SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
20 dicembre 2023 (*)
«Ricorso di annullamento – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina – Divieto per qualsiasi aeromobile non immatricolato in Russia ma posseduto, noleggiato o altrimenti controllato da persona fisica o giuridica, entità o organismo russi di atterrare nel territorio dell’Unione, decollare dal territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione – Articolo 4 sexies della decisione 2014/512/PESC – Incompetenza del Tribunale – Articolo 3 quinquies del regolamento (UE) n. 833/2014 – Difetto di legittimazione ad agire – Irricevibilità»
Nella causa T‑233/22,
Ekaterina Islentyeva, residente in Strassen (Lussemburgo), rappresentata da F. Moyse e V. Sulea, avvocati,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da V. Piessevaux e M.‑C. Cadilhac, in qualità di agenti,
convenuto,
sostenuto da
Commissione europea, rappresentata da J.‑F. Brakeland, C. Giolito, K. Simonsson, M. Carpus Carcea e B. Sasinowska, in qualità di agenti,
interveniente,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata),
composto da D. Spielmann, presidente, R. Mastroianni, M. Brkan, I. Gâlea (relatore) e S.L. Kalėda, giudici,
cancelliere: H. Eriksson, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento,
in seguito all’udienza del 10 ottobre 2023,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, la sig.ra Ekaterina Islentyeva, ricorrente, chiede l’annullamento, da un lato, della decisione (PESC) 2022/335 del Consiglio, del 28 febbraio 2022, che modifica la decisione 2014/512/PESC concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2022, L 57, pag. 4; in prosieguo: la «decisione impugnata»), e, dall’altro, del regolamento (UE) 2022/334 del Consiglio, del 28 febbraio 2022, che modifica il regolamento (UE) n. 833/2014 concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2022, L 57, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento impugnato») (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti impugnati»).
Fatti
2 La presente causa si inserisce nel contesto delle misure restrittive adottate dall’Unione europea in considerazione delle azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.
3 La ricorrente ha la doppia cittadinanza lussemburghese e russa. È titolare di una licenza di pilota privato rilasciata dalla Direction de l’aviation civile du Grand‑Duché de Luxembourg (Direzione dell’aviazione civile del Granducato di Lussemburgo) (DAC). Prima dell’adozione degli atti impugnati, ella utilizzava aeromobili appartenenti all’associazione lussemburghese senza scopo di lucro Avia Sport II, con sede presso l’aeroporto di Luxembourg‑Findel (Lussemburgo) e sorvolava il Lussemburgo, la Francia, la Germania, il Belgio e il Regno Unito. Volava da sola o con un istruttore, sempre in qualità di pilota in comando ai sensi dell’allegato I, punto 93, del regolamento (UE) n. 965/2012 della Commissione, del 5 ottobre 2012, che stabilisce i requisiti tecnici e le procedure amministrative per quanto riguarda le operazioni di volo ai sensi del regolamento (CE) n. 216/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2012, L 296, pag. 1). Nel 2021 ha effettuato in tal modo quattordici voli.
4 Nel marzo 2014, la Federazione russa ha annesso illegalmente la Repubblica autonoma di Crimea e la città di Sebastopoli e da allora sta conducendo continue azioni di destabilizzazione nell’Ucraina orientale. In risposta, l’Unione europea ha introdotto misure restrittive in considerazione delle azioni della Federazione russa che destabilizzano la situazione in Ucraina, misure restrittive in considerazione delle azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e misure restrittive in risposta all’annessione illegale della Repubblica autonoma di Crimea e della città di Sebastopoli da parte della Federazione russa.
5 Il 24 febbraio 2022 il presidente della Federazione russa ha annunciato un’operazione militare in Ucraina e, lo stesso giorno, le forze armate russe hanno attaccato l’Ucraina in diverse località del paese.
6 Il 28 febbraio 2022, nel contesto di una serie di misure restrittive riguardanti, tra l’altro, la chiusura dello spazio aereo dell’Unione a talune categorie di aeromobili, il sistema di messaggistica finanziaria SWIFT e le risorse della Banca centrale russa, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, sul fondamento dell’articolo 29 TUE, la decisione impugnata e, sul fondamento dell’articolo 215 TFUE, il regolamento impugnato.
