РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (първи разширен състав)
20 декември 2023 година(*)
„Жалба за отмяна — Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, приети с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна — Забрана регистрирани извън Русия въздухоплавателни средства, които са притежавани или чартирани, или по друг начин контролирани от руски физически или юридически лица, образувания или органи, да се приземяват на територията на Съюза, да излитат от нея или да прелитат над нея — Член 4д от Решение 2014/512/ОВППС — Липса на компетентност на Общия съд — Член 3г от Регламент (ЕС) № 833/2014 — Липса на процесуална легитимация — Недопустимост“
По дело T‑233/22,
Ekaterina Islentyeva, с местожителство в Щрасен (Люксембург), представлявана от F. Moyse и V. Sulea, avocats,
жалбоподател,
срещу
Съвет на Европейския съюз, представляван от V. Piessevaux и M.‑C. Cadilhac,
ответник,
подпомаган от
Европейска комисия, представлявана от J.‑F. Brakeland, C. Giolito, K. Simonsson, M. Carpus Carcea и B. Sasinowska,
встъпила страна,
ОБЩИЯТ СЪД (първи разширен състав),
състоящ се от: D. Spielmann, председател, R. Mastroianni, M. Brkan, I. Gâlea (докладчик) и S. L. Kalėda, съдии,
секретар: H. Eriksson, администратор,
предвид писмената фаза на производството,
след съдебното заседание от 10 октомври 2023 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С жалбата си на основание член 263 ДФЕС жалбоподателката г‑жа Ekaterina Islentyeva иска отмяната, от една страна, на Решение (ОВППС) 2022/335 на Съвета от 28 февруари 2022 година за изменение на Решение 2014/512/ОВППС относно ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна (ОВ L 57, 2022 г., стр. 4, наричано по-нататък „обжалваното решение“), и от друга страна, на Регламент (ЕС) 2022/334 на Съвета от 28 февруари 2022 година за изменение на Регламент (ЕС) № 833/2014 на Съвета относно ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна (ОВ L 57, 2022 г., стр. 1, наричан по-нататък „обжалваният регламент“) (наричани по-нататък заедно „обжалваните актове“).
Обстоятелствата по спора
2 Настоящото дело се вписва в контекста на ограничителните мерки, приети от Европейския съюз с оглед на действията, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна.
3 Жалбоподателката има двойно гражданство — на Люксембург и на Русия. Тя притежава свидетелство за летателна правоспособност на любител пилот, издадено от Direction de l’aviation civile du Grand-Duché de Luxembourg (DAC) (Гражданска въздухоплавателна дирекция на Великото херцогство Люксембург). Преди приемането на обжалваните актове тя е ползвала въздухоплавателни средства, собственост на люксембургското сдружение с нестопанска цел Avia Sport II, установено на летище Luxembourg-Findel (Люксембург), и е прелитала над Люксембург, Франция, Германия, Белгия и Обединеното кралство. Полетите е извършвала сама или с инструктор, като винаги е имала качеството „командир“ по смисъла на приложение I, точка 93 от Регламент (ЕС) № 965/2012 на Комисията от 5 октомври 2012 година за определяне на технически изисквания и административни процедури във връзка с въздушните операции в съответствие с Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 296, 2012 г., стр. 1). През 2021 г. тя е извършила по този начин 14 полета.
4 През март 2014 г. Руската федерация незаконно анексира Автономна република Крим и град Севастопол и оттогава провежда последователни действия за дестабилизиране в източната част на Украйна. Като реакция на това Съюзът въведе ограничителни мерки с оглед на действията на Руската федерация, дестабилизиращи положението в Украйна, ограничителни мерки с оглед на действията, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, както и ограничителни мерки в отговор на незаконното анексиране на Автономна република Крим и град Севастопол от Руската федерация.
5 На 24 февруари 2022 г. президентът на Руската федерация обявява военна операция в Украйна и в същия ден руските въоръжени сили атакуват Украйна от много страни.
6 На 28 февруари 2022 г., в контекста на поредица от ограничителни мерки, отнасящи се по-конкретно до затварянето на въздушното пространство на Съюза за определени категории въздухоплавателни средства, до системата за банкови съобщения SWIFT и до средствата на Руската централна банка, Съветът на Европейския съюз приема обжалваното решение на основание член 29 ДЕС и обжалвания регламент на основание член 215 ДФЕС.
