SODBA SODIŠČA (prvi senat)
14. marec 2019(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Uredba (ES) št. 1013/2006 – Pošiljke odpadkov – Zavrnitev Češke republike, da zagotovi prevzem nazaj mešanice TPS‑NOLO (Geobal), ki je bila iz te države članice poslana na Poljsko – Obstoj odpadka – Dokazno breme – Dokaz“
V zadevi C‑399/17,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 3. julija 2017,
Evropska komisija, ki jo zastopajo P. Němečková, E. Sanfrutos Cano in L. Haasbeek, agentke,
tožeča stranka,
proti
Češki republiki, ki jo zastopajo M. Smolek, J. Vláčil, T. Müller in L. Dvořáková, agenti,
tožena stranka,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi R. Silva de Lapuerta, podpredsednica Sodišča v funkciji predsednice prvega senata, J.-C. Bonichot (poročevalec), A. Arabadjiev, E. Regan in S. Rodin, sodniki,
generalni pravobranilec: N. Wahl,
sodni tajnik: M. Aleksejev, vodja oddelka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 20. septembra 2018,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 15. novembra 2018
izreka naslednjo
Sodbo
1 Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Češka republika s tem, da je zavrnila, da bi se nazaj v Češko republiko prevzela mešanica TPS‑NOLO ali Geobal (v nadaljevanju: TPS-NOLO (Geobal)), ki je bila iz te države članice poslana v Katovice (Poljska), ni izpolnila obveznosti iz člena 24(2) in člena 28(1) Uredbe (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov (UL 2006, L 190, str. 1).
Pravni okvir
Uredba št. 1013/2006
2 Člen 1 Uredbe št. 1013/2006, naslovljen „Področje uporabe“, določa:
„1. Ta uredba določa postopke in ureditev kontrole pošiljanja odpadkov, odvisno od porekla, cilja in poti pošiljke, vrste poslanih odpadkov in vrste obdelave, ki se uporablja za odpadke na njihovem cilju.
[…]“
3 Člen 2 te uredbe določa:
„Za namene te uredbe:
1. so ‚odpadki‘ opredeljeni v členu 1(1)(a) Direktive 2006/12/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006 o odpadkih (UL 2006, L 114, str. 9), ki je bila z 12. decembrom 2010 nadomeščena z Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL 2008, L 312, str. 3), katere člen 3 v bistvu povzema opredelitev pojma ‚odpadek‘ iz Direktive 2006/12].
[…]
19. ,pristojni organ države odpreme‘ pomeni pristojni organ za območje, s katerega je predvidena odprema pošiljke ali je pošiljka odpremljena;
20. ,pristojni organ ciljne države‘ pomeni pristojni organ za območje, na katerega je predvideno pošiljanje pošiljke ali je bila pošiljka poslana […];
[…]
22. ‚država odpreme‘ pomeni katero koli državo, iz katere je predvidena odprema pošiljke ali je pošiljka odpremljena;
23. ‚ciljna država‘ pomeni katero koli državo, v katero je predvideno pošiljanje pošiljke ali v katero je bila poslana pošiljka odpadkov […];
[…]
35. ‚nezakonita pošiljka‘ pomeni vsako pošiljko odpadkov, opravljeno:
(a) brez prijave vsem zadevnim pristojnim organom v skladu s to uredbo; ali
[…]
(g) na način, ki ga v zvezi s pošiljkami odpadkov iz člena 3(2) in (4) označuje:
[…]
(iii) izvedba pošiljke na način, ki ni izrecno določen v dokumentu iz Priloge VII;
[…]“
4 V skladu s členom 3(1) in (2) Uredbe št. 1013/2006 je treba za čezmejne pošiljke znotraj Unije – glede na vrsto odpadkov in način njihove obdelave, če njihova količina presega 20 kilogramov (kg) – izvesti postopek prijave ali postopek posredovanja informacij pristojnim organom.
5 Člen 24(1) in (2) te uredbe določa:
„1. Kadar pristojni organ odkrije pošiljko, za katero meni, da je nezakonita, o tem nemudoma obvesti druge zadevne pristojne organe.
2. Če je za nezakonito pošiljko odgovoren prijavitelj, pristojni organ države odpreme zagotovi, da zadevne odpadke:
(a) prevzame nazaj dejanski prijavitelj; ali, če prijava ni bila predložena,
(b) prevzame nazaj zakoniti prijavitelj; ali, če je to neizvedljivo,
(c) prevzame nazaj pristojni organ države odpreme sam ali fizična ali pravna oseba v njegovem imenu; ali, če je to neizvedljivo,
(d) odstrani ali predela na alternativni način v ciljni državi ali državi odpreme pristojni organ države odpreme sam ali fizična ali pravna oseba v njegovem imenu ali, če je to neizvedljivo,
(e) odstrani ali predela na alternativni način v drugi državi pristojni organ države odpreme sam ali fizična ali pravna oseba v njegovem imenu, če se s tem strinjajo vsi zadevni pristojni organi.
