DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
25 juin 2020 (*)
« FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Soutien spécifique au secteur du tabac – Dépenses effectuées par la Pologne – Contrôles clés – Corrections forfaitaires – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑506/18,
République de Pologne, représentée par M. B. Majczyna, Mmes B. Włodarczyk, B. Straś et M. M. Wiącek, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mme J. Aquilina, MM. B. Hofstötter, M. Kaduczak et Mme A. Stobiecka-Kuik, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation partielle de la décision d’exécution (UE) 2018/873 de la Commission, du 13 juin 2018, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2018, L 152, p. 29),
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de Mme V. Tomljenović, présidente, MM. F. Schalin (rapporteur) et I. Nõmm, juges,
greffier : Mme M. Marescaux, administratrice,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 12 février 2020,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Du 16 au 20 mars 2015, la Commission européenne a effectué une mission de contrôle des régimes de surveillance et de contrôle de la mesure de soutien spécifique au secteur du tabac, mise en œuvre en application de l’article 68 du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006 et (CE) no 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) no 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16), pour l’année de demande 2013.
2 Par lettre du 25 juin 2015 adressée aux autorités polonaises en vertu de l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution (UE) no 908/2014 de la Commission, du 6 août 2014, portant modalités d’application du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les règles relatives aux contrôles, les garanties et la transparence (JO 2014, L 255, p. 59), la Commission a communiqué les conclusions de la mission de contrôle. Elle a exposé les principaux griefs suivants en ce qui concernait le soutien spécifique au secteur du tabac :
– inefficacité du contrôle des conditions spécifiques d’admissibilité pour ce qui est des producteurs ;
– inefficacité du contrôle de la qualité ;
– absence d’un régime spécifique de sanctions.
3 En réponse à la communication de la Commission, les autorités polonaises ont rejeté les griefs qui étaient retenus à leur encontre et lui ont fourni, par lettre du 25 août 2015, des informations supplémentaires.
4 Par la suite, par lettre du 20 octobre 2015, la Commission a convié les autorités polonaises à une réunion bilatérale.
5 Par lettre du 28 octobre 2015, les autorités polonaises ont transmis des informations supplémentaires.
6 La réunion bilatérale a eu lieu le 10 novembre 2015 à Bruxelles (Belgique).
7 Par lettre du 8 décembre 2015, la Commission a communiqué aux autorités polonaises le procès-verbal de la réunion bilatérale, en maintenant l’ensemble de ses griefs.
8 Par lettre du 30 décembre 2015, les autorités polonaises ont fait part de leurs observations sur le procès-verbal et présenté des informations supplémentaires, tout en réaffirmant leur position.
9 Par lettre du 3 juin 2016, la Commission a adressé une communication officielle aux autorités polonaises, en vertu de l’article 34, paragraphe 3, troisième alinéa, et de l’article 40, paragraphe 1, du règlement no 908/2014 (ci-après la « communication officielle du 3 juin 2016 »).
10 Dans la communication officielle du 3 juin 2016, la Commission a, en ayant regroupé comme faisant partie d’un contrôle clé les deux premiers griefs figurant dans sa lettre du 25 juin 2015, énoncé les griefs suivants :
– insuffisance des contrôles sur place :
– insuffisance des contrôles sur place pour ce qui est des producteurs ;
– insuffisance des contrôles sur place aux points d’enlèvement ;
– absence d’un régime spécifique de réductions et d’exclusions.
11 La Commission a considéré, en substance, que les contrôles sur place pour ce qui est des producteurs étaient insuffisants pour déterminer si les conditions d’éligibilité à l’aide étaient remplies. En effet, d’après la Commission, même si les autorités polonaises pouvaient constater qu’il y avait des résidus de tabac sur une parcelle, la quantité ou le rendement de tabac de ladite parcelle ne pouvait pas être vérifié. Elle a également considéré que les contrôles avaient été effectués de manière tardive, ce qui a eu pour conséquence que moins de 52 % des 857 producteurs contrôlés sur place ont été soumis à des mesures de la zone de culture du tabac. Au vu de ces considérations, la Commission a estimé que les conditions d’éligibilité relatives à la zone de culture de tabac et l’obligation de fournir la totalité de la production à l’entreprise de première transformation n’avaient pas été contrôlées.
12 En ce qui concerne l’insuffisance de contrôles aux points d’enlèvement, la Commission a considéré que seul un contrôle organoleptique était effectué pour vérifier le taux d’humidité du tabac et qu’il n’y avait pas de contrôle systématique du taux d’humidité. Au vu de ces insuffisances systémiques, la Commission a estimé qu’il existait un risque qu’une aide ait été accordée en faveur d’un tabac de qualité insuffisante et que l’aide financière octroyée ait été trop élevée du fait de la surévaluation du poids du tabac si sa teneur en eau était excessive.
13 La Commission a également considéré l’absence d’un régime spécifique de réductions et d’exclusions concernant le soutien au secteur du tabac comme constituant une insuffisance des contrôles clés en ce qui concernait le calcul correct des réductions et des sanctions administratives. La Commission a estimé que le système polonais ne pouvait pas être considéré comme étant un système de réductions et d’exclusions adéquat, à savoir un système qui tenait compte de la gravité, de l’ampleur et de la persistance d’un manquement aux critères d’éligibilité. Pour la Commission, le système était insuffisant dans la mesure où il était fondé sur l’acceptation ou le refus du tabac par l’entreprise de première transformation. En outre, ce système ne serait pas mis en place par l’État membre, mais par les entreprises de première transformation. Les autorités polonaises n’auraient donc pas de contrôle ou de vue d’ensemble du système et elles ne pourraient pas s’assurer qu’il y aurait un traitement égal entre producteurs dans la mesure où chaque entreprise de première transformation pourrait procéder de manière différente.
14 La Commission a également considéré que les insuffisances des deux contrôles clés avaient engendré un risque pour les fonds agricoles en ce qui concernait le soutien spécifique au secteur du tabac, ce qui justifiait, conformément à sa communication C(2015) 3675 final, du 8 juin 2015, intitulée « Lignes directrices relatives au calcul des corrections financières dans le cadre des procédures d’apurement de conformité et d’apurement des comptes » (ci-après les « lignes directrices »), l’application d’une correction de 5 %.
