OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PAOLA MENGOZZIEGO
przedstawiona w dniu 11 czerwca 2015 r.(1)
Sprawa C‑408/14
Aliny Wojciechowski
przeciwko
Office National des Pensions (ONP)
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Tribunal du travail de Bruxelles (Belgia)]
Emerytowany urzędnik Unii Europejskiej – Prawo do emerytury – Zasada jedności stażu pracy – Zbieg praw do emerytury – Zasada lojalnej współpracy – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni zasady lojalnej współpracy między Unią Europejską a państwami członkowskimi i art. 34 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). Wniosek ten został przedstawiony w ramach postępowania toczącego się pomiędzy A. Wojciechowski, byłą urzędniczką Unii, a Office national des pensions (belgijskim zakładem ubezpieczeń społecznych, zwanym dalej „ONP”) w przedmiocie odmowy przyznania A. Wojciechowski prawa do emerytury przez ten organ.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
2. Artykuł 11 ust. 2 załącznika VIII, zatytułowanego „System emerytalno‑rentowy”, do Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej, uchwalonego rozporządzeniem Rady (EWG, Euratom, EWWiS) nr 259/68 z dnia 29 lutego 1968 r. ustanawiającym regulamin pracowniczy urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich oraz ustanawiającym szczególne warunki mające tymczasowe zastosowanie do urzędników Komisji(2), w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem (UE, Euratom) nr 1080/2010 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r.(3). (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”), stanowi:
„W odniesieniu do urzędnika, który podejmuje służbę w Unii po:
[…]
wykonywaniu działalności zawodowej na podstawie zatrudnienia [stosunku pracy] lub na własny rachunek,
po powołaniu, ale przed nabyciem uprawnień do wypłaty emerytury za wysługę lat w rozumieniu art. 77 regulaminu pracowniczego, do wpłacenia na rzecz Unii wartości kapitałowej uaktualnionej z datą faktycznego przekazania praw nabytych do emerytury za wysługę lat z tytułu takiej służby lub działalności.
[…]”.
B – Prawo belgijskie
3. Dekret królewski nr 50 z dnia 24 października 1967 r. w sprawie pracowniczych emerytur i rent rodzinnych(4), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych sprawy w postępowaniu głównym (zwany dalej „dekretem królewskim nr 50”) stanowi w art. 10a(5) akapity pierwszy i czwarty:
„W przypadku gdy pracownikowi przysługuje prawo do emerytury na podstawie niniejszego dekretu oraz prawo do emerytury lub innego przywileju w miejsce emerytury na podstawie jednego albo kilku innych systemów emerytalnych, i gdy suma ułamków wyrażających wysokość każdej z tych emerytur jest większa od jedności, długość stażu pracy uwzględniana w celu obliczenia wysokości emerytury pracowniczej ulega skróceniu o tyle lat, o ile jest to konieczne do zrównania z jednością.
[…]
Do celów niniejszego artykułu za »inny system« uważa się każdy inny belgijski system emerytalny i rent rodzinnych, z wyłączeniem systemu emerytalno-rentowego dla osób prowadzących działalność na własny rachunek, oraz każdy analogiczny system emerytalno-rentowy innego państwa albo system emerytalno-rentowy pracowników instytucji regulowanej normami prawa międzynarodowego publicznego”.
4. Zgodnie z art. 3 dekretu królewskiego z dnia 14 października 1983 r. w sprawie wykonania art. 10a dekretu królewskiego nr 50 z dnia 24 października 1967 r. w sprawie pracowniczych emerytur i rent rodzinnych(6) (zwanego dalej „dekretem królewskim z dnia 14 października 1983 r.”), liczba lat do odliczenia na podstawie ww. art. 10a nie może przekroczyć 15 ani zaokrąglanego do góry ilorazu różnicy pomiędzy kwotą przekształconą(7) a kwotą zryczałtowaną(8) i kwoty odpowiadającej 10% tej kwoty zryczałtowanej.
5. Skrócenie stażu pracy dotyczy w pierwszej kolejności tych lat, które uprawniają do najmniej korzystnej emerytury(9).
II – Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
6. Z postanowienia odsyłającego wynika, że A. Wojciechowski, obywatelka belgijska, pracowała początkowo jako pracownik najemny w Belgii w latach 1965–1977, a następnie, w okresie od dnia 17 października 1977 r. do dnia 30 listopada 2011 r., jako urzędniczka Komisji Europejskiej.
7. W maju 2012 r. ONP zbadał z urzędu prawo A. Wojciechowski do emerytury pracowniczej, wskutek osiągnięcia przez nią w dniu 26 kwietnia 2013 r. ustawowego wieku emerytalnego w Belgii (65 lat).
8. Na formularzu informacji wstępnych, wypełnionym w dniu 21 maja 2012 r. zainteresowana podała, że była zatrudniona w Belgii jako pracownik najemny w latach 1965–1977, a od dnia 1 grudnia 2011 r. pobiera emeryturę z Komisji. Wyjaśniła także, że od tej daty zaprzestała wykonywania jakiejkolwiek działalności zawodowej.
9. Pismem z dnia 12 czerwca 2012 r. ONP zwrócił się do Komisji z zapytaniem, czy A. Wojciechowski spełnia warunki do pobierania emerytury z systemu Unii. Pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. Komisja poinformowała ONP, że zgodnie ze swoją praktyką administracyjną odnośne informacje przekazała zainteresowanej.
10. Pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r. A. Wojciechowski przekazała ONP otrzymane z Komisji zaświadczenie, z którego wynika, że od dnia 1 grudnia 2011 r. pobiera wypłacaną przez Komisję emeryturę, obliczoną na podstawie składek wpłaconych przez nią do wspólnotowego systemu emerytalnego w okresie od dnia 17 października 1977 r. do dnia 30 listopada 2011 r. Nie podała ONP wysokości tego świadczenia emerytalnego. W tym samym piśmie A. Wojciechowski dodatkowo potwierdziła ONP, że nie skorzystała z możliwości, przewidzianej w art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, wpłacenia do systemu Unii wartości kapitałowej praw do emerytury nabytych w ramach swojej działalności zawodowej.
11. Decyzją z dnia 11 września 2012 r. ONP poinformował zainteresowaną, powołując się na art. 10a dekretu królewskiego nr 50, że:
„Pani staż pracy przebiegał również w innym systemie (służba publiczna, organizacja międzynarodowa). Jednakże w przypadku zbiegu systemów emerytalnych nie może Pani przekroczyć jedności stażu pracy, co oznacza, że całkowity staż pracy nie może wynosić więcej niż 45 lat. […] Pani staż pracy musi ulec skróceniu o 10 lat. […]”.
