné a obsahujú priamo uplatniteľné práva, vďaka čomu je zásada vzájomného uznávania plne účinná a funkčná, v prípade ustanovení stanovených v hlave V kapitole 2 ZFEÚ to tak zrejme nie je. V skutočnosti neexistuje žiadne ustanovenie Zmluvy, ktoré by výslovne uvádzalo, že zásada vzájomného uznávania je plne účinná a funkčná, pokiaľ ide o azylovú politiku.
48. Zostáva teda otázka, či z týchto ustanovení Zmluvy možno vyvodiť zásadu vzájomného uznávania.(39) V tejto súvislosti by som chcela poukázať na to, že článok 78 ods. 1 ZFEÚ priznáva Európskej únii právomoc v oblasti azylovej politiky a vymedzuje jej účel, ktorým je vytvorenie spoločnej politiky v oblasti azylu, ktorá poskytuje „zodpovedajúce právne postavenie“ každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, „ktorý potrebuje medzinárodnú ochranu“. Článok 78 ods. 2 písm. a) ZFEÚ predstavuje právny základ(40), ktorý umožňuje normotvorcovi Únie vytvoriť „jednotný štatút azylu“, ktorý je „platný v celej Únii“.(41) To podľa môjho názoru znamená, že práva spojené s týmto jednotným štatútom nie sú plne účinné ani funkčné bez zásahu normotvorcu Únie.(42) Z toho vyplýva, že ustanovenie Zmluvy, ktoré stanovuje právny základ a presun právomocí na inštitúcie Únie, nepostačuje na podporu tvrdenia, že obsahuje priamo uplatniteľné práva, vďaka ktorým je zásada vzájomného uznávania plne účinná a funkčná.(43)
49. Pre úplnosť dodávam, že článok 18 Charty stanovuje, že „právo na azyl sa zaručuje dodržiavaním pravidiel Ženevského dohovoru“. Zatiaľ čo podľa článku 78 ods. 1 ZFEÚ spoločná politika v oblasti azylu „musí byť v súlade so Ženevským dohovorom“, medzinárodné právo vo všeobecnosti zakazuje uplatňovanie extrateritoriálnej vykonávacej právomoci, pokiaľ to nie je výslovne povolené.(44) Tento dohovor však nevyžaduje, aby zmluvný štát uznal postavenie utečenca u žiadateľa o azyl, ktoré mu predtým priznal iný zmluvný štát. Z tohto dohovoru preto nemožno vyvodiť žiadnu extrateritorialitu. Rovnako judikatúra ESĽP nevyžaduje extrateritorialitu a naopak zdôrazňuje výnimočnú povahu tejto zásady.(45) Zásada vzájomného uznávania, ktorá je jedinečná pre právny poriadok EÚ, nevyplýva z EDĽP.(46)
50. Napokon talianska vláda vo svojich pripomienkach okrem iného uvádza, že protokol (č. 24) pripojený k Zmluve o FEÚ(47) je relevantný pre toto konanie. S týmto názorom nesúhlasím, keďže tento protokol sa týka štátnych príslušníkov členských štátov EÚ, zatiaľ čo v prejednávanej veci ide len o štátnych príslušníkov tretích krajín.
51. Keďže z primárneho práva Únie nemožno vyvodiť žiadnu zastrešujúcu zásadu vzájomného uznávania, ďalej vzniká otázka, či zo sekundárnych právnych predpisov Únie vyplýva zásada vzájomného uznávania v rámci CEAS.
2. Možno vzájomné uznávanie vyvodiť zo sekundárnych právnych predpisov Únie v rámci CEAS?
52. S cieľom odpovedať na vyššie uvedenú otázku v súlade s obvyklou metódou výkladu stanovenou v judikatúre Súdneho dvora(48) uplatním doslovné, systematické a účelové kritériá výkladu podľa ich relevantnosti pre analýzu. V tejto súvislosti na to, aby existovalo vzájomné uznávanie v rámci CEAS, treba konštatovať, že normotvorca Únie mal zámer uložiť členským štátom povinnosť tohto uznávania.(49) Podľa môjho názoru však tento zámer nemusí byť výslovne uvedený v znení príslušných ustanovení sekundárnych právnych predpisov Únie, ale možno ho vyvodiť z kontextu príslušných ustanovení a cieľov, ktoré tieto ustanovenia sledovali. Konkrétne môže ísť o prípad, keď je účinnosť ustanovenia v sekundárnych právnych predpisoch Únie podmienená existenciou zásady vzájomného uznávania medzi členskými štátmi. Hoci teda ustanovenie sekundárnych právnych predpisov Únie nemusí obsahovať výslovný odkaz na „vzájomné uznávanie“, musí existovať jasný zámer normotvorcu Únie zaviesť takúto zásadu.(50)
a) Nariadenie Dublin III
53. Predovšetkým niektorí účastníci tohto konania tvrdia, po prvé, že nariadenie Dublin III sa neuplatní, keďže zodpovedný členský štát (v tomto prípade Grécko) už priznal dotknutej osobe medzinárodnú ochranu.(51) Po druhé tvrdia, že spor vo veci samej sa týka otázky, ako sa má postupovať v prípade žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej v Nemecku, a nie v prípade žiadosti podanej predtým v Grécku.