15 La Commission a donc proposé d’écarter du financement de l’Union européenne un montant brut total de 2 858 182,52 euros, à savoir 1 421 755,79 euros pour l’exercice financier 2014 et 1 436 426,73 euros pour l’exercice financier 2015.
16 Par lettre du 1er juillet 2016, les autorités polonaises ont demandé à l’organe de conciliation d’examiner le bien-fondé du calcul de la correction financière effectué par la Commission et déposé une demande de conciliation.
17 Le 20 décembre 2016, l’organe de conciliation a adopté son rapport final. Dans les conclusions de ce rapport, l’organe de conciliation a soutenu la position de la Commission et a constaté qu’il lui était impossible d’accorder les positions des parties.
18 Par lettre du 27 mars 2017, la Commission a transmis aux autorités polonaises sa position finale, en tenant compte du rapport de l’organe de conciliation. La Commission y a indiqué qu’elle maintenait la position exprimée dans la communication officielle du 3 juin 2016 et proposait d’écarter du financement de l’Union un montant brut total de 2 858 182,52 euros.
19 Les échanges et les conclusions de la Commission évoqués ci-dessus, notamment la position finale du 27 mars 2017, sont reflétés dans un rapport de synthèse établi par la Commission (ci-après le « rapport de synthèse »).
20 Le 13 juin 2018, la Commission a adopté la décision d’exécution (UE) 2018/873, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2018, L 152, p. 29, ci-après la « décision attaquée »).
21 La décision attaquée a ensuite été publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 15 juin 2018 (JO 2018, L 152, p. 29).
22 Les sommes exclues du financement de l’Union par la décision attaquée en ce qui concerne la Pologne comprennent, notamment, la correction financière au titre de la mesure intitulée « Autres aides directes – Articles 68 à 72 du règlement (CE) no 73/2009 » d’un montant de 1 421 755,79 euros pour l’exercice financier 2014 et de 1 436 426,73 euros pour l’exercice financier 2015. Le taux de correction appliqué est de 5 % et la Commission a mentionné comme motif de cette correction : « 2014 – qualité des contrôles sur place » et « 2015 – qualité des contrôles sur place ».
Procédure et conclusions des parties
23 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 août 2018, la République de Pologne a introduit le présent recours. Le mémoire en défense a été déposé au greffe du Tribunal le 14 novembre 2018, la réplique et la duplique ayant été respectivement déposées le 31 janvier 2019 et le 15 avril 2019.
24 La clôture de la phase écrite de la procédure a été notifiée aux parties le 2 avril 2019.
25 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience du 12 février 2020.
26 La République de Pologne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée en ce qu’elle écarte du financement de l’Union les sommes de 1 421 755,79 euros et de 1 436 426,73 euros, dépensées par l’organisme payeur agréé par la République de Pologne ;
– condamner la Commission aux dépens.
27 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la République de Pologne aux dépens.
En droit
28 À l’appui du recours, la République de Pologne invoque trois moyens, le premier, tiré d’une violation de l’article 52, paragraphe 1, du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no 1200/2005 et no 485/2008 du Conseil (JO L 347, p. 549), en ce que la Commission aurait commis des erreurs lorsqu’elle a constaté des insuffisances relatives aux contrôles sur place, le deuxième, tiré d’une violation de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE et, le troisième, tiré d’une violation de l’article 52, paragraphe 2, du règlement no 1306/2013 lors de l’application par la Commission des corrections financières.
29 La Commission conclut au rejet de l’ensemble des moyens soulevés par la République de Pologne comme étant non fondés.
30 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler, s’agissant des griefs avancés par la République de Pologne, que, selon une jurisprudence constante, les fonds agricoles européens ne financent que les interventions effectuées conformément aux dispositions du droit de l’Union dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (voir arrêt du 27 février 2013, Pologne/Commission, T‑241/10, non publié, EU:T:2013:96, point 20 et jurisprudence citée).
31 Lorsque la Commission refuse de mettre à la charge des fonds agricoles certaines dépenses pour cause de violations des dispositions du droit de l’Union imputables à un État membre, il lui appartient non de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes des fonds agricoles et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (voir arrêt du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 21 et jurisprudence citée).
32 L’État membre concerné, pour sa part, ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un système adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (voir arrêt du 9 janvier 2003, Grèce/Commission, C‑157/00, EU:C:2003:5, point 18 et jurisprudence citée).
33 C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner les moyens avancés par la République de Pologne au soutien du recours. Dans la mesure où une éventuelle insuffisance de motivation de la décision attaquée ferait obstacle à l’examen de sa légalité au fond, le Tribunal estime qu’il y a lieu d’examiner, en premier, le deuxième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation de l’article 296 TFUE
34 Premièrement, la République de Pologne avance que la Commission a manqué à son obligation de motivation étant donné que, dans la décision attaquée, il n’est pas précisé, de manière compréhensible, les motifs pour lesquels la Commission a décidé de lui imposer une correction financière de 5 % pour les exercices financiers 2014 et 2015.
35 Deuxièmement, la République de Pologne soutient, en substance, que la Commission n’a spécifié ni dans sa position finale du 27 mars 2017 ni dans la communication officielle du 3 juin 2016 à laquelle renvoie la position finale, en quoi consistait concrètement la violation des dispositions qui y figurent, à savoir l’article 21, paragraphe 1, et l’article 68 du règlement no 73/2009, l’article 37, l’article 39, paragraphe 3, et l’article 50, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1120/2009 de la Commission, du 29 novembre 2009, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le titre III du règlement no 73/2009 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (JO 2009, L 316, p. 1), ainsi que l’article 26, paragraphe 1, et l’article 32, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1122/2009 de la Commission, du 30 novembre 2009, fixant les modalités d’application du règlement no 73/2009 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide prévu pour le secteur vitivinicole (JO 2009, L 316, p. 65).
36 La République de Pologne expose qu’elle s’est fondée sur les arguments figurant dans la lettre du 25 juin 2015 dans laquelle la Commission a rattaché chacune des prétendues insuffisances aux dispositions qui, selon elle, ont été enfreintes. Toutefois, il existerait des incohérences entre les dispositions mentionnées dans ladite lettre et celles qui figurent dans la communication officielle du 3 juin 2016. La Commission aurait notamment invoqué pour la première fois la prétendue violation de l’article 68 du règlement no 73/2009 et de l’article 50, paragraphe 3, du règlement no 1120/2009 dans ladite communication. En outre, la Commission y aurait également cité l’article 32, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009 en tant que disposition du droit de l’Union qui a été enfreinte. Toutefois, cette disposition ne serait pas mentionnée parmi les dispositions dont la violation était alléguée dans la lettre du 25 juin 2015 dans laquelle la Commission a rattaché chacune des insuffisances à la violation de dispositions spécifiques.
