Дело T-58/01
Solvay SA
срещу
Европейска комисия
„Конкуренция — Картели — Пазар на содата в Общността — Решение, установяващо нарушение на член 81 ЕО — Споразумение, гарантиращо на предприятие минимално количество на продажбите в държава членка и закупуване на количествата, необходими за достигане на това минимално количество — Погасяване по давност на правомощието на Комисията да налага глоби или санкции — Разумен срок — Съществени процесуални правила — Засягане на търговията между държави членки — Право на достъп до преписката — Глоба — Тежест и продължителност на нарушението — Отегчаващи и смекчаващи обстоятелства“
Резюме на решението
1. Конкуренция — Административно производство — Погасителна давност във връзка с налагането на санкции — Спиране — Решение на Комисията, предмет на висящо производство пред Съда — Обхват
(член 3 от Регламент № 2988/74 на Съвета)
2. Общностно право — Принципи — Спазване на разумен срок — Приложно поле — Конкуренция — Административно производство — Съдебно производство — Разграничение при преценката дали срокът е разумен
(Регламент № 17 на Съвета)
3. Конкуренция — Административно производство — Задължения на Комисията — Спазване на разумен срок
(Регламент № 17 на Съвета)
4. Комисия — Принцип на колегиалност — Обхват — Решение в областта на конкуренцията
(член 17 от Договора за сливане)
5. Възражение за незаконосъобразност — Обхват — Актове, срещу които може да се повдигне възражение за незаконосъобразност — Вътрешен правилник на институция (член 241 ЕО)
6. Актовe на институциите — Заверка на приетите актове — Способи
(член 16, първа алинея от Вътрешния правилник на Комисията от 1999 г.)
7. Общностно право — Принципи — Право на защита — Приложно поле — Конкуренция — Административно производство — Обхват на принципа след отмяна на първоначалното решение на Комисията
(член 81, параграф 1 ЕО)
8. Конкуренция — Картели — Засягане на търговията между държавите членки
(член 81, параграф 1 ЕО)
9. Конкуренция — Административно производство — Зачитане на правото на защита — Достъп до преписката — Обхват — Отказ да се предостави документ — Последици
10. Конкуренция — Административно производство — Достъп до преписката — Предмет — Неразгласяване на притежавани от Комисията документи — Преценка на Общия съд относно спазването на правото на защита в конкретния случай
11. Конкуренция — Административно производство — Нарушение на правото на защита — Нередовен достъп до преписката — Достъп, гарантиран в съдебното производство
12. Конкуренция — Административно производство — Решение на Комисията — Решение, с което се установява нарушение и се налага глоба — Отмяна поради процесуално нарушение
(Регламент № 17 на Съвета)
13. Конкуренция — Глоби — Размер — Определяне — Критерии — Тежест на нарушението — Преценка — Подялба на пазара — Нарушение, което може да се квалифицира като тежко, независимо от тайния му характер
(член 81, параграф 1 ЕО; член 15, параграф 2 от Регламент № 17 на Съвета)
14. Конкуренция — Административно производство — Решение на Комисията за установяване на нарушение — Тежест на доказване на нарушението и на неговата продължителност за Комисията
(член 81, параграф 1 ЕО; член 15, параграф 2 от Регламент № 17 на Съвета)
15. Конкуренция — Господстващо положение — Характеризиране посредством притежавания изключително голям пазарен дял
(член 82 ЕО)
16. Производство — Жалба в първоинстанционно производство — Изисквания за форма — Кратко изложение на изтъкнатите правни основания
(член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на Общия съд)
17. Конкуренция — Глоби — Размер — Определяне — Критерии — Смекчаващи обстоятелства — Сътрудничество на предприятието при проверките от страна на служителите на Комисията — Изключване
(член 81, параграф 1 ЕО; член 14 от Регламент № 17 на Съвета)
18. Конкуренция — Глоби — Размер — Определяне — Възпиращ характер
(член 81, параграф 1 ЕО; член 15, параграф 2 от Регламент № 17 на Съвета)
1. Съгласно член 3 от Регламент № 2988/74 относно давността при налагане и изпълнение на санкции в областта на правото на конкуренцията погасителната давност във връзка с налагането на санкции спира да тече докато е „висящо производството пред Съда на Eвропейските общности“, в което се разглежда решението на Комисията. След създаването на Първоинстанционния съд този израз трябва да се разбира в смисъл, че се отнася на първо място до висящо производство пред посочения съд, доколкото жалбите срещу наложени санкции или глоби в областта на правото на конкуренцията попадат в неговата компетентност.