7 Член 4д от Решение 2014/512/ОВППС на Съвета от 31 юли 2014 година относно ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна (ОВ L 229, 2014 г., стр. 13), добавен с член 1, точка 2 от обжалваното решение, е със следния текст:
„1. В съответствие с националните правила и закони и съгласно международното право, по-специално съответните международни споразумения в областта на гражданското въздухоплаване, държавите членки отказват разрешение за приземяване, излитане или прелитане над територията на Съюза на въздухоплавателните средства, експлоатирани от руски въздушни превозвачи, включително като търговски превозвачи при споразумения за съвместно използване на кодове или осигуряване на блок-места, на регистрираните в Русия въздухоплавателни средства, и на регистрираните извън Русия въздухоплавателни средства, които са притежавани, чартирани или по друг начин контролирани от руски физически или юридически лица, образувания или органи.
2. Параграф 1 не се прилага в случай на аварийно кацане или аварийно прелитане.
3. Чрез дерогация от параграф 1 компетентните органи могат да разрешат на въздухоплавателно средство да се приземи на територията на Съюза, да излети от нея или да прелети над нея, ако са констатирали, че това приземяване, излитане или прелитане е необходимо за хуманитарни цели или за всяка друга цел, съответстваща на целите на настоящото решение.
4. Съответната държава членка или държави членки уведомяват останалите държави членки и Комисията за всяко предоставено съгласно параграф 3 разрешение в двуседмичен срок от предоставянето му“.
8 Член 3г от Регламент (ЕС) № 833/2014 на Съвета от 31 юли 2014 година относно ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна (ОВ L 229, 2014 г., стр. 1), добавен с член 1, точка 2 от обжалвания регламент, е със следния текст:
„1. На въздухоплавателните средства, експлоатирани от руски въздушни превозвачи, включително като търговски превозвачи при споразумения за съвместно използване на кодове или осигуряване на блок-места, или регистрираните в Русия въздухоплавателни средства, или регистрираните извън Русия въздухоплавателни средства, които са притежавани или чартирани, или по друг начин контролирани от руски физически или юридически лица, образувания или органи, се забранява да се приземяват на територията на Съюза, да излитат от нея или да прелитат над нея.
2. Параграф 1 не се прилага в случай на аварийно кацане или аварийно прелитане.
3. Чрез дерогация от параграф 1 компетентните органи могат да разрешат на въздухоплавателно средство да се приземи на територията на Съюза, да излети от нея или да прелети над нея, ако са констатирали, че това приземяване, излитане или прелитане е необходимо за хуманитарни цели или за всяка друга цел, съответстваща на целите на настоящия регламент.
4. Съответната държава членка или държави членки уведомяват другите държави членки и Комисията за всяко предоставено съгласно параграф 3 разрешение в двуседмичен срок от предоставянето му“.
9 След приемането на обжалваните актове и Европейската комисия, и Европейската агенция за авиационна безопасност (ЕААБ) създават документ или раздел на своята интернет страница, предназначени да отговорят на често задавани въпроси във връзка с посочените актове. Според документа, публикуван от Комисията на 21 март 2022 г., въведената с обжалваните актове забрана се отнася до лицата с двойно гражданство — руско и на държава членка — както и до частните полети. Според отговорите на често задаваните въпроси, публикувани на 15 март 2023 г. на интернет страницата на ЕААБ, посочената забрана се отнася и до лицата с двойно гражданство — руско и на държава членка. Нещо повече, посочено е също, че тя се прилага, когато лице с руско гражданство пилотира в лично качество и следователно контролира кога и къде лети самолетът, с изключение на случаите, когато посоченото лице лети като наето от неруски въздушен превозвач, доколкото в тази хипотеза то не контролира въздухоплавателното средство.
10 Властите на летище Luxembourg-Findel публикуват „notice to airmen“ (NOTAM, съобщения до въздухоплавателите), в което информират относно приетите с обжалваните актове ограничителни мерки, засягащи авиационния сектор.
11 На 21 април 2022 г., в отговор на въпрос на представителя на жалбоподателката, DAC посочва по-специално, че обясненията, дадени на страницата на ЕААБ, почиват на общ подход в рамките на Съюза и на еднакво тълкуване от службите на Комисията. DAC също така уточнява, че терминът „контрол“ се тълкува в широк смисъл, което включва реален и физически контрол върху едно въздухоплавателно средство и не се ограничава само до икономически и финансов контрол.
