CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
PAOLO MENGOZZI
apresentadas em 11 de junho de 2015 (1)
Processo C‑408/14
Aliny Wojciechowski
contra
Office national des pensions (ONP)
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo tribunal du travail de Bruxelles (Bélgica)]
«Funcionário reformado da União Europeia — Direito a pensão — Princípio da unidade da carreira — Cúmulo dos direitos a pensão — Princípio da cooperação leal — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia»
1. O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do princípio da cooperação leal entre a União Europeia e os Estados‑Membros e do artigo 34.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe A. Wojciechowski, antiga funcionária da União, ao Office national des pensions (ONP) belga [Instituto Nacional de Pensões] (a seguir «ONP»), a respeito da recusa deste organismo em conceder à interessada uma pensão de reforma.
I – Quadro jurídico
A – Direito da União
2. O artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII, sob a epígrafe «Regras do regime de pensões», do Estatuto dos Funcionários da União Europeia, estabelecido pelo Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n.° 259/68 do Conselho, de 29 de fevereiro de 1968, que fixa o Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias assim como o Regime aplicável aos outros agentes destas Comunidades, e institui medidas especiais temporariamente aplicáveis aos funcionários da Comissão (2), conforme alterado pelo Regulamento (UE, Euratom) n.° 1080/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010 (3) (a seguir «Estatuto»), dispõe:
«O funcionário que entre ao serviço da União após ter:
[...]
exercido uma atividade assalariada ou não assalariada,
tem a faculdade de, entre o momento em que for nomeado funcionário e o momento em que obtenha o direito a uma pensão de aposentação, na aceção do artigo 77.° do Estatuto, mandar transferir para a União o capital, atualizado na data da transferência efetiva, correspondente aos direitos de pensão que adquiriu por força do exercício das atividades acima referidas.
[...]»
B – Direito belga
3. O Decreto Real n.° 50, de 24 de outubro de 1967, relativo às pensões de reforma e de sobrevivência dos trabalhadores assalariados (arrêté royal n° 50, du 24 octobre 1967, relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés) (4), na sua versão aplicável aos factos do processo principal (a seguir «Decreto Real n.° 50»), prevê no seu artigo 10.°‑A (5), primeiro e quarto parágrafos, o seguinte:
«Quando o trabalhador assalariado puder beneficiar de uma pensão de reforma nos termos do presente decreto e de uma pensão de reforma ou vantagem equivalente nos termos de um ou de vários outros regimes e quando o total das frações que exprimem o montante de cada uma dessas pensões exceder a unidade, a carreira profissional que é tomada em consideração para o cálculo da pensão de reforma é diminuída de tantos anos quantos forem necessários para reduzir o referido total à unidade.
[...]
Para efeitos do presente artigo, entende‑se por ‘outro regime’ qualquer outro regime belga em matéria de pensão de reforma e de sobrevivência, com exclusão do regime dos trabalhadores independentes e de qualquer outro regime análogo de um país estrangeiro ou qualquer regime que seja aplicável ao pessoal de uma instituição de direito internacional público.»
4. Nos termos do artigo 3.° do Decreto Real de 14 de outubro de 1983 relativo à execução do artigo 10.°‑A do Decreto Real n.° 50, de 24 de outubro de 1967, relativo às pensões de reforma e de sobrevivência dos trabalhadores assalariados (arrêté royal du 14 octobre 1983 portant exécution de l’article 10 bis de l’arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés ) (6) (a seguir «Decreto Real de 14 de outubro de 1983»), o número de anos a deduzir, em aplicação do referido artigo 10.°‑A, não pode ser superior a 15, nem o resultado pode ser arredondado à unidade superior, obtido através da divisão da diferença entre o montante convertido (7) e o montante fixo (8) por um montante igual a 10% do referido montante fixo.
5. A redução da carreira profissional afeta prioritariamente os anos que conferem direito à pensão menos vantajosa (9).
II – Factos do litígio no processo principal e questão prejudicial
6. Resulta da decisão de reenvio prejudicial que A. Wojciechowski, de nacionalidade belga, trabalhou como trabalhadora assalariada na Bélgica entre 1965 e 1977, tendo posteriormente trabalhado como funcionária da Comissão Europeia entre 17 de outubro de 1977 e 30 de novembro de 2011.
7. Em maio de 2012, o ONP examinou oficiosamente o direito de A. Wojciechowski à pensão de reforma enquanto trabalhadora assalariada, por esta ir atingir em 26 de abril de 2013 a idade legal de reforma na Bélgica (65 anos).
8. No formulário de primeiras informações, completado em 21 de maio de 2012, a interessada esclareceu que desempenhou a sua carreira profissional na Bélgica como trabalhadora assalariada entre 1965 e 1977 e indicou que beneficia desde 1 de dezembro de 2011 de uma pensão que está a cargo da Comissão. Precisou igualmente que não desempenha nenhuma atividade profissional desde esta data.
9. Por ofício de 12 de junho de 2012, o ONP perguntou à Comissão se A. Wojciechowski preenchia os requisitos para receber uma pensão de reforma a cargo do regime da União. Por ofício de 17 de agosto de 2012, a Comissão informou o ONP de que tinha transmitido os elementos de resposta à interessada, em conformidade com a sua prática administrativa.
10. Por carta de 24 de agosto de 2012, A. Wojciechowski transmitiu à ONP a declaração que fora enviada pela Comissão, da qual resulta que aquela beneficia, desde 1 de dezembro de 2011, de uma pensão que está a cargo da Comissão e que foi calculada com base nas contribuições pagas a favor do regime comunitário de pensões no período compreendido entre 17 de outubro de 1977 e 30 de novembro de 2011. Não comunicou ao ONP o montante desta pensão. Além disso, nesta mesma carta, A. Wojciechowski confirmou ao ONP que não exerceu a faculdade, conferida pelo artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto, de transferir para a União o capital correspondente aos direitos à pensão que adquiriu por força do exercício da atividade que desenvolveu como assalariada.