37 Partant, la République de Pologne estime ne pas avoir pleinement pu exercer ses droits de la défense à l’égard des prétendues violations de l’article 68 du règlement no 73/2009, de l’article 50, paragraphe 3, du règlement no 1120/2009 et de l’article 32, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009, étant donné qu’elle n’a pas été informée de la manière précise par laquelle elle aurait méconnu ces dispositions.
38 La Commission conteste les arguments de la République de Pologne et estime que le processus d’élaboration de la décision attaquée s’est déroulé en conformité avec les exigences dégagées par la jurisprudence.
39 À cet égard, il convient de rappeler que l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. Dans cette perspective, la motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 16 février 2017, Roumanie/Commission, T‑145/15, EU:T:2017:86, point 42 et jurisprudence citée).
40 En particulier, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêt du 16 février 2017, Roumanie/Commission, T‑145/15, EU:T:2017:86, point 43 et jurisprudence citée).
41 Il ne saurait cependant être exigé que la motivation spécifie tous les différents éléments de fait et de droit pertinents. En effet, la question de savoir si la motivation d’une décision satisfait aux exigences, ainsi rappelées aux points 39 et 40 ci-dessus, doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 16 février 2017, Roumanie/Commission, T‑145/15, EU:T:2017:86, point 44 et jurisprudence citée).
42 En outre, lorsqu’une décision a été adoptée dans un contexte bien connu de l’intéressé, elle peut être motivée de manière sommaire (arrêt du 12 mai 2011, Région Nord-Pas-de-Calais et Communauté d’agglomération du Douaisis/Commission, T‑267/08 et T‑279/08, EU:T:2011:209, point 44 ; voir également, en ce sens, arrêt du 30 septembre 2003, Allemagne/Commission, C‑301/96, EU:C:2003:509, points 89 et 92).
43 Il y a également lieu de rappeler que, dans le contexte particulier de l’élaboration des décisions relatives à l’apurement des comptes, la motivation d’une décision doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État membre destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge des fonds agricoles la somme litigieuse (voir arrêt du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, C‑332/01, EU:C:2004:496, point 67 et jurisprudence citée).
44 En l’espèce, premièrement, il convient de relever que la communication officielle du 3 juin 2016, la position finale et le rapport de synthèse – qui font partie du contexte dans lequel s’inscrit la décision attaquée et peuvent, dès lors, en application de la jurisprudence citée au point 42 ci-dessus, être pris en compte aux fins d’apprécier le caractère suffisamment motivé de ladite décision – font état de plusieurs motifs, dont, notamment, des insuffisances quant aux contrôles sur place pour ce qui est des producteurs et aux points d’enlèvement ainsi que l’absence d’un régime spécifique de réductions, d’exclusions et de sanctions. À cet égard, la circonstance que la requérante conteste le bien-fondé de ces motifs dans le cadre de son premier moyen est révélatrice de ce qu’elle a été à même de comprendre le raisonnement de la Commission.
45 Deuxièmement, il convient de constater que le rapport de synthèse énumère dix lettres échangées entre la Commission et la République de Pologne sur des points qui ont trait à la position finalement adoptée par la Commission et à sa motivation. En outre, les autorités polonaises ont exercé la faculté dont elles disposaient de formuler des observations sur chacune des défaillances constatées. Une partie de leurs arguments a d’ailleurs amené la Commission à changer de position sur certains points. Il ressort également de ces échanges que toutes les questions litigieuses dans la présente espèce ont été exposées et débattues devant l’organe de conciliation, qui a soutenu la position de la Commission. Dès lors, l’affirmation selon laquelle la République de Pologne ignorait de quelle manière précise elle avait porté atteinte aux dispositions mentionnées au point 37 ci-dessus doit être écartée. En effet, même s’il est exact que la Commission n’a pas fait mention des mêmes dispositions dans chacun des échanges qui ont eu lieu entre elle et la République de Pologne, les dispositions auxquelles cette dernière fait référence figurent bien dans la correspondance entre elle et la Commission. Par ailleurs, la Commission a effectivement identifié de manière détaillée chacun des documents ayant fait l’objet de ces échanges comme faisant partie intégrante du rapport de synthèse.
46 Partant, dans la mesure où la motivation doit être appréciée dans le contexte de la totalité des échanges qui ont eu lieu au cours de la procédure administrative, il y a lieu de constater que la Commission a respecté son obligation de motivation en l’espèce. En effet, en dépit du fait que des articles différents ont pu être successivement mentionnés, la motivation a été suffisante pour que la République de Pologne ait pu contester le bien-fondé de la décision attaquée en introduisant le présent recours et pour permettre au Tribunal d’exercer son contrôle de légalité.
47 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le deuxième moyen comme non fondé.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 52, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013 en ce que la Commission aurait commis des erreurs lorsqu’elle a constaté des insuffisances concernant les contrôles sur place
48 La République de Pologne soutient que la Commission a commis des erreurs de droit et de fait en considérant que les contrôles sur place seraient insuffisants au regard de l’article 52, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013. Elle divise le premier moyen en trois branches, la première, relative à l’insuffisance des contrôles sur place pour ce qui est des producteurs, la deuxième, relative à l’insuffisance des contrôles sur place aux points d’enlèvement et, la troisième, relative à l’absence d’un régime spécifique de réductions, d’exclusions et de sanctions.
49 La Commission estime pour sa part que les carences reprochées à la République de Pologne présentent un caractère systémique et que cette dernière suit une interprétation erronée du droit de l’Union. Or, il lui appartiendrait de prévenir et de poursuivre les irrégularités et de récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences, même si l’acte du droit de l’Union ne prévoit pas expressément l’adoption de telle ou telle mesure de contrôle. La Commission fait valoir que, en l’espèce, seuls des contrôles rigoureux du taux d’humidité du tabac brut et des autres éléments ayant une incidence sur sa qualité, comme la présence d’impuretés, auraient permis de s’assurer de la conformité de la mesure de soutien avec le droit de l’Union. Or, la République de Pologne n’aurait pas mis en œuvre une telle méthode d’évaluation de la qualité, qui seule permettait d’évaluer l’admissibilité au soutien des fonds agricoles.