7 L’articolo 4 sexies della decisione 2014/512/PESC del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2014, L 229, pag. 13), inserito dall’articolo 1, punto 2, della decisione impugnata, così recita:
«1. Gli Stati membri, conformemente alle proprie norme nazionali e al proprio diritto nazionale e in linea con il diritto internazionale, in particolare con i pertinenti accordi per l’aviazione civile internazionale, negano a qualsiasi aeromobile operato da vettori russi, anche in funzione di vettore commerciale che opera in base ad accordi di code‑sharing o di blocked‑space, a qualsiasi aeromobile immatricolato in Russia e a qualsiasi aeromobile non immatricolato in Russia ma posseduto, noleggiato o altrimenti controllato da persona fisica o giuridica, entità o organismo russi, il permesso di atterrare nel territorio dell’Unione, decollare dal territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione.
2. Il paragrafo 1 non si applica in caso di atterraggio di emergenza o di sorvolo di emergenza.
3. In deroga all’articolo 1, le autorità competenti possono autorizzare un aeromobile a decollare dal territorio dell’Unione, atterrare nel territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione se hanno accertato che tale atterraggio, decollo o sorvolo è necessario per scopi umanitari o per qualsiasi altra finalità coerente con gli obiettivi della presente decisione.
4. Lo Stato membro o gli Stati membri interessati informano gli altri Stati membri e la Commissione di tutte le autorizzazioni rilasciate a norma del paragrafo 3 entro due settimane dal rilascio».
8 L’articolo 3 quinquies del regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2014, L 229, pag. 1), inserito dall’articolo 1, punto 2, del regolamento impugnato, così recita:
«1. È vietato a qualsiasi aeromobile operato da vettori russi, anche in funzione di vettore commerciale che opera in base ad accordi di code‑sharing o di blocked‑space, a qualsiasi aeromobile immatricolato in Russia ovvero a qualsiasi aeromobile non immatricolato in Russia ma posseduto, noleggiato o altrimenti controllato da persona fisica o giuridica, entità o organismo russi, atterrare nel territorio dell’Unione, decollare dal territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione.
2. Il paragrafo 1 non si applica in caso di atterraggio di emergenza o di sorvolo di emergenza.
3. In deroga all’articolo 1, le autorità competenti possono autorizzare un aeromobile a decollare dal territorio dell’Unione, atterrare nel territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione se hanno accertato che tale atterraggio, decollo o sorvolo è necessario per scopi umanitari o per qualsiasi altra finalità coerente con gli obiettivi del presente regolamento.
4. Lo Stato membro o gli Stati membri interessati informano gli altri Stati membri e la Commissione di tutte le autorizzazioni rilasciate a norma del paragrafo 3 entro due settimane dal rilascio».
9 In seguito all’adozione degli atti impugnati, la Commissione europea e l’Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA) hanno dedicato ciascuna un documento o una sezione dei loro siti Internet a rispondere alle domande frequenti relative a tali atti. Secondo il documento pubblicato dalla Commissione il 21 marzo 2022, il divieto introdotto dagli atti impugnati riguardava le persone con doppia cittadinanza, russa e di uno Stato membro, nonché i voli privati. Analogamente, secondo le risposte alle domande frequenti pubblicate il 15 marzo 2023 sul sito Internet dell’AESA, detto divieto si applicava alle persone con doppia cittadinanza, russa e di uno Stato membro. Inoltre, era anche precisato che esso si applicava qualora una persona di nazionalità russa volasse a titolo privato come pilota e pertanto controllasse quando e dove volava l’aeromobile, eccezion fatta per il caso in cui detta persona volasse come dipendente di un vettore aereo non russo, poiché, in tal caso, essa non controllava l’aeromobile.
10 Le autorità aeroportuali di Luxembourg‑Findel hanno pubblicato un «notice to airmen» (NOTAM, messaggio ai naviganti aerei) che comunica le informazioni relative alle misure restrittive riguardanti il settore aereo adottate con gli atti impugnati.
11 Il 21 aprile 2022, in risposta a una domanda del rappresentante della ricorrente, la DAC ha indicato, tra l’altro, che le spiegazioni fornite sul sito dell’AESA si basavano su un approccio comune nell’ambito dell’Unione e su un’interpretazione uniforme da parte dei servizi della Commissione. La DAC ha inoltre precisato che il termine «controllo» era interpretato in senso estensivo, il che comprendeva il controllo effettivo e materiale di un aeromobile e non era limitato esclusivamente al controllo economico e finanziario.