11. Por decisão de 11 de setembro de 2012, o ONP indicou à interessada, referindo‑se ao artigo 10.°‑A do Decreto Real n.° 50, o seguinte:
«A Senhora tem, para além da sua carreira, uma carreira noutro regime (serviços públicos, organização internacional). No entanto, para acumular os regimes de pensão, não pode ultrapassar a unidade da carreira, o que significa que a sua carreira global não pode ser superior a 45 anos. [...] a sua carreira tem de ser diminuída em 10 anos. [...]»
12. Resulta desta decisão que o ONP considerou que A. Wojciechowski totalizou 13/45 avos numa carreira como trabalhadora assalariada e 45/45 avos numa carreira noutro regime. Nos termos das regras de cálculo em vigor, o ONP deduziu que a interessada tinha direito, a título da sua carreira enquanto trabalhadora assalariada na Bélgica, a uma pensão de reforma de 83,05 euros, correspondente a uma carreira profissional de trabalhador assalariado de 3/45 avos (10).
13. Por mensagem de correio eletrónico de 13 de novembro de 2012, o ONP esclareceu A. Wojciechowski de que, por não conhecer o montante da pensão paga pela Comissão, considerava que, após 35 anos de carreira nesta instituição, a fração que representa a importância da pensão a tomar em consideração para aplicar o referido artigo 10.°‑A era igual a 70/70 avos, ou a 45/45 avos — considerando que por cada ano trabalhado o funcionário europeu que entrou ao serviço antes de 1 de maio de 2004 adquire 2% por ano a título de pensão, por referência ao último salário pago ao funcionário quando estava em atividade, e que a percentagem máxima que pode adquirir está limitada a 70% do seu último salário de base —, pelo que a unidade da carreira foi excedida em treze anos.
14. Quanto ao cálculo da redução de pensão aplicável devido a este excedente, o ONP indicou na mesma mensagem de correio eletrónico que, quando o montante da pensão recebido do outro regime não é conhecido, este cálculo é efetuado a partir do montante convertido do outro regime, que, até prova em contrário, se presume ser «igual a 2,5 vezes o montante fixo de 6 506,98 [euros], no índice 138,01» (11). Daí resultava, segundo o ONP, que nenhum ano de atividade enquanto trabalhador assalariado podia ser validado, ao contrário do que havia sido indicado na decisão de 11 de setembro de 2012. O ONP não notificou mais nenhuma decisão à interessada, mas deixou de pagar a pensão a partir de julho de 2013.
15. Por petição entrada em 11 de dezembro de 2012, A. Wojciechowski apresentou no tribunal du travail de Bruxelles [Tribunal do Trabalho de primeira instância de Bruxelas] (Bélgica) um pedido de declaração de nulidade da decisão de 11 de setembro de 2012, bem como um pedido de condenação do ONP no pagamento de uma pensão de reforma fixada em 13/45 avos, ou seja, aproximadamente 367,07 euros por mês (12). Em apoio do seu pedido, A. Wojciechowski alega, nomeadamente, que, se o Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho de 14 de junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (13), ou o Regulamento (CE) n.° 883/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social (14), fossem aplicáveis à sua situação, daí resultaria, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça (15), uma impossibilidade para o ONP de aplicar, para calcular a sua pensão belga, o referido princípio da unidade da carreira. Considera, por outro lado, que o ONP cometeu um erro, uma vez que a sua carreira nas instituições durou 34 anos e 11 meses, isto é, 35 anos e não 45 anos. A este respeito, questiona qual o fundamento jurídico em que o ONP fixou teoricamente o montante da sua pensão europeia.
16. O ONP alega que as pensões a cargo das instituições da União não são abrangidas pelo âmbito de aplicação da legislação da União em matéria de cúmulo, por os Regulamentos n.os 1408/71 e 883/2004 não serem aplicáveis. Por outro lado, a Cour de cassation belga reconheceu a constitucionalidade do princípio da unidade da carreira e o ONP considera que aplicou um princípio de precaução quando aplicou o artigo 10.°‑A do Decreto Real n.° 50 com base em dados teóricos, por não dispor das informações que haviam sido solicitadas à Comissão.
17. O órgão jurisdicional de reenvio precisa que o princípio da unidade da carreira constitui uma concretização da natureza residual do regime de pensão dos trabalhadores assalariados relativamente aos outros regimes e pretende que todas as carreiras reconhecidas, com exceção da carreira dos trabalhadores independentes, sejam adicionadas às de trabalhador assalariado e que, quando o total das frações que exprimem a importância de cada uma das pensões ultrapassar a unidade, a carreira profissional tomada em consideração para calcular a pensão de reforma de trabalhador assalariado seja diminuída em tantos anos quantos os necessários para reduzir o referido total à unidade. Conforme a Cour constitutionnelle [Tribunal Constitucional] belga declarou num acórdão de 20 de setembro de 2011, o referido artigo 10.°‑A visa assegurar a igualdade de tratamento de todos os trabalhadores que têm uma carreira profissional mista, prosseguindo um objetivo de controlar as despesas no setor das pensões.
18. Depois de ter constatado que o regime aplicável ao pessoal estatutário da Comissão, enquanto regime aplicável ao pessoal de uma instituição de direito internacional público, é referido no artigo 10.°‑A do Decreto Real n.° 50 e que, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, A. Wojciechowski não parece poder invocar os artigos 45.° TFUE e 48.° TFUE nem os Regulamentos n.os 1408/71 ou 883/2004, o tribunal du travail de Bruxelles cita grandes excertos da decisão de reenvio da cour du travail de Bruxelles (Tribunal do Trabalho de segunda instância de Bruxelas) no processo que deu origem ao acórdão Melchior (C‑647/13, EU:C:2015:54). Embora considere que os fundamentos desta decisão não são diretamente transponíveis para o presente litígio, uma vez que as regulamentações belgas em causa são diferentes, e que a solução consagrada no acórdão My (C‑293/03, EU:C:2004:821) também não é diretamente transponível para o litígio que foi chamado a conhecer, considera, todavia, que o artigo 10.°‑A do Decreto Real n.° 50 pode tornar mais difícil o recrutamento, por parte da União, de funcionários de nacionalidade belga com uma certa antiguidade.