Prevzem nazaj, odstranjevanje ali predelava se opravi v 30 dneh ali v roku, o katerem se dogovorijo zadevni pristojni organi, potem ko je pristojni organ države odpreme izvedel ali so ga pristojni organi ciljne države ali tranzitne države pisno obvestili o nezakoniti pošiljki in razlogu(-ih) zanjo. Tako obvestilo je lahko posledica informacij, ki so jih pristojnim organom ciljne države ali tranzitne države med drugim predložili drugi pristojni organi.
V primerih, ko se odpadki prevzamejo nazaj kakor je navedeno v (a), (b) in (c), se predloži nova prijava, razen če se zadevni pristojni organi strinjajo, da zadostuje primerno obrazložena zahteva začetnega pristojnega organa države odpreme.
Novo prijavo predloži oseba ali organ iz (a), (b) ali (c), v skladu s tem vrstnim redom.
Noben pristojni organ ne nasprotuje ali ugovarja vrnitvi odpadkov iz nezakonite pošiljke. V primerih alternativne rešitve iz (d) in (e), ki jo zagotovi pristojni organ države odpreme, začetni pristojni organ države odpreme ali fizična ali pravna oseba v njegovem imenu predloži novo prijavo, razen če se zadevni pristojni organi strinjajo, da zadostuje primerno obrazložena zahteva zadevnega organa.“
6 Člen 28 Uredbe št. 1013/2006 določa:
„1. Če se pristojni organ države odpreme in ciljne države ne moreta dogovoriti o uvrstitvi, ki je povezana z razlikovanjem ali je nekaj odpadek ali ni odpadek, se zadeva obravnava, kakor da bi šlo za odpadke. To ne posega v pravico ciljne države, da po prispetju poslanih snovi z njimi ravna v skladu s svojo nacionalno zakonodajo, kadar je ta v skladu s pravom Skupnosti ali mednarodnim pravom.
2. Če se pristojni organi države odpreme in ciljne države ne morejo dogovoriti o uvrstitvi prijavljenih odpadkov v Prilogo III, IIIA, IIIB ali IV, se šteje, da so odpadki uvrščeni v Prilogo IV.
3. Če se pristojni organi države odpreme in ciljne države ne morejo dogovoriti ali se prijavljeni postopek obdelave uvrsti kot odstranjevanje ali predelava, se uporabljajo določbe o odstranjevanju.
4. Odstavki 1 do 3 se uporabljajo samo za namene te uredbe in ne posegajo v pravice zainteresiranih strank, da pred sodiščem rešijo vse spore, povezane s temi vprašanji.“
7 V rubriki A3190 seznama A iz dela 1 Priloge V k Uredbi št. 1013/2006 je navedeno:
„Katranski odpadki (z izjemo asfaltnega betona) iz čiščenja, destilacije in kakršne koli pirolize organskih snovi“.
Direktiva 2006/12
8 V uvodni izjavi 2 Direktive 2006/12 je navedeno:
„Bistveni cilj vseh predpisov o ravnanju z odpadki bi moralo biti varstvo zdravja ljudi in okolja pred škodljivimi vplivi, ki jih povzroča zbiranje, prevoz, obdelava, skladiščenje in odlaganje odpadkov.“
9 V skladu s členom 1(1)(a) te direktive „odpadek“ pomeni „vsako snov ali predmet v skupinah, navedenih v Prilogi I, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči“.
Direktiva 2008/98
10 Člen 3 Direktive 2008/98 določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
1. ‚odpadek‘ pomeni vsako snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči
[…]“
11 Člen 6(1) te direktive določa:
„Nekateri določeni odpadki prenehajo biti odpadki v smislu točke (1) člena 3, ko so predelani, vključno z recikliranjem, in izpolnjujejo določena merila, ki bodo oblikovana v skladu z naslednjimi pogoji:
(a) snov ali predmet se običajno uporablja za določene namene;
(b) za to snov ali predmet obstaja trg ali povpraševanje;
(c) snov ali predmet izpolnjuje tehnične zahteve za določene namene ter izpolnjuje zahteve obstoječe zakonodaje in standarde, ki veljajo za proizvode, in
(d) uporaba snovi ali predmeta ne bo povzročila splošnega škodljivega vpliva na okolje in zdravje ljudi.