Погасителната давност спира да тече и по време на производството по обжалване пред Съда. Доколкото член 60 от Статута на Съда и член 3 от Регламент № 2988/74 имат различно приложно поле, липсата на суспензивно действие на жалбата не може да лиши от всякакво действие член 3 от посочения регламент, който се отнася до случаи, при които Комисията трябва да изчака решението на общностния съд. Освен това член 3 от Регламент № 2988/74 предоставя защита на Комисията срещу действието на погасителната давност в случаите, при които за да узнае дали обжалваният акт е законосъобразен или не, тя трябва да изчака решението на общностния съд в производство, чието протичане не ръководи. Поради това не може да бъде приет доводът, че въвеждането на двуинстанционно производство не позволява да се удължи периодът, през който давността спира да тече. Спирането на погасителната давност само позволява на Комисията евентуално да приеме ново решение в хипотезата, при която жалбата срещу решение на Общия съд, отменящо решение на Комисията, е отхвърлена. Това спиране на погасителната давност не оказва никакво действие върху решението, което е отменено с решението на Общия съд. Няма съмнение, че в случай на обжалване Комисията формално може да предприеме действия и да приеме ново решение поради отмяната на първоначалното решение от Общия съд. Същевременно жалба срещу окончателното решение, с което се налагат санкции, спира погасителната давност във връзка с налагането на санкции, докато общностният съд не се произнесе окончателно по посочената жалба. Ако след отмяна на нейно решение от Общия съд Комисията трябва да приеме ново решение, без да изчака решението на Съда, в хипотезата, при която Съдът отмени решението на Общия съд, възниква риск от успоредно съществуване на две решения с един и същи предмет. Очевидно е в противоречие с изискванията за процесуална икономия на административната процедура да се наложи на Комисията да приеме ново решение, преди да узнае дали първоначалното решение е законосъобразно или не, само за да се избегне настъпването на погасителната давност.
Накрая, тъй като погасителната давност спира да тече съгласно член 3 от Регламент № 2988/74 по време на цялото производство по обжалване пред Съда, Комисията не може да бъде упрекната, че нарушава принципа на разумния срок, само поради това че преди да приеме ново решение, изчаква Съдът да се произнесе по жалбата.
(вж. точки 73, 79, 80, 83, 84, 86—89 и 102)
2. При разглеждането на твърдението за нарушение, изведено от нарушение на принципа на разумния срок, следва да се направи разграничение между административната процедура, провеждана в областта на конкуренцията съгласно Регламент № 17, и съдебното производство в случаите на жалба, подадена срещу решението на Комисията. Времето, през което общностният съд изследва законосъобразността на решението, а при обжалване — валидността на постановеното първоинстанционно решение, не може да бъде взето предвид при определяне на продължителността на процедурата пред Комисията.
(вж. точка 105)
3. Нарушението на принципа на разумния срок при вземането на решение след проведена административна процедура в областта на конкуренцията обосновава отмяната на приетото от Комисията решение само доколкото това нарушение е довело и до нарушение на правото на защита на съответното предприятие. Всъщност ако не се установи, че изтеклият прекомерно дълъг период засяга възможността на съответните предприятия за ефективна защита, неспазването на принципа на разумния срок не се отразява върху законосъобразността на административната процедура.