Искания на страните
12 След като уточнява исканията си в отговор на поставен в съдебното заседание въпрос, жалбоподателката моли Общия съд:
– да обяви жалбата за допустима,
– да отмени обжалвания регламент в частта, с която се добавя член 3г от Регламент № 833/2014, и обжалваното решение в частта, с която се добавя член 4д от Решение 2014/512,
– да ѝ признае правото да използва свидетелството си за летателна правоспособност на любител пилот и да се приземява на територията на Съюза, да излита от нея или да прелита над нея,
– да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
13 Съветът, подкрепян от Комисията, моли Общия съд:
– като главно искане, да обяви жалбата за недопустима,
– при условията на евентуалност, да отхвърли жалбата като неоснователна,
– да осъди жалбоподателката да заплати съдебните разноски.
От правна страна
По компетентността на Общия съд да разгледа жалбата в частта, с която от Общия съд се иска да признае на жалбоподателката правото да използва своето свидетелство за летателна правоспособност на любител пилот и да се приземява на територията на Съюза, да излита от нея или да прелита над нея
14 Едно от исканията на жалбоподателката е Общият съд да ѝ признае правото да използва своето свидетелство за летателна правоспособност на любител пилот и да се приземява на територията на Съюза, да излита от нея или да прелита над нея.
15 В това отношение е достатъчно да се припомни, че в рамките на контрола за законосъобразност по член 263 ДФЕС Общият съд няма правомощия да произнася декларативни или потвърдителни решения (вж. в този смисъл определение от 9 декември 2003 г., Италия/Комисия, С‑224/03, непубликувано, EU:C:2003:658, т. 20 и 21, и решение от 4 февруари 2009 г., Omya/Комисия, T‑145/06, EU:T:2009:27, т. 23).
16 От гореизложеното следва, че в частта, с която се иска Общият съд да признае на жалбоподателката правото да използва своето свидетелство за летателна правоспособност на любител пилот и да се приземява на територията на Съюза, да излита от нея или да прелита над нея, жалбата следва да бъде отхвърлена като подадена пред съд, който няма компетентност да я разгледа.
По компетентността на Общия съд да разгледа жалбата в частта, с която се иска отмяна на обжалваното решение
17 Съветът се позовава на липсата на компетентност на Общия съд да се произнесе по законосъобразността на обжалваното решение. Той твърди, че по силата на член 275 ДФЕС съдилищата на Съюза нямат компетентност да разглеждат жалби за отмяна на ограничителни мерки, въведени с решение от областта на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС), които са мерки с общо приложение. В случая той изтъква, че забраната в член 4д от Решение 2014/512 след изменението с обжалваното решение е мярка с общо приложение, чието приложно поле е определено по обективни критерии, по-специално категориите въздухоплавателни средства, и че не е насочена срещу индивидуализирани физически или юридически лица.
18 Комисията счита, че Общият съд е компетентен да провери законосъобразността на всички мерки, приети в съответствие с член 215 ДФЕС, както и да провери законосъобразността на ограничителните мерки, приети на основание член 29 ДЕС. Тя счита, че Съветът основава своите съждения на „машинален“ прочит на текста на член 275 ДФЕС и че липсата на компетентност на съда на Съюза в областта на ОВППС има изключения. Освен това този съд бил компетентен също така да провери законосъобразността на регламентите, приети на основание член 215, параграф 1 ДФЕС, както и на решенията в областта на ОВППС, приети на основание член 29 ДЕС. Накрая, компетентността на съда на Съюза не произтичала от предполагаема субективност на критерия за „контрол“.
19 Жалбоподателката оспорва доводите на Съвета. Тя сочи, че изключването на ОВППС от компетентността на Съда на Европейския съюз, предвидено в член 275 ДФЕС, трябва да се тълкува ограничително. Тя твърди, че обхватът на разглежданата ограничителна мярка не е определен по обективни критерии. Според нея, от една страна, приетите с обжалваните актове мерки оказват влияние не само върху Руската федерация, но и върху трети лица, като руските граждани, и от друга страна, понятието „контрол“ на въздухоплавателното средство, така както е тълкувано от институциите на Съюза, представлява субективен критерий. Освен това жалбоподателката твърди, че компетентността на Общия съд се основава и на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, който позволявал при съблюдаване на Договорите съществуващите разпоредби да се тълкуват така, че да гарантират зачитането на основните права и свободи. Жалбоподателката добавя, че е задължително ограничителните мерки, предвидени в обжалваните актове, да подлежат на контрол, за да се определи дали те зачитат основните права и принципа на пропорционалност.
