AUTO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Novena)
de 6 de mayo de 2021 (*)
«Procedimiento prejudicial — Artículo 53, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia — Carta Europea de Autonomía Local — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales — Decisión de una entidad local que expresa una opinión política contraria al marco constitucional y que excede de sus competencias — Falta de conexión con el Derecho de la Unión — Incompetencia manifiesta del Tribunal de Justicia»
En el asunto C‑679/20,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 17 de Barcelona, mediante auto de 11 de diciembre de 2020, recibido en el Tribunal de Justicia el 15 de diciembre de 2020, en el procedimiento entre
Administración General del Estado
y
Ayuntamiento de Les Cabanyes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Novena),
integrado por el Sr. N. Piçarra, Presidente de Sala, el Sr. M. Vilaras (Ponente), Presidente de la Sala Cuarta, y el Sr. D. Šváby, Juez;
Abogado General: Sr. J. Richard de la Tour;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, tras oír al Abogado General, de resolver mediante auto motivado de conformidad con el artículo 53, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento;
dicta el siguiente
Auto
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Carta Europea de Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 (en lo sucesivo, «CEAL»), del artículo 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y del artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre la Administración General del Estado y el Ayuntamiento de Les Cabanyes (Barcelona) en relación con la decisión de este último de manifestar su apoyo a una resolución del Parlamento de Cataluña.
Marco jurídico
Derecho internacional
CEDH
3 El artículo 10 del CEDH, titulado «Libertad de expresión», establece en su apartado 1 que toda persona tiene derecho a la libertad de expresión.
CEAL
4 El artículo 3 de la CEAL, titulado «Concepto de la autonomía local», dispone en su apartado 1 lo siguiente:
«Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.»
5 El artículo 4 de la CEAL, titulado «Alcance de la autonomía local», establece en sus apartados 2 a 4:
«2. Las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad.
3. El ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. La atribución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía.
4. Las competencias encomendadas a las Entidades locales deben ser normalmente plenas y completas. No pueden ser puestas en tela de juicio ni limitadas por otra autoridad central o regional, más que dentro del ámbito de la Ley.»
6 El artículo 8 de la CEAL, relativo al «Control administrativo de los actos de las Entidades locales», tiene el siguiente tenor:
«1. Todo control administrativo sobre las Entidades locales no puede ser ejercido sino según las formas y en los casos previstos por la Constitución o por Ley.
2. Todo control administrativo de los actos de las Entidades locales no debe normalmente tener como objetivo más que asegurar el respeto a la legalidad y de los principios constitucionales. Sin embargo, tal control podrá extenderse a un control de oportunidad, ejercido por autoridades de nivel superior, respecto de las competencias cuya ejecución se haya delegado en las Entidades locales.
3. El control administrativo de las Entidades locales debe ejercerse manteniendo una proporcionalidad entre la amplitud de la intervención de la autoridad de control y la importancia de los intereses que pretende salvaguardar.»
Derecho español
7 El artículo 56, apartado 1, de la Constitución Española establece:
«El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes.»
8 El artículo 47, apartado 1, letra b), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE n.º 236, de 2 de octubre de 2015, p. 89343), dispone que son nulos de pleno derecho los actos de las Administraciones Públicas dictados por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
9 El 11 de octubre de 2018, el Parlamento de Cataluña adoptó la Resolució 92/XII, sobre la priorització de l’agenda social i la recuperació de la convivència (Resolución 92/XII, sobre la priorización de la agenda social y la recuperación de la convivencia). Esta resolución indicaba, en particular, que el Parlamento de Cataluña «rechaza y condena el posicionamiento del rey Felipe VI, su intervención en el conflicto catalán y su justificación de la violencia ejercida por los cuerpos policiales el 1 de octubre de 2017».
10 Mediante acuerdo de 19 de diciembre de 2018, el pleno del Ayuntamiento de Les Cabanyes mostró «[su] pleno apoyo» a la referida resolución. La moción aprobada mediante dicho acuerdo reproducía, en particular, el pasaje citado en el apartado anterior.
