SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (prvi razširjeni senat)
z dne 20. decembra 2023(*)
„Ničnostna tožba – Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini – Prepoved pristanka na ozemlju Unije, vzlet z njega ali njegov prelet za vse zrakoplove, ki niso registrirani v Rusiji, vendar so v lasti, zakupu ali pod drugim nadzorom katere koli ruske fizične ali pravne osebe, subjekta ali organa – Člen 4e Sklepa 2014/512/SZVP – Nepristojnost Splošnega sodišča – Člen 3d Uredbe (EU) št. 833/2014 – Neobstoj procesnega upravičenja – Nedopustnost“
V zadevi T‑233/22,
Ekaterina Islentyeva, stanujoča v Strassnu (Luksemburg), ki jo zastopata F. Moyse in V. Sulea, odvetnika,
tožeča stranka,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopata V. Piessevaux in M.-C. Cadilhac, agenta,
tožena stranka,
ob intervenciji
Evropske komisije, ki jo zastopajo J.-F. Brakeland, C. Giolito, K. Simonsson, M. Carpus Carcea in B. Sasinowska, agenti,
intervenientka,
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi razširjeni senat),
v sestavi D. Spielmann, predsednik, R. Mastroianni, sodnik, M. Brkan, sodnica, I. Gâlea (poročevalec) in S. L. Kalėda, sodnika,
sodna tajnica: H. Eriksson, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi obravnave z dne 10. oktobra 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1 Tožeča stranka, Ekaterina Islentyeva, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga, prvič, razglasitev ničnosti Sklepa Sveta (SZVP) 2022/335 z dne 28. februarja 2022 o spremembi Sklepa 2014/512/SZVP o omejevalnih ukrepih zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini (UL 2022, L 57, str. 4, v nadaljevanju: izpodbijani sklep), in drugič, Uredbe Sveta (EU) 2022/334 z dne 28. februarja 2022 o spremembi Uredbe (EU) št. 833/2014 o omejevalnih ukrepih zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini (UL 2022, L 57, str. 1, v nadaljevanju: izpodbijana uredba) (v nadaljevanju skupaj: izpodbijana akta).
Dejansko stanje
2 Ta zadeva spada v okvir omejevalnih ukrepov, ki jih je Evropska unija sprejela v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine.
3 Tožeča stranka ima dvojno državljanstvo, luksemburško in rusko. Ima licenco zasebnega pilota, ki jo je izdal Direction de l’aviation civile du Grand-Duché de Luxembourg (direktorat za civilno letalstvo Velikega vojvodstva Luksemburg) (DAC). Pred sprejetjem izpodbijanih aktov je tožeča stranka uporabljala zrakoplove, ki so bili v lasti luksemburškega nepridobitnega združenja Avia Sport II s sedežem na letališču Luxembourg Findel (Luksemburg) in so leteli nad Luksemburgom, Francijo, Nemčijo, Belgijo in Združenim kraljestvom. Letela je sama ali skupaj z inštruktorjem, pri čemer je bila vedno vodja zrakoplova v smislu točke 93 Priloge I k Uredbi Komisije (EU) št. 965/2012 z dne 5. oktobra 2012 o tehničnih zahtevah in upravnih postopkih za letalske operacije v skladu z Uredbo (ES) št. 216/2008 Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2012, L 296, str. 1). Leta 2021 je tako tožeča stranka opravila štirinajst letov.
4 Ruska federacija je marca 2014 nezakonito priključila Avtonomno republiko Krim in mesto Sevastopol ter od takrat izvaja nadaljnja destabilizacijska dejanja na vzhodu Ukrajine. Evropska unija se je na to odzvala z uvedbo omejevalnih ukrepov zaradi delovanja Ruske federacije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini, omejevalnih ukrepov zaradi delovanja, ki spodkopava ali ogroža ozemeljsko celovitost, suverenost in neodvisnost Ukrajine, ter omejevalnih ukrepov v odziv na nezakonito priključitev Avtonomne republike Krim in mesta Sevastopol, ki jo je izvedla Ruska federacija.
5 Predsednik Ruske federacije je 24. februarja 2022 napovedal vojaško operacijo v Ukrajini, ruske oborožene sile pa so istega dne začele napad na Ukrajino v več delih države.
6 Svet Evropske unije je 28. februarja 2022 v okviru vrste omejevalnih ukrepov, ki se med drugim nanašajo na zaprtje zračnega prostora Unije za nekatere kategorije zrakoplovov, na sistem finančnega sporočanja SWIFT in na sredstva Ruske centralne banke, na podlagi člena 29 PEU sprejel izpodbijani sklep in na podlagi člena 215 PDEU izpodbijano uredbo.