Conclusioni delle parti
12 La ricorrente, dopo avere chiarito le sue conclusioni in risposta a un quesito posto in udienza, chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso ricevibile;
– annullare il regolamento impugnato, nella parte in cui inserisce l’articolo 3 quinquies del regolamento n. 833/2014, e la decisione impugnata, nella parte in cui inserisce l’articolo 4 sexies della decisione 2014/512;
– riconoscerle il diritto di utilizzare la sua licenza di pilota privato e di atterrare nel territorio dell’Unione, decollare dal territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione;
– condannare il Consiglio alle spese.
13 Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, chiede che il Tribunale voglia:
– in via principale, dichiarare il ricorso irricevibile;
– in subordine, respingere il ricorso in quanto infondato;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
Sulla competenza del Tribunale a conoscere del ricorso nella parte in cui è diretto a ottenere che il Tribunale riconosca alla ricorrente il diritto di utilizzare la sua licenza di pilota privato e di atterrare nel territorio dell’Unione, decollare dal territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione
14 Con un capo delle conclusioni, la ricorrente chiede che il Tribunale voglia riconoscerle il diritto di utilizzare la sua licenza di pilota privato e di atterrare nel territorio dell’Unione, decollare dal territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione.
15 A tale proposito, è sufficiente rammentare che, nell’ambito di un controllo di legalità basato sull’articolo 263 TFUE, il Tribunale non è competente a pronunciare sentenze dichiarative o confermative (v., in tal senso, ordinanza del 9 dicembre 2003, Italia/Commissione, C‑224/03, non pubblicata, EU:C:2003:658, punti 20 e 21, e sentenza del 4 febbraio 2009, Omya/Commissione, T‑145/06, EU:T:2009:27, punto 23).
16 Da quanto precede risulta che, nella parte in cui è diretto ad ottenere che il Tribunale riconosca alla ricorrente il diritto di utilizzare la sua licenza di pilota privato e di atterrare nel territorio dell’Unione, decollare dal territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione, il ricorso deve essere respinto in quanto proposto dinanzi a un giudice incompetente a conoscerne.
Sulla competenza del Tribunale a conoscere del ricorso nella parte in cui è diretto all’annullamento della decisione impugnata
17 Il Consiglio eccepisce l’incompetenza del Tribunale a statuire sulla legittimità della decisione impugnata. Esso sostiene che, ai sensi dell’articolo 275 TFUE, i giudici dell’Unione non sono competenti a conoscere dei ricorsi di annullamento avverso le misure restrittive istituite da una decisione rientrante nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC) che costituiscono misure di portata generale. Nel caso di specie, esso afferma che il divieto previsto dall’articolo 4 sexies della decisione 2014/512, come modificato dalla decisione impugnata, è una misura generale il cui ambito di applicazione è determinato mediante riferimento a criteri oggettivi, in particolare le categorie di aeromobili, e che esso non riguarda persone fisiche o giuridiche identificate.
18 La Commissione sostiene che il Tribunale è competente a sindacare la legittimità di tutte le misure adottate ai sensi dell’articolo 215 TFUE e a sindacare la legittimità delle misure restrittive adottate sulla base dell’articolo 29 TUE. Essa ritiene che il Consiglio basi il suo ragionamento su una lettura «meccanicistica» dei termini dell’articolo 275 TFUE e che l’incompetenza del giudice dell’Unione in materia di PESC conosca eccezioni. Inoltre, quest’ultimo sarebbe del pari competente a sindacare la legittimità dei regolamenti adottati sul fondamento dell’articolo 215, paragrafo 1, TFUE nonché delle decisioni in materia di PESC adottate sul fondamento dell’articolo 29 TUE. Infine, la competenza del giudice dell’Unione non deriverebbe da un’asserita soggettività del criterio del «controllo».
19 La ricorrente contesta gli argomenti del Consiglio. Ella sostiene che l’esclusione della PESC dalla competenza della Corte di giustizia dell’Unione europea prevista dall’articolo 275 TFUE deve essere interpretata in modo restrittivo. Ella afferma che la portata della misura restrittiva di cui trattasi non è determinata mediante riferimento a criteri oggettivi. A suo avviso, da un lato, le misure adottate dagli atti impugnati hanno un impatto non solo sulla Federazione russa, ma anche su terzi come i cittadini russi e, dall’altro, la nozione di «controllo» dell’aeromobile, come interpretata dalle istituzioni dell’Unione, è un criterio soggettivo. Inoltre, la ricorrente sostiene che la competenza del Tribunale si basa del pari sull’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, il quale consentirebbe, nel rispetto dei Trattati, di interpretare le disposizioni esistenti in modo che possano garantire il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali. La ricorrente aggiunge che è imperativo che le misure restrittive previste dagli atti impugnati siano sottoposte a un controllo al fine di accertare se esse rispettino i diritti fondamentali e il principio di proporzionalità.