Sur la première branche du premier moyen, par laquelle il est reproché à la Commission d’avoir commis des erreurs en constatant l’insuffisance des contrôles sur place pour ce qui est des producteurs
50 La République de Pologne estime qu’elle a adopté une réglementation nationale fixant les critères d’admissibilité au bénéfice du soutien financier de l’Union conforme à l’article 37 du règlement no 1120/2009 et qui satisfait pleinement à l’exigence d’une vérification efficace du respect des conditions d’octroi des aides ainsi qu’aux exigences et aux normes applicables en matière de conditionnalité. Cette réglementation aurait parfaitement assuré la vérifiabilité et le contrôle de la mise en œuvre des mesures de soutien spécifiques au secteur du tabac.
51 La République de Pologne soutient que la Commission a commis des erreurs en constatant que les éléments de contrôle étaient irréguliers. À ce propos, elle avance deux griefs, le premier, tiré d’une erreur d’interprétation quant à l’obligation pour le producteur de fournir tout le tabac produit à l’entreprise de première transformation et, le second, tiré d’erreurs quant aux prétendues insuffisances relatives au calendrier et à la qualité des contrôles sur place.
52 Il convient de relever que ces deux griefs visent à contester les deux motifs sur lesquels la Commission s’est appuyée pour conclure que la République de Pologne n’avait pas mené des contrôles suffisants sur place pour ce qui est des producteurs.
53 Le Tribunal estime opportun d’examiner en premier le second grief contestant le bien-fondé du motif tiré d’insuffisances relatives au calendrier et à la qualité des contrôles sur place.
54 Dans ce cadre, en premier lieu, la République de Pologne conteste les allégations de la Commission tenant à l’existence d’un risque que le tabac fourni n’ait pas été cultivé dans la zone délimitée pour la production du tabac.
55 La République de Pologne soutient à cet égard qu’elle a défini dans un acte juridique, à savoir le règlement relatif aux zones de culture du tabac, les zones de culture desquelles devait provenir le tabac pour être admissible au bénéfice du soutien.
56 Selon la République de Pologne, lors des contrôles sur place menés par les employés de l’Agence de restructuration et de modernisation de l’agriculture pour ce qui est des producteurs, le contrôleur vérifiait si la culture était située dans la zone figurant dans le règlement relatif aux zones de culture du tabac.
57 En deuxième lieu, la République de Pologne estime que la Commission a soutenu à tort que les procédures de contrôle pour ce qui est des producteurs étaient cantonnées au contrôle des aides relatives aux « surfaces » et de celles relatives à la conditionnalité, sans tenir compte des aspects précis de la production du tabac. Même si elle admet que ces contrôles étaient effectués conjointement avec ceux relevant spécifiquement de la culture du tabac, elle précise que le respect des conditions d’octroi du paiement unique à la surface constituait l’un des éléments permettant de bénéficier du soutien au secteur du tabac.
58 En troisième lieu, la République de Pologne estime que la Commission a constaté à tort que les contrôles avaient été effectués tardivement. À cet égard, elle se prévaut du calendrier suivant en ce qui concerne les 857 contrôles sur place effectués en 2013 :
– 248 contrôles effectués au 30 septembre 2013, soit avant la récolte, désignés sous le code DR60, réalisés au moyen d’une inspection sur le terrain ;
– 180 contrôles menés par télédétection, inscrits à une date postérieure au 30 septembre 2013, mais qui, en réalité, ont été effectués avant le 30 septembre 2013 ;
– 207 contrôles réalisés au mois d’octobre 2013 qui auraient permis au contrôleur de constater, sans difficulté, la présence de culture de tabac sur les parcelles ;
– 222 autres contrôles dont la fiabilité a été minutieusement analysée, ce qui aurait démontré que dans 119 cas il n’était pas possible de confirmer clairement que le tabac avait été cultivé sur la parcelle cadastrale désignée ; les autorités polonaises auraient donc proposé à la Commission d’imposer une correction correspondant à ce niveau d’irrégularité, ce qu’elle aurait refusé.
59 En quatrième lieu, la République de Pologne soutient qu’elle n’était pas tenue de vérifier le rendement des cultures.
60 Premièrement, elle fait observer que la Commission n’a cité aucune disposition du droit de l’Union dont découlerait la prétendue obligation de vérifier le rendement des cultures.
61 Deuxièmement, cette obligation serait contraire à la logique sous-jacente au soutien spécifique au secteur du tabac. La République de Pologne rappelle que ce soutien vise, conformément à l’article 68, paragraphe 1, sous a), ii), du règlement no 73/2009, à améliorer la qualité des produits agricoles. Or, en vertu du programme de soutien polonais, seule une production de tabac de haute qualité aurait pu bénéficier du soutien. En outre, selon la République de Pologne, aucune disposition du droit national ou du droit de l’Union n’imposait davantage au producteur de fournir la totalité de la production à l’entreprise de première transformation.
62 La Commission conteste les arguments de la République de Pologne en soutenant, en substance, qu’ils ne correspondent pas à l’objet du litige qui consiste à déterminer si cette dernière a vérifié que le tabac avait été cultivé sur l’ensemble de la zone couverte par un contrat de culture. Or, dans deux rapports de contrôle sur place qui ont été analysés au cours de la mission de contrôle, il est mentionné que la zone cultivée était plus petite que celle couverte par le contrat de culture, sans que les autorités polonaises aient pris de mesures de suivi sur ce point, engendrant un risque que le tabac fût issu soit d’une zone non désignée pour la culture du tabac, soit d’un autre producteur.
63 Il convient à cet égard de rappeler que les contrôles sur place pour ce qui est des producteurs, qui portent sur le volume total des cultures et des récoltes, ont pour objet d’éliminer le risque général que le tabac livré puisse provenir de zones de culture ou de producteurs non couverts par le contrat de culture.
64 Dans ces conditions, il ne saurait être suffisant de constater la présence de résidus de tabac à l’intérieur de la zone de culture contrôlée, car cela ne permet pas de vérifier si le tabac a été cultivé sur l’ensemble de la zone couverte par le contrat de culture, ce qui permettrait de détecter des écarts éventuels entre le rendement des parcelles et la quantité du tabac fourni par le producteur à l’entreprise de première transformation.