7 Člen 4e Sklepa Sveta 2014/512/SZVP z dne 31. julija 2014 o omejevalnih ukrepih zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini (UL 2014, L 229, str. 13), kot je bil vstavljen s členom 1, točka 2, izpodbijanega sklepa, določa:
„1. Države članice v skladu s svojimi nacionalnimi pravili in zakonodajo ter ob upoštevanju mednarodnega prava, zlasti ustreznih mednarodnih sporazumov o civilnem letalstvu vsem zrakoplovom, ki jih upravljajo ruski letalski prevozniki, tudi tisti, ki delujejo kot prevozniki, ki tržijo lete, v okviru dogovorov o letih pod skupno oznako ali skupinski prodaji, vsem zrakoplovom, registriranim v Rusiji, in vsem zrakoplovom, ki niso registrirani v Rusiji, vendar so v lasti, zakupu ali pod drugim nadzorom katere koli ruske fizične ali pravne osebe, subjekta ali organa, odrečejo dovoljenje za pristanek na ozemlju Unije, vzlet z njega ali njegov prelet.
2. Odstavek 1 se ne uporablja, če gre za zasilni pristanek ali zasilni prelet.
3. Z odstopanjem od odstavka 1 lahko pristojni organi zrakoplovu odobrijo pristanek na ozemlju Unije, vzlet z njega ali njegov prelet, če so ugotovili, da je tak pristanek, vzlet ali prelet potreben zaradi humanitarnih ali katerih koli drugih namenov, ki so skladni s cilji tega sklepa.
4. Zadevna država članica ali države članice obvestijo druge države članice in Komisijo o vseh odobritvah, izdanih na podlagi odstavka 3, v dveh tednih po odobritvi.“
8 Člen 3d Uredbe Sveta (EU) št. 833/2014 z dne 31. julija 2014 o omejevalnih ukrepih zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini (UL 2014, L 229, str. 1), kot je bil vstavljen s členom 1, točka 2, izpodbijane uredbe, določa:
„1. Vsem zrakoplovom, ki jih upravljajo ruski letalski prevozniki, tudi tisti, ki delujejo kot prevozniki, ki tržijo lete, v okviru dogovorov o letih pod skupno oznako ali skupinski prodaji, ali katerim koli zrakoplovom, registriranim v Rusiji, ali katerim koli zrakoplovom, ki niso registrirani v Rusiji, vendar so v lasti, zakupu ali pod drugim nadzorom katere koli ruske fizične ali pravne osebe, subjekta ali organa, se prepove pristanek na ozemlju Unije, vzlet z njega ali njegov prelet.
2. Odstavek 1 se ne uporablja, če gre za zasilni pristanek ali zasilni prelet.
3. Z odstopanjem od odstavka 1 lahko pristojni organi zrakoplovu odobrijo pristanek na ozemlju Unije, vzlet z njega ali njegov prelet, če so predhodno ugotovili, da je tak pristanek, vzlet ali prelet potreben zaradi humanitarnih ali katerih koli drugih namenov, ki so skladni s cilji te uredbe.
4. Zadevna država članica ali države članice obvestijo druge države članice in Komisijo o vseh odobritvah, izdanih na podlagi odstavka 3, v dveh tednih po odobritvi.“
9 Evropska komisija in Agencija Evropske unije za varnost v letalstvu (EASA) sta po sprejetju izpodbijanih aktov na svojem spletnem mestu vsaka posebej objavili dokument oziroma namenili razdelek, v katerem sta odgovarjali na pogosto zastavljena vprašanja v zvezi s tema aktoma. V skladu z dokumentom, ki ga je Komisija objavila 21. marca 2022, se je prepoved, uvedena z izpodbijanima aktoma, nanašala na osebe z dvojnim državljanstvom, ruskim in državljanstvom države članice, ter na lete v zasebne namene. Prav tako se je v odgovorih na pogosto postavljena vprašanja, objavljenih 15. marca 2023 na spletni strani agencije EASA, navedena prepoved uporabljala za osebe z dvojnim državljanstvom, ruskim in državljanstvom države članice. Poleg tega je bilo na tej spletni strani tudi navedeno, da se je ta prepoved uporabljala v primerih, kadar je oseba z ruskim državljanstvom letela v zasebne namene kot pilot in je torej nadzirala, kdaj in kje letalo leti, razen v primeru, ko je navedena oseba potovala kot zaposlena pri letalskem prevozniku, ki ni iz Rusije, saj v takem primeru zrakoplova ni nadzorovala.
10 Organi letališča Luxembourg Findel so objavili „notice to airmen“ (NOTAM, pomembno sporočilo, namenjeno pilotom), ki je vsebovalo informacije v zvezi z omejevalnimi ukrepi, ki se nanašajo na letalski sektor, sprejetimi v izpodbijanih aktih.