20 Следва да се припомни, че от прилагането на член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и на член 275, първа алинея ДФЕС действително следва, че Съдът на Европейския съюз по принцип няма компетентност по отношение както на разпоредбите относно ОВППС, така и на актовете, приети въз основа на тези разпоредби, но все пак Договорите изрично предвиждат две изключения от този принцип. От една страна, всъщност и член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС, и член 275, втора алинея ДФЕС предвиждат, че Съдът на Европейския съюз е компетентен да упражнява контрол за спазването на член 40 ДЕС. От друга страна, член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС му предоставя компетентността да проверява законосъобразността на някои решения, визирани в член 275, втора алинея ДФЕС. От своя страна последната разпоредба предвижда компетентността на Съда на Европейския съюз да се произнася по жалбите, подадени при условията по член 263, четвърта алинея ДФЕС относно контрола за законосъобразност на решенията на Съвета, приети въз основа на разпоредби от областта на ОВППС, които предвиждат ограничителни мерки срещу физически или юридически лица (решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 60).
21 Така, що се отнася до актовете, приемани на основание на разпоредбите в областта на ОВППС, възможността да бъдат обжалвани пред съдилищата на Съюза, възниква на основание член 275, втора алинея ДФЕС именно поради същността им на индивидуални решения (вж. решения от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 103 и цитираната съдебна практика, и от 13 септември 2018 г., Gazprom Neft/Съвет, T‑735/14 и T‑799/14, EU:T:2018:548, т. 53).
22 В това отношение следва да се подчертае, че Съдът приема, че членове 4 и 4а от Решение 2014/512 предвиждат мерки, приложното поле на които се определя по обективни критерии, и по-специално категории проекти за проучване и производство на нефт. Тези мерки обаче не се съсредоточават върху индивидуализирани физически или юридически лица, а се прилагат към всички оператори, които са намесени в продажбата, доставката, трансфера или износа, визирани от задължението за издаване на предварително разрешение, и общо към всички доставчици на съпътстващи услуги (решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 97). Така Съдът приема, че тези мерки представляват не ограничителни мерки срещу физически или юридически лица по смисъла на член 275, втора алинея ДФЕС, а мерки с общо приложение, и че той няма компетентност да провери валидността им (решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 98 и 99).
23 Освен това досежно член 1, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3, член 7 и приложение III от Решение 2014/512 Съдът констатира, че предметът на тези мерки се определя с оглед на специфични образувания. Той приема, че тези разпоредби забраняват по-конкретно изпълнението на различни финансови операции по отношение на образувания, вписани в приложение III към това решение, и че Съдът има компетентност да се произнесе относно тяхната валидност (вж. в този смисъл решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 100 и 107).
24 Ето защо с въвеждането на критерии, които правят възможно индивидуализирането на едно физическо или юридическо лице, и с посочването на името на това лице в приложението към решение, прието по силата на разпоредбите в областта на ОВППС, Съветът приема ограничителни мерки спрямо съответното физическо или юридическо лице, независимо че такива мерки могат да визират индивидуално и други образувания (вж. в този смисъл решения от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 104, и от 13 септември 2018 г., Gazprom Neft/Съвет, T‑735/14 и T‑799/14, EU:T:2018:548, т. 54).
25 В случая забраната, предвидена в член 4д от Решение 2014/512, добавен с член 1, точка 2 от обжалваното решение, визира „въздухоплавателните средства, експлоатирани от руски въздушни превозвачи, включително като търговски превозвачи при споразумения за съвместно използване на кодове или осигуряване на блок-места, [както и] регистрираните в Русия въздухоплавателни средства [и] […] регистрираните извън Русия въздухоплавателни средства, които са притежавани, чартирани или по друг начин контролирани от руски физически или юридически лица, образувания или органи“.