65 En effet, le constat que le tabac est cultivé à l’intérieur de la zone existante de culture de tabac ne fait pas disparaître la nécessité, comme le soutient la Commission, de vérifier le rendement afin d’effectuer une comparaison avec les exigences de culture convenues avec l’entreprise de première transformation qui livre au producteur un volume de semences destiné à la culture d’une quantité définie de tabac sur la parcelle désignée et à la livraison de ce tabac au premier transformateur. Un contrôle efficace requiert donc non seulement de confirmer la présence du tabac sur la parcelle concernée, mais aussi d’effectuer un contrôle de vraisemblance concernant le rendement de ladite parcelle.
66 En outre, force est de constater que les risques avancés par la Commission sont confirmés par le fait que, dans deux rapports de contrôles sur place ayant fait l’objet d’une analyse au cours de la mission de contrôle, il est indiqué que la zone de culture était plus petite que celle couverte par le contrat de culture. Or, à défaut d’adoption par les autorités polonaises de mesures de suivi sur ce point, comme le soutient à bon droit la Commission, cela a engendré un risque que le tabac ait été cultivé dans une zone non désignée pour la culture du tabac ou qu’il ait été cultivé par un autre producteur.
67 En effet, il y a lieu de souligner que, contrairement à ce qu’affirme la République de Pologne, le risque que la livraison de tabac provienne d’une zone de culture ou d’un producteur non éligible n’est pas « impossible en pratique » ni « complètement irrationnel et dépourvu de logique ». Les affirmations de la République de Pologne sont en particulier contredites par le constat de la Commission selon lequel un producteur avait cultivé du tabac sur une parcelle d’une superficie de 1,04 hectare, alors que le contrat de culture mentionnait une surface de 1,9 hectare, et livré 6 133 kg de tabac au transformateur alors que, selon les normes de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), le rendement maximal par hectare est généralement d’environ 3 000 kg.
68 Il convient également de constater, ainsi que l’avance la Commission sans être valablement contredite sur ce point par la République de Pologne, que des contrôles n’ont pas été réalisés dans tous les cas et que, au moment où ils ont été réalisés, moins de 52 % des 857 producteurs contrôlés sur place ont été soumis à des mesures de la zone de culture du tabac alors qu’il s’agissait d’une condition fondamentale du contrôle de vraisemblance.
69 Dans ces conditions, un contrôle de l’origine du tabac, par l’intermédiaire d’une comparaison entre la quantité convenue entre le producteur et le transformateur et la quantité véritablement fournie, aurait permis d’expliquer les écarts de rendement. Partant, l’absence de contrôle de cette origine justifie les doutes sérieux émis par la Commission et constitue un indice de l’inefficacité de l’ensemble du système de contrôle.
70 Ces insuffisances de contrôle, en ce qu’elles revêtent un caractère systémique, doivent conduire au rejet comme non fondée de l’argumentation de la République de Pologne figurant aux points 54 à 61 ci-dessus qui consiste en réalité en une description des règles et des procédures nationales ainsi qu’une énumération des contrôles démontrant la présence de tabac sur un certain nombre de parcelles. En effet, cette argumentation ne permet pas de répondre au grief de la Commission tiré d’une insuffisance des contrôles qui ont pour objet de remédier au risque que le tabac soit cultivé dans une zone non désignée pour la culture du tabac ou qu’il provienne d’un producteur non éligible au soutien financier.
71 Partant, la République de Pologne n’ayant pas fourni de preuves permettant de réfuter les conclusions de la Commission, il y a lieu de rejeter le second grief de la première branche du premier moyen comme non fondé.
72 Ainsi, dans la mesure où le motif tiré d’insuffisances relatives au calendrier et à la qualité des contrôles sur place est en lui-même de nature à justifier à suffisance de droit la conclusion de la Commission tirée de l’insuffisance des contrôles sur place pour ce qui est des producteurs, il convient de rejeter le premier grief avancé par la République de Pologne, critiquant une erreur d’interprétation quant à l’obligation pour le producteur de fournir tout le tabac produit à l’entreprise de première transformation, comme étant inopérant. En effet, à supposer même que ce grief soit fondé, il ne pourrait avoir d’incidence sur la légalité de la décision attaquée.
73 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter la première branche du premier moyen.
Sur la deuxième branche du premier moyen, tirée de ce que la Commission aurait commis des erreurs en constatant des insuffisances en ce qui concerne les contrôles aux points d’enlèvement
74 La République de Pologne soutient, en substance, qu’elle a procédé à des contrôles suffisants de la qualité du tabac, en particulier en ce qui concerne l’analyse du taux d’humidité selon la méthode organoleptique. Selon elle, les contrôles étaient conformes aux dispositions pertinentes de la loi relative aux paiements et au règlement polonais du rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie wymagań jakościowych dla odmian tytoniu (ministère de l’Agriculture et du Développement rural du 14 mars 2012 relatif aux exigences de qualité pour les variétés de tabac), adopté sur la base de cette loi, qui précise les exigences de qualité applicables aux différentes variétés de tabac bénéficiant du soutien, à savoir les variétés Virginie, Burley, de tabacs noirs séchés à l’air, de tabacs noirs séchés à l’air pouvant être séchés ou fumés.
75 La République de Pologne soutient, par ailleurs, que, conformément à la législation polonaise, lorsque le producteur livrait le tabac destiné à l’entreprise de première transformation au point d’enlèvement, un employé de la section locale de l’agence du marché agricole était présent pour contrôler le processus de fourniture du tabac. Parmi les documents établis lors des opérations de contrôle effectuées au point d’enlèvement, en présence du contrôleur de l’agence du marché agricole, aurait notamment figuré un document intitulé « Confirmation de la conformité du tabac fourni aux exigences minimales de qualité », le contrôle donnant lieu quant à lui à l’établissement d’un document intitulé « Attestation du respect des exigences de qualité par le tabac brut fourni ».
76 Pour la République de Pologne, la Commission soutient à tort qu’il y avait lieu de mesurer le taux d’humidité du tabac à l’aide d’un hygromètre. En effet, les examens effectués par les autorités polonaises en laboratoire auraient démontré que l’examen organoleptique était plus précis que l’examen effectué à l’aide d’un hygromètre.