19. Foi nestas condições que o tribunal du travail de Bruxelles decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O princípio da cooperação leal e o artigo 4.°, n.° 3, TUE, por um lado, e o artigo 34.°, n.° 1, da [Carta], por outro, opõem‑se a que um Estado‑Membro reduza, ou mesmo recuse, uma pensão de reforma devida a um trabalhador por conta de outrem que realizou prestações em conformidade com a legislação desse Estado‑Membro, quando o total dos anos de carreira cumpridos nesse Estado‑Membro e nas instituições europeias excede a unidade da carreira de 45 anos referida no artigo 10.°‑A do [Decreto Real n.° 50]?»
III – Tramitação processual no Tribunal de Justiça
20. O Governo belga e a Comissão apresentaram observações escritas no presente processo em conformidade com o disposto no artigo 23.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia. Depois de ter renunciado a apresentar observações escritas, A. Wojciechowski apresentou um pedido de realização de uma audiência. Este pedido foi deferido ao abrigo do artigo 76.°, n.° 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
21. Por despacho de 13 de março de 2015, o Tribunal de Justiça admitiu o pedido de A. Wojciechowski de concessão de apoio judiciário.
22. As alegações de A. Wojciechowski, do Governo belga e da Comissão foram ouvidas na audiência de 7 de maio de 2015.
IV – Quanto à questão prejudicial
A – Quanto à competência do Tribunal de Justiça e à admissibilidade da questão prejudicial
1. Quanto à competência do Tribunal de Justiça
a) Argumentos do Governo belga
23. O Governo belga contesta, a título principal, a competência do Tribunal de Justiça para conhecer da questão prejudicial por considerar que o processo principal não apresenta nenhum elemento de conexão com o direito da União. Por um lado, a situação de A. Wojciechowski é puramente interna, não sendo abrangida pelas disposições do direito primário em matéria de livre circulação dos trabalhadores nem pelos Regulamentos n.os 1408/71 ou 883/2004. Por outro, o litígio em causa no processo principal não diz respeito à recusa ou à redução da pensão de reforma de que a interessada pode beneficiar a título da sua carreira na União nem ao facto de o ONP se recusar a tomar em consideração os seus anos de carreira numa instituição para efeitos da determinação da pensão de reforma do regime belga, dado que esta carreira foi, pelo contrário, efetivamente tomada em consideração. O princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, que estabelece uma obrigação recíproca entre a União e os seus Estados‑Membros, não é aplicável ao presente processo, que não pode ser comparado nem com o processo que deu origem ao acórdão Comissão/Bélgica (137/80, EU:C:1981:237) nem com o processo que deu origem ao acórdão My (C‑293/03, EU:C:2004:821).
24. Por último, segundo o Governo belga, o artigo 34.° da Carta também não é aplicável ao presente caso na medida em que, por um lado, esta disposição traduz um simples princípio, e não um direito na aceção do artigo 51.°, n.° 1, da própria Carta, e, por outro, o artigo 10.°‑A do Decreto Real n.° 50 não pode ser considerado uma disposição que implementa o direito da União.
b) Análise
25. De acordo com jurisprudência constante, um funcionário da União tem a qualidade de trabalhador na aceção do artigo 45.°, n.° 1, TFUE desde que tenha exercido o seu direito de livre circulação (16). A este respeito, o Tribunal de Justiça precisou que o período de atividade cumprido num serviço público internacional, como é o caso da União, não pode ser equiparado a um período de trabalho cumprido num serviço público de outro Estado‑Membro e, por conseguinte, não pode ser suscetível de criar, por si só, um vínculo com uma das situações previstas na referida disposição do Tratado (17).
26. No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio e dos autos que A. Wojciechowski, de nacionalidade belga, residiu e trabalhou sempre na Bélgica (18), inicialmente como trabalhadora assalariada no setor privado e, em seguida, ao serviço da Comissão. Nunca adquiriu, durante a sua vida profissional, a qualidade de trabalhadora migrante. Por conseguinte, a sua situação, que permanece puramente interna, não é abrangida pelo artigo 45.°, n.° 1, TFUE (19).
27. Além disso, conforme o órgão jurisdicional de reenvio e o Governo belga observaram corretamente, a situação de A. Wojciechowski durante o período em que esteve empregada ao serviço da Comissão também não é abrangida pelo Regulamento n.° 1408/71 nem pelo Regulamento n.° 883/2004. Com efeito, o Tribunal de Justiça precisou, a este respeito, que «os funcionários da [União] não podem ser considerados trabalhadores na aceção do Regulamento n.° 1408/71, uma vez que não estão sujeitos a uma legislação nacional em matéria de segurança social, como exige o artigo 2.°, n.° 1, do referido regulamento, que define o âmbito de aplicação pessoal deste último» (20).
28. Por outro lado, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a situação de um funcionário não é abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União apenas pelo facto de existir um vínculo laboral, atual ou passado, com esta (21).
29. Por conseguinte, a mera circunstância de A. Wojciechowski ter a qualidade de funcionária reformada não permite concluir automaticamente que existe um elemento de conexão com o direito da União. A este respeito, importa sublinhar que, embora, a este título, seja abrangida pelo âmbito de aplicação do Estatuto, ou seja, de um ato «obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados‑Membros» (22), que vincula os Estados‑Membros «na medida em que a participação destes é necessária para a sua aplicação» (23) é, no entanto, facto assente que nenhuma disposição deste regula diretamente os factos em causa no processo principal.