(вж. точка 113)
4. Принципът на колегиалност се основава на равенството на членовете на Комисията при участието им във вземането на решения и означава по-специално че решенията се разискват съвместно и че всички членове на колегиума носят колективна политическа отговорност за всички приети решения. Спазването на този принцип, и по-специално необходимостта решенията да се разискват съвместно, без съмнение е в интерес на правните субекти, засегнати от породеното от тях правно действие, в смисъл че те трябва да бъдат сигурни, че тези решения действително са взети от колегиума и точно съответстват на неговата воля. Такъв е случаят по-специално с изрично определените като решения актове, които Комисията следва да вземе по отношение на предприятия или сдружения на предприятия, за да бъдат спазени правилата на конкуренция, и които имат за предмет установяване на нарушение на тези правила, съдържат разпореждания по отношение на тези предприятия и налагат парични санкции.
Фактът, че в прессъобщение, което не изхожда от Комисията и което няма официален характер, се споменава изявление на говорител на Комисията, уточняващо датата, на която ще бъде постановено решение в областта на конкуренцията, и неговото съдържание, сам по себе си не е достатъчен, за да се приеме, че Комисията нарушава принципа на колегиалност. Тъй като не е обвързан от такова изявление, колегиумът на комисарите може, след съвместно разискване, да реши да не приеме решението.
(вж. точки 132—136)
5. Приложното поле на член 241 ЕО трябва да обхваща по-специално разпоредбите на вътрешния правилник на дадена институция, които, въпреки че не представляват правно основание на обжалваното решение и не пораждат действие, аналогично на това на регламент по смисъла на този член от Договора, определят съществените процесуални правила за приемането на това решение и следователно гарантират правната сигурност на лицата, които са техни адресати. Всъщност важно е всеки адресат на решение да може да оспори по пътя на косвения контрол законосъобразността на акта, която обуславя формалната валидност на това решение, независимо от обстоятелството, че въпросният акт не представлява негово правно основание, щом като адресатът не е могъл да иска отмяната на този акт, преди да му е връчено спорното решение. Следователно разпоредбите на Вътрешния правилник на Комисията могат да бъдат предмет на възражение за незаконосъобразност, доколкото осигуряват защитата на частноправните субекти. Възражението за незаконосъобразност трябва да бъде ограничено до това, което е необходимо за разрешаването на правния спор. Тъй като член 241 ЕО няма за цел да допусне някоя от страните да оспорва приложимостта на актове от общ характер, независимо дали това е от полза за предявения иск или подадената жалба, общият акт, за който се твърди, че е незаконосъобразен, трябва да бъде всъщност пряко или непряко приложим в конкретното производство по обжалване и трябва да съществува пряка правна връзка между обжалваното индивидуално решение и въпросния общ акт.
(вж. точки 146—148)
6. Член 16, първа алинея от Вътрешния правилник на Комисията от 1999 г. предвижда, че актовете, приети от Комисията по време на заседание, трябва да се приложат като неразделна част, на езика или езиците, чиито текстове са автентични, към отчетната справка, изготвяна в края на заседанието на Комисията, в хода на което те са били приети, и че тези актове се заверяват с подписите на председателя и на генералния секретар, поставени саморъчно на последната страница от отчетната справка. Тази разпоредба не е незаконосъобразна. Определеното в нея изискване за заверка е в съответствие с принципа на правната сигурност.
(вж. точки 151, 156 и 157)
7. Когато след решение, с което се санкционират нарушили член 81, параграф 1 ЕО предприятия и което е отменено поради процесуално нарушение, свързано единствено с условията за окончателно приемане на това решение от колегиума на комисарите, Комисията приема ново решение, което има еднакво по същество съдържание и е основано на същите твърдения за нарушения, тя не е длъжна да изслуша отново засегнатите предприятия.
Тя още по-малко е длъжна да се допита отново до консултативния комитет по ограничителни практики и господстващо положение, макар между допитването до посочения комитет и приемането на новото решение към Европейската общност да са се присъединили няколко държави и вследствие на това съставът на посочения комитет да е променен. Всъщност промяната в състава на дадена институция не засяга приемствеността в самата институция, чиито окончателни или подготвителни актове по принцип запазват всички свои последици. Освен това не съществува общ принцип в общностното право, който да налага приемственост в състава на административния орган, провеждащ процедура, която може да доведе до налагането на глоба.