11 La Administración General del Estado ha interpuesto ante el órgano jurisdiccional remitente un recurso contra dicho acuerdo, alegando su nulidad de pleno derecho de conformidad con el artículo 47, apartado 1, letra b), de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Según la Administración General del Estado, el Ayuntamiento de Les Cabanyes es manifiestamente incompetente por razón de la materia para reprobar al jefe del Estado del Reino de España y cuestionar el sistema de monarquía parlamentaria de dicho Estado miembro.
12 En su defensa, el Ayuntamiento de Les Cabanyes alega, en particular, que el referido acuerdo era una mera declaración de principios de carácter político.
13 El órgano jurisdiccional remitente indica que la jurisprudencia nacional imponía hasta hace poco un sumo respeto de las iniciativas emprendidas por las comunidades autónomas del Reino de España, aun cuando tales iniciativas pudieran ser contrarias a la Constitución española. No obstante, dicho órgano jurisdiccional precisa que esta jurisprudencia, que también se aplicaba a los ayuntamientos, ha evolucionado recientemente en sentido restrictivo. Habida cuenta de esta evolución jurisprudencial, el referido órgano jurisdiccional alberga dudas acerca de si las entidades locales pueden en la actualidad expresar opiniones políticas contrarias al marco constitucional.
14 El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si un «control político» de las entidades locales es compatible con el artículo 8 de la CEAL, la cual, a su juicio, forma parte del Derecho de la Unión «en virtud [de lo] dispuesto en el artículo 267 del Tratado Fundacional y 96 [del] Tratado [CE]», así como con el artículo 11 de la Carta y con el artículo 10 del CEDH.
15 En estas circunstancias, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 17 de Barcelona ha decido suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) Si la normativa europea de aplicación y que se ha expuesto permite o no a las entidades locales expresar opiniones políticas, aunque excedan de su ámbito competencial y sean contrarias al marco constitucional actualmente vigente.
2) Si con independencia de la actividad orgánicamente administrativa de los ayuntamientos puede existir una determinada esfera de decisiones de carácter político, como lo que aquí nos ocupa, que no obedezca a ninguna otra normativa u obligación legal que no sea la voluntad del propio ente, como manifestación de su capacidad jurídica plena y no sujeción a principios jerárquicos y en función [del] valor fundamental del pluralismo político.»
Sobre la competencia del Tribunal de Justicia
16 En virtud del artículo 53, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, este Tribunal, cuando sea manifiestamente incompetente para conocer de un asunto, podrá decidir en cualquier momento, tras oír al Abogado General, resolver mediante auto motivado, sin continuar el procedimiento.
17 En el presente asunto procede aplicar la citada disposición.
18 De la petición de decisión prejudicial se desprende que, mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 3, 4 y 8 de la CEAL, así como el artículo 10 del CEDH y el artículo 11 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que permiten a las entidades locales expresar opiniones políticas contrarias al marco constitucional vigente y relativas a ámbitos que no son de su competencia.
19 En lo que concierne, en primer lugar, a la interpretación solicitada de los artículos 3, 4 y 8 de la CEAL, es cierto que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un acuerdo internacional celebrado por la Unión Europea es un acto adoptado por una de sus instituciones en el sentido del artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b), y las disposiciones de dicho acuerdo forman parte, a partir de su entrada en vigor, del ordenamiento jurídico de la Unión, de modo que el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre su interpretación con carácter prejudicial (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de abril de 1974, Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, apartados 3 a 6, y de 22 de noviembre de 2017, Aebtri, C‑224/16, EU:C:2017:880, apartado 50 y jurisprudencia citada).
20 Sin embargo, la jurisprudencia citada en el apartado anterior no puede aplicarse a la CEAL, puesto que la Unión no figura entre los firmantes de dicha Carta.
21 Esta conclusión no queda desvirtuada por la afirmación del órgano jurisdiccional remitente de que la CEAL forma parte del Derecho de la Unión «en virtud [de lo] dispuesto en el artículo 267 del Tratado Fundacional y 96 [del] Tratado [CE]».
22 Por una parte, en cuanto a la referencia al «artículo 267 del Tratado Fundacional», aun suponiendo que se trate del artículo 267 CE, actualmente artículo 309 TFUE, o del artículo 267 TFUE, basta con señalar que ambas disposiciones tratan de cuestiones que no guardan ninguna relación con la CEAL y no tienen por efecto integrar a esta última en el Derecho de la Unión. Por otra parte, el artículo 96 CE, actualmente artículo 116 TFUE, también se refiere a cuestiones sin relación alguna con la CEAL.