77 En outre, les auditeurs de la Commission auraient, lors de leur visite, commis une erreur en mesurant le taux d’humidité du tabac se trouvant dans l’entrepôt de l’entreprise de première transformation. La République de Pologne tient à préciser que le taux d’humidité des marchandises stockées dans un entrepôt peut être différent de celui du tabac lors de l’enlèvement. En effet, l’humidité constituerait un paramètre très labile et le tabac serait un produit hygroscopique. Les conditions existant dans l’entrepôt auraient donc pu avoir une incidence sur la qualité du produit entreposé, en augmentant son taux d’humidité.
78 La République de Pologne souligne également que les entreprises de première transformation pouvaient vérifier la qualité du tabac à l’aide d’un hygromètre portatif (disponible à chaque point d’enlèvement) ou par des tests en laboratoire. Elle souligne que, en cas de non-conformité avec la réglementation concernant les exigences de qualité du tabac, par exemple lorsque le taux d’humidité du tabac dépassait le niveau fixé dans le règlement polonais relatif aux exigences de qualité, le tabac était refusé par l’entreprise de première transformation ou acheté en dehors du régime de soutien.
79 La Commission conteste les arguments de la République de Pologne. Elle soutient, en substance, que des tests sensoriels comme les tests organoleptiques ne sauraient être suffisants pour déterminer le taux d’humidité du tabac.
80 Il y a d’abord lieu de rappeler, comme il a été mentionné au point 12 ci-dessus, que la Commission a considéré, en ce qui concerne l’insuffisance des contrôles aux points d’enlèvement, que seul un contrôle organoleptique était effectué pour vérifier le taux d’humidité du tabac et qu’il n’y avait pas de contrôle systématique du taux d’humidité. Au vu de ces insuffisances systémiques, la Commission a estimé qu’il existait un risque qu’une aide ait été accordée en faveur d’un tabac de qualité insuffisante et que l’aide financière octroyée ait été trop élevée du fait de la surévaluation du poids du tabac si sa teneur en eau était excessive.
81 Il convient ensuite de considérer que les dispositions nationales figurant dans le document du ministère de l’Agriculture et du Développement rural de février 2011, intitulé « Modifications des programmes d’action mis en œuvre en Pologne dans le cadre du soutien spécifique prévu à l’article 68 du règlement (CE) no 73/2009 » concernent, d’une part, la définition des objectifs de l’aide, en ce qu’elle vise à « améliorer la qualité du tabac brut produit en Pologne par un soutien direct aux producteurs de tabac qui produisent du tabac de haute qualité dans chaque groupe de variétés » et, d’autre part, les exigences de qualité relevant des conditions d’éligibilité, en l’occurrence « pour le tabac flue cured – taux d’humidité maximum de 19 % ; pour le tabac air cured – taux d’humidité maximum de 21 % ; pour le tabac fire cured – taux d’humidité maximum de 23 % ». En outre, conformément aux dispositions du règlement polonais du ministre de l’Agriculture et du Développement rural du 14 mars 2012 relatif aux exigences de qualité pour les variétés de tabac, en ce qui concerne les critères d’admissibilité, la teneur en sable et en impuretés du tabac ne peut pas excéder 3 %.
82 En outre, il y a également lieu de constater, ce qui n’est pas contesté par la République de Pologne, que la méthode de base pour vérifier le taux d’humidité, dans le cadre des contrôles aux points d’enlèvement, était celle de l’« analyse sensorielle » (organoleptique et, plus précisément, tactile). Il est également constant entre les parties que des tests rapides et un laboratoire étaient disponibles, mais qu’ils n’ont pas été utilisés de manière systématique. Par ailleurs, le laboratoire n’était pas accrédité et se trouvait dans les locaux du transformateur.
83 Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter les arguments de la République de Pologne dans la mesure où il apparaît qu’une analyse organoleptique ne permet pas d’obtenir des données chiffrées précises concernant par exemple le taux d’humidité, ce qui pose une question d’ordre systémique à laquelle lesdits arguments ne permettent à l’évidence pas de répondre. En effet, les critères d’admissibilité mentionnaient des taux maximaux d’humidité spécifiques, avec des seuils différents selon la variété de tabac concernée, mais sans se limiter à prévoir un haut niveau général de qualité du produit.
84 Dans ces circonstances, il y a lieu de juger que le recours aux analyses organoleptiques comme méthode principale pour contrôler les taux exacts d’humidité était susceptible de soulever des doutes sérieux et raisonnables pour la Commission et de démontrer l’existence d’insuffisances systémiques faisant courir un risque de pertes financières pour les fonds agricoles au regard de l’absence de données strictement vérifiables.
85 Il convient également de constater que la République de Pologne n’a pas indiqué comment elle vérifiait le critère d’admissibilité relatif à la teneur en sable et en impuretés du tabac qui ne pouvait excéder 3 %.
86 De plus, ainsi que l’ont relevé les services de la Commission, les rapports sur l’acceptation du produit ne contenaient aucune donnée concernant le taux d’humidité, alors que celui-ci relève des critères d’admissibilité, mais ils indiquaient seulement si le tabac avait ou non été accepté. Ils ne contenaient pas davantage d’informations sur sa teneur en sable et en impuretés.
87 Eu égard à ces considérations, il y a lieu de considérer que la Commission n’a pas commis d’erreur lorsqu’elle a estimé qu’il existait un risque qu’une aide ait été accordée en faveur de tabac de qualité insuffisante et que l’aide financière octroyée ait été trop élevée du fait de la surévaluation du poids du tabac si sa teneur en eau était excessive.
88 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que la République de Pologne n’a pas fourni d’éléments permettant de réfuter les doutes sérieux de la Commission.
89 Par conséquent, il y a lieu de rejeter la deuxième branche du premier moyen comme non fondée.
Sur la troisième branche du premier moyen, tirée du fait que la Commission aurait constaté à tort l’absence d’un régime spécifique de sanctions concernant le soutien spécifique au secteur de la production de tabac brut
90 La République de Pologne soutient qu’il existait un régime de sanctions concernant le soutien spécifique au secteur du tabac qui, de surcroît, était strict et assurait un niveau de sécurité élevé pour les dépenses financées par les fonds agricoles. Elle avance que ce régime consistait à refuser l’octroi du paiement lorsqu’au moins une des conditions nécessaires à son obtention faisait défaut, comme l’existence d’un contrat de fourniture valide, la délimitation des zones de culture, le respect des exigences de qualité ou la fourniture du tabac dans le délai légal.