20 Occorre rammentare che, sebbene, a norma dell’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE, e dell’articolo 275, primo comma, TFUE la Corte di giustizia dell’Unione europea non sia, in linea di principio, competente per quanto riguarda le disposizioni relative alla PESC nonché gli atti adottati sulla base di queste ultime, tuttavia i Trattati sanciscono esplicitamente due eccezioni a tale principio. Infatti, da una parte, tanto l’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE, quanto l’articolo 275, secondo comma, TFUE prevedono la competenza della Corte di giustizia dell’Unione europea a controllare il rispetto dell’articolo 40 TUE. Dall’altra, l’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE le attribuisce la competenza a controllare la legittimità di talune decisioni di cui all’articolo 275, secondo comma, TFUE. Dal canto suo, quest’ultima disposizione prevede la competenza della Corte di giustizia dell’Unione europea a pronunciarsi sui ricorsi, proposti alle condizioni fissate all’articolo 263, quarto comma, TFUE, relativi al controllo della legittimità delle decisioni del Consiglio, adottate in base alle disposizioni relative alla PESC, che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche (sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 60).
21 Pertanto, per quanto riguarda gli atti adottati sulla base di disposizioni relative alla PESC, è la natura individuale degli atti che dà accesso, ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, ai giudici dell’Unione (v. sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 103 e giurisprudenza ivi citata; sentenza del 13 settembre 2018, Gazprom Neft/Consiglio, T‑735/14 e T‑799/14, EU:T:2018:548, punto 53).
22 A tale proposito, si deve sottolineare che la Corte ha dichiarato che gli articoli 4 e 4 bis della decisione 2014/512 prevedevano misure il cui ambito di applicazione era determinato mediante riferimento a criteri oggettivi, in particolare a categorie di progetti di prospezione e produzione petrolifera. Per contro, siffatte misure non erano dirette a persone fisiche o giuridiche identificate, ma si applicavano a tutti gli operatori coinvolti nella vendita, nella fornitura, nel trasferimento o nell’esportazione di attrezzature soggetti all’obbligo di autorizzazione preventiva e a tutti i fornitori di servizi associati in via generale (sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 97). La Corte ha quindi stabilito che tali misure non costituivano misure nei confronti di persone fisiche o giuridiche ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, bensì misure di portata generale e che essa non era competente a controllare la loro validità (sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punti 98 e 99).
23 Inoltre, per quanto riguarda l’articolo 1, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, l’articolo 7 e l’allegato III della decisione 2014/512, la Corte ha constatato che l’oggetto di tali misure era definito in riferimento a entità specifiche. La Corte ha dichiarato che dette disposizioni vietavano, in particolare, l’esecuzione di varie operazioni finanziarie nei confronti di entità inserite nell’allegato III della decisione in parola e che essa era competente a pronunciarsi sulla loro validità (v., in tal senso, sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punti 100 e 107).
24 Pertanto, allorché stabilisce criteri che consentono di identificare una persona fisica o giuridica e menziona il nome di tale persona nell’allegato di una decisione adottata in forza delle disposizioni relative alla PESC, il Consiglio adotta misure restrittive nei confronti della persona fisica o giuridica interessata, sebbene siffatte misure possano anche riguardare individualmente altre entità (v., in tal senso, sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 104, e del 13 settembre 2019, Gazprom Neft/Consiglio, T‑735/14 e T‑799/14, EU:T:2018:548, punto 54).
25 Nel caso di specie, il divieto previsto all’articolo 4 sexies della decisione 2014/512, inserito dall’articolo 1, punto 2, della decisione impugnata, riguarda «qualsiasi aeromobile operato da vettori russi, anche in funzione di vettore commerciale che opera in base ad accordi di code‑sharing o di blocked‑space, [nonché] qualsiasi aeromobile immatricolato in Russia e (...) qualsiasi aeromobile non immatricolato in Russia ma posseduto, noleggiato o altrimenti controllato da persona fisica o giuridica, entità o organismo russi».
26 A tale proposito, si deve constatare che l’ambito di applicazione della misura di cui trattasi è determinato in riferimento a criteri oggettivi, vale a dire categorie di aeromobili. Infatti, le misure in questione riguardano gli aeromobili operati da vettori aerei russi, anche in funzione di vettore commerciale che opera in base ad accordi di code‑sharing o di blocked‑space, quelli immatricolati in Russia e quelli non immatricolati in Russia ma posseduti, noleggiati o altrimenti controllati da persona fisica o giuridica, entità o organismo russi. Pertanto, le misure restrittive di cui trattasi non sono dirette a persone fisiche o giuridiche identificate, ma si applicano a tutti gli aeromobili che rispondono ai criteri sopra indicati.