11 DAC je 21. aprila 2022 v odgovor na vprašanje zastopnika tožeče stranke med drugim navedel, da pojasnila, podana na spletni strani agencije EASA, temeljijo na skupnem pristopu v Uniji in enotni razlagi s strani služb Komisije. DAC je tudi pojasnil, da se pojem „nadzor“ razlaga široko, kar vključuje dejanski in fizični nadzor zrakoplova, in da ni omejen le na ekonomski in finančni nadzor.
Predlogi strank
12 Tožeča stranka po pojasnitvi svojih predlogov v odgovor na vprašanje, postavljeno na obravnavi, Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo razglasi za dopustno;
– razglasi ničnost izpodbijane uredbe v delu, v katerem je z njo vstavljen člen 3d Uredbe št. 833/2014, in izpodbijanega sklepa v delu, v katerem je z njim vstavljen člen 4e Sklepa 2014/512;
– ji prizna pravico do uporabe licence zasebnega pilota in pravico do pristanka, vzleta ali preleta ozemlja Unije;
– Svetu naloži plačilo stroškov.
13 Svet ob podpori Komisije Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– primarno, tožbo razglasi za nedopustno;
– podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Pristojnost Splošnega sodišča za odločanje o tožbi v delu, v katerem se predlaga, naj Splošno sodišče tožeči stranki prizna pravico do uporabe svoje licence zasebnega pilota in pravico do pristanka na ozemlju Unije, vzlet z njega ali njegov prelet
14 Tožeča stranka z enim od svojih predlogov Splošnemu sodišču predlaga, naj ji prizna pravico do uporabe njene licence zasebnega pilota in pravico do pristanka na ozemlju Unije, vzlet z njega ali njegov prelet.
15 V zvezi s tem zadostuje opozoriti, da Splošno sodišče v okviru nadzora zakonitosti na podlagi člena 263 PDEU ni pristojno za izrekanje ugotovitvenih ali potrditvenih sodb (glej v tem smislu sklep z dne 9. decembra 2003, Italija/Komisija, C‑224/03, neobjavljen, EU:C:2003:658, točki 20 in 21, in sodbo z dne 4. februarja 2009, Omya/Komisija, T‑145/06, EU:T:2009:27, točka 23).
16 Iz navedenega izhaja, da je treba tožbo v delu, v katerem se z njo predlaga, naj Splošno sodišče tožeči stranki prizna pravico do uporabe njene licence zasebnega pilota in pravico do pristanka na ozemlju Unije, vzlet z njega ali njegov prelet, zavreči, ker je bila predložena sodišču, ki ni pristojno za odločanje o njej.
Pristojnost Splošnega sodišča za odločanje o tožbi v delu, v katerem se nanaša na razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa
17 Svet se sklicuje na nepristojnost Splošnega sodišča za odločanje o zakonitosti izpodbijanega sklepa. Trdi, da na podlagi člena 275 PDEU sodišča Unije niso pristojna za odločanje o ničnostnih tožbah zoper omejevalne ukrepe, uvedene s sklepom v okviru skupne zunanje in varnostne politike (SZVP), ki so splošni ukrepi. V obravnavani zadevi Svet trdi, da je prepoved iz člena 4e Sklepa 2014/512, kakor je bil spremenjen z izpodbijanim sklepom, splošni ukrep, katerega področje uporabe je določeno glede na objektivna merila, zlasti kategorije zrakoplovov, in da se ne nanaša na določene fizične ali pravne osebe.
18 Komisija meni, da je Splošno sodišče pristojno za nadzor zakonitosti vseh ukrepov, sprejetih v skladu s členom 215 PDEU, in za nadzor zakonitosti omejevalnih ukrepov, sprejetih na podlagi člena 29 PEU. Meni, da razlogovanje Sveta temelji na „mehanski“ razlagi besedila člena 275 PDEU in da za nepristojnost sodišča Unije na področju SZVP veljajo izjeme. Poleg tega naj bi bilo sodišče Unije pristojno tudi za nadzor zakonitosti uredb, sprejetih na podlagi člena 215(1) PDEU, in sklepov na področju SZVP, sprejetih na podlagi člena 29 PEU. Nazadnje, pristojnost sodišča Unije naj ne bi izhajala iz domnevne subjektivnosti merila „nadzora“.
19 Tožeča stranka izpodbija trditve Sveta. Trdi, da je treba izključitev SZVP iz pristojnosti Sodišča Evropske unije iz člena 275 PDEU razlagati ozko. Trdi, da obseg zadevnega omejevalnega ukrepa ni določen glede na objektivna merila. Po mnenju tožeče stranke po eni strani ukrepi, sprejeti z izpodbijanima aktoma, ne vplivajo le na Rusko federacijo, ampak tudi na tretje osebe, kot so ruski državljani, po drugi strani pa je pojem „nadzor“ nad zrakoplovom, kot ga razlagajo institucije Unije, subjektivno merilo. Poleg tega tožeča stranka trdi, da pristojnost Splošnega sodišča temelji tudi na členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ki naj bi ob spoštovanju Pogodb omogočal, da se obstoječe določbe razlagajo tako, da lahko zagotavljajo spoštovanje pravic in temeljnih svoboščin. Tožeča stranka dodaja, da je nujno, da so omejevalni ukrepi, ki so določeni v izpodbijanih aktih, predmet nadzora, da bi se ugotovilo, ali se z njimi spoštujejo temeljne pravice in načelo sorazmernosti.
