Vec T‑677/13

Axa Versicherung AG

proti

Európskej komisii

„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkajúce sa konania o uplatnení pravidiel hospodárskej súťaže – Žiadosť týkajúca sa všetkých dokumentov – Zamietnutie prístupu – Žiadosť týkajúca sa jediného dokumentu – Obsah – Povinnosť vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu obchodných záujmov tretej osoby – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Prevažujúci verejný záujem – Žaloba o náhradu – Povinnosť odôvodnenia“

Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (tretia komora) zo 7. júla 2015

1.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Ochrana obchodných záujmov – Uplatnenie na správne spisy týkajúce sa konaní zameraných na kontrolu dodržiavania pravidiel hospodárskej súťaže – Všeobecná domnienka narušenia ochrany záujmov zainteresovaných v takomto konaní sprístupnením istých dokumentov nachádzajúcich sa v uvedených spisoch

(Článok 101 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 prvá a tretia zarážka)

2.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Zamietnutie založené na viacerých výnimkách – Prípustnosť

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4)

3.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Zamietnutie prístupu – Povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov – Možnosť opierať sa o všeobecné domnienky uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov – Hranice

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 a 7)

4.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Rozsah – Uplatnenie na správne spisy týkajúce sa konaní zameraných na kontrolu dodržiavania pravidiel hospodárskej súťaže – Sprístupnenie osobe, ktorá zvažuje podanie žaloby o náhradu škody založenej na údajnom porušení článku 101 ZFEÚ – Povinnosť žiadateľa preukázať potrebu získania prístupu k dotknutým dokumentom – Rozsah

(Článok 101 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2)

5.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Zamietnutie prístupu – Povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov – Rozsah

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4)

6.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Zamietnutie prístupu – Povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov – Možnosť opierať sa o všeobecné domnienky uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov – Uplatnenie všeobecnej domnienky v prípade žiadosti týkajúcej sa jediného dokumentu – Prípustnosť – Podmienky

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2)

7.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Uplatnenie na správne spisy týkajúce sa konaní zameraných na kontrolu dodržiavania pravidiel hospodárskej súťaže – Všeobecná domnienka narušenia ochrany záujmov zainteresovaných v konaní o zhovievavosti sprístupnením istých dokumentov nachádzajúcich sa v uvedených spisoch – Hranice – Povinnosť zvážiť riziko narušenia účinnosti programu na základe zhovievavosti na jednej strane a právo žiadateľa na náhradu škody, ktorý usúdil, že porušením pravidiel o hospodárskej súťaži mu vznikla ujma, na strane druhej

(Články 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2; oznámenie Komisie 2006/C 298/11)

8.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana súkromia a bezúhonnosti jednotlivca – Celkové uplatnenie ustanovení nariadenia č. 45/2001 – Povinnosť žiadateľa preukázať nevyhnutnosť prenosu dotknutých osobných údajov – Rozsah

[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 45/2001, článok 8 písm. b), a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 písm. b)]

9.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana obchodných záujmov – Uplatnenie na informácie v dokumentoch, ktoré sú minimálne päť rokov staré – Prípustnosť

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 prvá zarážka)

1.      Na účely odôvodnenia zamietnutia prístupu k určitému dokumentu, ktorého sprístupnenie bolo požadované v zmysle nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, sa dotknutá inštitúcia môže opierať o všeobecné domnienky uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov, pretože na žiadosti týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy je možné uplatniť podobné úvahy.

Preto v prípade žiadosti týkajúcej sa súboru dokumentov uvedených v spise ku konaniu o uplatnení pravidiel hospodárskej súťaže môže Komisia oprávnene predpokladať, bez toho, aby uskutočnila individuálne a konkrétne preskúmanie každého z týchto dokumentov, že ich zverejnenie by v zásade mohlo narušiť tak ochranu účelu inšpekcií a vyšetrovania, ako aj ochranu obchodných záujmov podnikov, ktoré sú účastníkmi konania, teda záujmov, ktoré sú v takomto kontexte úzko spojené. Uplatnenie domnienky tohto druhu nie je obmedzené ani na prípady, v ktorých sa žiadosť týka všetkých jednotlivých dokumentov uvedených v spise ku konaniu o uplatnení pravidiel hospodárskej súťaže, a dokonca ani na prípady, v ktorých sa týka celého a kompaktného súboru dokumentov v tomto spise. Na túto domnienku je naopak možné sa odvolať aj v prípade žiadosti týkajúcej sa konkrétnejšieho súboru dokumentov zo spisu, ktoré sú identifikované podľa ich spoločných vlastností alebo ich príslušnosti k jednej alebo viacerým všeobecným kategóriám.