12. Z decyzji tej wynika, że ONP uznał, iż A. Wojciechowski przepracowała 13/45 jako pracownik najemny oraz 45/45 w ramach zatrudnienia w innym systemie. Na podstawie obowiązujących zasad obliczania, ONP wywnioskował stąd, że zainteresowana miała prawo, z tytułu swojego stażu pracy jako pracownika najemnego w Belgii, do emerytury w wysokości 83,05 EUR, odpowiadającej 3/45 stażu pracy w charakterze pracownika najemnego(10).
13. ONP wyjaśnił A. Wojciechowski w wiadomości elektronicznej z dnia 13 listopada 2012 r., że w związku z brakiem informacji na temat wysokości emerytury wypłacanej przez Komisję stwierdził, iż po 35 latach pracy w ramach tej instytucji ułamek odpowiadający wysokości tej emerytury, który należy uwzględnić na potrzeby zastosowania wspomnianego art. 10a, wynosił 70/70 lub 45/45 (biorąc pod uwagę, że za każdy przepracowany rok urzędnik europejski, który rozpoczął służbę przed dniem 1 maja 2004 r. nabywa uprawnienie do świadczeń emerytalnych w wysokości 2% rocznie, poprzez odniesienie do ostatniego wynagrodzenia pobranego w okresie zatrudnienia, i że maksymalny udział procentowy, jaki może nabyć, jest ograniczony do 70% ostatniego wynagrodzenia podstawowego) i że jedność stażu pracy została zatem przekroczona o 13 lat.
14. Jeśli chodzi o obliczenie obniżenia świadczenia emerytalnego z powodu przekroczenia tej wielkości, ONP wskazał w tej samej wiadomości elektronicznej, że jeżeli wysokość emerytury otrzymywanej z innego systemu nie jest znana, obliczenia tego dokonuje się na podstawie kwoty przekształconej z innego systemu, która jest z założenia, jeśli nie zostanie wykazane inaczej, „równa 2,5-krotności kwoty zryczałtowanej w wysokości 6506,98 EUR według wskaźnika 138,01”(11). W rezultacie, zdaniem ONP, nie mógł zostać uwzględniony żaden rok zatrudnienia w charakterze pracownika najemnego, w przeciwieństwie do tego, co stwierdzono w decyzji z dnia 11 września 2012 r. ONP nie doręczył zainteresowanej nowej decyzji, ale zaprzestał wypłacania emerytury począwszy od lipca 2013 r.
15. Pismem złożonym w dniu 11 grudnia 2012 r. A. Wojciechowski wniosła skargę do tribunal du travail de Bruxelles (sądu pracy w Brukseli, Belgia) z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 września 2012 r., a także nakazania ONP przyznania jej świadczenia emerytalnego obliczonego na podstawie 13/45, czyli około 367,07 EUR miesięcznie(12). Na poparcie swego żądania A. Wojciechowski utrzymywała w szczególności, że gdyby rozporządzenie (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie(13) i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego(14) miały zastosowanie do jej sytuacji, należałoby, zgodnie z orzecznictwem Trybunału(15), przyjąć, że ONP nie może stosować przy obliczaniu jej emerytury belgijskiej wspomnianej zasady jedności stażu pracy. Twierdzi ona ponadto, że ONP popełnił błąd, ponieważ jej staż pracy w instytucjach wynosił 34 lata i 11 miesięcy, czyli 35, a nie 45 lat. W tym względzie zastanawia się, na jakiej podstawie prawnej ONP ustalił w sposób teoretyczny wysokość jej emerytury europejskiej.
16. ONP twierdzi, że emerytury wypłacane przez instytucje Unii nie są objęte zakresem stosowania prawa Unii w obszarze zbiegu praw, a rozporządzenia nr 1408/71 i nr 883/2004 nie mają zastosowania. Belgijski Cour de cassation (sąd kasacyjny) orzekł ponadto zgodność z konstytucją zasady jedności stażu pracy, a ONP twierdzi, iż zastosował zasadę ostrożności przy stosowaniu art. 10a dekretu królewskiego nr 50 na podstawie danych teoretycznych, gdyż nie dysponował informacjami, o które wystąpiono do Komisji.
17. Sąd odsyłający wyjaśnia, że zasada jedności stażu pracy jest wyrazem uzupełniającego charakteru systemu emerytalnego pracowników najemnych w porównaniu z innymi systemami i wymaga, by wszystkie uznane staże pracy, z wyjątkiem stażu zdobytego podczas wykonywania działalności na własny rachunek, były zsumowane ze stażami pracy w charakterze pracownika najemnego, i by, w wypadku gdy suma ułamków wyrażających wielkość każdej z emerytur przekraczała jedność, staż pracy uwzględniany w celu obliczenia wysokości emerytury pracowniczej został obniżony o liczbę lat koniecznych do zrównania go z jednością. Jak orzekł Cour constitutionnelle (belgijski trybunał konstytucyjny) w wyroku z dnia 20 września 2011 r., art. 10a ma na celu zapewnienie równego traktowania wszystkich pracowników z mieszanym stażem pracy, a jednocześnie kontrolę wydatków w sektorze emerytur.
18. Stwierdziwszy, że system mający zastosowanie do personelu urzędniczego Komisji jako system mający zastosowanie do personelu instytucji międzynarodowego prawa publicznego, jest objęty zakresem stosowania art. 10a dekretu królewskiego nr 50 i że w świetle orzecznictwa Trybunału A. Wojciechowski nie może, jak się wydaje, powoływać się ani na art. 45 i 48 TFUE, ani na rozporządzenie nr 1408/71 czy rozporządzenie nr 883/2004, tribunal du travail de Bruxelles przytacza obszerne fragmenty postanowienia odsyłającego cour du travail de Bruxelles (sądu pracy w Brukseli) w sprawie Melchior (C‑647/13, EU:C:2015:54). Chociaż sąd ten uważa, że uzasadnienie owego postanowienia nie może zostać bezpośrednio zastosowane do niniejszego sporu, ponieważ inne są uregulowania belgijskie rozpatrywane w tamtej sprawie, i że rozwiązania przedstawionego w wyroku My (C‑293/03, EU:C:2004:821) również nie można bezpośrednio zastosować w zawisłym przed nim sporze, to jest jednak zdania, że art. 10a dekretu królewskiego nr 50 może utrudniać rekrutowanie przez Unię urzędników obywatelstwa belgijskiego z pewną wysługą lat.