20 Opozoriti je treba, da čeprav Sodišče Evropske unije na podlagi člena 24(1), drugi pododstavek, zadnji stavek, PEU in člena 275, prvi odstavek, PDEU načeloma ni pristojno za določbe, ki se nanašajo na SZVP, in akte, sprejete na podlagi teh določb, pa Pogodbi izrecno določata dve izjemi od tega načela. Na eni strani namreč tako člen 24(1), drugi pododstavek, zadnji stavek, PEU kot člen 275, drugi odstavek, PDEU določata, da je Sodišče Evropske unije pristojno za nadzor spoštovanja člena 40 PEU. Na drugi strani člen 24(1), drugi pododstavek, zadnji stavek, PEU Sodišču Evropske unije podeljuje pristojnost za nadzor zakonitosti nekaterih sklepov iz člena 275, drugi odstavek, PDEU. V zadnjenavedeni določbi pa je določeno, da je Sodišče Evropske unije pristojno za odločanje o tožbah, vloženih v skladu s pogoji člena 263, četrti odstavek, PDEU, v zvezi z nadzorom zakonitosti sklepov Sveta, sprejetih na podlagi določb glede SZVP, ki določajo omejevalne ukrepe zoper fizične ali pravne osebe (sodba z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 60).
21 Tako je v zvezi z akti, ki so sprejeti na podlagi določb o SZVP, dostop do sodišča Unije v skladu s členom 275, drugi odstavek, PDEU omogočen s tem, da gre za posamične akte (glej sodbo z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 103 in navedena sodna praksa; sodba z dne 13. septembra 2018, Gazprom Neft/Svet, T‑735/14 in T‑799/14, EU:T:2018:548, točka 53).
22 V zvezi s tem je treba poudariti, da je Sodišče razsodilo, da člena 4 in 4a Sklepa 2014/512 določata ukrepe, katerih področje uporabe je bilo določeno s sklicevanjem na objektivna merila, zlasti na kategorije projektov iskanja in pridobivanja nafte. Ti ukrepi pa se niso nanašali na določene fizične ali pravne osebe, temveč so se uporabljali na splošno za vsa podjetja, udeležena pri prodaji, dobavi, prenosu ali izvozu, in na splošno za vse ponudnike povezanih storitev (sodba z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 97). Sodišče je tako ugotovilo, da v primeru teh ukrepov ni šlo za ukrepe proti fizičnim ali pravnim osebam v smislu člena 275, drugi odstavek, PDEU, temveč za splošne ukrepe in da ni bilo pristojno za nadzor nad njihovo veljavnostjo (sodba z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točki 98 in 99).
23 Poleg tega je Sodišče v zvezi s členom 1(2), od (b) do (d), in (3), členom 7 ter Prilogo III k Sklepu 2014/512 ugotovilo, da je bil predmet teh ukrepov opredeljen s sklicevanjem na specifične subjekte. Sodišče je presodilo, da te določbe med drugim prepovedujejo izvajanje različnih finančnih transakcij glede subjektov iz Priloge III k navedenemu sklepu in da je pristojno za odločanje o njihovi veljavnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točki 100 in 107).
24 Zato Svet z določitvijo meril, na podlagi katerih je mogoče opredeliti fizično ali pravno osebo, in z navedbo imena te osebe v prilogi k sklepu, sprejetemu na podlagi določb o SZVP, sprejme omejevalne ukrepe proti zadevni fizični ali pravni osebi, čeprav se lahko taki ukrepi posamično nanašajo tudi na druge subjekte (glej v tem smislu sodbi z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 104, in z dne 13. septembra 2018, Gazprom Neft/Svet, T‑735/14 in T‑799/14, EU:T:2018:548, točka 54).
25 V obravnavani zadevi se prepoved iz člena 4e Sklepa 2014/512, kakor je bila vstavljena s členom 1, točka 2, izpodbijanega sklepa, nanaša na „[vse zrakoplove], ki jih upravljajo ruski letalski prevozniki, tudi tisti, ki delujejo kot prevozniki, ki tržijo lete, v okviru dogovorov o letih pod skupno oznako ali skupinski prodaji, [kakor tudi] [na vsak zrakoplov], registriran[…] v Rusiji, in vse[…] zrakoplov[e], ki niso registrirani v Rusiji, vendar so v lasti, zakupu ali pod drugim nadzorom katere koli ruske fizične ali pravne osebe, subjekta ali organa“.