54. Pokiaľ ide o otázku uplatniteľnosti nariadenia Dublin III, ako som už vysvetlila, jeho článok 3 ods. 2 stanovuje právomoc orgánov druhého členského štátu posúdiť žiadosť o azyl. Keďže toto ustanovenie výslovne kodifikuje situáciu, o ktorú išlo v rozsudku N. S. a i., otázka uznania rozhodnutia o priznaní postavenia utečenca, keď jeden členský štát stratil dôveru v podmienky pobytu v druhom členskom štáte, patrí do pôsobnosti nariadenia Dublin III.(52) Preto sa domnievam, že situácia v prejednávanej veci patrí do vecnej pôsobnosti tohto nariadenia.
55. Nariadenie Dublin III stanovuje kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanú v jednom z členských štátov.(53) Na zásadu vzájomného uznávania sa však v tomto nariadení neodkazuje. Za súčasného stavu majú žiadosti o azyl posudzovať členské štáty individuálne. Hoci dublinský systém je založený na základnej myšlienke rovnocennosti azylových systémov členských štátov, takáto domnienka neznamená vzájomné uznávanie rozhodnutí o priznaní postavenia utečenca.
56. Treba zdôrazniť, že mechanizmy stanovené v nariadení Dublin III poskytujú vysoký stupeň „automatizácie“ konaní, pokiaľ ide o zamietavé rozhodnutia, to znamená rozhodnutia o nepriznaní postavenia utečenca alebo doplnkovej ochrany.(54) Táto „automatizácia“ podporuje tvrdenie, že nariadenie Dublin III spôsobuje, že zásada vzájomného uznávania je plne účinná a funkčná, ale len pokiaľ ide o zamietavé rozhodnutia.(55) Ak prvý členský štát prijal zamietavé rozhodnutie, druhý členský štát nie je zodpovedný za posúdenie novej žiadosti o azyl, ktorá mu bola predložená, ale musí vrátiť dotknutú osobu do prvého členského štátu, ktorý musí následne prijať potrebné opatrenia na vrátenie tejto osoby do jej krajiny pôvodu. Okrem toho systém zavedený nariadením Dublin III členským štátom ukladá, aby uskutočňovali „intenzívnu horizontálnu nadnárodnú spoluprácu medzi vnútroštátnymi správnymi orgánmi“ s cieľom sledovať možné zásahy iných štátov.(56)
57. Ako však pripomína írska vláda, v nariadení Dublin III sa nenachádza žiadna právna norma, ktorá by výslovne stanovovala zásadu vzájomného uznávania, pokiaľ ide o kladné rozhodnutia prijaté inými členskými štátmi. Toto nariadenie členským štátom neukladá, aby automaticky vzájomne uznávali a vykonávali kladné rozhodnutia. Hoci právni vedci predložili presvedčivé argumenty „de lege ferenda“ na podporu potreby prijatia takejto zásady,(57) normotvorca Únie napriek úsiliu Komisie(58) nepodnikol v tomto smere definitívne kroky.
58. Dodávam, že koncepcia jedného zodpovedného členského štátu je základom CEAS.(59) Vzhľadom na túto koncepciu sa vedenie konania obmedzuje na jeden členský štát, ktorý je potom zodpovedný za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu. Preto sa za bežných okolností kladnými a zamietavými rozhodnutiami zaoberá len jeden členský štát.
59. V prípade výnimočných okolností treba poznamenať, že členský štát určený ako zodpovedný podľa článku 3 ods. 2 nariadenia Dublin III sa zaväzuje viesť celé konanie v súlade s nariadením Dublin III, smernicou o konaniach a smernicou o oprávnení. Tento členský štát má právomoc vykonať posúdenie žiadosti, priznať medzinárodnú ochranu alebo žiadosť zamietnuť, prípadne vrátiť alebo vyhostiť štátneho príslušníka tretej krajiny. Ako tvrdí grécka vláda, dublinský systém neumožňuje kumuláciu systémov medzinárodnej ochrany pre tú istú osobu v rôznych členských štátoch. Ak však druhý členský štát nemôže vrátiť dotknutú osobu do prvého členského štátu, ktorý jej priznal postavenie utečenca, obavy týkajúce sa kumulácie viacerých systémov ochrany jednej osoby strácajú zmysel. Je to preto, lebo vzhľadom na zlyhania podmienok prijímania utečencov v prvom členskom štáte nemôže táto osoba vykonávať práva spojené s jej postavením utečenca tak, aby boli dostatočne chránené jej základné práva uznané právom Únie.