27 Inoltre, è vero che dalla giurisprudenza risulta che le misure restrittive sono riconducibili al contempo ad atti di portata generale, in quanto vietano ad una categoria generale ed astratta di destinatari di mettere risorse economiche a disposizione delle entità elencate nei loro allegati e, al contempo, e a decisioni individuali nei confronti di tali entità (v. sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 102 e giurisprudenza ivi citata). Tuttavia, nel caso di specie, si deve sottolineare che le misure restrittive introdotte in forza dell’articolo 4 sexies della decisione 2014/512, come modificata dalla decisione impugnata, non sono concepite in tal modo e che detto articolo non fa riferimento ad alcun allegato. Orbene, secondo la giurisprudenza ricordata al punto 21 supra, è la natura individuale degli atti che dà accesso, ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, ai giudici dell’Unione.
28 In tali circostanze, si deve constatare che le misure introdotte dall’articolo 4 sexies della decisione 2014/512, come modificata dalla decisione impugnata, non costituiscono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, bensì misure di portata generale.
29 Tale conclusione non può essere messa in discussione dall’argomento della ricorrente che giustifica la competenza dei giudici dell’Unione a motivo di un’asserita violazione del principio di proporzionalità e dei diritti fondamentali, in quanto, secondo la giurisprudenza, argomenti che riguardano esclusivamente il merito del ricorso non possono rimettere in discussione l’incompetenza del Tribunale a conoscere di un ricorso di annullamento nei confronti di una disposizione della decisione impugnata (v., in tal senso, ordinanza del 3 luglio 2007, Comune di Champagne e a./Consiglio e Commissione, T‑212/02, EU:T:2007:194, punto 217).
30 Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve constatare che il Tribunale non è competente a sindacare la validità dell’articolo 4 sexies della decisione 2014/512, come modificata. Di conseguenza, nella parte in cui è diretto all’annullamento della decisione impugnata, il ricorso deve essere respinto in quanto proposto dinanzi a un giudice incompetente a conoscerne.
Sulla ricevibilità del ricorso nella parte in cui è diretto all’annullamento del regolamento impugnato
31 Il Consiglio eccepisce l’irricevibilità del ricorso nella parte in cui è diretto all’annullamento del regolamento impugnato. Pur ammettendo che l’articolo 3 quinquies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, come modificato, è un atto regolamentare che riguarda direttamente la ricorrente, in quanto tale disposizione le impedisce di utilizzare la sua licenza di pilota privato, esso sostiene che detta disposizione comporta tuttavia misure di esecuzione. Pertanto, la ricorrente dovrebbe dimostrare di essere non solo direttamente, ma anche individualmente interessata dal regolamento impugnato. Orbene, secondo il Consiglio, la ricorrente non è individualmente interessata dal regolamento impugnato.
32 Inoltre, per quanto attiene alle affermazioni della ricorrente relative alle conseguenze sulla sua situazione derivanti dall’interpretazione dell’articolo 3 quinquies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, come modificato, il Consiglio fa valere che, adottando detta disposizione, non ha inteso vietare ai cittadini russi titolari di una licenza di pilota privato di utilizzare tale licenza per pilotare, a titolo privato, un aeromobile non immatricolato in Russia che non sia da essi posseduto o noleggiato. Secondo il Consiglio, l’espressione «altrimenti controllato» che figura all’articolo 3 quinquies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, come modificato, deve essere intesa esclusivamente nel senso di controllo economico o finanziario. Esso sostiene che questa interpretazione corrisponde all’obiettivo degli atti impugnati, ossia esercitare pressioni sul presidente della Federazione russa e sul governo russo affinché cessino le loro azioni volte a destabilizzare l’Ucraina. Il Consiglio precisa che siffatto obiettivo non può essere raggiunto mediante restrizioni adottate nei confronti di persone fisiche russe per il solo fatto che esse pilotano un aeromobile. Esso ricorda inoltre che, qualora un testo ammetta più di un’interpretazione, si deve dare la preferenza a quella che rende la disposizione conforme ai Trattati. Ritiene pertanto che, adottando l’interpretazione da esso sostenuta, l’articolo 3 quinquies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, come modificato, non sia idoneo a violare disposizioni dei Trattati o della Carta dei diritti fondamentali.