26 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je področje uporabe zadevnega ukrepa določeno glede na objektivna merila, in sicer glede na kategorije zrakoplovov. Zadevni ukrepi se namreč nanašajo na zrakoplove, ki jih upravljajo ruski letalski prevozniki, vključno s tistimi, ki delujejo kot prevozniki, ki tržijo lete v okviru dogovorov o letih pod skupno oznako ali skupinski prodaji, zrakoplove, ki so registrirani v Rusiji, in zrakoplove, ki niso registrirani v Rusiji, vendar so v lasti, zakupu ali pod drugim nadzorom katere koli ruske fizične ali pravne osebe, subjekta ali organa. Zato se zadevni omejevalni ukrepi ne nanašajo na določene fizične ali pravne osebe, ampak se uporabljajo za vse zrakoplove, ki izpolnjujejo zgoraj navedena merila.
27 Poleg tega iz sodne prakse sicer res izhaja, da so omejevalni ukrepi hkrati splošni akti, ker splošni in abstraktni kategoriji naslovnikov prepovedujejo, da dajo ekonomske vire na razpolago subjektom, ki so navedeni v njihovih prilogah, in posamične odločbe v zvezi s temi subjekti (glej sodbo z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 102 in navedena sodna praksa). Vendar je treba v obravnavani zadevi poudariti, da omejevalni ukrepi, uvedeni s členom 4e Sklepa 2014/512, kakor je bil spremenjen z izpodbijanim sklepom, niso zasnovani tako, in da v navedenem členu ni sklicevanja na nobeno prilogo. V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 21 zgoraj, pa je dostop do sodišč Unije v skladu s členom 275, drugi odstavek, PDEU omogočen s tem, da gre za posamične akte.
28 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da ukrepi, uvedeni s členom 4e Sklepa 2014/512, kakor je bil spremenjen z izpodbijanim sklepom, niso omejevalni ukrepi proti fizičnim ali pravnim osebam v smislu člena 275, drugi odstavek, PDEU, temveč splošni ukrepi.
29 Te ugotovitve ni mogoče ovreči s trditvijo tožeče stranke, ki utemeljuje pristojnost sodišč Unije zaradi domnevne kršitve načela sorazmernosti in temeljnih pravic, ker v skladu s sodno prakso trditve, ki se nanašajo izključno na vsebino tožbe, ne morejo ovreči nepristojnosti Splošnega sodišča za odločanje o ničnostni tožbi zoper določbo izpodbijanega sklepa (glej v tem smislu sklep z dne 3. julija 2007, Commune de Champagne in drugi/Svet in Komisija, T‑212/02, EU:T:2007:194, točka 217).
30 Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da Splošno sodišče ni pristojno za nadzor nad veljavnostjo člena 4e Sklepa 2014/512, kakor je bil spremenjen. Zato je treba tožbo v delu, v katerem se nanaša na razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, zavreči, ker je bila vložena pri sodišču, ki je nepristojno za odločanje o njej.
Dopustnost tožbe v delu, v katerem se nanaša na razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe
31 Svet se sklicuje na nedopustnost tožbe v delu, v katerem je predlagana razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe. Svet sicer priznava, da je člen 3d(1) Uredbe št. 833/2014, kakor je bila spremenjena, predpis, ki se na tožečo stranko neposredno nanaša, ker ji ta določba preprečuje uporabo licence zasebnega pilota, vendar trdi, da so za navedeno določbo potrebni izvedbeni ukrepi. Tako naj bi morala tožeča stranka dokazati, da se izpodbijana uredba nanjo nanaša ne le neposredno, ampak tudi posamično. Po mnenju Sveta pa se izpodbijana uredba na tožečo stranko ne nanaša posamično.
32 Poleg tega, kar zadeva trditve tožeče stranke, ki se nanašajo na posledice za njen položaj, ki izhajajo iz razlage člena 3d(1) Uredbe št. 833/2014, kakor je bila spremenjena, Svet trdi, da s sprejetjem te določbe ni bil njegov namen, da se ruskim državljanom, ki imajo licenco zasebnega pilota, prepove, da to licenco uporabljajo za pilotiranje zrakoplova, ki ni registriran v Rusiji in ni v njihovi lasti ali zakupu, v zasebne namene. Svet meni, da je treba izraz „pod drugim nadzorom“ iz člena 3d(1) Uredbe št. 833/2014, kakor je bila spremenjena, razumeti le v smislu ekonomskega ali finančnega nadzora. Svet trdi, da ta razlaga ustreza cilju izpodbijanih aktov, in sicer izvajanju pritiska na predsednika Ruske federacije in rusko vlado, da prenehata s svojimi dejanji za destabilizacijo Ukrajine. Svet pojasnjuje, da tega cilja ni mogoče doseči z omejitvami, uvedenimi zoper ruske fizične osebe, zgolj zato, ker ti pilotirajo zrakoplov. Poleg tega Svet opozarja, da je treba, kadar se besedilo lahko razlaga na več načinov, dati prednost tisti razlagi, na podlagi katere je določba v skladu s Pogodbama. Tako Svet meni, da člen 3d(1) Uredbe št. 833/2014, kakor je bila spremenjena, s sprejetjem razlage, ki jo zagovarja, ne more kršiti določb Pogodb ali Listine o temeljnih pravicah.