60. Z toho vyplýva, že v prípade výnimočných okolností nariadenie Dublin III priznáva právomoc posúdiť žiadosť druhému členskému štátu, ale otázku rozsahu tejto právomoci a uplatniteľného postupu ponecháva otvorenú. V každom prípade je zrejmé, že ak nastanú tieto okolnosti, nariadenie Dublin III nestanovuje povinnosť zabezpečiť účinnosť kladného rozhodnutia prvého členského štátu o azyle.
b) Smernica o konaniach
61. Zásada vzájomného uznávania nie je spomenutá ani v ustanoveniach smernice o konaniach. Prístup použitý v uvedenej smernici sa opiera o koncepciu jednotného postupu a vychádza zo spoločných minimálnych pravidiel.(60)
62. Pokiaľ ide o situáciu výnimočných okolností, vnútroštátny súd a účastníci konania poukázali na článok 10 smernice o konaniach. V tomto ustanovení, vykladanom z hľadiska odôvodnení 16 a 43 uvedenej smernice, je uvedené, že je nevyhnutné, aby rozhodnutia o medzinárodnej ochrane boli prijímané na základe faktov a posudzovali sa z vecného hľadiska a aby sa objektívne a nestranne posúdilo, či žiadateľ spĺňa hmotnoprávne podmienky na získanie medzinárodnej ochrany. V smernici o konaniach sa teda zdôrazňuje požiadavka, aby zodpovedné členské štáty posudzovali žiadosti individuálne. Na jednej strane by sa dalo tvrdiť, že „individuálne posúdenie“ už bolo vykonané v prvom členskom štáte. Na druhej strane by sa tiež dalo tvrdiť, že je potrebné nové individuálne posúdenie z dôvodu zlyhaní podmienok prijímania utečencov v prvom členskom štáte. Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že z tejto požiadavky nemožno vyvodiť žiadny záver, či už v prospech alebo neprospech záväznosti rozhodnutia o priznaní postavenia utečenca, ak bolo zistené riziko podľa článku 4 Charty. Článok 10 smernice o konaniach považujem za relevantný len vtedy, ak Súdny dvor pri výklade iných ustanovení sekundárnych právnych predpisov Únie rozhodne, že nemecké orgány majú ex nunc posúdiť, či dotknutá osoba spĺňa hmotnoprávne podmienky na priznanie postavenia utečenca.
63. Vzhľadom na neexistenciu jednoznačnej povinnosti automatického uznania rozhodnutia o priznaní postavenia utečenca, ktorú by ukladala smernica o konaniach, je ešte potrebné určiť právne následky nedostupnosti možnosti stanovenej v článku 33 ods. 2 písm. a) uvedenej smernice z dôvodu vážneho rizika, že dotknutá osoba bude v prvom členskom štáte vystavená neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu v zmysle článku 4 Charty.(61) Za bežných okolností, keď medzi členskými štátmi existuje dôvera, je toto ustanovenie konkrétnym vyjadrením nielen zásady vzájomnej dôvery v kontexte CEAS, ale aj zásady jedného zodpovedného členského štátu.(62)
64. V scenári výnimočných okolností však Súdny dvor v uznesení Hamed a Omar, opierajúc sa o predchádzajúcu judikatúru, rozhodol, že členský štát (v uvedenom prípade Nemecko) sa nemôže odvolávať na článok 33 ods. 2 písm. a) smernice o konaniach, aby zamietol ako neprípustnú žiadosť o azyl podanú osobou, ktorej bolo priznané postavenie utečenca iným členským štátom (v uvedenom prípade Bulharskom), v ktorom azylový systém trpí systémovými zlyhaniami podobnými tým, o ktoré išlo vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok N. S. a i. Súdny dvor tiež mimochodom poznamenal, že hoci nemecké právo poskytuje určitý druh ochrany žiadateľom o azyl, ktorí sa nachádzajú v situácii posudzovanej v rozsudku N. S. a i., „nestanovuje uznanie tohto postavenia a priznanie práv s ním spojených v Nemecku bez absolvovania nového azylového konania“.(63) Zdá sa, že táto pasáž potvrdzuje, aj keď implicitne, zlučiteľnosť prístupu, ktorý použil nemecký zákonodarca, s právom Únie. Ak by smernica o konaniach upravovala uznanie tohto postavenia, Súdny dvor by podľa môjho názoru formuloval túto pasáž úplne inak a vyžadoval by, aby nemecké orgány priznali dotknutej osobe takéto postavenie. Naopak, odkaz na „nové azylové“ konanie vedie k myšlienke, že ak sa preukáže riziko, že dotknutá osoba bude vystavená neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu v zmysle článku 4 Charty, druhý členský štát je oprávnený viesť druhé azylové konanie. V praxi získava druhý členský štát dvojakú právomoc: posúdiť žiadosť podanú dotknutou osobou a zabezpečiť účinnosť práv tejto osoby.