Okrem toho Komisia oprávnene uplatnila takúto všeobecnú domnienku za predpokladu, že dotknuté konanie nemožno považovať za ukončené, a to buď preto, lebo ešte neviedlo k prijatiu rozhodnutia, alebo preto, lebo proti takémuto rozhodnutiu sú podané žaloby o neplatnosť, o ktorých ešte v čase, keď je Komisii doručená žiadosť o prístup k dokumentom v príslušnom spise a Komisia o nej rozhoduje, prebieha konanie. Okrem toho možnosť uplatniť všeobecnú domnienku na žiadosť o prístup týkajúcu sa súboru dokumentov znamená, že predmetné dokumenty nepodliehajú povinnosti úplného alebo čiastočného sprístupnenia ich obsahu.

(pozri body 36, 37, 39 – 42)

2.      Pozri text rozhodnutia.

(pozri bod 56)

3.      Pokiaľ ide o rozhodnutie o zamietnutí prístupu k dokumentu, ktorého zverejnenie sa požaduje na základe nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, uplatnenie všeobecnej domnienky nevylučuje možnosť preukázať, že na daný dokument, ktorého zverejnenie sa požaduje, sa predmetná domnienka nevzťahuje, alebo že existuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci sprístupnenie uvedeného dokumentu podľa článku 4 ods. 2 uvedeného nariadenia. Na tento účel musí žiadateľ konkrétnym spôsobom uviesť okolnosti, ktoré odôvodňujú sprístupnenie dotknutého dokumentu.

Požiadavku overiť, či sa sporná všeobecná podmienka skutočne uplatňuje, však nemožno vykladať v tom zmysle, že príslušná inštitúcia musí individuálne preskúmať všetky dokumenty, ktorých sprístupnenie sa od nej požaduje. Takáto požiadavka by všeobecnú domnienku zbavila jej potrebného účinku, ktorým je umožniť príslušnej inštitúcii všeobecne odpovedať na žiadosť o všeobecný prístup.

Okrem toho skutočnosť, že požadované dokumenty majú viac ako päť rokov, nemôže sama osebe vyvrátiť všeobecnú domnienku nesprístupnenia, keďže článok 4 ods. 7 nariadenia č. 1049/2001 stanovuje, že výnimky, ktoré vyplývajú z tohto nariadenia, sa môžu uplatniť v období 30 rokov alebo v prípade potreby ešte dlhšie.

(pozri body 59, 60, 63)

4.      Je síce pravda, že každý má právo domáhať sa náhrady škody, ktorá mu bola spôsobená porušením pravidiel hospodárskej súťaže Únie, a toto právo posilňuje operatívnosť uvedených pravidiel, keďže svojou povahou odrádza od často utajených kartelov a iných postupov, ktoré môžu obmedziť alebo skresliť hospodársku súťaž, čím prispieva k zachovaniu účinnej hospodárskej súťaže v Únii, avšak takéto všeobecné tvrdenia samé osebe nemôžu mať prednosť pred dôvodmi opodstatňujúcimi odmietnutie sprístupniť dokumenty nachádzajúce sa v spise ku konaniu o uplatňovaní pravidiel hospodárskej súťaže, založené na skutočnosti, že na tieto dokumenty sa ako na celok vzťahuje všeobecná domnienka, podľa ktorej by ich sprístupnenie v zásade ohrozilo najmä ochranu účelu inšpekcií a vyšetrovania.

Na zabezpečenie účinnej ochrany práva na náhradu škody totiž nie je nevyhnutné, aby bol akýkoľvek dokument v spise z takého konania sprístupnený osobe, ktorá sa domáha prístupu k spisu v zmysle nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie s cieľom podať žalobu o náhradu škody, keďže je málo pravdepodobné, že by sa takáto žaloba musela opierať o všetky skutočnosti uvedené v spise týkajúcom sa tohto konania. To isté platí v prípade, v ktorom osoba požadujúca prístup k dokumentom uvedeným v tomto spise už podala žalobu o náhradu škody, keďže je len málo pravdepodobné, že by táto žaloba mala byť založená na celom spise.

Každej osobe, ktorá chce dosiahnuť náhradu škody, ktorú údajne utrpela z dôvodu porušenia pravidiel Únie týkajúcich sa hospodárskej súťaže, preto prináleží preukázať potrebu získať prístup k určitému dokumentu v spise Komisie, aby táto inštitúcia mohla v každom jednotlivom prípade zvážiť záujmy odôvodňujúce poskytnutie takých dokumentov na jednej strane a ich ochranu na strane druhej pri zohľadnení všetkých relevantných okolností veci. V prípade, že sa taká potreba nepreukáže, záujem na dosiahnutí náhrady škody údajne spôsobenej porušením pravidiel Únie týkajúcich sa hospodárskej súťaže nemôže predstavovať prevažujúci verejný záujem v zmysle článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001.