26 В това отношение следва да се констатира, че приложното поле на разглежданата мярка е определено по обективни критерии, а именно категории въздухоплавателни средства. Всъщност разглежданите мерки засягат въздухоплавателните средства, експлоатирани от руски въздушни превозвачи, включително като търговски превозвачи при споразумения за съвместно използване на кодове или осигуряване на блок-места, регистрираните в Русия въздухоплавателни средства и регистрираните извън Русия въздухоплавателни средства, които са притежавани, чартирани или по друг начин контролирани от руски физически или юридически лица, образувания или органи. Ето защо разглежданите ограничителни мерки не се отнасят до идентифицирани физически или юридически лица, а се прилагат към всички въздухоплавателни средства, които отговарят на посочените по-горе критерии.
27 Нещо повече, безспорно от съдебната практика става ясно, че ограничителните мерки приличат както на актове с общо приложение, доколкото забраняват на цяла категория адресати, определени общо и абстрактно, да предоставят икономически ресурси на разположение на образуванията, посочени в приложенията им, така и на индивидуални решения по отношение на тези образувания (вж. решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 102 и цитираната съдебна практика). Въпреки това в случая следва да се подчертае, че ограничителните мерки, въведени с член 4д от Решение 2014/512, изменено с обжалваното решение, не са замислени по такъв начин и че посоченият член не препраща към приложение. Според съдебната практика, припомнена в точка 21 по-горе, обаче възможността да бъдат обжалвани пред съдилищата на Съюза, възниква на основание член 275, втора алинея ДФЕС именно поради същността им на индивидуални решения.
28 При това положение се налага констатацията, че мерките, въведени с член 4д от Решение 2014/512, изменено с обжалваното решение, не представляват ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица по смисъла на член 275, втора алинея ДФЕС, а мерки с общо приложение.
29 Този извод не се поставя под съмнение от довода на жалбоподателката, който обосновава компетентността на съдилищата на Съюза с твърдяно нарушение на принципа на пропорционалност и на основните права, тъй като според съдебната практика доводите, които засягат изключително съществото на жалбата, не могат да поставят под съмнение липсата на компетентност на Общия съд да разгледа жалба за отмяна на разпоредба от обжалваното решение (вж. в този смисъл определение от 3 юли 2007 г., Commune de Champagne и др./Съвет и Комисия, T‑212/02, EU:T:2007:194, т. 217).
30 В светлината на изложените по-горе съображения се налага констатацията, че Общият съд няма компетентност да провери валидността на член 4д от Решение 2014/512 след изменението. Следователно жалбата следва да се отхвърли в частта, с която се иска отмяна на обжалваното решение, като подадена пред съд, който няма компетентност да я разгледа.
По допустимостта на жалбата в частта, с която се иска отмяна на обжалвания регламент
31 Съветът се позовава на недопустимостта на жалбата в частта, с която се иска отмяна на обжалвания регламент. Макар да признава, че член 3г, параграф 1 от Регламент № 833/2014 след изменението е подзаконов акт, който засяга пряко жалбоподателката, доколкото тази разпоредба е пречка тя да използва свидетелството си за летателна правоспособност на любител пилот, той твърди, че посочената разпоредба включва обаче мерки за изпълнение. Така жалбоподателката трябвало да докаже, че е не само пряко, но и лично засегната от обжалвания регламент. Според Съвета обаче жалбоподателката не е лично засегната от обжалвания регламент.
32 Освен това, що се отнася до твърденията на жалбоподателката относно последиците за нейното положение от тълкуването на член 3г, параграф 1 от Регламент № 833/2014 след изменението, Съветът изтъква, че с приемането на тази разпоредба неговото намерение не е било да забрани на руските граждани, притежаващи свидетелство за летателна правоспособност на любител пилот, да използват това свидетелство, за да пилотират в лично качество регистрирано извън Русия въздухоплавателно средство, което не е притежавано или чартирано от тях. Според Съвета изразът „по друг начин контролирани“, използван в член 3г, параграф 1 от Регламент № 833/2014 след изменението, трябва да се разбира единствено в смисъла на икономически или финансов контрол. Той твърди, че това тълкуване съответства на целите на обжалваните актове, а именно упражняване на натиск върху президента на Руската федерация и руското правителство, за да преустановят действията си, целящи да дестабилизират Украйна. Съветът уточнява, че тази цел не би могла да се постигне с ограничения, наложени на руски физически лица, само защото пилотират въздухоплавателно средство. Освен това той припомня, че когато даден текст може да се тълкува по различни начини, трябва да се предпочете това тълкуване, при което разпоредбата съответства на Договорите. Така той счита, че ако се приеме поддържаното от него тълкуване, член 3г, параграф 1 от Регламент № 833/2014 след изменението не може да нарушава разпоредбите на Договорите или на Хартата на основните права.