33 La Commissione sostiene che, sebbene il regolamento impugnato sia un atto regolamentare, esso comporta misure di esecuzione, cosicché la ricorrente deve dimostrare di essere direttamente e individualmente interessata. Orbene, al pari del Consiglio, la Commissione afferma che la ricorrente non è individualmente interessata da detto regolamento.
34 Per quanto riguarda l’interpretazione da dare all’articolo 3 quinquies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, come modificato, la Commissione sostiene che la nozione di «controllo» deve essere oggetto di un’interpretazione estensiva, nel senso che si deve ritenere che una persona «controlli» l’aeromobile quando ne abbia il controllo tecnico o operativo, in particolare volando a titolo privato come pilota. Secondo la Commissione, l’espressione «altrimenti controllato» conferma la natura non restrittiva della nozione di controllo. Essa afferma che la normativa riguardante le misure restrittive utilizza le nozioni di «possesso, di detenzione e di controllo» in materia di congelamento dei fondi, per determinare l’ambito di applicazione ratione personae di un provvedimento e che, in tale contesto, la nozione di «controllo» è utilizzata in senso finanziario. Tuttavia, siffatta interpretazione non sarebbe trasponibile nel caso di specie, in cui la questione del controllo sarebbe rilevante per determinare gli aeromobili ai quali è vietato atterrare nel territorio dell’Unione. Infine, il ricorso a un’interpretazione estensiva corrisponderebbe all’obiettivo di evitare l’elusione delle misure restrittive.
35 La ricorrente sostiene che il ricorso è ricevibile nella parte in cui è diretto all’annullamento del regolamento impugnato. Pur ammettendo di non esserne la destinataria, ella sostiene di essere direttamente interessata dalle disposizioni di quest’ultimo da lei contestate. Ella ritiene che la Commissione, l’AESA e la DAC, adottando un’interpretazione dell’articolo 3 quinquies, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2014, come modificato, secondo la quale ella controllerebbe un aeromobile nel senso che potrebbe decidere quando e dove detto aeromobile voli abbia come conseguenza, ai sensi di tale disposizione, di impedirle di utilizzare la sua licenza di pilota privato. La ricorrente ritiene altresì di essere individualmente interessata dal regolamento impugnato e, in ogni caso, che quest’ultimo sia un atto regolamentare che non comporta alcuna misura d’esecuzione.
36 Inoltre, per quanto riguarda l’interpretazione da dare all’articolo 3 quinquies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, come modificato, la ricorrente sostiene che il termine «controllato» deve implicare un controllo di natura economica o finanziaria dell’aeromobile, cosicché ella non è interessata dal divieto previsto da tale disposizione e può continuare a beneficiare della sua licenza di pilota privato.
37 Si deve ricordare che, secondo l’articolo 263, quarto comma, TFUE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre‚ alle condizioni previste al primo e secondo comma, un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione.
38 Orbene, dal momento che il requisito dell’incidenza diretta è comune alla seconda e alla terza parte di frase dell’articolo 263, quarto comma, TFUE e che, secondo la giurisprudenza, tale requisito ha lo stesso significato in ciascuna di queste parti (v., in tal senso, sentenza del 12 luglio 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Consiglio, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punto 73), occorre esaminare se detto requisito sia soddisfatto.
39 Secondo una giurisprudenza costante, il requisito secondo cui una persona fisica o giuridica deve essere direttamente interessata dalla decisione oggetto del ricorso, requisito previsto all’articolo 263, quarto comma, TFUE, richiede la compresenza di due criteri cumulativi, ossia che la misura contestata, da un lato, produca direttamente effetti sulla situazione giuridica di tale persona e, dall’altro, non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati della sua attuazione, la quale ha carattere meramente automatico e deriva dalla sola normativa dell’Unione, senza intervento di altre norme intermedie [v. sentenza del 22 giugno 2021, Venezuela/Consiglio (Incidenza su di uno Stato terzo), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punto 61 e giurisprudenza ivi citata].
40 Nel caso di specie, per accertare se la ricorrente sia direttamente interessata dalle misure restrittive di cui trattasi, occorre esaminare preliminarmente se ella rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 3 quinquies, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2014, come modificato.