30. Nomeadamente, não é possível retirar de nenhuma disposição do Estatuto uma proibição, para os Estados‑Membros, de tomarem em consideração a pensão de que um antigo funcionário da União a cargo desta beneficia para efeitos da aplicação de uma regra de direito nacional que conduz à limitação dos direitos à pensão de que o referido funcionário poderia beneficiar ao abrigo da legislação desse Estado‑Membro. Em contrapartida, é jurisprudência constante que o direito da União não prejudica a competência dos Estados‑Membros para organizarem os seus sistemas de segurança social e que, embora seja verdade que, no exercício dessa competência, os Estados‑Membros devem respeitar o direito da União (24), não é menos certo que, não havendo harmonização a nível da União, cabe à legislação de cada Estado‑Membro determinar, por um lado, as condições do direito ou da obrigação de inscrição num regime de segurança social e, por outro, as condições que dão direito às prestações (25).
31. É certo que é possível defender que a regulamentação belga tem por efeito prejudicar a faculdade de transferência dos direitos à pensão prevista no artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto, na medida em que, se esta faculdade não for exercida, os direitos à pensão adquiridos no regime belga antes da entrada ao serviço da União podem ser perdidos, transformando‑se assim de facto esta faculdade numa obrigação, o que constitui uma violação da redação clara desta disposição. Todavia, no processo principal, A. Wojciechowski queixa‑se de que não lhe foi reconhecida nenhuma pensão de reforma a título do regime belga relativamente aos períodos em que contribuiu para este regime e não de um obstáculo ao funcionamento do mecanismo de transferência previsto na referida disposição do Estatuto, que visa apenas proceder a uma conversão do capital que corresponde aos direitos à pensão adquiridos no sistema nacional em anuidades nos termos do regime de pensões da União e ao qual, além disso, A. Wojciechowski renunciou expressamente.
32. Dito isto, importa sublinhar que, com a primeira parte da questão submetida, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas sobre se a aplicação à situação da recorrente no processo principal de uma jurisprudência do Tribunal de Justiça, com origem nos acórdãos Comissão/Bélgica (137/80, EU:C:1981:237) e My (C‑293/03, EU:C:2004:821) e recentemente confirmada pelo acórdão Melchior (C‑647/13, EU:C:2015:54), segundo a qual o dever de cooperação e de assistência leais que incumbe aos Estados‑Membros em relação à União e que encontra expressão na obrigação, prevista no artigo 10.° CE (atual artigo 4.°, n.° 3, TUE), de facilitar à mesma o cumprimento da sua missão se opõe a uma regulamentação nacional suscetível de desencorajar o exercício de uma atividade profissional numa instituição da União, tornando mais difícil o recrutamento por esta de funcionários nacionais (26).
33. Ora, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a regulamentação em causa no processo principal e a aplicação que o ONP fez da mesma no caso de A. Wojciechowski são suscetíveis de violar o referido dever de cooperação e de assistência leais, conforme foi interpretado e aplicado pelo Tribunal de Justiça nessa jurisprudência.
34. Nestas circunstâncias, a competência do Tribunal de Justiça para responder a esta parte da questão prejudicial não parece poder ser contestada. Tal competência foi, aliás, implicitamente reconhecida no acórdão Melchior (C‑647/13, EU:C:2015:54), no qual o Tribunal de Justiça respondeu a uma questão análoga colocada pela cour du travail de Bruxelles, a respeito da aplicação da regulamentação belga em matéria de subsídio de desemprego no âmbito de um litígio entre o ONP e um antigo agente contratual da União, cuja situação, tal como a de A. Wojciechowski, não apresentava mais nenhum elemento de conexão com o direito da União (27).
35. O argumento do Governo belga segundo o qual o litígio em causa no processo principal é diferente dos litígios que deram origem aos acórdãos Comissão/Bélgica (137/80, EU:C:1981:237) e My (C‑293/03, EU:C:2004:821), pelo que os princípios desenvolvidos pelo Tribunal de Justiça nesses acórdãos não são transponíveis para a situação de A. Wojciechowski, diz respeito ao mérito da questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio pelo que não afeta, assim, a competência do Tribunal de Justiça para lhe responder.
36. No que respeita à segunda parte da questão prejudicial, relativa à interpretação do artigo 34.° da Carta, considero que, na falta de outros fatores de conexão ao direito da União, a aplicação da Carta e, por conseguinte, a competência do Tribunal de Justiça para responder a esta parte da questão apenas podem ser estabelecidos se a jurisprudência do Tribunal de Justiça acima referida no n.° 32 fosse aplicável à situação de A. Wojciechowski (28).
2. Quanto à admissibilidade da questão prejudicial
37. Caso o Tribunal de Justiça considere que é competente, o Governo belga contesta a admissibilidade da questão submetida, uma vez que, em seu entender, esta tem um caráter puramente hipotético, por o órgão jurisdicional de reenvio ter chamado o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se sobre a hipótese, não verificada nos factos e estranha ao litígio no processo principal, de que o artigo 10.°‑A do Decreto Real n.° 50 «pode tornar mais difícil o recrutamento, pela União, de funcionários de nacionalidade belga com certa antiguidade».
38. A este respeito, limito‑me a observar que a jurisprudência acima referida no n.° 32 assenta, no essencial, na constatação de que existe um risco de a União se deparar com obstáculos ao cumprimento da sua missão devido à aplicação de regulamentações nacionais suscetíveis de desencorajar o acesso de certas categorias de trabalhadores à função pública europeia. Ao emitir a hipótese contestada pelo Governo belga, o órgão jurisdicional de reenvio, longe de introduzir um elemento estranho à realidade do litígio em causa no processo principal, mais não faz do que questionar‑se, e questionar o Tribunal de Justiça, sobre a existência, nas circunstâncias do processo principal, do referido risco e sobre o preenchimento dos requisitos para aplicar a jurisprudência acima referida.