65. Preto súhlasím so stanoviskom, ktoré zaujali niektorí účastníci konania, že členský štát, ktorému bola predložená nová žiadosť, môže vykonať nové posúdenie. Takéto posúdenie sa však musí vykonávať v súlade so základnými cieľmi smernice o konaniach, ako aj Charty. Ako vysvetlím v mojej analýze nižšie (pozri časť C), nové posúdenie pritom neznamená posúdenie „od začiatku“. Jednoduchšie povedané, členský štát, ktorému bola predložená nová žiadosť, nezačína „od nuly“, ale pri rozhodovaní by mal náležite zohľadniť rozhodnutie iného členského štátu, ktorým sa dotknutej osobe priznáva postavenie utečenca.
c) Smernica o oprávnení
66. Cieľom smernice o oprávnení je zaviesť „jednotné [azylové] postavenie“ pre štátnych príslušníkov tretích krajín na základe Ženevského dohovoru.(64) V odôvodneniach 4, 23 a 24 smernice o oprávnení je uvedené, že Ženevský dohovor predstavuje „základný kameň pre medzinárodný právny režim na ochranu utečencov“ a že ustanovenia uvedenej smernice boli prijaté s cieľom usmernenia príslušných orgánov členských štátov pri uplatňovaní tohto dohovoru, opierajúc sa o spoločné pojmy a kritériá.(65) Z toho vyplýva, že ustanovenia smernice o oprávnení sa majú vykladať v súlade so Ženevským dohovorom a ostatnými príslušnými zmluvami uvedenými v článku 78 ods. 1 ZFEÚ.
67. V kapitolách I, III, IV, V a VI smernice o oprávnení sú vymedzené spoločné kritériá pre identifikáciu osôb, „ktoré skutočne potrebujú medzinárodnú ochranu“(66) a ktorým sa musí udeliť jedno z týchto dvoch postavení. Súdny dvor rozhodol, že podľa článku 13 smernice o oprávnení členské štáty nemajú diskrečnú právomoc a musia priznať postavenie utečenca štátnemu príslušníkovi tretej krajiny alebo osobe bez štátneho občianstva, ktorá spĺňa hmotnoprávne podmienky na to, aby bola považovaná za utečenca v súlade s kapitolami II a III tejto smernice.(67)
68. Ďalej je v kapitole VII smernice o oprávnení stanovený obsah medzinárodnej ochrany, ktorý podľa môjho názoru vytvára prepojenie medzi dotknutou osobou a členským štátom, ktorý túto ochranu poskytuje. Túto súvislosť ilustrujú ustanovenia uvedenej kapitoly, v ktorej sú stanovené požiadavky, po prvé, zabezpečiť osobám s postavením medzinárodnej ochrany prístup k informáciám, povoleniam na pobyt, cestovným dokladom, zamestnaniu, vzdelaniu, postupom uznávania kvalifikácií, programom pre začlenenie, sociálnemu zabezpečeniu a zdravotnej starostlivosti, a po druhé, zaistiť celistvosť rodiny.(68)
69. Napriek tomu treba poznamenať, že žiadne z uvedených ustanovení kapitol I až VII smernice o oprávnení nemá skutočný vplyv na extrateritoriálne účinky kladných rozhodnutí o priznaní postavenia utečenca. Najmä článok 13 uvedenej smernice, na ktorý vnútroštátny súd odkazuje vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania, nepredstavuje základ pre posúdenie existencie povinnosti vzájomného uznávania podľa uvedenej smernice.
70. Grécka vláda vo svojich pripomienkach tvrdí, že povinnosť členského štátu vydať utečencovi cestovný doklad, aby mohol voľne cestovať mimo jeho územia, podľa článku 25 smernice o oprávnení, je konkrétnym vyjadrením zásady vzájomného uznávania.(69) Uvedené ustanovenie však ukladá prvému členskému štátu len povinnosť vydať tieto doklady, zatiaľ čo druhý členský štát len uznáva tieto doklady ako platné pre cestovanie. Toto uznanie má obmedzený rozsah a nemá vplyv na otázku, či sa zásada vzájomného uznávania uplatňuje v súvislosti s kladnými rozhodnutiami o priznaní postavenia utečenca. Inými slovami, toto ustanovenie predstavuje príklad vzájomného uznávania cestovných dokladov, ktorý nemá vplyv na otázku vzájomného uznávania kladných rozhodnutí o priznaní postavenia utečenca.