33 Komisija trdi, da čeprav je izpodbijana uredba predpis, so potrebni izvedbeni ukrepi, tako da mora tožeča stranka dokazati, da se nanjo neposredno in posamično nanaša. Komisija pa tako kot Svet trdi, da se navedena uredba na tožečo stranko ne nanaša posamično.
34 Komisija v zvezi z razlago člena 3d(1) Uredbe št. 833/2014, kakor je bila spremenjena, trdi, da je treba pojem „nadzor“ razlagati široko, tako da se za osebo šteje, da „nadzoruje“ zrakoplov, če ima tehnični ali operativni nadzor nad zrakoplovom, zlasti tako, da kot pilot v zasebne namene leti. Po mnenju Komisije sklicevanje na izraz „pod drugim“ nadzorom potrjuje naravo pojma nadzora, ki ni omejena. Komisija navaja, da so v ureditvi o omejevalnih ukrepih na področju zamrznitve sredstev za določitev osebnega področja uporabe ukrepa uporabljeni pojmi „posest, lastništvo in nadzor“ in da se v tem okviru pojem „nadzor“ uporablja v finančnem smislu. Vendar naj te razlage ne bi bilo mogoče uporabiti v obravnavani zadevi, v kateri naj bi bilo vprašanje nadzora upoštevno za določitev, kateremu zrakoplovu je prepovedano pristati na ozemlju Unije. Nazadnje, uporaba široke razlage naj bi ustrezala cilju preprečevanja izogibanja omejevalnim ukrepom.
35 Tožeča stranka trdi, da je njena tožba dopustna v delu, v katerem se nanaša na razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe. Tožeča stranka sicer priznava, da ni naslovnica izpodbijane uredbe, vendar trdi, da se določbe te uredbe, ki jih izpodbija, nanjo neposredno nanašajo. Tožeča stranka meni, da Komisija, agencija EASA in DAC uporabljajo razlago člena 3d(1) Uredbe št. 883/2014, kakor je bila spremenjena – v skladu s katero naj bi ta nadzorovala zrakoplov tako, da bi lahko odločala, kdaj in kam navedeni zrakoplov leti – zaradi česar ji je na podlagi te določbe preprečena uporaba licence zasebnega pilota. Tožeča stranka prav tako meni, da se izpodbijana uredba nanjo posamično nanaša in da je ta uredba vsekakor predpis, za katerega izvedbeni ukrepi niso potrebni.
36 Poleg tega v zvezi z razlago člena 3d(1) Uredbe št. 833/2014, kakor je bila spremenjena, tožeča stranka meni, da mora izraz „nadzor“ pomeniti ekonomski ali finančni nadzor zrakoplova, tako da se prepoved iz navedene določbe nanjo ne nanaša in da lahko še naprej uporablja licenco zasebnega pilota.
37 Opozoriti je treba, da člen 263, četrti odstavek, PDEU določa, da lahko fizične ali pravne osebe pod pogoji iz prvega in drugega odstavka vložijo tožbe zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, ter zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov.
38 Ker pa je pogoj neposrednega nanašanja skupen drugemu in tretjemu delu stavka člena 263, četrti odstavek, PDEU in ker ima v skladu s sodno prakso ta pogoj enak pomen v vsakem od teh delov stavka (glej v tem smislu sodbo z dne 12. julija 2022, Nord Stream 2/Parlament in Svet, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, točka 73), je treba preučiti, ali je navedeni pogoj izpolnjen.
39 V skladu z ustaljeno sodno prakso se s pogojem, da se mora ukrep, ki je predmet tožbe, na fizično ali pravno osebo neposredno nanašati, kot je določeno v členu 263, četrti odstavek, PDEU, zahteva izpolnjenost dveh kumulativnih meril, in sicer da ima na eni strani izpodbijani ukrep neposredne učinke na pravni položaj te osebe ter da na drugi strani naslovnikom tega ukrepa, ki jim je naložena njegova izvedba, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba povsem samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil (glej sodbo z dne 22. junija 2021, Venezuela/Svet (Nanašanje na tretjo državo), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, točka 61 in navedena sodna praksa).
40 V obravnavani zadevi je treba za ugotovitev, ali se zadevni omejevalni ukrepi neposredno nanašajo na tožečo stranko, najprej preučiti, ali tožeča stranka spada na področje uporabe člena 3d(1) Uredbe št. 883/2014, kakor je bila spremenjena.