91 Le non-respect de l’une quelconque de ces conditions entraînait, d’après la République de Pologne, une sanction de 100 % du montant de l’aide à l’égard du producteur. Selon la République de Pologne, la législation polonaise contenait également des instruments sanctionnant les entreprises de première transformation ainsi que les gérants des points d’enlèvement du tabac brut. En effet, la révocation de l’agrément d’entreprise ou de point d’enlèvement en cas de non-respect des conditions figurerait dans la loi relative aux paiements.
92 La Commission conteste les arguments de la République de Pologne. Elle soutient que le régime de sanctions requis doit prévoir des mesures et des sanctions administratives qui tiennent compte de l’ampleur de l’infraction et qui garantissent l’efficacité, la proportionnalité et l’effet dissuasif, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce. En effet, les réductions et les exclusions en cas de non-respect des conditions requises pour l’octroi d’une aide ne constitueraient pas en soi des sanctions administratives ou d’autres sanctions, mais seraient uniquement une conséquence du non-respect de ces conditions.
93 Premièrement, il y a lieu de constater que la Commission a conclu dans sa communication officielle du 3 juin 2016, dans sa position finale et dans le rapport de synthèse que le système décrit par les autorités polonaises ne pouvait pas être considéré comme un système adéquat de réductions et d’exclusions, à savoir un système qui prend en considération la gravité, l’étendue et la persistance d’un manquement à une ou plusieurs conditions d’éligibilité. En effet, la Commission a considéré que le système décrit par les autorités polonaises était insuffisant dans la mesure où il était fondé sur l’acceptation ou le refus du tabac par l’entreprise de première transformation. En outre, la Commission a constaté que le système décrit par les autorités polonaises n’était pas mis en place par l’État membre, mais par les entreprises de première transformation. Les autorités polonaises n’avaient ainsi pas de contrôle ou de vue d’ensemble du système décrit. Elles ne pouvaient donc pas, selon la Commission, s’assurer qu’il y avait un traitement égal des producteurs dans la mesure où chaque entreprise de première transformation pouvait procéder de manière différente à l’égard desdits producteurs. La Commission était également d’avis que l’absence d’un système adéquat de réductions et d’exclusions combinée avec un contrôle insuffisant du taux d’humidité du tabac avait pour conséquence que les producteurs n’étaient pas dissuadés de livrer du tabac présentant un taux d’humidité situé au-dessus des seuils prescrits. Au contraire, les producteurs auraient été incités à livrer du tabac contenant un taux d’humidité plus élevé que prescrit.
94 Deuxièmement, il convient de rappeler qu’il ressort de l’article 21, paragraphe 1, du règlement no 73/2009 que, « lorsqu’il est constaté qu’un agriculteur ne respecte pas les conditions, prévues dans le présent règlement, requises pour pouvoir bénéficier d’une aide, le paiement ou la partie du paiement octroyé ou à octroyer pour lequel les conditions ont été respectées fait l’objet [de] réductions et d’exclusions ». L’article 69 du règlement no 1122/2009, qui fixe les modalités d’application du règlement no 73/2009, prévoit également des réductions et des exclusions en cas de non-respect des critères d’admissibilité. De plus, comme le relève la Commission, sans que cela soit contesté par la République de Pologne, il ressort de l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO 1995, L 312, p. 1), que « [l]es contrôles et les mesures et sanctions administratives sont institués dans la mesure où ils sont nécessaires pour assurer l’application correcte du droit communautaire[ ; i]ls doivent revêtir un caractère effectif, proportionné et dissuasif, afin d’assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés ».
95 Troisièmement, il y a lieu de rappeler qu’il ressort de la jurisprudence que, lorsque le législateur de l’Union fixe des conditions d’éligibilité pour l’octroi d’une aide, l’exclusion qu’entraîne l’inobservation de l’une de ces conditions ne constitue pas une sanction, mais la simple conséquence du non-respect desdites conditions prévues par la loi (voir arrêt du 24 mai 2012, Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, point 37 et jurisprudence citée).
96 Ainsi, en ce qui concerne les producteurs, les éléments décrits par la République de Pologne renvoient seulement au cas où le bénéficiaire ne satisferait pas aux critères d’admissibilité, de sorte que l’aide ne peut lui être octroyée. Toutefois, cette situation constitue simplement la conséquence du non-respect desdites conditions telles qu’elles sont prévues par la loi.
97 S’agissant des entreprises de première transformation, en premier lieu, il convient de considérer qu’il ne ressort pas des dispositions législatives invoquées par la République de Pologne qu’un non-respect des conditions relatives à l’octroi de l’aide en cause serait sanctionné. En second lieu, force est de constater que lesdites entreprises n’avaient, comme l’explique la République de Pologne, que des incitations commerciales à vérifier la qualité du tabac sans vérifier d’autres critères d’admissibilité. Le système décrit par la République de Pologne repose, effectivement, sur l’acceptation ou le rejet par le transformateur du tabac livré par le producteur. Or, cette décision est avant tout fondée sur une appréciation, d’un point de vue commercial, de la qualité du tabac livré, sans qu’il soit procédé à une évaluation complète de tous les critères d’admissibilité définis dans les dispositions pertinentes.
98 Dans ces conditions, le régime décrit par la République de Pologne ne saurait être considéré comme un système adéquat de réductions, d’exclusions et de sanctions.
99 Il convient à cet égard d’écarter les arguments de la République de Pologne selon lesquels la jurisprudence citée au point 96 ci-dessus ne serait pas applicable en l’espèce dans la mesure où il faudrait faire une distinction entre la situation de l’agriculteur, bénéficiaire de l’aide, et celle de l’entreprise de première transformation. Selon cette argumentation, l’agriculteur ne serait pas partie au rapport de droit administratif qui régit l’évaluation de la qualité du tabac, contrairement à l’entreprise de première transformation qui bénéficie d’un agrément qu’elle peut perdre tout en faisant l’objet de sanctions pécuniaires administratives.
100 En effet, c’est au producteur sollicitant l’aide qu’il incombe de fournir un produit ayant une qualité et une origine appropriées et c’est le producteur, et non le transformateur, qui est le bénéficiaire de l’aide financière, de sorte que lui seul peut être concerné par le système de réductions, d’exclusions et de sanctions.