(pozri body 66 – 70, 163)

5.      Pozri text rozhodnutia.

(pozri body 92, 93)

6.      Inštitúcia, na ktorej bola podaná žiadosť o prístup k dokumentom podľa nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, môže oprávnene vychádzať zo všeobecnej domnienky o zamietnutí prístupu, a to aj ak sa predmetná žiadosť týka jediného dokumentu. V situácii, v ktorej cieľom uplatnenia všeobecnej domnienky nie je všeobecne zaobchádzať so žiadosťou, ktorá je sama všeobecná, však musí inštitúcia, ktorá chce uvedenú domnienku uplatniť, overiť, či sú všeobecné úvahy uplatňujúce sa obyčajne na určitý typ dokumentov skutočne uplatniteľné na konkrétny dokument, ktorého sprístupnenie sa požaduje.

Táto požiadavka nevyhnutne neznamená, že inštitúcia vykoná konkrétne posúdenie dotknutého dokumentu, pričom v rovnakom zmysle nemožno povinnosť tejto inštitúcie spočívajúcu v overení, či sa skutočne uplatní všeobecná domnienka, ktorú chce použiť na účely posúdenia žiadosti týkajúcej sa súboru dokumentov, vykladať v tom zmysle, že musí individuálne preskúmať všetky dokumenty, ktorých sprístupnenie sa od nej požaduje. Stále je však nevyhnutné, aby inštitúcia odôvodnila odmietnutie prístupu k dokumentom, a to na dostatočnej skutkovej i právnej úrovni, vychádzajúc pritom z rozumne predvídateľného rizika konkrétneho a skutočného narušenia záujmu alebo záujmov chránených výnimkami zakotvenými v článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001.

Okrem toho aj v prípade uplatnenia všeobecnej domnienky pri posúdení žiadosti týkajúcej sa jediného dokumentu je dotknutá inštitúcia povinná úplne alebo čiastočne sprístupniť dokumenty, na ktoré sa žiadosť vzťahuje, ak zistila, že vlastnosti konania, ktorého sa predmetná žiadosť týka, umožňujú takéto sprístupnenie.

(pozri body 94, 100, 101, 116)

7.      Pokiaľ ide o žiadosť podanú v zmysle nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, ktorá sa vzťahuje na prístup k dokumentom spadajúcim do programu zhovievavosti, Komisia môže v zásade usúdiť, že sprístupnenie odkazov na korešpondenciu s podnikmi, ktoré požiadali, aby sa na nich vzťahovalo oznámenie Komisie z 8. decembra 2006 o oslobodení od pokút a znížení pokút v kartelových prípadoch, by mohlo narušiť účinnosť jej programu zhovievavosti, pretože by umožnilo tretím osobám oboznámiť sa s citlivými obchodnými informáciami alebo s dôvernými údajmi týkajúcimi sa spolupráce strán a uvedenými v týchto dokumentoch. Programy zhovievavosti vytvorené Komisiou totiž predstavujú užitočné nástroje odhalenia a ukončenia porušení pravidiel hospodárskej súťaže, čím prispievajú k účinnému uplatňovaniu článkov 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ. Účinnosť týchto programov by mohla byť ovplyvnená poskytnutím dokumentov týkajúcich sa konania o zhovievavosti osobám, ktoré chcú podať žalobu o náhradu škody. V tejto súvislosti sa zdá opodstatnené domnievať sa, že osoba podieľajúca sa na porušení pravidiel hospodárskej súťaže bude v prípade možnosti takéhoto poskytnutia odradená od využitia uvedených programov.

Aj keď podobné úvahy môžu odôvodniť zamietnutie prístupu k niektorým dokumentom nachádzajúcim sa v spise ku konaniu o uplatnení pravidiel hospodárskej súťaže, nevyplýva z nich, že takýto prístup by mohol byť systematicky odmietaný, keďže každá žiadosť o sprístupnenie dotknutých dokumentov musí byť predmetom samostatného posudzovania v každom jednotlivom prípade pri zohľadnení všetkých okolností veci. Okolnosť, že takéto odmietnutie môže zabrániť podávaniu žalôb o náhradu škody na vnútroštátnych súdoch – pričom okrem toho poskytne dotknutým podnikom, na ktoré sa už mohla vzťahovať prinajmenšom čiastočná imunita v oblasti peňažných sankcií, možnosť vyhnúť sa tiež povinnosti nahradiť škodu vyplývajúcu z porušenia článku 101 ZFEÚ, a to na úkor poškodených – vyžaduje, aby uvedené odmietnutie vychádzalo z naliehavých dôvodov, ktoré sa týkajú ochrany uvádzaného záujmu a vzťahujú sa na každý dokument, ktorého sprístupnenie sa odmieta.