71. Na pojednávaní sa účastníci konania odvolávali aj na povolenie na dlhodobý pobyt vydané prvým členským štátom(70) s cieľom odôvodniť, že v oblasti azylovej politiky existuje vzájomné uznávanie. V tejto súvislosti Súdny dvor uviedol, že každý štátny príslušník tretej krajiny, ktorý sa nachádza na území členského štátu bez toho, aby spĺňal podmienky vstupu alebo pobytu v tomto štáte, sa už na základe tejto samotnej skutočnosti v ňom zdržiava neoprávnene.(71) Článok 24 smernice o oprávnení preto nemožno vykladať v tom zmysle, že vyžaduje, aby všetky členské štáty udelili povolenie na pobyt osobe, ktorej iný členský štát poskytol medzinárodnú ochranu.(72) Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že na účely prejednávanej veci sa nemožno odvolávať na systém povolení na pobyt.
72. Okrem toho články 11, 12 a 14 smernice o oprávnení obsahujú osobitné pravidlá týkajúce sa zániku, vylúčenia a zrušenia postavenia utečenca. Podľa môjho názoru tieto články neoprávňujú členský štát zrušiť alebo ukončiť postavenie utečenca priznané iným členským štátom. Táto právomoc prináleží výlučne členskému štátu, ktorý priznal postavenie utečenca. Skutočnosť, že druhý členský štát stratil dôveru v životné podmienky v prvom členskom štáte, nedáva orgánom tohto druhého členského štátu právo obmedziť právomoci prvého členského štátu a zbaviť štátneho príslušníka tretej krajiny jeho postavenia utečenca v prvom členskom štáte. Jediné právo, ktoré tieto orgány získajú, keď sa uplatní článok 3 ods. 2 nariadenia Dublin III, je možnosť určiť príslušný členský štát a v prípade potreby vykonať nové posúdenie týkajúce sa otázky, či boli splnené kritériá stanovené v smernici o oprávnení na priznanie tohto postavenia.
73. Takéto posúdenie je v súlade s cieľom článku 14 smernice o oprávnení, ktorý umožňuje členskému štátu zrušiť alebo odmietnuť obnoviť postavenie utečenca štátneho príslušníka tretej krajiny. V tejto súvislosti odseky 1 a 2 uvedeného článku potvrdzujú myšlienku, že ďalšia existencia postavenia utečenca je úzko spojená najmä s okolnosťami, ktoré existujú v krajine pôvodu dotknutej osoby. Navyše je systém navrhnutý tak, že druhý členský štát môže opätovne posúdiť žiadosť z vecného hľadiska, keďže môže využiť právomoci, ktoré mu toto ustanovenie priznáva, ak to považuje za potrebné. Z tohto ustanovenia teda možno vyvodiť, že normotvorca Únie mal v úmysle udeliť druhému členskému štátu právomoc opätovne posúdiť žiadosť z vecného hľadiska. Napokon z článku 14 ods. 4 smernice o oprávnení vyplýva, že priznané postavenie utečenca je úzko spojené s členským štátom, „v ktorom je [utečenec] prítomný“, čo potvrdzuje existenciu vyššie uvedenej väzby.(73)
74. Preto podľa môjho názoru nemožno zo smernice o oprávnení vyvodiť, že kladné rozhodnutia o azyle v iných členských štátoch majú záväzný účinok v iných členských štátoch, a to či už za bežných, alebo výnimočných okolností.
3. Predbežný záver
75. CEAS sa buduje postupne a podľa ZFEÚ prislúcha iba normotvorcovi Únie rozhodnúť o prípadnom priznaní záväzného cezhraničného účinku rozhodnutiam o priznaní postavenia utečenca. Žiadne ustanovenie nariadenia Dublin III, smernice o konaniach ani smernice o oprávnení neukladá členským štátom povinnosť priznať osobe postavenie utečenca len z dôvodu, že iný členský štát už tejto osobe priznal toto postavenie.
76. V prejednávanej veci rozhodujúci orgán druhého členského štátu (Nemecko), ktorý nemôže uplatniť článok 33 ods. 2 písm. a) smernice o konaniach, keďže toto uplatnenie by znamenalo vážne riziko porušenia zákazu uvedeného v článku 4 Charty, nie je viazaný predchádzajúcim rozhodnutím o priznaní postavenia utečenca prijatým prvým členským štátom (v prejednávanej veci Gréckom). Rozhodujúci orgán druhého členského štátu musí vykonať posúdenie novej žiadosti z vecného hľadiska v súlade s ustanoveniami smernice o oprávnení a smernice o konaniach.
77. Hoci rozhodnutie o priznaní postavenia utečenca, ktoré prijal prvý členský štát, nemá záväzný účinok pre rozhodujúci orgán druhého členského štátu, treba určiť, či má tento orgán povinnosť náležite zohľadniť toto rozhodnutie pri novom posúdení predmetnej žiadosti o azyl.
C. Následné správne konania v prípade „výnimočných okolností“
78. Predovšetkým poukazujem na to, že ak členský štát musí vykonať posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu z vecného hľadiska z dôvodu, že žiadateľovi hrozí, že v prvom členskom štáte bude vystavený neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu, mala by sa uplatniť smernica 2013/33/EÚ(74), ktorá podrobne upravuje zaobchádzanie so žiadateľmi o medzinárodnú ochranu počas vybavovania ich žiadostí.