19. W tych okolicznościach tribunal du travail de Bruxelles postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy zasada lojalnej współpracy i art. 4 ust. 3 TUE, z jednej strony, oraz art. 34 ust. 1 [karty], z drugiej strony, stoją na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie mogło obniżyć, a nawet odmówić pracownikowi najemnemu emerytury należnej mu z tytułu świadczonej pracy zgodnie z ustawodawstwem tego państwa członkowskiego, w sytuacji gdy suma przepracowanych lat w tym państwie członkowskim oraz w ramach instytucji europejskich przekracza jedność stażu pracy wynoszącą 45 lat, o której mowa w art. 10a [dekretu królewskiego nr 50]?”.
III – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
20. W niniejszej sprawie uwagi na piśmie, zgodnie z art. 23 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zostały przedłożone przez rząd belgijski i Komisję. Po rezygnacji z możliwości przedstawienia swoich uwag na piśmie A. Wojciechowski złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy. Wniosek ten został uwzględniony na podstawie art. 76 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
21. Postanowieniem z dnia 13 marca 2015 r. Trybunał uwzględnił wniosek A. Wojciechowski o uzyskanie pomocy prawnej.
22. Aliny Wojciechowski, a także rząd belgijski i Komisja przedstawili swoje wystąpienia na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r.
IV – W przedmiocie pytania prejudycjalnego
A – W przedmiocie właściwości Trybunału i dopuszczalności pytania prejudycjalnego
1. W przedmiocie właściwości Trybunału
a) Argumenty rządu belgijskiego
23. Rząd belgijski w pierwszej kolejności kwestionuje właściwość Trybunału do rozpatrzenia pytania prejudycjalnego, argumentując to tym, że postępowanie główne nie ma żadnego związku z prawem Unii. Po pierwsze, sytuacja A. Wojciechowski ma charakter czysto wewnętrzny, ponieważ nie podlega postanowieniom prawa pierwotnego w obszarze swobody przepływu pracowników ani rozporządzeniom nr 1408/71 czy nr 883/2004. Po drugie, spór w postępowaniu głównym nie dotyczy odmowy czy obniżenia emerytury, o którą może ubiegać się zainteresowana z tytułu stażu pracy w ramach Unii ani odmowy uwzględnienia przez ONP lat pracy świadczonej w ramach instytucji w celu ustalenia emerytury z systemu belgijskiego, gdyż przeciwnie, ten staż pracy został wzięty pod uwagę. Zasada lojalnej współpracy ustanowiona w art. 4 ust. 3 TUE, która wprowadza wzajemny obowiązek między Unią i jej państwami członkowskimi, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, która nie może być porównywana ze sprawą, w której wydano wyrok Komisja/Belgia (137/80, EU:C:1981:237) ani ze sprawą, w której wydano wyrok My (C‑293/03, EU:C:2004:821).
24. Wreszcie, zdaniem rządu belgijskiego, art. 34 karty również nie ma również zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ po pierwsze, przepis ten jest wyrazem jedynie zasady, a nie prawa w rozumieniu art. 51 ust. 1 samej karty, a po drugie, art. 10a dekretu królewskiego nr 50 nie może być postrzegany jako przepis wprowadzający w życie prawo Unii.
b) Analiza
25. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem urzędnik Unii posiada status pracownika w rozumieniu art. 45 ust. 1 TFUE, pod warunkiem że skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się(16). W tym względzie Trybunał uściślił, że okres aktywności zawodowej w międzynarodowej służbie publicznej, takiej jak w ramach Unii, nie może być zrównany z okresem aktywności zawodowej w ramach służby publicznej innego państwa członkowskiego, w związku z czym nie może sam w sobie tworzyć związku z jedną z sytuacji przewidzianych w tym przepisie traktatu(17).
26. W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego i z akt sprawy wynika, że A. Wojciechowski, obywatelka belgijska, przez cały czas zamieszkiwała i pracowała w Belgii(18), najpierw w charakterze pracownicy najemnej w sektorze prywatnym, a następnie w służbie Komisji. W trakcie swojej kariery zawodowej nigdy nie uzyskała statusu pracownika migrującego. W związku z tym jej sytuacja, jako mająca charakter czysto wewnętrzny, nie podlega przepisowi art. 45 ust. 1 TFUE(19).
27. Ponadto, jak słusznie zauważył sąd odsyłający i rząd belgijski, sytuacja A. Wojciechowski w okresie, w którym była zatrudniona w służbie Komisji, nie podlega również ani rozporządzeniu nr 1408/71, ani rozporządzeniu nr 883/2004. Trybunał wyjaśnił bowiem, że „urzędnicy [Unii] nie mogą być traktowani jak pracownicy w rozumieniu rozporządzenia nr 1408/71, ponieważ nie podlegają oni ustawodawstwu krajowemu w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, jak tego wymaga art. 2 ust. 1, definiujący zakres podmiotowy tego rozporządzenia”(20).
28. Co więcej, z orzecznictwa Trybunału wynika, że sytuacja urzędnika nie jest objęta zakresem zastosowania prawa Unii z samego tylko względu na istnienie, obecnie lub w przeszłości, stosunku pracy z Unią(21).
29. Dlatego też sama tylko okoliczność, że A. Wojciechowski ma status emerytowanego urzędnika, nie pozwala w sposób automatyczny stwierdzić istnienia powiązania z prawem Unii. W tym względzie należy podkreślić, że o ile z tego względu objęta jest zakresem stosowania regulaminu pracowniczego, czyli aktem prawnym, który „wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowan[y] we wszystkich [p]aństwach [c]złonkowskich”(22), i który wiąże państwa członkowskie „w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla jego stosowania”(23), o tyle nie ulega jednak wątpliwości, że żaden jego przepis nie reguluje bezpośrednio okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym.
30. W szczególności nie można z jakiegokolwiek przepisu regulaminu pracowniczego wywodzić zakazu uwzględnienia przez państwa członkowskie emerytury, którą były urzędnik Unii pobiera od niej, do celów stosowania normy prawa krajowego wprowadzającego pułap uprawnień do świadczeń emerytalnych, o które ów urzędnik mógłby się ubiegać zgodnie z ustawodawstwem tego państwa członkowskiego. Natomiast zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, prawo Unii nie narusza kompetencji państw członkowskich w zakresie organizacji systemów zabezpieczenia społecznego i że, o ile prawdą jest, że przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek przestrzegać prawa Unii(24), o tyle nie zmienia to faktu, że w braku harmonizacji na poziomie Unii to zadaniem ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego jest ustalenie, po pierwsze, warunków prawa lub obowiązku przynależności do systemu zabezpieczenia społecznego, i po drugie, warunków korzystania z prawa do świadczeń(25).