41 Za to je treba določiti, kako je treba razlagati pojem „nadzor“ zrakoplova.
42 V skladu s sodno prakso je pri razlagi določbe prava Unije treba upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (sodba z dne 10. julija 2014, D. in G., C‑358/13 in C‑181/14, EU:C:2014:2060, točka 32 in navedena sodna praksa).
43 Na prvem mestu, iz samega besedila člena 3d(1) Uredbe št. 833/2014, kakor je bila spremenjena, izhaja, da se prepoved iz te določbe nanaša na vse zrakoplove, ki jih upravljajo ruski letalski prevozniki, zrakoplove, registrirane v Rusiji, in katere koli zrakoplove, ki niso registrirani v Rusiji, vendar so v lasti, zakupu ali pod drugim nadzorom katere koli ruske fizične ali pravne osebe, subjekta ali organa.
44 V zvezi s tem lahko dobesedna razlaga pojma „pod drugim nadzorom“ zrakoplova, ki ni registriran v Rusiji, privede do ugotovitve, da se ta pojem, kot trdi Svet, nanaša le na ekonomski ali finančni nadzor ali, kot trdi Komisija, tudi na „tehnični ali operativni“ nadzor, zaradi česar bi se prepoved lahko nanašala na zrakoplov, ki ga pilotira fizična oseba z ruskim državljanstvom.
45 Na drugem mestu, v zvezi s kontekstualno razlago pojma zrakoplov, ki ni registriran v Rusiji in je „pod drugim nadzorom“, je treba, prvič, navesti, da se z izpodbijano uredbo spreminja Uredbo št. 833/2014, ki določa sektorske omejevalne ukrepe gospodarske narave, sprejete na podlagi člena 215(1) PDEU. Drugič, poudariti je treba, da izraz „pod drugim nadzorom“ temelji na izrazih „v lasti“ in „v zakupu“, ki sta izraza, ki označujeta pojma, ki sta ekonomsko ali finančno upoštevna. Tretjič, kot priznava Komisija, se pojem „nadzor“ uporablja v ekonomskem ali finančnem smislu v okviru drugih določb Uredbe št. 833/2014 za določitev osebnega področja uporabe sektorskih omejevalnih ukrepov (glej na primer člen 2(4)(e) in (f) ter člen 3(6)(b) navedene uredbe) ali Uredbe Sveta (EU) št. 269/2014 z dne 17. marca 2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2014, L 78, str. 6) za posamične omejevalne ukrepe v zvezi z zamrznitvijo sredstev ali gospodarskih virov (glej člen 2(1) navedene uredbe).
46 Na tretjem mestu, v zvezi s teleološko razlago pojma „pod drugim nadzorom“ zrakoplova, ki ni registriran v Rusiji, je treba, prvič, poudariti, da je cilj izpodbijane uredbe zlasti čim bolj pritisniti na ruske oblasti, da bi ti prenehali s svojimi dejanji in politikami, ki destabilizirajo Ukrajino, ter vojaško agresijo na to državo (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 27. julija 2022, RT France/Svet, T‑125/22, EU:T:2022:483, točka 163).
47 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, kot je to storil Svet, da naložitev omejitev za zrakoplove, ki niso registrirani v Rusiji, vendar so v lasti, zakupu ali pod drugim nadzorom v ekonomskem ali finančnem smislu, prispeva k izvajanju takega pritiska na ruske oblasti. Takšne omejitve namreč, ker ekonomsko vplivajo na ruski letalski sektor, prispevajo k cilju povečanja stroškov delovanja Ruske federacije, ki spodkopava ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (glej v tem smislu sodbo z dne 13. septembra 2018, Rosneft in drugi/Svet, T‑715/14, neobjavljena, EU:T:2018:544, točka 157 in navedena sodna praksa).
48 Drugič, v zvezi z morebitno potrebo po široki razlagi člena 3d(1) Uredbe št. 833/2014, kakor je bila spremenjena, za preprečitev vsakršnega tveganja izogibanja omejevalnim ukrepom, ki je neločljivo povezano s številnimi obstoječimi možnostmi izkoriščanja zračnega prevoza s prikrivanjem identitete in državljanstva upravičenca, zadostuje ugotovitev, da v nasprotju s tem, kar trdi Komisija (glej točko 33 zgoraj) možnost prikrivanja identitete in državljanstva upravičenca spada pod pojem „nadzora“ v ekonomskem ali finančnem smislu in ne v „tehničnem“ ali „operativnem“ smislu.
49 Tretjič, spomniti je treba, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da načelo sorazmernosti, ki je eno od splošnih načel prava Unije in je povzeto v členu 5(4) PEU, zahteva, da morajo biti ukrepi, določeni s pravom Unije, primerni za uresničenje legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, in ne smejo prekoračiti okvirov, ki so potrebni za doseganje navedenih ciljev (sodbi z dne 15. novembra 2012, Al‑Aqsa/Svet in Nizozemska/Al‑Aqsa, C‑539/10 P in C‑550/10 P, EU:C:2012:711, točka 122, in z dne 24. novembra 2021, Assi/Svet, T‑256/19, EU:T:2021:818, točka 194 (neobjavljena)).