41 A tal fine, occorre stabilire l’interpretazione da adottare della nozione di «controllo» di un aeromobile.
42 Secondo la giurisprudenza, ai fini dell’interpretazione di una disposizione di diritto dell’Unione si deve tenere conto non solo dei suoi termini, ma anche del contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v. sentenza del 10 luglio 2014, D. e G., C‑358/13 e C‑181/14, EU:C:2014:2060, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
43 In primo luogo, dalla formulazione stessa dell’articolo 3 quinquies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, come modificato, risulta che il divieto previsto da tale disposizione riguarda qualsiasi aeromobile operato da vettori aerei russi, qualsiasi aeromobile immatricolato in Russia e qualsiasi aeromobile non immatricolato in Russia ma posseduto, noleggiato o altrimenti controllato da persona fisica o giuridica, entità o organismo russi.
44 A questo proposito, un’interpretazione letterale della nozione di aeromobile non immatricolato in Russia «altrimenti controllato» può indurre a ritenere che tale nozione si riferisca, come affermato dal Consiglio, soltanto a un controllo di natura economica o finanziaria oppure, come sostiene la Commissione, anche a un controllo «tecnico o operativo», cosicché il divieto potrebbe riguardare un aeromobile pilotato da una persona fisica di nazionalità russa.
45 In secondo luogo, per quanto riguarda l’interpretazione contestuale della nozione di aeromobile non immatricolato in Russia «altrimenti controllato», sotto un primo profilo, occorre rilevare che il regolamento impugnato modifica il regolamento n. 833/2014, il quale prevede misure restrittive settoriali di natura economica adottate sulla base dell’articolo 215, paragrafo 1, TFUE. Sotto un secondo profilo, si deve sottolineare che l’espressione «altrimenti controllato» segue i termini «posseduto» e «noleggiato», ossia termini che designano nozioni pertinenti dal punto di vista economico o finanziario. Sotto un terzo profilo, come riconosce la Commissione, la nozione di «controllo» è utilizzata in senso economico o finanziario nel contesto di altre disposizioni del regolamento n. 833/2014 per determinare l’ambito di applicazione ratione personae delle misure restrittive settoriali [v., ad esempio, articolo 2, paragrafo 4, lettere e) e f), e articolo 3, paragrafo 6, lettera b), di detto regolamento] o del regolamento (UE) n. 269/2014 del Consiglio, del 17 marzo 2015, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2014, L 78, pag. 6), per misure restrittive individuali in materia di congelamento di fondi o di risorse economiche (v. articolo 2, paragrafo 1, di detto regolamento).
46 In terzo luogo, per quanto riguarda l’interpretazione teleologica della nozione di aeromobile non immatricolato in Russia «altrimenti controllato», sotto un primo profilo, occorre sottolineare che l’obiettivo perseguito dal regolamento impugnato consiste, in particolare, nell’esercitare la massima pressione sulle autorità russe, affinché queste pongano fine alle iniziative e alle politiche che destabilizzano l’Ucraina nonché all’aggressione militare di tale paese (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio, T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 163).
47 Nel caso di specie, si deve ritenere, al pari del Consiglio, che l’imposizione di restrizioni nei confronti di aeromobili non immatricolati in Russia posseduti, noleggiati o altrimenti controllati sul piano economico o finanziario contribuisca ad esercitare una pressione siffatta sulle autorità russe. Infatti, simili restrizioni, in quanto incidono economicamente sul settore dell’aviazione russo, contribuiscono all’obiettivo di aumentare il costo delle azioni delle Federazione russa dirette a compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (v., in tal senso, sentenza del 13 settembre 2018, Rosneft e a./Consiglio, T‑715/14, non pubblicata, EU:T:2018:544, punto 157 e giurisprudenza ivi citata).
48 Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda l’eventuale necessità di ricorrere a un’interpretazione estensiva dell’articolo 3 quinquies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, come modificato, al fine di evitare qualsiasi rischio di elusione delle misure restrittive inerenti alle numerose possibilità esistenti di beneficiare di un trasporto aereo mascherando l’identità e la nazionalità del beneficiario, è sufficiente constatare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione (v. punto 33 supra), la possibilità di mascherare l’identità e la nazionalità del beneficiario rientra nella nozione di «controllo» in senso economico o finanziario e non in senso «tecnico» o «operativo».
49 Sotto un terzo profilo, si deve ricordare che da una giurisprudenza costante risulta che il principio di proporzionalità, che è parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione ed è ripreso all’articolo 5, paragrafo 4, TUE, esige che gli strumenti istituiti da una disposizione di diritto dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non eccedano quanto è necessario per raggiungere detti obiettivi [sentenze del 15 novembre 2012, Al‑Aqsa/Consiglio e Paesi Bassi/Al‑Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punto 122, e del 24 novembre 2021, Assi/Consiglio, T‑256/19, EU:T:2021:818, punto 194 (non pubblicata)].