31. Wprawdzie można twierdzić, że uregulowanie belgijskie skutkuje naruszeniem przewidzianej w art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego możliwości przeniesienia uprawnień emerytalnych, ponieważ, jeśli nie skorzysta się z tej możliwości, uprawnienia do świadczeń emerytalnych nabyte w ramach systemu belgijskiego przed wstąpieniem do służby Unii mogą zostać utracone, przekształcając tym samym de facto tę możliwość w obowiązek, wbrew jasnemu brzmieniu tego przepisu, jednakże w sprawie w postepowaniu głównym A. Wojciechowski skarży się na fakt, że żadna emerytura z systemu belgijskiego nie została jej przyznana za okresy, w których odprowadzała składki do tego systemu, a nie na przeszkodę w funkcjonowaniu mechanizmu przenoszenia uprawnień ustanowionego przez przytoczony przepis regulaminu pracowniczego, który ma jedynie na celu umożliwienie dokonania przeliczenia wartości kapitałowej praw do świadczeń emerytalnych nabytych w systemie krajowym w emeryturę w systemie emerytalnym Unii i z którego zresztą A. Wojciechowski wyraźnie zrezygnowała.
32. Niemniej jednak należy podkreślić, że w pierwszej części postawionego pytania prejudycjalnego, sąd odsyłający stawia sobie pytanie o zastosowanie do sytuacji skarżącej w postępowaniu głównym orzecznictwa zapoczątkowanego wyrokami Komisja/Belgia (137/80, EU:C:1981:237) oraz My (C‑293/03, EU:C:2004:821) i niedawno potwierdzonego w wyroku Melchior (C‑647/13, EU:C:2015:54), zgodnie z którym ciążący na państwach członkowskich względem Unii obowiązek lojalnej współpracy i lojalnego wsparcia, znajdujący wyraz w sformułowanym w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TUE) obowiązku ułatwiania jej wypełniania jej zadań sprzeciwia się przepisom krajowym, które mogą zniechęcać do wykonywania działalności zawodowej w ramach instytucji Unii, utrudniając rekrutowanie przez nią urzędników krajowych(26).
33. Tymczasem, zdaniem sądu odsyłającego, uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym i jego zastosowanie przez ONP w przypadku A. Wojciechowski mogą naruszać ów obowiązek lojalnej współpracy i lojalnego wsparcia, tak jak są one interpretowane i stosowane przez Trybunał w przywołanym orzecznictwie.
34. Wydaje mi się, że w tych okolicznościach właściwość Trybunału do udzielenia odpowiedzi na tę część pytania prejudycjalnego nie może zostać zakwestionowana. Taka właściwość została zresztą w sposób dorozumiany potwierdzona w wyroku Melchior (C‑647/13, EU:C:2015:54), w którym Trybunał odpowiedział na analogiczne pytanie postawione przez cour du travail de Bruxelles, dotyczące stosowania uregulowania belgijskiego w obszarze zasiłków dla bezrobotnych w ramach sporu pomiędzy ONP a byłym członkiem personelu kontraktowego Unii, którego sytuacja, podobnie jak w przypadku A. Wojciechowski, nie miała innych powiazań z prawem Unii(27).
35. Argument rządu belgijskiego, zgodnie z którym spór w postępowaniu głównym różni się od sporów zakończonych wyrokami Komisja/Belgia (137/80, EU:C:1981:237) oraz My (C‑293/03, EU:C:2004:821) w taki sposób, że zasady wywiedzione przez Trybunał w tych wyrokach nie mogą znaleźć zastosowania do sytuacji A. Wojciechowski, dotyka istoty pytania postawionego przez sąd odsyłający, a zatem nie może mieć wpływu na właściwość Trybunału do udzielenia na nie odpowiedzi.
36. W odniesieniu do drugiej części pytania prejudycjalnego, dotyczącego wykładni art. 34 karty, jestem zdania, że w braku innych elementów powiązania z prawem Unii, stosowanie karty, a tym samym właściwość Trybunału do udzielenia odpowiedzi na tę część pytania, mogą zostać stwierdzone tylko wtedy, gdy orzecznictwo Trybunału przywołane w pkt 32 powyżej, ma zastosowanie do sytuacji A. Wojciechowski(28).
2. W przedmiocie dopuszczalności pytania prejudycjalnego
37. W przypadku gdyby Trybunał stwierdził swoją właściwość, rząd belgijski kwestionuje dopuszczalność postawionego pytania, ponieważ ma ono, jego zdaniem, charakter czysto hipotetyczny, gdyż sąd odsyłający uzasadnia wystąpienie do Trybunału nieznajdującą poparcia w okolicznościach faktycznych sprawy i niezwiązaną ze sporem przed sądem odsyłającym hipotezą, zgodnie z którą art. 10a dekretu królewskiego „może utrudnić rekrutowanie przez Wspólnotę Europejską urzędników obywatelstwa belgijskiego z pewną wysługą lat”.
38. W tym względzie stwierdzę jedynie, że orzecznictwo wspomniane w pkt 32 powyżej opiera się zasadniczo na stwierdzeniu istnienia ryzyka przeszkody w wykonywaniu przez Unię jej zadań z powodu stosowania uregulowań krajowych, które mogą zniechęcać niektóre kategorie pracowników do podjęcia zatrudnienia w ramach europejskiej służby publicznej. Wysuwając zakwestionowaną przez rząd belgijski hipotezę sąd odsyłający, daleki od wprowadzenia okoliczności niezwiązanej z realiami sporu w postępowaniu głównym, stawia sobie jedynie pytanie i zwraca się do Trybunału z pytaniem na temat istnienia, w okolicznościach sprawy w postępowaniu głównym, tego ryzyka i na temat spełnienia przesłanek dla stosowania wyżej wspomnianego orzecznictwa.