33 Комисията твърди, че макар обжалваният регламент да е подзаконов акт, той включва мерки за изпълнение, поради което жалбоподателката трябва да докаже, че е пряко и лично засегната. Подобно на Съвета обаче, Комисията твърди, че жалбоподателката не е лично засегната от посочения регламент.
34 Що се отнася до тълкуването на член 3г, параграф 1 от Регламент № 833/2014 след изменението, Комисията изтъква, че понятието „контрол“ трябва да бъде тълкувано широко, в смисъл, че дадено лице се счита за „контролиращо“ въздухоплавателното средство, когато осъществява технически или оперативен контрол над него, и по-специално като пилотира в лично качество. Според Комисията позоваването на контрол „по друг начин“ потвърждава, че понятието за контрол не е рестриктивно. Тя посочва, че правната уредба във връзка с ограничителните мерки използва понятията „притежание, държане и контрол“ в областта на замразяването на финансови средства, за да определи персоналния обхват на дадена мярка, и че в този смисъл понятието „контрол“ е използвано във финансов смисъл. Това тълкуване обаче не можело да се приложи в настоящия случай, при който въпросът за контрола бил релевантен, за да се определи въздухоплавателното средство, на което е забранено да се приземява на територията на Съюза. Накрая, прибягването до широко тълкуване съответствало на целта да се избегне заобикаляне на ограничителните мерки.
35 Жалбоподателката твърди, че жалбата ѝ е допустима в частта, с която се иска отмяна на обжалвания регламент. Макар да признава, че не е негов адресат, тя изтъква, че е пряко засегната от неговите разпоредби, които обжалва. Жалбоподателката счита, че възприетото от Комисията, ЕААБ и DAC тълкуване на член 3г, параграф 1 от Регламент № 833/2014 след изменението, според което тя контролира въздухоплавателно средство в смисъл, че можела да реши кога и къде да лети това средство, прави невъзможна при прилагане на тази разпоредба възможността да използва своето свидетелство за летателна правоспособност на любител пилот. Жалбоподателката счита още, че е лично засегната от обжалвания регламент и при всяко положение, че той е подзаконов акт, който не съдържа мерки за изпълнение.
36 Освен това по въпроса как трябва да се тълкува член 3г, параграф 1 от Регламент № 833/2014 след изменението, жалбоподателката счита, че терминът „контрол“ трябва да означава контрол от икономическо или финансово естество над въздухоплавателното средство, така че тя не била засегната от предвидената в посочената разпоредба забрана и можела да продължи да използва своето свидетелство за летателна правоспособност на любител пилот.
37 Следва да се припомни, че според член 263, четвърта алинея ДФЕС всяко физическо или юридическо лице може да заведе иск, съгласно условията, предвидени в първа и втора алинея, срещу решенията, които са адресирани до него или които го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение.
38 Доколкото обаче условието за пряко засягане е общо за втората и третата част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС и според съдебната практика то има едно и също значение във всяка от тези части на изречението (вж. в този смисъл решение от 12 юли 2022 г., Nord Stream 2/Парламент и Съвет, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, т. 73), е необходимо да се провери дали посоченото условие е изпълнено.
39 Съгласно постоянната съдебна практика условието дадено физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от мярката — предмет на обжалване, както е предвидено в член 263, четвърта алинея ДФЕС, изисква наличие на два кумулативни критерия, а именно оспорената мярка, от една страна, пряко да поражда последици за правното положение на това лице и от друга страна, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено да я изпълнят, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер (вж. решение от 22 юни 2021 г., Венецуела/Съвет (Засягане на трета държава), С‑872/19 Р, EU:C:2021:507, т. 61 и цитираната съдебна практика).
40 В случая, за да се определи дали жалбоподателката е пряко засегната от разглежданите ограничителни мерки, е необходимо предварително да се разгледа въпросът дали тя попада в приложното поле на член 3г, параграф 1 от Регламент № 833/2014 след изменението.
41 За тази цел следва да се определи как трябва да се тълкува понятието „контрол“ над въздухоплавателно средство.
42 Съгласно съдебната практика, за целите на тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейното съдържание, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част (вж. решение от 10 юли 2014 г., D. и G., C‑358/13 и C‑181/14, EU:C:2014:2060, т. 32 и цитираната съдебна практика).