50 A questo proposito, come affermato dal Consiglio, occorre sottolineare che, mentre l’imposizione di restrizioni nei confronti di persone ed entità russe che controllano dal punto di vista economico o finanziario un aeromobile non immatricolato in Russia contribuisce ad esercitare una pressione sul presidente russo e sul suo governo, ciò non vale per le restrizioni adottate nei confronti di persone fisiche russe che si limitano a «pilotare» un tale aeromobile. Di conseguenza, si deve constatare che un divieto di atterraggio nel territorio dell’Unione, di decollo dal territorio dell’Unione o di sorvolo del territorio dell’Unione applicabile a qualsiasi aeromobile controllato sul piano «tecnico o operativo» da un cittadino russo, nella misura in cui comprende i cittadini russi titolari di una licenza di pilota privato, sarebbe manifestamente inadeguato rispetto all’obiettivo di esercitare una pressione sul presidente russo e sul suo governo idonea a far cessare le violazioni del diritto internazionale e di preservare l’integrità territoriale dell’Ucraina.
51 In tal senso, secondo la giurisprudenza, qualora un testo del diritto derivato ammetta più di un’interpretazione, si deve dare la preferenza a quella che rende la disposizione conforme al Trattato rispetto a quella che porti a constatarne l’incompatibilità con lo stesso (v. sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 70 e giurisprudenza ivi citata). Di conseguenza, si deve constatare che l’articolo 3 quinquies del regolamento n. 833/2014, come modificato, deve essere interpretato nel senso che il divieto di atterrare nel territorio dell’Unione, decollare dal territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione, applicabile a «qualsiasi aeromobile immatricolato in Russia ovvero a qualsiasi aeromobile non immatricolato in Russia ma posseduto, noleggiato o altrimenti controllato da persona fisica o giuridica, entità o organismo russi», si riferisce a qualsiasi aeromobile non immatricolato in Russia ma controllato dal punto di vista economico o finanziario da persona fisica o giuridica, entità o organismo russi, senza incidere sulla situazione in cui, come nel caso di specie, un cittadino russo titolare di una licenza di pilota privato utilizzi tale licenza per pilotare un aeromobile non immatricolato in Russia e non posseduto o noleggiato da persona fisica o giuridica, entità o organismo russi.
52 Ne consegue che la situazione della ricorrente, che non possiede né noleggia alcun aeromobile non immatricolato in Russia e non ha alcun controllo economico o finanziario su un simile aeromobile, non rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 3 quinquies del regolamento n. 833/2014, come modificato. Pertanto, ella non è direttamente interessata dal divieto previsto da detto articolo e non ha quindi la legittimazione ad agire per l’annullamento di tale disposizione (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 21 dicembre 2016, Consiglio/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punti 132 e 133).
53 Di conseguenza, nella parte in cui è diretto all’annullamento del regolamento impugnato, il ricorso deve essere respinto in quanto irricevibile.
54 Alla luce di tutto quanto precede, occorre respingere integralmente il ricorso, in parte in quanto proposto dinanzi a un giudice incompetente a conoscerne e in parte in quanto irricevibile.
Sulle spese
55 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Tuttavia, a norma dell’articolo 135, paragrafo 1, del regolamento di procedura, il Tribunale può decidere, per ragioni di equità, che una parte soccombente sostenga, oltre alle proprie spese, soltanto una quota delle spese dell’altra parte, oppure che non debba essere condannata a tale titolo.
56 Nel caso di specie, il Tribunale ritiene che, tenuto conto delle difficoltà di interpretazione della nozione di aeromobile «altrimenti controllato», che possono avere contribuito, in una certa misura, all’insorgere della presente controversia, sebbene la ricorrente sia rimasta soccombente nelle sue conclusioni, si procederà a un’equa valutazione di tutte le circostanze della fattispecie decidendo che la ricorrente e il Consiglio si faranno carico ciascuno delle proprie spese.
57 Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, le spese sostenute dagli Stati membri e dalle istituzioni intervenuti nella causa restano a loro carico. La Commissione si farà carico, quindi, delle proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La sig.ra Ekaterina Islentyeva e il Consiglio dell’Unione europea si faranno carico ciascuno delle proprie spese.
3) La Commissione europea si farà carico delle proprie spese.
Spielmann | Mastroianni | Brkan |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 20 dicembre 2023.
Firme