B – Quanto ao mérito
1. Quanto à primeira parte da questão prejudicial: o princípio da cooperação leal
39. Com a primeira parte da sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o princípio da cooperação leal se opõe a que um Estado‑Membro reduza, ou mesmo recuse, uma pensão de reforma devida a um trabalhador assalariado em conformidade com as prestações que realizou nos termos da legislação deste Estado‑Membro, quando o total dos anos de carreira cumpridos nesse Estado e nas instituições europeias ultrapassar a unidade da carreira prevista na legislação nacional.
a) Observações apresentadas no Tribunal de Justiça
40. O Governo belga alega que deve ser dada uma resposta negativa à parte da questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio relativa à interpretação do artigo 4.°, n.° 3, TUE. Segundo este Governo, o princípio de cooperação leal, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos acima referidos no n.° 32, não é aplicável ao litígio em causa no processo principal porque este não tem por objeto a recusa, por parte das autoridades nacionais, de tomar em consideração os anos de carreira de um trabalhador da União para efeitos da determinação da sua pensão de reforma a título do regime belga. Esta carreira foi efetivamente tomada em consideração no caso de A. Wojciechowski. Ora, o artigo 4.°, n.° 3, TUE estabelece uma obrigação recíproca de cooperação leal entre a União e os Estados‑Membros.
41. Além disso, o Governo belga alega que, ainda que se admita que o princípio da cooperação leal é aplicável ao litígio em causa no processo principal, a regra da unidade da carreira prevista na legislação belga não a pode prejudicar. A este respeito, este Governo observa que o referido princípio não pode conduzir a que se conceda uma vantagem às pessoas que foram trabalhadoras assalariadas antes de prestarem uma carreira completa na União como funcionários relativamente a outros trabalhadores, nomeadamente àqueles que tiveram uma carreira mista. A regra da unidade da carreira assenta num motivo legítimo, o controlo das despesas no setor das pensões, e num princípio de igualdade dos trabalhadores que tiveram uma carreira mista. Ora, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o direito da União não prejudica a competência dos Estados‑Membros para organizarem os seus sistemas de segurança social e compete‑lhes, na falta de harmonização a nível da União, determinar as condições do direito ou da obrigação de inscrição num sistema de segurança social, bem como as condições que conferem direito a prestações sociais.
42. A Comissão observa que se o Regulamento n.° 883/2004 tivesse sido aplicado ao litígio em causa no processo principal, as autoridades belgas não poderiam ter oposto a regra da unidade da carreira a A. Wojciechowski, uma vez que isso teria prejudicado o princípio da totalização dos diferentes períodos de seguro e seria contrário ao espírito das regras anticúmulo previstas neste regulamento (29). Ora, segundo a Comissão, impõe‑se a mesma solução devido à obrigação de cooperação leal que incumbe ao Reino da Bélgica por força do artigo 4.°, n.° 3, TUE. A este respeito, por um lado, refere que a regra da unidade da carreira é suscetível de constituir um obstáculo e, por conseguinte, de desencorajar o exercício de uma atividade profissional numa instituição da União na medida em que, ao aceitar um emprego em tal instituição, esse trabalhador ficará privado de proteção contra a regra anticúmulo da legislação belga, regra que não lhe poderia ser oposta se tivesse exercido o seu direito à livre circulação noutro Estado‑Membro. Por outro lado, a Comissão sublinha que resulta da jurisprudência que do objetivo de recrutamento de pessoal qualificado pelas instituições da União, objetivo para cuja prossecução a União recebe o apoio dos Estados‑Membros ao abrigo do princípio de cooperação leal, decorre um princípio fundamental que orienta a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a saber, o princípio segundo o qual os direitos à segurança social de uma pessoa que trabalhou num Estado‑Membro não podem ser afetados pelo facto de esta ter trabalhado nas instituições europeias. De acordo com a Comissão, as diferenças que existem entre o processo principal e o processo que deu origem ao acórdão My (C‑293/03, EU:C:2004:821) não permitem adotar uma conclusão distinta daquela a que o Tribunal de Justiça chegou neste último acórdão. Por outro lado, se o artigo 10.°‑A do Decreto Real n.° 50 fosse aplicado ao presente caso, tal significaria que A. Wojciechowski teria pago contribuições sociais a fundo perdido para o regime de pensões belga.
43. Posteriormente, na audiência, a Comissão precisou a sua posição, referindo que a situação de um funcionário da União deve ser equiparada à de um trabalhador migrante, mesmo quando não exerce o seu direito à livre circulação. A jurisprudência acima recordada no n.° 32 foi desenvolvida pelo Tribunal de Justiça com o objetivo de contornar os eventuais obstáculos à aplicação, relativamente aos funcionários da União, dos princípios resultantes das regras do Tratado sobre a livre circulação dos trabalhadores.
44. Baseando‑se, nomeadamente, no acórdão Melchior (C‑647/13, EU:C:2015:54), assim como nas conclusões do advogado‑geral P. Cruz Villalón no processo Časta (C‑166/12, EU:C:2013:443), A. Wojciechowski alegou, na audiência, que o artigo 4.°, n.° 3, TUE, conjugado com o Estatuto, consagra um princípio segundo o qual a continuidade das prestações sociais adquiridas por um funcionário da União num regime de segurança social nacional deve ser garantida.
b) Apreciação
45. Em primeiro lugar, há que rejeitar desde já o argumento do Governo belga relativo ao caráter recíproco do princípio da cooperação leal. Se bem compreendo este argumento, o referido governo entende que, devido a tal reciprocidade, não é possível que um Estado‑Membro seja simultaneamente acusado de não ter tomado em consideração o período de emprego de um trabalhador numa instituição da União com o objetivo de estabelecer os direitos sociais deste ao abrigo do regime nacional, como sucedeu nos processos que deram origem aos acórdãos My (C‑293/03, EU:C:2004:821) e Melchior (C‑647/13, EU:C:2015:54), e de o ter tomado em consideração, como ocorre no litígio em causa no processo principal.