101 Par ailleurs, il convient de rejeter comme non fondé l’argument de la République de Pologne tiré de la jurisprudence issue de l’arrêt du 13 novembre 2014, Reindl (C‑443/13, EU:C:2014:2370), selon lequel, « lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante ». En effet, il ne s’agissait pas en l’espèce d’un véritable régime spécifique de sanctions, dans la mesure où la République de Pologne affirme, certes, dans la requête que le système instauré par elle était « strict », alors qu’il prévoyait uniquement « une sanction de 100 % » correspondant au montant de l’aide financière. Cela démontre que la République de Pologne n’avait pas mis en place un système spécifique de sanctions effectif.
102 Par conséquent, c’est à bon droit que la Commission a conclu que le régime présenté par la République de Pologne ne garantissait pas, en réalité, l’efficacité, la proportionnalité et l’effet dissuasif du contrôle clé relatif au respect des critères d’admissibilité par les producteurs de tabac.
103 Il y a donc lieu de rejeter la troisième branche du premier moyen comme non fondée et, partant, le premier moyen dans son ensemble.
Sur le troisième moyen, tiré d’une violation de l’article 52, paragraphe 2, du règlement no 1306/2013
104 La République de Pologne estime avoir démontré qu’aucun des contrôles clés n’avait été violé, c’est-à-dire ni celui concernant la qualité suffisante des contrôles sur place ni celui concernant le calcul correct des réductions et des sanctions administratives. La Commission aurait donc appliqué à tort la correction forfaitaire de 5 % prévue par l’article 52, paragraphe 2, du règlement no 1306/2013.
105 La République de Pologne estime également qu’aucune des prétendues insuffisances ayant motivé l’application de la correction financière n’a entraîné de pertes financières pour le budget de l’Union et encore moins un risque élevé de pertes pour les fonds agricoles justifiant l’imposition d’une correction de 5 %. À supposer même que certaines insuffisances justifiant l’application d’une correction aient existé, le risque de pertes financières supposées serait, selon la République de Pologne, tout à fait marginal et plusieurs fois inférieur au montant qui a été écarté du financement de l’Union par la décision attaquée.
106 Par conséquent, la République de Pologne considère que la correction financière de 5 % appliquée par la Commission était manifestement excessive au regard du risque éventuel pour le budget de l’Union.
107 Selon la Commission, la République de Pologne n’avance aucun argument nouveau pour étayer le grief selon lequel les conséquences financières auraient été appréciées de manière manifestement erronée et elle se contente de réitérer le fait qu’elle a « effectu[é] correctement tous les contrôles clés ».
108 S’agissant des corrections financières, selon une jurisprudence constante, s’il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles de l’Union, une fois cette violation établie, il revient à l’État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (voir arrêt du 7 juillet 2005, Grèce/Commission, C‑5/03, EU:C:2005:426, point 38 et jurisprudence citée ; arrêt du 24 avril 2008, Belgique/Commission, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, point 135).
109 En ce qui concerne le niveau de correction appliqué, il y a lieu de rappeler, à la lumière des lignes directrices, que, lorsqu’il n’est pas possible d’évaluer précisément les pertes subies par l’Union, la Commission peut appliquer une correction forfaitaire (arrêts du 18 septembre 2003, Royaume-Uni/Commission, C‑346/00, EU:C:2003:474, point 53, et du 24 avril 2008, Belgique/Commission, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, point 136).
110 Il convient ensuite de rappeler qu’il ressort des lignes directrices que lorsqu’un État membre effectue correctement les contrôles clés, mais omet complètement d’effectuer un ou plusieurs contrôles secondaires, il convient d’appliquer une correction à hauteur de 2 %, compte tenu du risque plus faible de pertes financières pour le fonds et de la gravité moindre de l’infraction.
111 La Commission estime toutefois que deux contrôles clés sont affectés par les insuffisances constatées, à savoir l’insuffisance des contrôles sur place (insuffisance des contrôles sur place pour ce qui est des producteurs et insuffisance des contrôles sur place aux points d’enlèvement) et l’absence d’un régime spécifique de réductions, d’exclusions et de sanctions.
112 À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 12, paragraphe 6, deuxième alinéa, sous a), du règlement délégué (UE) no 907/2014 de la Commission, du 11 mars 2014, complétant le règlement no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les garanties et l’utilisation de l’euro (JO 2014, L 255, p. 18), « les contrôles clés sont les vérifications administratives et les vérifications sur le terrain, nécessaires pour établir l’admissibilité de l’aide et l’application correspondante de réductions et de sanctions ». Or, les insuffisances constatées dans le cadre du premier moyen tombent effectivement dans le champ d’application de cette définition.
113 En outre, il y a lieu de noter que, selon le paragraphe 2 du point 3.2 des lignes directrices, sous le titre « Niveau de correction financière », il est mentionné que « lorsqu’un ou deux contrôles clés ne sont pas effectués en respectant le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements, il convient alors d’appliquer une correction à hauteur de 5 %, car il peut raisonnablement être conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie quant à la régularité des demandes et que le risque pour les [fonds agricoles] [est] significatif ».
114 Dans la mesure où il a été retenu ci-dessus que la Commission avait conclu à bon droit à une insuffisance en ce qui concernait deux contrôles clés et que la République de Pologne n’a pas avancé d’éléments permettant de réfuter les conclusions de la Commission, il y a lieu de juger que cette dernière a décidé à juste titre d’appliquer une correction forfaitaire de 5 %.
115 En outre, il convient de constater que la République de Pologne n’a pas fourni d’éléments précis prouvant que le risque financier pour les fonds agricoles aurait été moindre ou qu’il aurait été possible d’estimer de façon exacte ledit risque, justifiant le calcul d’une correction précise dont le montant aurait été inférieur à celui résultant de l’application du taux forfaitaire de 5 %.
116 Il convient dès lors de constater que les corrections forfaitaires que la Commission a appliquées étaient proportionnelles au risque de pertes financières pour les fonds agricoles qui avait été constaté et n’ont pas dépassé les limites de ce qui était nécessaire à la réalisation des objectifs poursuivis par les mesures en cause.
117 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le troisième moyen comme non fondé.
118 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède qu’il y a lieu de rejeter dans son intégralité le recours formé par la République de Pologne.
Sur les dépens
119 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
120 La République de Pologne ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) La République de Pologne est condamnée aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 25 juin 2020.
Signatures