Що се отнася до останалите правни въпроси, които могат да се поставят при прилагането на член 233 ЕО, като въпросите, свързани с изминалото време, с възможността за възобновяване на процедурата за налагане на санкции, с достъпа до преписката, който е необходим предвид възобновяването на процедурата, с участието на служителя по изслушването и с евентуалните последици от член 20 от Регламент № 17, във връзка с тях не е необходимо ново изслушване, доколкото те не променят съдържанието на твърденията за нарушения, като евентуално могат да подлежат само на последващ съдебен контрол.
(вж. точки 165, 166, 183 и 188—190)
8. За да може да засегне търговията между държавите членки, едно споразумение между предприятията трябва въз основа на съвкупност от фактически и правни обстоятелства да позволява с достатъчна степен на вероятност да се предвиди, че може да упражнява пряко или непряко, действително или потенциално въздействие върху търговските потоци между държавите членки, в смисъл че би могло да увреди осъществяването на целите на единния пазар между държавите. Така засягането на търговския обмен в Общността като цяло произтича от кумулативното наличие на няколко фактора, които, взети поотделно, може и да не са определящи.
В това отношение няма голямо значение дали влиянието на картел върху търговията е неблагоприятно, неутрално или благоприятно. Всъщност ограничаването на конкуренцията е в състояние да засегне търговията между държавите членки, когато може да отклони търговските потоци в друга посока.
Освен това възможността на даден картел да засегне търговията между държавите членки, т.е. неговите възможни последици, е достатъчна, за да се приложи член 81 ЕО, и не е необходимо да се доказва действително нарушение на търговията. Все пак е необходимо възможните последици на картела за междудържавната търговия да са съществени, или с други думи, да не са незначителни.
Гаранционно споразумение относно минимално годишно количество на продажбите на националния пазар може по дефиниция да отклони търговските потоци в друга посока. Всъщност то води до изтегляне от пазара на част от продукцията, която би могла да бъде изнесена в други държави членки.
(вж. точки 208—210 и 215)
9. Правото на достъп до преписката, което е следствие от принципа на зачитане на правото на защита, предполага, в рамките на административна процедура за прилагане на правилата на конкуренция, че Комисията предоставя възможност на засегнатото предприятие да проучи всички документи, съдържащи се в преписката по разследването, които могат да бъдат относими към неговата защита. Същите обхващат както уличаващите, така и оневиняващите документи, с изключение на търговските тайни на други предприятия, вътрешните документи на Комисията и други поверителни сведения.
По отношение на уличаващите доказателства засегнатото предприятие трябва да докаже, че резултатът, до който е стигнала Комисията в решението си, е щял да бъде различен, ако документ, който не е предоставен за запознаване и на който Комисията се е основала при ангажиране на отговорността му, е трябвало да се отхвърли като уличаващо доказателство. Що се отнася до оневиняващите доказателства, засегнатото предприятие трябва да докаже, че неоповестяването им е повлияло в негов ущърб върху протичането на производството и върху съдържанието на решението на Комисията. Достатъчно е предприятието да докаже, че е можело да използва посочените оневиняващи документи в своя защита, в смисъл че ако е можело да се ползва от тях по време на административното производство, е щяло да може да се позове на обстоятелства, които не съответстват на изводите, направени от Комисията на този етап, и следователно да повлияе — независимо по какъв начин — върху преценката на последната в евентуалното решение, най-малко по отношение на тежестта и продължителността на деянието, което му е вменено, а оттук и по отношение на размера на глобата. Възможността неоповестен документ да е могъл да окаже влияние върху протичането на производството и върху съдържанието на решението на Комисията може да се установи само след предварително разглеждане на някои доказателства, от които да е видно, че неоповестените документи са могли — от гледна точка на тези доказателства — да имат значение, което не е трябвало да се пренебрегва.