46. É certo que é incontestável que o princípio da cooperação leal estabelecido no artigo 4.°, n.° 3, TUE, conforme se encontra aliás expressamente consagrado no primeiro parágrafo desta disposição (30), implica um dever mútuo de assistência entre a União e os seus Estados‑Membros. Daqui resulta que uma violação deste princípio pode ocorrer quando tal reciprocidade não seja assegurada, nomeadamente quando uma obrigação de cooperação incumbe de forma unilateral aos Estados‑Membros ou ainda quando o conteúdo desta obrigação é definido de forma a constituir uma ingerência nas competências reservadas aos Estados‑Membros.
47. Todavia, não é o que sucede nas circunstâncias do processo principal.
48. A este respeito, observo, por um lado, que a jurisprudência acima referida no n.° 32 visa, em princípio, qualquer regulamentação ou prática nacional que, ao não assegurar a continuidade dos direitos sociais dos trabalhadores que passaram parte da sua carreira numa instituição da União, tem por efeito desencorajar a sua entrada ao serviço desta e, por conseguinte, tornar mais difícil o recrutamento, por parte da União, do seu pessoal. Uma vez que tal regulamentação ou prática nacional só é apreciada em função dos seus efeitos, daqui resulta que podem ser afetadas por esta jurisprudência tanto a recusa, por parte das autoridades de um Estado‑Membro, de tomar em consideração os períodos de trabalho que um trabalhador prestou na qualidade de funcionário de uma instituição da União que conferem um direito que está previsto no regime de segurança social deste Estado como, conforme sucede na situação de A. Wojciechowski, a tomada em consideração destes mesmos períodos com o objetivo de reduzir, ou inclusivamente de suprimir, os direitos que o trabalhador adquiriu ao abrigo do referido regime (31). Esta conclusão decorre da ratio subjacente à jurisprudência acima referida no n.° 32 e não se pode considerar que viola o caráter recíproco do dever da cooperação leal.
49. Por outro lado, embora seja verdade que, conforme o Governo belga recorda, o direito da União não prejudica a competência dos Estados‑Membros para organizarem os seus sistemas de segurança social e que, na falta de harmonização a nível da União, compete à legislação de cada Estado‑Membro determinar as condições de concessão das prestações em matéria de segurança social, não deixa de ser verdade que, no exercício dessa competência, os Estados‑Membros devem respeitar o direito da União (32), incluindo os princípios que o Tribunal de Justiça retirou, na jurisprudência referida no n.° 32, do princípio da cooperação leal conjugado com o Estatuto.
50. De igual modo, não me convence a tese da Comissão segundo a qual é necessário assegurar um paralelismo entre as soluções que resultam, por um lado, da aplicação das disposições do Tratado sobre a livre circulação dos trabalhadores e as disposições do Regulamento n.° 883/2004 e, por outro, da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a aplicação do princípio da cooperação leal acima referido no n.° 32 (33).
51. Com efeito, em primeiro lugar, conforme o Governo belga recordou corretamente na audiência, no acórdão My (C‑293/03, EU:C:2004:821, n.° 42), o Tribunal de Justiça exclui expressamente que o período de atividade num serviço público internacional, como é o caso da União, possa ser equiparado a um período de trabalho prestado num serviço público de outro Estado‑Membro para efeitos da aplicação do artigo 45.° TFUE, distinguindo assim claramente a situação de um trabalhador migrante da situação de um funcionário que não exerceu o seu direito à livre circulação.
52. Em segundo lugar, conforme referi no n.° 27 supra, é jurisprudência constante que a situação dos funcionários da União não é abrangida pelos regulamentos adotados ao abrigo do artigo 48.° TFUE, que visa coordenar as legislações dos Estados‑Membros em matéria de segurança social, inclusivamente nos casos em que os referidos funcionários tenham exercido o seu direito à livre circulação.
53. Em terceiro lugar, conforme o Tribunal de Justiça esclareceu nos acórdãos Comissão/Luxemburgo (315/85, EU:C:1987:569, n.° 21) e Časta (C‑166/12, EU:C:2013:792, n.° 30) a respeito do artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto, as disposições deste último não visam uma harmonização nem uma coordenação das diversas disposições nacionais no domínio das pensões.
54. Em quarto lugar, ao consagrar o princípio segundo o qual o Estado‑Membro que adota uma regulamentação suscetível de desencorajar o exercício de uma atividade profissional numa instituição europeia viola o seu dever de cooperação leal, conjugado com as disposições do Estatuto, a jurisprudência acima referida no n.° 32 pretende eliminar os obstáculos que tais regulamentações nacionais podem criar ao recrutamento, pela União, do seu pessoal, em conformidade com o objetivo enunciado no artigo 27.°, primeiro parágrafo, do Estatuto (34). Por conseguinte, à luz da sua ratio, a aplicação desta jurisprudência não pode ignorar um exame que visa estabelecer se a regulamentação em causa é efetivamente suscetível de «tornar mais difícil» tal recrutamento (35).
55. Feita esta precisão, importa verificar se a regulamentação em causa no litígio no processo principal é suscetível de desencorajar o exercício de uma atividade profissional numa instituição da União na aceção da jurisprudência acima referida no n.° 32.
56. Recordo, a este respeito, que o Tribunal de Justiça já declarou que era contrária ao princípio da cooperação leal conjugado com as disposições do Estatuto uma regulamentação nacional suscetível de tornar mais difícil o recrutamento por uma instituição da União de trabalhadores com uma certa antiguidade (36), assim como uma regulamentação nacional suscetível de impedir o recrutamento, por uma destas instituições, de pessoal temporário (37).