43 На първо място, от самия текст на член 3г, параграф 1 от Регламент № 833/2014 след изменението се установява, че предвидената в тази разпоредба забрана визира всички въздухоплавателни средства, експлоатирани от руски въздушни превозвачи, всички регистрирани в Русия въздухоплавателни средства, както и всички регистрирани извън Русия въздухоплавателни средства, които са притежавани, чартирани или по друг начин контролирани от руски физически или юридически лица, образувания или органи.
44 В това отношение при буквално тълкуване на понятието „контрол по друг начин“ над регистрирано извън Русия въздухоплавателно средство може да се приеме, че това понятие визира единствено контрол от икономическо или финансово естество, както изтъква Съветът, или също така „технически или оперативен“ контрол, както твърди Комисията, така че забраната би могла да се отнася до въздухоплавателно средство, пилотирано от физическо лице с руско гражданство.
45 На второ място, що се отнася до контекстуалното тълкуване на понятието „по друг начин контролирани“ въздухоплавателни средства, регистрирани извън Русия, първо, следва да се изтъкне, че обжалваният регламент изменя Регламент № 833/2014, който предвижда секторни ограничителни мерки от икономическо естество, приети на основание член 215, параграф 1 ДФЕС. Второ, следва да се подчертае, че изразът „по друг начин контролирани“ се вписва в продължението на термините „притежавани“ и „чартирани“, които обозначават релевантни от икономическа или финансова гледна точка понятия. Трето, както признава Комисията, понятието „контрол“ е използвано в икономически или финансов смисъл в останалите разпоредби на Регламент № 833/2014, за да се определи действието на секторните ограничителни мерки по отношение на лицата (вж. например член 2, параграф 4, букви д) и е) и член 3, параграф 6, буква б) от посочения регламент), или на Регламент (ЕС) № 269/2014 на Съвета от 17 март 2014 година относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 78, 2014 г., стр. 6), за индивидуални ограничителни мерки в областта на замразяването на финансови средства или на икономически ресурси (вж. член 2, параграф 1 от посочения регламент).
46 На трето място, що се отнася до телеологичното тълкуване на понятието „контрол по друг начин“ над регистрирано извън Русия въздухоплавателно средство, първо, трябва да се подчертае, че преследваната от обжалвания регламент цел е по-специално да се окаже максимален натиск върху руските власти, за да преустановят действията и политиките, дестабилизиращи Украйна, и военната агресия срещу тази държава (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 27 юли 2022 г., RT France/Съвет, T‑125/22, EU:T:2022:483, т. 163).
47 В случая следва да се приеме, както предлага Съветът, че налагането на ограничения спрямо регистрирани извън Русия въздухоплавателни средства, притежавани, чартирани или по друг начин контролирани в икономически или финансов план, допринася за оказването на такъв натиск върху руските власти. Всъщност такива ограничения, доколкото засягат икономически руския авиационен сектор, допринасят за целта да се увеличи цената на действията на Руската федерация, целящи да подкопаят териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (вж. в този смисъл решение от 13 ноември 2018 г., Rosneft и др./Съвет, T‑715/14, непубликувано, EU:T:2018:544, т. 157 и цитираната съдебна практика).
48 Второ, що се отнася до евентуалната необходимост от прибягване към широко тълкуване на член 3г, параграф 1 от Регламент № 833/2014 след изменението, за да се избегне всякаква опасност от заобикаляне на ограничителните мерки, присъща на многобройните съществуващи възможности да се използва въздушен превоз, като се прикрият самоличността и гражданството на ползващото го лице, достатъчно е да се констатира, че противно на твърденията на Комисията (вж. т. 33 по-горе), възможността за прикриване на самоличността и гражданството на ползващото се лице попада в обхвата на понятието „контрол“ в икономически или финансов смисъл, а не в „технически“ или „оперативен“ смисъл.
49 Трето, необходимо е да се припомни, че според постоянната съдебна практика принципът на пропорционалност, който е част от общите принципи на правото на Съюза и е възпроизведен в член 5, параграф 4 ДЕС, изисква приложените с разпоредба на правото на Съюза мерки да бъдат в състояние да осъществят легитимните цели, преследвани от съответната правна уредба, и да не надхвърлят необходимото за тяхното постигане (решения от 15 ноември 2012 г., Al-Aqsa/Съвет и Нидерландия/Al-Aqsa, C‑539/10 P и C‑550/10 P, EU:C:2012:711, т. 122, и от 24 ноември 2021 г., Assi/Съвет, T‑256/19, EU:T:2021:818, т. 194 (непубликувано).