Нарушение на правото на достъп до преписката може да доведе до пълна или частична отмяна на решение на Комисията само ако нередовността при предоставяне на достъп до преписката по разследването в хода на административното производство е попречила на засегнатото предприятие или предприятия да се запознае или запознаят с документи, които са могли да бъдат полезни за неговата или тяхната защита, и по този начин е нарушила правото му/им на защита. Такъв ще бъде случаят, ако е съществувала възможност, макар и ограничена, оповестяването на документ да доведе административното производство до различен резултат, ако засегнатото предприятие бе могло да се ползва от него в хода на посоченото производство.
(вж. точки 224—226 и 237)
10. Достъпът до преписката е част от процесуалните гаранции за правото на защита и нарушението на правото на достъп до преписката, допуснато от Комисията в процедурата, предхождаща приемането на решението, може по принцип да доведе до отмяна на това решение, когато е накърнено правото на защита на засегнатото предприятие.
Нарушението на правото на защита трябва да се разглежда в зависимост от специфичните във всеки конкретен случай обстоятелства, тъй като се определя основно от твърденията за нарушения, които Комисията поддържа, за да установи нарушението, в което обвинява съответното предприятие. Следователно трябва да се разгледат накратко твърденията за нарушения по същество, които Комисията поддържа в изложението на възраженията и в обжалваното решение, и да се вземат предвид конкретните доводи, изложени от засегнатото предприятие срещу обжалваното решение.
Административната процедура, предхождаща приемането на решението за налагане на санкция на предприятие, е незаконосъобразна, когато Комисията не съставя опис на съдържащите се в преписката документи и не изпраща на засегнатото предприятие всички документи от преписката, с които разполага, а само уличаващите документи, без да го покани да се запознае на място с всички документи. Окончателното решение обаче не следва да се отменя, ако не е установено, че предприятието не е имало възможност да се запознае с всички документи, съдържащи се в преписката, които могат да бъдат от значение за защитата му, дори когато в резултат от процесуално-организационните действия, които са извършени във връзка с подадената срещу това решение съдебна жалба и с които се цели да се осигури пълен достъп до преписката, се окаже, че част от преписката липсва.
(вж. точки 242, 246, 248, 250, 257, 259, 260, 263 и 264)
11. Във връзка с подадена съдебна жалба срещу решение на Комисията за налагане на санкция на предприятие за нарушение на общностните правила на конкуренция Общият съд може да разпореди извършването на процесуално-организационни действия с цел осигуряване на пълен достъп до преписката, за да прецени дали отказът на Комисията да оповести даден документ или да съобщи дадено доказателство е могъл да накърни защитата на обвиненото предприятие. Доколкото съдебен контрол се осъществява само върху изложените правни основания, такова разглеждане няма нито за цел, нито за последица да замени пълното разследване на случая в рамките на административната процедура. Късното запознаване с някои документи от преписката не поставя подалото жалба предприятие в положението, в което щеше да се намира, ако бе могло да се позове на същите документи, за да представи своите писмени и устни становища пред тази институция. Освен това когато достъпът до преписката се предостави на етапа на съдебното производство, засегнатото предприятие не трябва да доказва, че ако е имало достъп до документите, които не са му съобщени, решението на Комисията е щяло да има различно съдържание, а само че посочените документи биха могли да бъдат полезни за неговата защита.
(вж. точки 250 и 251)
12. Когато решение на Комисията в областта на конкуренцията е отменено поради процесуално нарушение, Комисията има право да приеме ново решение, без да започва нова административна процедура. При положение че съдържанието на новото решение е почти еднакво с това на предходното и че двете решения имат едни и същи мотиви, при определянето на размера на глобата в новото решение се прилагат правилата, действащи към момента на приемането на предходното решение. Всъщност Комисията възобновява процедурата от етапа, на който е допуснато процесуалното нарушение, и приема новото решение, без да преценява случая от гледна точка на правила, които не съществуват към момента на приемането на първото решение.