57. Nos processos principais que deram origem a essas decisões, os períodos de trabalho ao serviço de instituições da União não foram tomados em consideração para conceder o direito às prestações previstas no regime de segurança social do Estado‑Membro em causa a que o interessado teria tido direito se, durante esses períodos, tivesse estado inscrito no referido regime. Em contrapartida, no presente processo prejudicial, a carreira da recorrente na União foi efetivamente tomada em consideração para calcular a sua pensão de antiguidade belga. No entanto, esta circunstância por si só não é suscetível de justificar uma solução diferente, uma vez que tal tomada em consideração conduz a um resultado idêntico de redução, ou até mesmo de supressão, dos direitos à pensão a cargo do regime belga de que A. Wojciechowski poderia ter beneficiado se não tivesse trabalhado para uma instituição da União.
58. Ora, em princípio, a perspetiva da perda de tais vantagens é suscetível de dissuadir um trabalhador que adquiriu uma certa antiguidade no regime de pensões belga de aceitar um emprego numa instituição da União ou é suscetível de o incentivar a abandonar as funções que aí exerce antes de ter uma carreira completa. Por conseguinte, a regulamentação em causa no processo principal viola o princípio da cooperação leal conjugado com o Estatuto, tal como sucedeu com as regulamentações que estavam em causa nos processos que deram origem ao acórdão My (C‑293/03, EU:C:2004:821) e ao despacho Ricci e Pisaneschi (C‑286/09 e C‑287/09, EU:C:2010:420).
59. Todavia, importa observar que a perda da totalidade dos direitos à pensão de que A. Wojciechowski poderia ter beneficiado se tivesse continuado inscrita no regime belga dos trabalhadores assalariados durante toda a sua carreira não decorreu da aplicação, em si mesma, da regra da unidade da carreira prevista no artigo 10.°‑A do Decreto Real n.° 50, mas antes da forma como o ONP calculou a fração que exprime a importância da pensão a cargo da União, que equiparou uma carreira de 35 anos numa instituição da União a uma carreira completa (45/45 avos) no regime belga. Com efeito, os direitos à pensão da recorrente no processo principal nos termos do regime belga não teriam sido minimamente afetados se o ONP tivesse considerado que os 35 anos que cumpriu ao serviço da Comissão equivaliam a uma fração de 35/45 avos, e se tivesse, por conseguinte, concluído que a sua carreira global comportava 48/45 avos, tendo um excedente da unidade da carreira de apenas três anos. Daqui resulta que não é a regra da unidade da carreira que viola o princípio da cooperação leal conjugado com o Estatuto, tendo a violação deste princípio origem no método aplicado pelas autoridades belgas para calcular a correspondência entre a pensão belga e a pensão da União.
60. Na audiência, o Governo belga insistiu particularmente na faculdade que o funcionário que entra ao serviço da União tem, em conformidade com o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto, de transferir para a União, entre o momento da sua titularização e o momento em que obtém o direito a uma pensão de antiguidade na aceção do artigo 77.° do Estatuto, o capital, atualizado até à data da transferência efetiva, correspondente aos direitos à pensão que adquiriu a título das suas atividades anteriores. Segundo este Governo, o facto de A. Wojciechowski não ter exercido a referida faculdade determinou que tenha perdido os seus direitos à pensão a título do regime belga.
61. A este respeito, é verdade que, conforme sublinha igualmente o Governo belga, no acórdão Comissão/Bélgica (137/80, EU:C:1981:237), o Tribunal de Justiça precisou que, ao instituir a favor dos funcionários um sistema de transferência dos direitos à pensão, a referida disposição do anexo VIII do Estatuto «pretende facilitar a passagem dos empregos nacionais, públicos ou privados, para a administração comunitária e garantir, desse modo, às Comunidades, maiores possibilidades de escolha de pessoal qualificado que já tenha uma adequada experiência profissional» (38). Todavia, o exercício de tal faculdade permite apenas converter em anuidades sob o regime de pensões da União os períodos de contribuição para um regime nacional. Daqui resulta que é certo que, no caso de um funcionário que, tal como a recorrente no processo principal, contribuiu durante um número significativo de anos para o regime de pensões nacional antes de cumprir uma carreira completa numa instituição da União, tal transferência apresenta a vantagem de lhe permitir atingir mais cedo o nível máximo da sua pensão de antiguidade a cargo da União, mas retira‑lhe a possibilidade de obter, para além desta pensão, uma pensão a cargo do regime nacional com base nas contribuições a que procedeu a favor deste regime. Por conseguinte, embora permita facilitar a passagem de um emprego nacional para um emprego na União, tal não significa que a possibilidade de tal transferência elimina as desvantagens que decorrem, para esse funcionário, da aplicação da regulamentação em causa no processo principal. Além disso, conforme a Comissão salientou corretamente na audiência, o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto prevê uma simples faculdade a favor do funcionário e do não exercício desta faculdade não pode decorrer a perda de direitos que o funcionário adquiriu na sequência das contribuições pagas ao regime nacional de segurança social.
62. Com base em todas as considerações que precedem, considero que há que responder à questão prejudicial submetida pelo tribunal du travail de Bruxelles, na parte em que se refere ao artigo 4, n.° 3, TUE, no sentido de que esta disposição, conjugada com o Estatuto, se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro, como a que está em causa no processo principal, que prevê que a pensão de reforma devida a um trabalhador assalariado ao abrigo das contribuições pagas em conformidade com a legislação deste Estado‑Membro é reduzida, ou inclusivamente suprimida, quando o total dos anos de carreira deste trabalhador no referido Estado‑Membro e enquanto funcionário europeu colocado neste mesmo Estado‑Membro exceder a unidade da carreira, na medida em que, devido ao método de cálculo da fração que exprime a importância da pensão a cargo da União, tal redução é mais significativa do que aquela que teria sido aplicada se toda a carreira do referido trabalhador tivesse sido prestada enquanto trabalhador assalariado no Estado‑Membro em questão.