79. Okrem toho pri posudzovaní žiadosti o medzinárodnú ochranu musí druhý členský štát dodržiavať nielen zásady a záruky stanovené v smernici o konaniach aj v smernici o oprávnení, aby určil, či dotknutá osoba potrebuje takúto ochranu, ale aj požiadavky vyplývajúce zo zásady riadnej správy vecí verejných, ktoré ukladajú osobitné povinnosti vzhľadom na skutočnosť, že osoba musí z dôvodu výnimočných okolností absolvovať dve následné správne konania. Inými slovami, uplatnenie článku 3 ods. 2 nariadenia Dublin III presúva túto povinnosť na druhý členský štát, ktorý je týmito požiadavkami viazaný.
1. Posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu
80. Po prvé pri posudzovaní žiadosti o medzinárodnú ochranu musí druhý členský štát zohľadniť zásady a záruky stanovené v kapitole II smernice o konaniach vrátane článku 10 ods. 2 a 3 uvedenej smernice, na ktoré odkázal vnútroštátny súd. Podľa článku 10 ods. 2 musí rozhodujúci orgán najprv určiť, či žiadateľ spĺňa podmienky na priznanie postavenia utečenca, a ak to tak nie je, určí, či je žiadateľ oprávnený na doplnkovú ochranu. Podľa článku 10 ods. 3 smernice o konaniach členské štáty zabezpečia, aby rozhodnutia o žiadostiach o medzinárodnú ochranu boli prijaté po primeranom posúdení, v súlade s požiadavkami písmen a) až d) uvedeného ustanovenia.
81. Po druhé článok 4 ods. 1 smernice o oprávnení ukladá členskému štátu, aby posúdil „príslušné náležitosti žiadosti“, čo zahŕňa náležitosti, ktoré predtým zohľadnil prvý členský štát, spolu so skutočnosťou, že osobe priznali postavenie utečenca orgány iného členského štátu. Je potrebné zdôrazniť, že toto ustanovenie je sformulované veľmi široko. Preto sa všetky skutkové zistenia a zdroje informácií považujú za „náležitosti“ v zmysle článku 4 ods. 1 a 2 smernice o oprávnení, vrátane tých, ktoré viedli k tomu, že prvý členský štát prijal kladné rozhodnutie. Je potrebné zohľadniť aj skutočnosť, že žiadosť podaná dotknutou osobou už bola posúdená a že bolo vydané kladné rozhodnutie o priznaní postavenia utečenca.
82. V tejto súvislosti orgány druhého členského štátu nemôžu jednoducho ignorovať skutočnosť, že orgány prvého členského štátu predtým dotknutej osobe priznali postavenie utečenca. Naopak, ak k strate dôvery došlo z dôvodu neľudského zaobchádzania, a nie z dôvodu zlyhania azylového konania ako takého, existencii takéhoto rozhodnutia treba priznať náležitý význam. Existencia kladného rozhodnutia o priznaní postavenia utečenca môže preto predstavovať jednu z náležitostí odôvodňujúcich skutočnosti uvádzané na podporu žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej dotknutou osobou.(75)
2. Požiadavky vyplývajúce zo zásady riadnej správy vecí verejných
83. Ak sa nemožno odvolávať na zásadu vzájomnej dôvery z dôvodu mimoriadnych okolností a ak sa uplatňuje článok 3 ods. 2 nariadenia Dublin III, toto nariadenie a smernica o konaniach a smernica o oprávnení nestanovujú žiadne osobitné pravidlá upravujúce spoluprácu medzi orgánmi prvého a druhého členského štátu najmä zdieľanie informácií medzi nimi alebo lehoty, ktoré musia druhé členské štáty dodržiavať. Keďže v prejednávanej veci sa strata dôvery týka životných podmienok v prvom členskom štáte, a nie samotného azylového konania, niektoré ustanovenia uvedeného nariadenia a uvedených smerníc možno za výnimočných okolností uplatniť analogicky. Ak však právo Únie nestanovuje podrobné pravidlá upravujúce postup v prípade výnimočných okolností, prináleží členským štátom, aby na základe zásady procesnej autonómie upravili tieto náležitosti, pod podmienkou, že tieto pravidlá nie sú menej priaznivé než pravidlá, ktoré upravujú podobné situácie podliehajúce vnútroštátnemu právu (zásada ekvivalencie), a prakticky neznemožňujú ani nadmerne nesťažujú výkon práv, ktoré priznáva právo Únie (zásada efektivity).(76)
84. Vnútroštátny orgán je však pri vykonávaní práva Únie t. j. pri uplatňovaní nariadenia Dublin III a smernice o konaniach a smernice o oprávnení viazaný zásadou riadnej správy vecí verejných ako všeobecnou zásadou práva Únie, ktorá zahŕňa okrem iného povinnosť starostlivosti vnútroštátnych orgánov.(77)
a) Spolupráca a zdieľanie informácií medzi členskými štátmi
85. Článok 34 nariadenia Dublin III stanovuje mechanizmy zdieľania informácií medzi členskými štátmi. Výmena informácií medzi členskými štátmi predstavuje na základe uvedeného ustanovenia len možnosť, keďže k zdieľaniu informácií dochádza, keď o to „člensk[ý] štá[t]… požiada“.(78) Ak však nastane situácia uvedená v článku 3 ods. 2 nariadenia Dublin III, a najmä ak dôjde k narušeniu dôvery medzi dvoma členskými štátmi, uvedené nariadenie nestanovuje žiadne osobitné pravidlá týkajúce sa zdieľania informácií. Treba poukázať na to, že ak sa strata dôvery týka podmienok pobytu v prvom členskom štáte,(79) nemala by byť dotknutá povinnosť spolupráce medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o konania o žiadostiach.