B – Co do istoty
1. W przedmiocie pierwszej części pytania prejudycjalnego: zasada lojalnej współpracy
39. W części pierwszej pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zasada lojalnej współpracy stoi na przeszkodzie możliwości obniżenia, a nawet odmówienia przez państwo członkowskie emerytury pracownikowi najemnemu należnej mu z tytułu pracy świadczonej zgodnie z ustawodawstwem tego państwa członkowskiego, w sytuacji gdy suma lat pracy świadczonej w tym państwie oraz w ramach instytucji europejskich przekracza jedność stażu pracy, o którym mowa w przepisach krajowych.
a) Uwagi przedstawione przed Trybunałem
40. Rząd belgijski podnosi, że na część pytania postawionego przez sąd odsyłający dotyczącą wykładni art. 4 ust. 3 TUE należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Według tego rządu, zasada lojalnej współpracy, tak jak jest ona interpretowana przez Trybunał w wyrokach, o których mowa w pkt 32 powyżej, nie znajduje zastosowania w sporze w postępowaniu głównym, który nie dotyczy odmowy uwzględnienia przez organy krajowe lat stażu pracy pracownika w ramach Unii w celu ustalenia jego emerytury z systemu belgijskiego. Ten staż został należycie uwzględniony w przypadku A. Wojciechowski. Tymczasem art. 4 ust. 3 TUE ustanawia obowiązek wzajemnej lojalnej współpracy pomiędzy Unią a państwami członkowskimi.
41. Rząd belgijski podnosi ponadto, że nawet zakładając, iż zasada lojalnej współpracy miałaby zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, zasada jedności stażu pracy ustanowiona przez przepisy belgijskie jej nie narusza. W tym względzie ów rząd zauważa, że zasada ta nie prowadzi do uprzywilejowania osób, które przed zdobyciem pełnego stażu pracy w instytucjach Unii w charakterze urzędnika były pracownikami najemnymi w stosunku do innych pracowników, w szczególności pracowników z mieszanym stażem. Zasada jedności stażu pracy opiera się na uzasadnionym powodzie, mianowicie kontroli wydatków w sektorze emerytur, i na zasadzie równości pracowników z mieszanym stażem. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, prawo Unii nie narusza kompetencji państw członkowskich w zakresie organizacji systemów zabezpieczenia społecznego i to do nich należy, wobec braku harmonizacji na poziomie Unii, ustalenie warunków istnienia uprawnienia lub obowiązku przynależności do systemu zabezpieczenia społecznego i warunków korzystania z prawa do świadczeń.
42. Komisja zauważa, że gdyby rozporządzenie nr 883/2004 miało zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym, władze belgijskie nie mogłyby podnieść wobec A. Wojciechowski zasady jedności stażu pracy, ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady sumowania okresów ubezpieczeniowych i byłoby sprzeczne z duchem norm dotyczących zakazu zbiegu praw przewidzianych w tym rozporządzeniu(29). Tymczasem, zdaniem Komisji, takie samo rozwiązanie narzuca się w odniesieniu do obowiązku lojalnej współpracy, który ciąży na Królestwie Belgii na podstawie art. 4 ust. 3 TUE. W tym względzie Komisja wskazuje, po pierwsze, że zasada jedności stażu pracy może utrudniać, a co za tym idzie, zniechęcać do wykonywania działalności zawodowej w instytucjach Unii, w zakresie, w jakim, przyjmując pracę w takiej instytucji, pracownik zostanie pozbawiony ochrony przed istniejącą w ustawodawstwie belgijskim zasadą zakazu zbiegu praw, której nie można byłoby podnieść przeciwko niemu, gdyby skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się w innym państwie członkowskim. Po drugie, Komisja podkreśla, że z orzecznictwa wynika, iż cel w postaci zatrudniania przez instytucje Unii wykwalifikowanego personelu, w którego realizacji państwa członkowskie wspierają Unię na podstawie zasady lojalnej współpracy, generuje zasadę podstawową, która stanowi wytyczną w orzecznictwie Trybunału, i zgodnie z którą prawo do zabezpieczenia społecznego osoby zatrudnionej na stanowisku krajowym w państwie członkowskim nie może ucierpieć z tego powodu, że osoba ta pracowała w służbie instytucji europejskich. Zdaniem Komisji, różnice pomiędzy sprawą w postępowaniu głównym a sprawą, w której wydano wyrok My (C‑293/03, EU:C:2004:821) nie pozwalają na wyprowadzenie innego wniosku niż ten, do którego doszedł Trybunał w owym wyroku. Ponadto, stosowanie art. 10a dekretu królewskiego nr 50 w niniejszej sprawie prowadziłoby do tego, że A. Wojciechowski płaciłaby składki na ubezpieczenie społeczne nieuprawniające do świadczenia w ramach belgijskiego systemu emerytalnego.
43. Podczas rozprawy, Komisja uściśliła następnie swoje stanowisko, wskazując, że sytuacja urzędnika Unii powinna być zrównana z sytuacją pracownika migrującego, nawet jeżeli nie korzystał on z prawa do swobodnego przemieszczania się. Orzecznictwo przytoczone w pkt 32 powyżej zostało wypracowane przez Trybunał w celu obejścia ewentualnych przeszkód w zastosowania wobec urzędników Unii zasad, które wynikają z norm traktatu dotyczących swobodnego przepływu pracowników.
44. Opierając się w szczególności na wyroku Melchior (C‑647/13, EU:C:2015:54) oraz opinii rzecznika generalnego P. Cruza Villalóna w sprawie Časta (C‑166/12, EU:C:2013:443) A. Wojciechowski podniosła na rozprawie, że art. 4 ust. 3 TUE w związku z przepisami regulaminu pracowniczego ustanawia zasadę, zgodnie z którą należy zapewnić ciągłość świadczeń socjalnych nabytych przez urzędników Unii w krajowym systemie zabezpieczenia społecznego.
b) Analiza
45. Na wstępie należy odrzucić argument rządu belgijskiego, dotyczący wzajemnego charakteru zasady lojalnej współpracy. O ile dobrze rozumiem ten argument, rząd ten uważa, że na podstawie owej wzajemności nie można kwestionować zarazem tego, że państwo członkowskie nie uwzględniło okresu zatrudnienia pracownika w ramach instytucji Unii dla ustalenia jego uprawnień do zabezpieczenia społecznego w ramach systemu krajowego, jak w sprawach zakończonych wyrokami My (C‑293/03, EU:C:2004:821) i Melchior (C‑647/13, EU:C:2015:54) i że dokonało takiego uwzględnienia, tak jak w sporze w postępowaniu głównym.
46. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że zasada lojalnej współpracy ustanowiona w art. 4 ust. 3 TUE, jak to jest zresztą wyraźnie stwierdzone w akapicie pierwszym tego postanowienia(30), pociąga za sobą obowiązek wzajemnego wsparcia między Unią i jej państwami członkowskimi, jednak wynika z tego, że może mieć miejsce naruszenie tej zasady, gdy taka wzajemność nie jest zapewniona, w szczególności gdy obowiązek współpracy ciąży jednostronnie na państwach członkowskich lub też gdy treść tego obowiązku jest określona w taki sposób, że wkracza w kompetencje zastrzeżone dla państw członkowskich.
47. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w sprawie w postępowaniu głównym.
48. W tym względzie zauważam, z jednej strony, że orzecznictwo przywołane w pkt 32 powyżej dotyczy, co do zasady, każdego uregulowania lub praktyki krajowej, które poprzez brak zapewnienia ciągłości uprawnień socjalnych pracowników, którzy przebyli część swojego stażu pracy w jednej z instytucji Unii, zniechęca do rozpoczęcia w niej służby, a zatem utrudnia rekrutowanie przez Unię personelu. Ponieważ takie uregulowanie lub praktyka krajowa jest oceniana wyłącznie w zależności od swych skutków, wynika z tego, że orzecznictwo to może dotyczyć zarówno odmowy przez władze państwa członkowskiego uwzględnienia okresów, które pracownik przepracował w charakterze urzędnika instytucji Unii, w celu nabycia uprawnienia przewidzianego w systemie zabezpieczenia społecznego tego państwa, jak i, tak jak w przypadku A. Wojciechowski, uwzględnienia tych samych okresów w celu ograniczenia, a nawet wyeliminowania uprawnień, jakie pracownik nabył na podstawie tego systemu(31). Wniosek ten wynika z ratio leżącego u podstaw orzecznictwa przywołanego w pkt 32 powyżej i nie może być uznany za niezgodny ze wzajemnym charakterem obowiązku lojalnej współpracy.
49. Po drugie, o ile prawdą jest, że jak przypomina rząd belgijski, prawo Unii nie narusza kompetencji państw członkowskich w zakresie organizacji systemów zabezpieczenia społecznego i w braku harmonizacji na szczeblu Unii warunki przyznania świadczeń w obszarze zabezpieczenia społecznego powinno określać ustawodawstwo każdego państwa członkowskiego, o tyle korzystając z tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek przestrzegać prawa Unii(32), w tym zasad, które Trybunał w orzecznictwie przytoczonym w pkt 32 powyżej wyprowadził z zasady lojalnej współpracy w związku z przepisami regulaminu pracowniczego.
50. Podobnie, nie przekonuje mnie stanowisko Komisji, zgodnie z którym należy zapewnić paralelizm między rozwiązaniami, które wynikają, po pierwsze, z zastosowania postanowień traktatu dotyczących swobody przepływu pracowników i przepisów rozporządzenia nr 883/2004, a po drugie, orzecznictwa Trybunału w przedmiocie zastosowania zasady lojalnej współpracy, o którym mowa w pkt 32 powyżej(33).
51. Po pierwsze bowiem, jak słusznie przypomniał na rozprawie rząd belgijski, w wyroku My (C‑293/03, EU:C:2004:821, pkt 42) Trybunał wyraźnie wykluczył możliwość zrównania okresu aktywności zawodowej w międzynarodowej służbie publicznej, takiej jak w ramach Unii, z okresem aktywności zawodowej w ramach służby publicznej innego państwa członkowskiego w celu zastosowania art. 45 TFUE, odróżniając zatem wyraźnie sytuację pracownika migrującego od sytuacji urzędnika, który nie skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się.
52. Po drugie, jak wskazałem w pkt 27 powyżej, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że sytuacja urzędników Unii nie jest objęta zakresem rozporządzeń przyjętych na podstawie art. 48 TFUE, mających na celu skoordynowane przepisów państw członkowskich w obszarze zabezpieczenia społecznego, i to nawet wówczas, gdy owi urzędnicy skorzystali z prawa do swobodnego przepływu.
53. Po trzecie, jak wskazał Trybunał w wyrokach Komisja/Luksemburg (315/85, EU:C:1987:569, pkt 21) i Časta (C‑166/12, EU:C:2013:792, pkt 30) w odniesieniu do art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, przepis ten nie ma na celu harmonizacji ani koordynacji różnych przepisów krajowych w obszarze emerytur.
54. Po czwarte, orzecznictwo przywołane w pkt 32 powyżej, ustanawiając zasadę, zgodnie z którą państwo członkowskie przyjmujące przepisy prawa krajowego mogące zniechęcić do wykonywania działalności zawodowej w ramach instytucji europejskiej narusza obowiązek lojalnej współpracy w związku z przepisami regulaminu pracowniczego, ma na celu zlikwidowanie przeszkód, jakie takie uregulowania krajowe mogą tworzyć w rekrutacji przez Unię pracowników, zgodnie z celem określonym w art. 27 akapit pierwszy regulaminu pracowniczego(34). A zatem uwzględniając jego ratio, przy stosowaniu tego orzecznictwa nie może pominąć badania mającego na celu ustalenie, czy uregulowanie, o które chodzi, może „utrudniać” taką rekrutację(35).
55. Po stwierdzeniu powyższego należy zbadać, czy rozpatrywane uregulowanie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym może zniechęcać do wykonywania działalności zawodowej w ramach instytucji Unii w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 32 powyżej.
56. Przypominam w tym względzie, że Trybunał orzekł już, że sprzeczne z zasadą lojalnej współpracy w związku z przepisami regulaminu pracowniczego jest istnienie przepisów krajowych utrudniających rekrutowanie przez instytucję Unii pracowników z pewną wysługą lat(36), a także uregulowanie krajowe mogące utrudniać rekrutowanie personelu tymczasowego przez jedną z tych instytucji(37).
57. W sprawach w postępowaniach głównych, które doprowadziły do wydania tych orzeczeń, okresy pracy w służbie instytucji Unii nie zostały uwzględnione w celu uzyskania prawa do świadczeń przewidzianych w systemie zabezpieczenia społecznego danego państwa członkowskiego, do których dana osoba byłaby uprawniona, gdyby w trakcie tych okresów należała do tego systemu. Natomiast w zajmującym nas postępowaniu prejudycjalnym staż nabyty w Unii przez skarżącą w postępowaniu głównym został uwzględniony do obliczenia jej emerytury belgijskiej. Sama ta okoliczność nie może jednak uzasadniać odmiennego rozwiązania w sytuacji, w której rzeczone uwzględnienie prowadzi do tego samego rezultatu w postaci zmniejszenia, a nawet wyeliminowania uprawnień do świadczeń emerytalnych, o które A. Wojciechowski mogłaby ubiegać się w systemie belgijskim, gdyby nie pracowała w instytucji Unii.