(вж. точки 270—272)
13. Споразумение, с което предприятията се договарят да регулират на територията на дадена държава членка пускането на произведените от тях стоки на пазара, представлява споразумение за подялба на пазара. Картелите от този вид са сред примерите за картели, които изрично са обявени за несъвместими с общия пазар в член 81, параграф 1, буква в) ЕО и са типични ограничения на конкуренцията, които Комисията може при всички случаи да квалифицира като тежки при определянето на размера на глобите. Макар само от обстоятелството, че липсва официална стенограма от заседанието, Комисията да не може да заключи, че такова споразумение е тайно, тя все пак може да квалифицира подобно нарушение като тежко, тъй като това споразумение представлява явно ограничение на конкуренцията.
(вж. точки 279, 280 и 284—286)
14. За да се изчисли продължителността на дадено нарушение, което се изразява в ограничаване на конкуренцията, следва да се определи само срокът на действие на това споразумение, т.е. периодът от датата на неговото сключване до датата на неговото прекратяване. Продължителността на нарушението е съставна част на понятието за нарушение по член 81, параграф 1 ЕО, по отношение на която тежестта на доказване пада по правило върху Комисията. В това отношение при липсата на доказателства, които могат да установят пряко продължителността на дадено нарушение, Комисията трябва да основе решението си поне на доказателства, отнасящи се до факти, които са достатъчно близки по време, така че да може основателно да се приеме, че това нарушение е продължило без прекъсване между две точни дати. Това разпределение на тежестта на доказване обаче може да се променя, доколкото фактическите обстоятелства, които някоя от страните посочва, могат да породят задължение за другата страна да даде обяснение или обосновка, при липсата на което/която може да се заключи, че въпросните обстоятелства са доказани. Дори да се предположи, че са налице особени обстоятелства, при които е възможно прехвърляне на доказателствената тежест по отношение на продължителността на дадено нарушение, от това не следва, че в решението, установяващо нарушение на член 81, параграф 1 ЕО, Комисията не е длъжна да докаже докога е продължило нарушението и да даде сведения за тази продължителност, ако разполага с такива.
(вж. точки 293—295 и 302)
15. Понятието за господстващо положение се отнася до положение на икономическа мощ, даващо на съответния субект властта да препятства поддържането на ефективна конкуренция на съответния пазар, като му предоставя възможността да действа в значителна степен независимо спрямо своите конкуренти, своите клиенти и накрая спрямо потребителите. Без значение дали е индивидуален или колективен, правният субект, който притежава повече от 50 % от пазара, може да има такава независимост.
Следователно твърдението за нарушение, изведено от липсата на мотиви в решението на Комисията по отношение на господстващото положение на предприятие, трябва да се отхвърли, когато в това решение се уточнява по-конкретно че посоченото предприятие притежава 60 % от целия пазар на Общността.
(вж. точки 314—316)
16. Правно основание, препращащо Общия съд към доводите във връзка с подадена на същия ден от същия жалбоподател друга жалба, съответните страници от която са приложени към настоящата жалба, е недопустимо, тъй като основните правни и фактически обстоятелства, на които тя се основава, не следват от текста на самата жалба. Въпреки че този текст може да бъде обоснован и допълнен по конкретни въпроси чрез препращане към определени пасажи от приложени към него доказателства, общото препращане към други документи, дори когато са приложени към жалбата, не заличава липсата на съществените обстоятелства в жалбата.
(вж. точки 317 и 318)
17. Сътрудничеството на дадено предприятие с Комисията по време на извършените проверки в неговите помещения представлява изпълнение на задълженията на предприятието и следователно не може да бъде смекчаващо обстоятелство, което да обоснове намаляване на размера на глобата, наложена за нарушение на общностните правила на конкуренция.
(вж. точки 331 и 333)
18. При определянето на размера на глобите, наложени за нарушение на общностните правила на конкуренция, Комисията трябва да вземе предвид не само тежестта на нарушението и конкретните обстоятелства, но и контекста, в който е извършено посоченото нарушение, и да следи за възпиращия характер на взетата от нея мярка, особено във връзка с нарушения, които имат особено вредоносни последици за целите на Общността. Следователно глобата, дори да е наложена с решение, прието известно време след отмяната на първото решение, не може да загуби своя наказателен и възпиращ характер, при положение че се установи, че съответното предприятие е извършило тежко нарушение на правото на конкуренция.
(вж. точки 344 и 345)