86. V tejto súvislosti, keďže článok 4 ods. 1 smernice o oprávnení ukladá členskému štátu, aby posúdil „príslušné náležitosti žiadosti“, a ak sa dotknutá osoba odvoláva na rozhodnutie prijaté prvým členským štátom, ktorým jej bolo priznané postavenie utečenca, druhý členský štát musí určiť okolnosti, ktoré umožnili prvému členskému štátu prijať toto rozhodnutie. S cieľom splniť túto požiadavku a s prihliadnutím na skutočnosť, že dotknutej osobe už bolo priznané postavenie utečenca iným členským štátom, so zreteľom na zásadu riadnej správy vecí verejných príslušné orgány druhého členského štátu musia zvážiť, či by sa mal uplatniť článok 34 nariadenia Dublin III. Podľa článku 34 ods. 3 tohto nariadenia sa tieto orgány môžu obrátiť na príslušné orgány prvého členského štátu so žiadosťou o informácie a najmä o vysvetlenie okolností, ktoré viedli k priznaniu tohto postavenia, pričom orgány prvého členského štátu sú v takom prípade povinné odpovedať.
b) Primeraná lehota
87. Vzhľadom na cieľ rýchleho vybavenia žiadosti(80) a zásadu riadnej správy vecí verejných ako všeobecnú zásadu práva Únie sa pri posudzovaní žiadostí o azyl musí konanie týkajúce sa druhej žiadosti uskutočniť v primeranej lehote. V odôvodnení 19 smernice o konaniach sa jasne potvrdzuje táto zásada rýchlosti v azylových konaniach Únie a členským štátom sa poskytuje „možnosť dať… prednosť posúdeniu ktorejkoľvek žiadosti pred posúdením iných, skôr podaných žiadostí“ v záujme „skrátenia celkovej dĺžky trvania konania v niektorých prípadoch“.
88. Ak teda nastane situácia uvedená v článku 3 ods. 2 nariadenia Dublin III, malo by sa zohľadniť trvanie oboch kumulatívnych konaní. Žiadatelia, ktorým bolo predtým priznané postavenie utečenca v inom členskom štáte, ale ktorí nemôžu využiť toto postavenie v prvom členskom štáte z dôvodu rizika, že budú vystavení neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu v zmysle článku 4 Charty, požiadajú druhý členský štát o medzinárodnú ochranu za „výnimočných okolností“ spôsobených stratou dôvery medzi členskými štátmi. Prípady, ktoré spadajú pod takéto „výnimočné okolnosti“, by sa mali považovať za súčasť „niektorých prípadov“, ktoré majú prednosť podľa odôvodnenia 19 smernice o konaniach.
89. Treba poznamenať, že článok 31 ods. 7 písm. a) uvedenej smernice, ktorý umožňuje členským štátom „dávať prednosť posúdeniu žiadosti…, ak je pravdepodobné, že žiadosť je opodstatnená“, tiež podporuje uprednostnenie žiadosti o azyl v druhom členskom štáte v nadväznosti na tieto osobitné „výnimočné okolnosti“, ak prvý členský štát už rozhodol, že dotknutá osoba má nárok na priznanie postavenia utečenca.
90. Ak teda nastane situácia uvedená v článku 3 ods. 2 nariadenia Dublin III, zásada riadnej správy vecí verejných ukladá osobitnú povinnosť druhému členskému štátu, ktorého orgány musia konať bezodkladne, keďže dotknutá osoba už absolvovala prvé konanie o žiadosti a prípadne súdne konanie, ktorým sa zistilo riziko podľa článku 4 Charty. V tejto súvislosti treba poznamenať, že článok 31 ods. 3 smernice o konaniach vyžaduje, aby členské štáty zabezpečili, že konanie o posúdení žiadosti sa skončí do šiestich mesiacov od podania žiadosti.(81) Táto šesťmesačná lehota je preto maximálnym obdobím určeným na vybavenie žiadosti za bežných okolností. Predmetné výnimočné okolnosti by si mali vyžadovať ešte rýchlejší postup a žiadosť podaná v druhom členskom štáte by mala byť vybavená v podstatne kratšom časovom rámci.