58. Tymczasem perspektywa utraty takich korzyści może, co do zasady, zniechęcić pracownika, który nabył pewną wysługę lat w belgijskim systemie emerytalnym, do przyjęcia oferty pracy w instytucji Unii lub zachęcać go do opuszczenia stanowiska, jakie tam zajmuje, zanim nabędzie pełny staż pracy. Dlatego też uregulowanie rozpatrywane w sprawie w postępowaniu głównym narusza zasadę lojalnej współpracy w związku z przepisami regulaminu pracowniczego na równi z uregulowaniami rozpatrywanymi w sprawach, w których wydano wyrok My (C‑293/03, EU:C:2004:821) i postanowienie Ricci i Pisaneschi (C‑286/09 i C‑287/09, EU:C:2010:420).
59. Należy jednak zaznaczyć, że to nie samo w sobie stosowanie zasady jedności stażu pracy przewidzianej w art. 10a dekretu królewskiego nr 50 spowodowało utratę wszystkich uprawnień do świadczeń emerytalnych, do których A. Wojciechowski byłaby uprawniona, gdyby nadal była objęta belgijskim systemem zabezpieczenia społecznego pracowników najemnych w odniesieniu do całego swojego stażu pracy, ale raczej sposób, w jaki ONP obliczył ułamek wyrażający wagę emerytury pobieranej z Unii, zrównując staż 35 lat w instytucji Unii z pełnym stażem (45/45) w ramach systemu belgijskiego. Sytuacja ta nie miałaby bowiem wpływu na uprawnienia skarżącej w postępowaniu głównym do świadczeń emerytalnych w systemie belgijskim, gdyby ONP uznał, że 35 lat, które przepracowała w służbie Komisji odpowiadały ułamkowi 35/45 i gdyby stwierdził zatem, że jej łączny staż wyniósł 48/45, a przekroczenie jedności stażu pracy wyniosłoby jedynie trzy lata. Wynika z tego, że to nie zasada jedności stażu pracy narusza zasadę lojalnej współpracy w związku z przepisami regulaminu pracowniczego, lecz metoda zastosowana przez władze belgijskie w celu obliczenia zależności między emeryturą belgijską a unijną.
60. Podczas rozprawy rząd belgijski szczególnie podkreślał możliwość, z której może skorzystać urzędnik, który podejmuje służbę w Unii, polegająca na wpłaceniu, zgodnie z art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, po powołaniu, ale przed nabyciem uprawnień do wypłaty emerytury w rozumieniu art. 77 regulaminu pracowniczego, wpłacenia do Unii wartości kapitałowej uaktualnionej z datą faktycznego przekazania praw nabytych do emerytury z tytułu poprzedniej służby lub działalności. Zdaniem tego rządu, okoliczność, że A. Wojciechowski nie skorzystała z tej możliwości, pociągnęła za sobą utratę przez nią uprawnień do świadczeń emerytalnych z belgijskiego systemu emerytalnego.
61. W tym względzie prawdą jest, jak podkreśla również rząd belgijski, że w wyroku Komisja/Belgia (137/80, EU:C:1981:237) Trybunał uściślił, że wprowadzając na rzecz urzędników system przeniesienia praw do emerytury, przywołany wyżej przepis załącznika VIII do regulaminu pracowniczego „ma na celu ułatwienie przejścia z krajowych miejsc pracy – tak publicznych, jak prywatnych – do pracy w administracji wspólnotowej, gwarantując Wspólnocie w ten sposób większe możliwości wyboru wykwalifikowanego personelu, posiadającego odpowiednie doświadczenie zawodowe”(38). Jednakże skorzystanie z tej możliwości pozwala jedynie na konwersję okresów składkowych w systemie krajowym na lata służby uprawniające do pobierania emerytury w ramach systemu emerytalnego Unii. Wynika z tego, że w przypadku urzędnika, który tak jak skarżąca w postępowaniu głównym, opłacał składki przez znaczącą liczbę lat do krajowego systemu emerytalnego, a następnie zdobył pełen staż pracy w ramach instytucji Unii, przeniesienie takie daje wprawdzie korzyść, polegającą na umożliwieniu wcześniejszego osiągnięcia maksymalnej wysokości swojej emerytury pobieranej z Unii, lecz ogranicza możliwość uzyskania, oprócz tego świadczenia emerytalnego, emerytury z systemu krajowego na podstawie składek, które zostały wpłacone w ramach tego systemu. W związku z tym, o ile umożliwia ono ułatwienie przejścia od zatrudnienia krajowego do zatrudnienia w Unii, możliwość takiego przeniesienia nie eliminuje jednak niekorzystnych skutków, z którymi wiąże się dla takiego urzędnika zastosowanie uregulowania rozpatrywanego w postępowaniu głównym. Ponadto, jak słusznie w trakcie rozprawy wskazała Komisja, art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego przewiduje jedynie możliwość po stronie urzędnika, a nieskorzystanie z tego uprawnienia nie może prowadzić do utraty praw nabytych przez urzędnika w następstwie opłacania składek w ramach krajowego systemu zabezpieczenia społecznego.
62. Na podstawie całości powyższych rozważań uważam, że na pytanie prejudycjalne postawione przez tribunal du travail de Bruxelles należy w zakresie, w jakim dotyczy ono art. 4 ust. 3 TUE, odpowiedzieć, że przepis ten, w związku z przepisami regulaminu pracowniczego, sprzeciwia się przepisom państwa członkowskiego, takim jak rozpatrywane w postepowaniu głównym, które stanowią, że emerytura należna pracownikowi najemnemu na podstawie składek odprowadzanych zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego jest ograniczona, a nawet uchylona, gdy łączna suma lat stażu pracy świadczonej przez tego pracownika w owym państwie członkowskim i w charakterze urzędnika europejskiego zatrudnionego w tym samym państwie członkowskim przekracza jedność stażu pracy w zakresie, w jakim ze względu na metodę obliczania ułamka, który wyraża wagę świadczenia emerytalnego pobieranego z Unii, takie ograniczenie jest większe niż ograniczenie, które zostałoby zastosowane, gdyby cały staż pracy tego pracownika przebiegał w charakterze pracownika najemnego w państwie członkowskim.