23 En estas circunstancias, dado que las disposiciones de la CEAL a que se refiere el órgano jurisdiccional remitente constituyen normas de Derecho internacional que vinculan a los Estados miembros pero que están excluidas de la esfera del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia no es competente, en virtud del artículo 267 TFUE, para pronunciarse sobre la interpretación de dichas disposiciones (véanse, en este sentido, la sentencia de 27 de noviembre de 1973, Vandeweghe y otros, 130/73, EU:C:1973:131, apartado 2, y el auto de 11 de abril de 2019, Hrvatska radiotelevizija, C‑657/18, no publicado, EU:C:2019:304, apartado 28).
24 En lo que concierne, en segundo lugar, al artículo 11 de la Carta, procede recordar que el ámbito de aplicación de esta, por lo que se refiere a la acción de los Estados miembros, se define en su artículo 51, apartado 1, según el cual las disposiciones de la Carta están dirigidas a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Este último precepto confirma la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual los derechos fundamentales garantizados en el ordenamiento jurídico de la Unión deben ser aplicados en todas las situaciones reguladas por el Derecho de la Unión, pero no fuera de ellas [sentencia de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo), C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18, EU:C:2019:982, apartado 78 y jurisprudencia citada].
25 A este respecto, el artículo 6 TUE, apartado 1, al igual que el artículo 51, apartado 2, de la Carta, precisa que las disposiciones de esta no ampliarán en modo alguno el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados (auto de 13 de febrero de 2020, МАK ТURS, C‑376/19, no publicado, EU:C:2020:99, apartado 21 y jurisprudencia citada).
26 Pues bien, del artículo 4 TUE, apartado 2, resulta que la autonomía local y regional, como estructura fundamental de los Estados miembros inherente a su identidad nacional, que la Unión ha de respetar, no está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. Por lo tanto, la acción de los Estados miembros en este ámbito no constituye una aplicación del Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta y, por consiguiente, no está comprendida en el ámbito de aplicación de esta.
27 Como se desprende de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando una situación jurídica no está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia no tiene competencia para conocer de ella y las disposiciones de la Carta eventualmente invocadas no pueden fundar por sí solas tal competencia (sentencia de 26 de febrero de 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, apartado 22, y auto de 13 de febrero de 2020, МАK ТURS, C‑376/19, no publicado, EU:C:2020:99, apartado 22).
28 En estas circunstancias, habida cuenta de los hechos que se desprenden de los autos obrantes en poder del Tribunal de Justicia, una situación como la controvertida en el litigio principal no presenta ningún elemento de conexión con el Derecho de la Unión. Por lo tanto, a efectos del presente asunto, no procede interpretar el artículo 11 de la Carta.
29 Lo mismo cabe decir, en tercer lugar, por lo que respecta al artículo 10 del CEDH, también mencionado en las cuestiones prejudiciales, que recoge un derecho que se corresponde con el garantizado en el artículo 11 de la Carta. En efecto, dado que esta última disposición no es aplicable en el caso de autos, no es necesario tomar en consideración, de conformidad con el artículo 52, apartado 3, de la Carta, tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia, el artículo 10 del CEDH como umbral de protección mínima a efectos de la interpretación del artículo 11 de la Carta [véase, por analogía, la sentencia de 21 de mayo de 2019, Comisión/Hungría (Usufructo sobre terrenos agrícolas), C‑235/17, EU:C:2019:432, apartado 72 y jurisprudencia citada].
30 Por consiguiente, procede declarar, sobre la base del artículo 53, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, que el Tribunal de Justicia es manifiestamente incompetente para responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 17 de Barcelona mediante auto de 11 de diciembre de 2020.
Costas
31 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Novena) resuelve:
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea es manifiestamente incompetente para responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 17 de Barcelona mediante auto de 11 de diciembre de 2020.
Dictado en Luxemburgo, a 6 de mayo de 2021.
El Secretario | | El Presidente de la Sala Novena |
A. Calot Escobar | | N. Piçarra |