50 V zvezi s tem je treba, kot trdi Svet, poudariti, da čeprav uvedba omejitev za ruske osebe in subjekte, ki ekonomsko ali finančno nadzorujejo zrakoplov, ki ni registriran v Rusiji, prispeva k izvajanju pritiska na ruskega predsednika in rusko vlado, pa to ne velja za omejitve, sprejete proti ruskim fizičnim osebam, ki so omejene na „pilotiranje“ takega zrakoplova. Zato je treba ugotoviti, da bi bila prepoved pristanka na ozemlju Unije, vzleta z njega ali njegovega preleta, ki se uporablja za vse zrakoplove, ki jih ruski državljan nadzira „tehnično ali operativno“, v delu, v katerem vključuje ruske državljane z licenco zasebnega pilota, očitno neprimerna glede na cilj izvajanja pritiska na ruskega predsednika in rusko vlado, ki bi lahko prekinil kršitve mednarodnega prava in ohranil ozemeljsko nedotakljivost Ukrajine.
51 Tako je treba v skladu s sodno prakso, kadar se besedilo sekundarne zakonodaje lahko razlaga na več načinov, dati prednost tisti razlagi, na podlagi katere je določba v skladu s Pogodbo, ne pa tisti, na podlagi katere se ugotovi njena nezdružljivost s Pogodbo (glej sodbo z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi, C‑547/14, EU:C:2016:325, točka 70 in navedena sodna praksa). Zato je treba ugotoviti, da je treba člen 3d Uredbe št. 833/2014, kakor je bila spremenjena, razlagati tako, da se prepoved pristanka na ozemlju Unije, vzleta z njega ali njegovega preleta, ki se uporablja za „katere[…] koli zrakoplov[e], ki niso registrirani v Rusiji, vendar so v lasti, zakupu ali pod drugim nadzorom katere koli ruske fizične ali pravne osebe, subjekta ali organa“, nanaša na vse zrakoplove, ki niso registrirani v Rusiji, vendar so pod ekonomskim ali finančnim nadzorom ruske fizične ali pravne osebe, subjekta ali organa, ne da bi to vplivalo na položaj, v katerem, tako kot v obravnavani zadevi, ruski državljan, ki ima licenco zasebnega pilota, to licenco uporablja za pilotiranje zrakoplova, ki ni registriran v Rusiji in ni v lasti ali zakupu ruske fizične ali pravne osebe, subjekta ali organa.
52 Iz tega sledi, da položaj tožeče stranke, ki nima niti v lasti niti zakupu zrakoplova, ki ni registriran v Rusiji, in nima nobenega ekonomskega ali finančnega nadzora nad takim zrakoplovom, ne spada na področje uporabe člena 3d Uredbe št. 833/2014, kakor je bila spremenjena. Zato se prepoved iz navedenega člena ne nanaša neposredno na tožečo stranko, zaradi česar ta nima procesnega upravičenja za vložitev ničnostne tožbe zoper to določbo (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 21. decembra 2016, Svet/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, točki 132 in 133).
53 Zato je treba tožbo v delu, v katerem se nanaša na razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe, zavreči kot nedopustno.
54 Glede na vse navedeno je treba tožbo v celoti zavreči, deloma ker je bila predložena sodišču, ki ni pristojno za odločanje o njej, in deloma kot nedopustno.
Stroški
55 V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Tako lahko Splošno sodišče v skladu s členom 135(1) Poslovnika izjemoma, če to zahteva pravičnost, odloči, da neuspela stranka poleg svojih stroškov nosi le del stroškov druge stranke ali celo, da se ji plačilo teh stroškov ne naloži.
56 V obravnavani zadevi Splošno sodišče ugotavlja, da bodo ob upoštevanju težav pri razlagi pojma „pod drugim nadzorom“ zrakoplova, ki so lahko v določeni meri spodbudile nastanek tega spora, čeprav tožeča stranka s svojimi predlogi ni uspela, vse zgoraj omenjene okoliščine te zadeve pravično presojene, če se odloči, da tožeča stranka in Svet nosita vsak svoje stroške.
57 Na podlagi člena 138(1) Poslovnika se državam članicam in institucijam, ki so intervenirale v postopku, naloži, da nosijo svoje stroške. Zato Komisija nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi razširjeni senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrže.
2. Ekaterina Islentyeva in Svet Evropske unije nosita vsak svoje stroške.
3. Evropska komisija nosi svoje stroške.
Spielmann | Mastroianni | Brkan |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 20. decembra 2023.
Podpisi