Z toho vyplýva, že iba existencia nebezpečenstva, že sprístupnenie daného dokumentu konkrétne poškodí verejný záujem týkajúci sa účinnosti dotknutého programu zhovievavosti, môže odôvodniť nesprístupnenie tohto dokumentu. Preto je potrebné samostatne, podľa jednotlivých prípadov zvážiť jednotlivé záujmy odôvodňujúce poskytnutie alebo ochranu dotknutých dokumentov. V rámci takéhoto zvažovania sa musia zohľadniť všetky relevantné okolnosti veci, a najmä záujem žiadateľa získať prístup k dokumentom, ktorých poskytnutie žiada, aby mohol odôvodniť svoju žalobu o náhradu škody, pričom treba vziať do úvahy jednak ďalšie prípadné možnosti, ktoré má k dispozícii, a jednak skutočné škodlivé dôsledky, ku ktorým môže viesť takýto prístup k dokumentom vzhľadom na verejný záujem alebo legitímne záujmy iných osôb. Tieto úvahy platia o to viac v prípade, že rovnako ako vo veci samej osoba, ktorá je obeťou porušenia pravidiel hospodárskej súťaže a už podala žalobu o náhradu škody na vnútroštátny súd, nepožiadala Komisiu o možnosť prístupu k dokumentom na základe zhovievavosti nachádzajúcim sa v spise ku konaniu, ktoré viedlo k prijatiu rozhodnutia konštatujúceho existenciu tohto porušenia, ale len k odkazom na tieto dokumenty nachádzajúcim sa v obsahu uvedeného spisu.

Celkové zamietnutie prístupu k takýmto odkazom vrátane ich bezvýznamných a neutrálnych častí môže v praxi znemožniť alebo prinajmenšom výrazne sťažiť akúkoľvek identifikáciu dokumentov na základe zhovievavosti vymenovaných v obsahu a znemožniť tak žiadateľovi vytvoriť si názor na to, či tieto dokumenty prípadne potrebuje na odôvodnenie svojej žaloby na náhradu škody a vôbec zistiť dôvody, ktoré by takúto potrebu opodstatňovali. Práve dodržanie tejto požiadavky je pritom podmienkou nielen sprístupnenia uvedených dokumentov a ich predloženia súdu v rámci žalôb o náhradu škody podaných na vnútroštátnom súde, ale aj uznania prevažujúceho verejného záujmu Komisiou, keď je tejto inštitúcii predložená žiadosť podľa nariadenia č. 1049/2001. Všeobecné a absolútne zamietnutie tak v praxi dotknutej osobe znemožňuje, aby účinne uplatnila svoje právo na náhradu škody, ktoré jej vyplýva zo Zmluvy.

(pozri body 114, 118, 119, 121 – 124, 134)

8.      Článok 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, ktorý stanovuje špecifický a posilnený režim ochrany osôb, ktorých osobné údaje by prípadne mohli byť oznámené verejnosti, vyžaduje, aby sa eventuálny zásah do ich súkromia a bezúhonnosti vždy skúmal a posúdil najmä podľa nariadenia č. 45/2001 o ochrane jednotlivcov so zreteľom na spracovanie osobných údajov inštitúciami a orgánmi Spoločenstva a o voľnom pohybe takýchto údajov.

Článok 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001 v tejto súvislosti najmä stanovuje, že osobné údaje môžu byť prenášané príjemcovi, iba ak príjemca preukáže nevyhnutnosť ich prenosu a ak nie je žiaden dôvod predpokladať, že týmto prenosom môžu byť porušené legitímne záujmy dotknutej osoby. Toto ustanovenie sa uplatňuje na všetky žiadosti založené na nariadení č. 1049/2001, ktorých cieľom je získať prístup k dokumentom obsahujúcim osobné údaje. Z toho vyplýva, že ak osoba, ktorá požaduje prístup k dokumentom obsahujúcim osobné údaje, neposkytne nijaké výslovné ani legitímne odôvodnenie, ani nijaký presvedčivý argument s cieľom preukázať potrebu prenosu týchto osobných údajov, príslušná inštitúcia nemôže zvážiť rôzne prítomné záujmy.

(pozri body 139, 141, 143)

9.      Je pravda, že informácie, ktoré mohli byť obchodným tajomstvom alebo mať dôvernú povahu a sú už minimálne päť rokov staré, sa považujú za neaktuálne, okrem prípadu, že by výnimočne bolo preukázané, že ešte stále predstavujú podstatné prvky hospodárskej pozície podniku, ktorého sa týkajú. Z toho tiež vyplýva, že negatívne dôsledky, ktoré by mohli zo sprístupnenia citlivej obchodnej informácie plynúť, sú tým menej závažné, čím je táto informácia staršia. To však nevylučuje, že takéto informácie môžu aj naďalej spadať do pôsobnosti výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 prvej zarážke nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie.

(pozri bod 154)