63. Jeśli chodzi o zarzut Komisji dotyczący możliwości powołania się przez skarżącą w postępowaniu głównym względem władz belgijskich na wypływający dla państw członkowskich z zasady lojalnej współpracy w związku z przepisami regulaminu pracowniczego obowiązek ułatwiania wypełniania zadań Unii poprzez powstrzymanie się od zniechęcania na podstawie swoich uregulowań w obszarze zabezpieczenia społecznego do wykonywania działalności zawodowej w ramach jednej z jej instytucji, pragnę zauważyć, że w wyrokach My (C‑293/03, EU:C:2004:821) i Melchior (C‑647/13, EU:C:2015:54) Trybunał w sposób dorozumiany uznał, że obowiązek ten może wywoływać bezpośrednie skutki prawne w relacjach pomiędzy państwami członkowskimi i podlegającymi im osobami. W pozostałym zakresie odsyłam do przypisu 26 w mojej opinii w sprawie Melchior (C‑647/13, EU:C:2014:2301).
2. W przedmiocie drugiej części pytania prejudycjalnego: art. 34 karty
64. W świetle proponowanej przeze mnie odpowiedzi na pytanie prejudycjalne w zakresie dotyczącym zasady lojalnej współpracy analiza tego zagadnienia również w świetle art. 34 ust. 1 karty nie wydaje się konieczna.
65. Ponadto, gdyby Trybunał uznał, wbrew temu, co sugeruję w niniejszej opinii, że zasada ta nie znajduje zastosowania w sporze w postępowaniu głównym, karta również nie ma zastosowania. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że prawa podstawowe gwarantowane w porządku prawnym Unii znajdują zastosowanie we wszystkich sytuacjach podlegających prawu Unii, ale nie poza takimi sytuacjami(39). Jak wskazał Trybunał w wyroku Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105), nie mogą występować sytuacje podlegające prawu Unii, w których wspomniane prawa podstawowe nie miałyby zastosowania. Stosowanie prawa Unii oznacza więc jednoczesne zastosowanie praw podstawowych gwarantowanych na mocy karty(40). Natomiast jeżeli stan prawny nie jest objęty zakresem stosowania prawa Unii, Trybunał nie jest właściwy do jego oceny, a powoływane ewentualnie postanowienia karty nie mogą same w sobie stanowić podstawy do nadania mu takiej właściwości(41). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że uregulowania krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym, określając zasady obliczania świadczeń emerytalnych pracowników najemnych, nie wdraża aktu prawa wtórnego Unii. Ponadto z powyższych rozważań wynika, że sytuacja prawna A. Wojciechowski jest sytuacją o charakterze czysto wewnętrznym i nie jest bezpośrednio regulowana przez przepisy regulaminu pracowniczego(42). Wynika z tego, że sytuacja A. Wojciechowski podlegałaby prawu Unii oraz karcie jedynie w przypadku, gdyby zgodnie z moją sugestią Trybunał uznał, że do postępowania głównego ma zastosowanie art. 4 ust. 3 TUE w związku z przepisami regulaminu pracowniczego mającymi zastosowanie w postępowaniu głównym.
66. Wreszcie, na wypadek gdyby Trybunał uznał, że – jak twierdzi Komisja – na przepis ten, mimo że znajduje on zastosowanie w sporze w postepowaniu głównym, A. Wojciechowski nie może powołać się przed sądem, to z wyroku Association de médiation sociale (C‑176/12, EU:C:2014:2) wynika, że karta miałaby jednak zastosowanie(43). Jednakże pragnę przypomnieć, że w tym samym wyroku Trybunał, w przeciwieństwie do tego, co zostało orzeczone w wyroku Kücükdeveci (C‑555/07, EU:C:2010:21) w odniesieniu do zasady niedyskryminacji ze względu na wiek, ustanowionej w art. 21 ust. 1 karty, uznał, że na art. 27 karty nie można powoływać się przed sądem w sposób autonomiczny, ponieważ może on wywoływać w pełni skutki prawne dopiero po doprecyzowaniu przez przepisy prawa Unii lub prawa krajowego.
67. Co do istoty sprawy, odsyłam odpowiednio do rozważań przedstawionych w pkt 60–62 mojej opinii w sprawie Melchior (C‑647/13, EU:C:2014:2301). Bez uszczerbku dla prawa państw członkowskich do ustanowienia, w wykonaniu przysługujących im uprawnień w zakresie organizacji systemów zabezpieczenia społecznego, mechanizmów określających pułap świadczeń lub zasad zapobiegania zbiegowi praw, przepis krajowy, który prowadzi w sytuacjach takich, jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, do wyeliminowania uprawnień do świadczeń emerytalnych nabytych przez pracownika najemnego na podstawie składek, które wpłacił on do systemu krajowego, jedynie z tego powodu, że zdobył on w służbie instytucji Unii pełen staż pracy, uprawniający go do emerytury pobieranej z Unii przez okres inny niż ten, w którym odprowadzał on składki do systemu krajowego, nie wydaje mi się zgodny z zasadami ustanowionymi w art. 34 karty.
V – Wnioski
68. W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby na pytanie prejudycjalne postawione przez tribunal du travail de Bruxelles Trybunał odpowiedział następująco:
„Artykuł 4 ust. 3 TUE, w związku z przepisami Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej, uchwalonego rozporządzeniem Rady (EWG, Euratom, EWWiS) nr 259/68 z dnia 29 lutego 1968 r. ustanawiającym regulamin pracowniczy urzędników Wspólnot Europejskich i warunki zatrudnienia innych pracowników tych Wspólnot oraz ustanawiającym szczególne warunki mające tymczasowe zastosowanie do urzędników Komisji, w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem (UE, Euratom) nr 1080/2010 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. stoi na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które stanowią, że emerytura należna pracownikowi najemnemu na podstawie składek odprowadzanych zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego jest ograniczona, a nawet wyeliminowana, gdy suma lat stażu pracy świadczonej przez tego pracownika w tym państwie członkowskim i w charakterze urzędnika europejskiego zatrudnionego w tym samym państwie członkowskim przekracza jedność stażu pracy, w zakresie, w jakim ze względu na metodę obliczania ułamka, który wyraża wagę świadczenia emerytalnego pobieranego z Unii, takie ograniczenie jest większe niż ograniczenie, które zostałoby zastosowane, gdyby cały staż pracy został zdobyty przez tego pracownika w charakterze pracownika najemnego w rozpatrywanym państwie członkowskim”.