63. No que respeita à objeção da Comissão sobre a possibilidade de a recorrente no processo principal invocar contra as autoridades belgas a obrigação, que incumbe aos Estados‑Membros ao abrigo do princípio da cooperação leal conjugado com o Estatuto, de facilitar o cumprimento da missão da União ao não desencorajar, através da aplicação das suas regulamentações em matéria de segurança social, o exercício de uma atividade profissional numa das suas instituições, observo que nos acórdãos My (C‑293/03, EU:C:2004:821) e Melchior (C‑647/13, EU:C:2015:54), o Tribunal de Justiça reconheceu implicitamente que tal obrigação implica a capacidade de produzir efeitos jurídicos diretos nas relações entre os Estados‑Membros e os seus cidadãos. Quanto ao restante, remeto para a nota de pé de página 26 das conclusões que apresentei no processo Melchior (C‑647/13, EU:C:2014:2301).
2. Quanto à segunda parte da questão prejudicial: o artigo 34.° da Carta
64. Atendendo à resposta que proponho que seja dada à questão prejudicial na parte que se refere ao princípio da cooperação leal, afigura‑se inútil apreciar também esta questão à luz do artigo 34.°, n.° 1, da Carta.
65. Por outro lado, se o Tribunal de Justiça considerar, ao contrário do que é sugerido nas presentes conclusões, que este princípio não é aplicável ao litígio em causa no processo principal, a Carta também não será aplicável. Com efeito, resulta de jurisprudência constante que os direitos fundamentais garantidos pela ordem jurídica da União são aplicáveis a todas as situações reguladas pelo direito da União, não o sendo fora dessas situações (39). Conforme o Tribunal de Justiça precisou no acórdão Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105), não é possível que em situações abrangidas pelo direito da União, os respetivos direitos fundamentais não sejam aplicáveis. Desta forma, a aplicabilidade do direito da União implica a aplicabilidade dos direitos fundamentais garantidos pela Carta (40). Em contrapartida, quando uma situação jurídica não seja abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União, o Tribunal de Justiça não tem competência para a conhecer e as disposições da Carta eventualmente invocadas não podem, por si só, servir de base a essa competência (41). No presente caso, é facto assente que a regulamentação nacional em causa no processo principal, ao definir as regras de cálculo das prestações de pensão de antiguidade dos trabalhadores assalariados, não implementa um ato de direito derivado da União. Por outro lado, resulta das considerações anteriores que a situação jurídica de A. Wojciechowski é puramente interna e não é diretamente abrangida por uma disposição do Estatuto (42). Daqui resulta que só no caso de o Tribunal de Justiça considerar, tal como proponho, que o artigo 4.°, n.° 3, TUE, conjugado com o Estatuto, é aplicável ao litígio em causa no processo principal, é que a situação de A. Wojciechowski será abrangida pelo direito da União, sendo, por conseguinte, aplicável a Carta.
66. Por último, na hipótese de o Tribunal de Justiça considerar, conforme a Comissão defende, que o referido artigo, embora seja aplicável ao litígio em causa no processo principal, não é invocável em juízo por A. Wojciechowski, resulta do acórdão Association de médiation sociale (C‑176/12, EU:C:2014:2) que, ainda assim, a Carta seria aplicável (43). Todavia, recordo que, nesse mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça, ao contrário do que tinha declarado no acórdão Kücükdeveci (C‑555/07, EU:C:2010:21) a respeito do princípio da não discriminação em função da idade consagrado no artigo 21.°, n.° 1, da Carta, considerou que o artigo 27.° desta não podia ser invocado em juízo de forma autónoma, uma vez que este apenas pode produzir integralmente os seus efeitos depois de ter sido precisado por disposições do direito da União ou do direito nacional.
67. Quanto ao mérito, remeto, mutatis mutandis, para as considerações expostas nos n.os 60 a 62 das conclusões que apresentei no processo Melchior (C‑647/13, EU:C:2014:2301). Sem pôr em causa a faculdade de os Estados‑Membros preverem, no exercício da sua competência para organizarem os seus regimes de segurança social, os mecanismos de limitação das prestações ou das regras anticúmulo, não me parece ser compatível com os princípios estabelecidos no artigo 34.° da Carta uma regulamentação nacional que conduz, em situações como as que estão em causa no processo principal, a suprimir os direitos à pensão adquiridos por um trabalhador assalariado com base nas contribuições que pagou no regime nacional apenas por ter tido uma carreira completa numa instituição da União que lhe confere o direito a uma pensão a cargo desta por um período diferente do período durante o qual contribuiu para o regime nacional.
V – Conclusão
68. À luz de todas as considerações que precedem, proponho que o Tribunal de Justiça responda da seguinte forma à questão prejudicial submetida pelo tribunal du travail de Bruxelles:
«O artigo 4.°, n.° 3, TUE, conjugado com o Estatuto dos Funcionários da União Europeia, estabelecido pelo Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n.° 259/68 do Conselho, de 29 de fevereiro de 1968, que fixa o Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias assim como o Regime aplicável aos outros agentes destas Comunidades, e institui medidas especiais temporariamente aplicáveis aos funcionários da Comissão, conforme alterado pelo Regulamento (UE, Euratom) n.° 1080/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, opõe‑se a uma regulamentação de um Estado‑Membro, como a que está em causa no processo principal, que prevê que a pensão de reforma devida a um trabalhador assalariado ao abrigo das contribuições pagas em conformidade com a legislação deste Estado‑Membro é reduzida, ou inclusivamente suprimida, quando o total dos anos de carreira deste trabalhador no referido Estado‑Membro e enquanto funcionário europeu colocado neste mesmo Estado‑Membro exceder a unidade da carreira, na medida em que, devido ao método de cálculo da fração que exprime a importância da pensão a cargo da União Europeia, tal redução é mais significativa do que aquela que teria sido aplicada se toda a carreira do referido trabalhador tivesse sido prestada enquanto trabalhador assalariado no Estado‑Membro em questão.»