50 В това отношение, както изтъква Съветът, следва да се подчертае, че макар налагането на ограничения спрямо руски лица и образувания, които контролират от икономическа или финансова гледна точка регистрирано извън Русия въздухоплавателно средство, да допринася за оказването на натиск върху руския президент и неговото правителство, това не се отнася до ограниченията, наложени на руски физически лица, които единствено „пилотират“ такова въздухоплавателно средство. Следователно се налага констатацията, че забрана за приземяване на територията на Съюза, излитане от нея или прелитане над нея, която се прилага към всяко въздухоплавателно средство, контролирано в „технически или оперативен“ план от руски гражданин, доколкото включва руските граждани, притежаващи свидетелство за летателна правоспособност на любител пилот, би била явно неподходяща с оглед на целта да се упражни натиск върху руския президент и неговото правителство, който да допринесе за преустановяване на нарушенията на международното право и запазване на териториалната цялост на Украйна.
51 Ето защо според съдебната практика, когато текст от вторичното право може да бъде тълкуван по различни начини, следва да се предпочете това тълкуване, при което разпоредбата съответства на Договора, а не онова, което би довело до установяване на несъвместимост на разпоредбата с Договора (вж. решение от 4 май 2016 г., Philip Morris Brands и др., C‑547/14, EU:C:2016:325, т. 70 и цитираната съдебна практика). Поради това се налага констатацията, че член 3г от Регламент № 833/2014 след изменението трябва да се тълкува в смисъл, че забраната за приземяване на територията на Съюза, за излитане от нея или прелитане над нея, приложима към „регистрираните извън Русия въздухоплавателни средства, които са притежавани или чартирани, или по друг начин контролирани от руски физически или юридически лица, образувания или органи“, се отнася до регистрираните извън Русия въздухоплавателни средства, които са контролирани от икономическа или финансова гледна точка от руски физически или юридически лица, образувания или органи, но не засяга положение като настоящото, при което руски гражданин, притежаващ свидетелство за летателна правоспособност на любител пилот, използва това свидетелство, за да пилотира регистрирано извън Русия въздухоплавателно средство, което не е притежавано или чартирано от руско физическо или юридическо лице, образувание или орган.
52 Следователно положението на жалбоподателката, която не притежава и не чартира регистрирано извън Русия въздухоплавателно средство и не упражнява икономически или финансов контрол над такова въздухоплавателно средство, не попада в приложното поле на член 3г от Регламент № 833/2014 след изменението. Ето защо тя не е пряко засегната от предвидената в посочения член забрана, поради което не е процесуално легитимирана да иска отмяната на тази разпоредба (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 21 декември 2016 г., Съвет/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, т. 132 и 133).
53 В резултат от това жалбата трябва да се отхвърли като недопустима, доколкото с нея е поискана отмяната на обжалвания регламент.
54 С оглед на всичко гореизложено жалбата следва да се отхвърли изцяло, отчасти като подадена пред съд, който няма компетентност да я разгледа, и отчасти като недопустима.
По съдебните разноски
55 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Въпреки това, съгласно член 135, параграф 1 от Процедурния правилник, когато справедливостта го изисква, Общият съд може да реши страна, която е загубила делото, да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, само част от съдебните разноски на другата страна и дори да не бъде осъдена да ги заплати.
56 В случая Общият съд счита, че предвид затрудненията при тълкуването на понятието „контрол по друг начин“ над въздухоплавателно средство, които до известна степен са могли да способстват за възникване на настоящия спор, макар исканията на жалбоподателката да са отхвърлени, справедливата преценка на всички обстоятелства в случая изисква да се приеме, че жалбоподателката и Съветът понасят собствените си съдебни разноски.
57 Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Следователно Комисията понася направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (първи разширен състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Г‑жа Ekaterina Islentyeva и Съветът на Европейския съюз понасят собствените си съдебни разноски.
3) Европейската комисия понася направените от нея съдебни разноски.
Spielmann | Mastroianni | Brkan |
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 20 декември 2023 година.
Подписи