91. Prvý členský štát, ktorý priznal dotknutej osobe postavenie utečenca, musí tiež prevziať osobitnú rozšírenú záťaž s cieľom pomôcť druhému členskému štátu pri čo najrýchlejšom vybavení žiadosti, ktorú podala dotknutá osoba. Vo všeobecnosti sa pri zdieľaní informácií podľa článku 34 nariadenia Dublin III uplatňuje lehota stanovená v jeho odseku 5, v ktorom sa uvádza, že členské štáty požiadané o zdieľanie informácií to musia urobiť do piatich týždňov.(82) Táto päťtýždňová lehota je zároveň maximálnym časom vyhradeným na vybavenie žiadosti za bežných okolností. Na „výnimočné okolnosti“, ktoré predstavuje strata vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi z dôvodu rizika neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty v jednom z členských štátov, by sa malo reagovať zvýšenou rýchlosťou. Prvý členský štát by mal odpovedať na všetky žiadosti o informácie predložené druhým členským štátom v podstatne kratšom časovom rámci, než aký sa uplatňuje za bežných okolností.(83)
3. Predbežný záver
92. Vzhľadom na vyššie uvedené zastávam názor, že príslušný orgán druhého členského štátu musí vykonať posúdenie novej žiadosti z vecného hľadiska v súlade s ustanoveniami smernice o konaniach a smernice o oprávnení a určiť, či dotknutá osoba spĺňa hmotnoprávne podmienky potrebné na priznanie postavenia utečenca, a zároveň zabezpečiť dodržiavanie zásady riadnej správy vecí verejných. Z tejto zásady a z požiadavky posúdiť všetky príslušné náležitosti žiadosti v zmysle článku 4 ods. 1 smernice o oprávnení vyplýva povinnosť zohľadniť skutočnosť, že žiadosť o azyl podaná dotknutou osobou už bola posúdená a že orgány prvého členského štátu vydali kladné rozhodnutie o priznaní postavenia utečenca. Príslušné orgány druhého členského štátu majú dať prednosť posúdeniu žiadosti a zvážiť uplatnenie článku 34 nariadenia Dublin III, ktorý stanovuje mechanizmy výmeny informácií medzi členskými štátmi, pričom prvý členský štát by mal odpovedať na všetky žiadosti o informácie druhého členského štátu v podstatne kratšom časovom rámci, než aký sa uplatňuje za bežných okolností.
V. Návrh
93. Vzhľadom na uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálne otázky, ktoré mu položil Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko), odpovedal takto:
V prípade, že členský štát nemôže využiť právomoc zamietnuť ako neprípustnú žiadosť o medzinárodnú ochranu vzhľadom na priznanie postavenia utečenca v inom členskom štáte, lebo životné podmienky v danom členskom štáte by žiadateľa vystavili vážnemu riziku neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty základných práv Európskej únie, ktorú priznáva článok 33 ods. 2 písm. a) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany,
článok 78 ods. 1 a 2 ZFEÚ,
článok 3 ods. 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov,
článok 4 ods. 1 a článok 13 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany a
článok 10 ods. 2 a 3, ako aj článok 33 ods. 1 a článok 33 ods. 2 písm. a) smernice 2013/32
sa majú vykladať v tom zmysle, že členskému štátu neukladajú, aby bez posúdenia z vecného hľadiska uznal medzinárodnú ochranu, ktorú už žiadateľovi poskytol iný členský štát.
Pri posudzovaní novej žiadosti podanej z dôvodu existencie výnimočných okolností podľa článku 3 ods. 2 nariadenia č. 604/2013 majú príslušné orgány v súlade s ustanoveniami smernice 2011/95 a smernice 2013/32 určiť, či dotknutá osoba spĺňa hmotnoprávne podmienky potrebné na priznanie postavenia utečenca, pričom zabezpečia dodržiavanie zásady riadnej správy vecí verejných a osobitne zohľadnia skutočnosť, že žiadosť podanú dotknutou osobou už posúdili orgány iného členského štátu, keďže táto skutočnosť predstavuje príslušnú náležitosť žiadosti v zmysle článku 4 ods. 1 smernice 2011/95. Príslušné orgány, ktoré vykonávajú toto posúdenie, majú dať prednosť posúdeniu žiadosti a zvážiť uplatnenie článku 34 nariadenia č. 604/2013, ktorý stanovuje mechanizmy výmeny informácií medzi členskými štátmi, pričom prvý členský štát by mal odpovedať na všetky žiadosti o informácie druhého členského štátu v podstatne kratšom časovom rámci, než aký sa uplatňuje za bežných okolností.