Pogoji po potrebi vključujejo mejne vrednosti za onesnaževala in upoštevajo vse možne škodljive okoljske vplive snovi ali predmeta.“
Uredba REACH
12 Člen 2(2) Uredbe (ES) št. 1907/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH) ter o ustanovitvi Evropske agencije za kemikalije in o spremembi Direktive 1999/45/ES ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 793/93 in Uredbe Komisije (ES) št. 1488/94 ter Direktive Sveta 76/769/EGS in direktiv Komisije 91/155/EGS, 93/67/EGS, 93/105/ES in 2000/21/ES (UL 2006, L 396, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1272/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 (UL 2008, L 353, str. 1) (v nadaljevanju: Uredba REACH), določa:
„Odpadki, kakor je opredeljeno v Direktivi 2006/12/ES […], ne pomenijo snovi, zmesi ali izdelka v smislu člena 3 te uredbe.“
13 Člen 128 Uredbe REACH določa:
„1. Države članice ob upoštevanju odstavka 2 ne prepovedo, omejijo ali ovirajo proizvodnje, uvoza, dajanja v promet ali uporabe snovi kot take, v zmesi ali izdelku, ki spada na področje uporabe te uredbe in je v skladu s to uredbo in, kjer je ustrezno, z akti Skupnosti, sprejetimi za izvajanje te uredbe.
2. Državam članicam nič v tej uredbi ne preprečuje, da ne bi obdržale ali določile nacionalna pravila za varovanje delavcev, zdravja ljudi in okolja, za uporabo v primerih, ko ta uredba ne usklajuje zahtev glede proizvodnje, dajanja na trg ali uporabe.“
Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem
14 Češki gospodarski subjekt je proti koncu leta 2010 ali na začetku leta 2011 iz Litvínova (Češka republika) v Katovice (Poljska) poslal približno 20.000 ton mešanice TPS‑NOLO (Geobal), ki je mešanica, sestavljena iz katranske kisline, ki nastaja pri rafiniranju mineralnega olja, oglenega prahu in kalcijevega oksida.
15 Ta mešanica je bila v celoti ali deloma odložena na nekem zemljišču, ki ga je najemal poljski uvoznik in je v Katovicah na ulici Karola Woźniaka.
16 Poljski organi so 11. septembra 2011 češko ministrstvo za okolje obvestili, da štejejo to pošiljko za nezakonito pošiljko odpadkov v smislu člena 2, točka 35(a), Uredbe št. 1013/2006, ker niti pošiljatelj niti naslovnik teh odpadkov te pošiljke nista prijavila organom za varstvo okolja.
17 Češko ministrstvo za okolje je januarja 2012 poljskim organom odgovorilo, da je mešanica TPS-NOLO (Geobal) registrirana v skladu z Uredbo REACH, zato je ne štejejo za odpadek, zaradi česar češkemu pošiljatelju ne bo naložilo, naj zagotovi, da se ta mešanica prevzame nazaj.
18 Komisija, na katero je neko združenje za varstvo okolja 4. februarja 2014 vložilo pritožbo, ki se nanaša na to pošiljko, je 12. junija 2014 začela postopek preiskave.
19 Komisija je 27. novembra 2014 na Češko republiko naslovila uradni opomin, na katerega je ta država članica 20. februarja 2015 odgovorila, da mešanica TPS‑NOLO (Geobal) ni odpadek.
20 Komisija je 22. oktobra 2015 Češki republiki vročila obrazloženo mnenje, na katerega je Češka republika 18. decembra 2015 odgovorila tako, da je potrdila, da ne bo zagotovila pošiljanja zadevne mešanice nazaj na svoje ozemlje.
21 Ker je Komisija ugotovila, da je Češka republika zavrnila izpolnitev zahtev iz njenega obrazloženega mnenja, je vložila to tožbo.
Predlog za ponovno odprtje ustnega postopka
22 Po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca je Komisija Sodišču z dopisom z dne 23. novembra 2018 predlagala ponovno odprtje ustnega dela postopka na podlagi člena 83 Poslovnika Sodišča, ker se o razlogih, na podlagi katerih je generalni pravobranilec predlagal zavrženje tožbe kot nedopustne, stranke niso izrekle niti v pisnem niti v ustnem delu postopka.
23 Spomniti je treba, da lahko Sodišče v skladu s členom 83 Poslovnika Sodišča po opredelitvi generalnega pravobranilca odredi ponovno odprtje ustnega dela postopka, zlasti če meni, da zadeva ni dovolj razjasnjena, ali če stranka po koncu ustnega dela postopka navede novo dejstvo, ki je za odločitev Sodišča odločilno, ali če je v zadevi treba odločiti na podlagi trditve, o kateri stranke ali zainteresirani subjekti iz člena 23 Statuta Sodišča Evropske unije niso razpravljali.
24 Sodišče po opredelitvi generalnega pravobranilca ugotavlja, da ima na voljo vse potrebne podatke, da lahko v tem sporu odloči, in da zadeve ni treba preučiti ob upoštevanju trditve, o kateri se pred tem sodiščem ni razpravljalo.
25 Zato je treba zavrniti predlog za ponovno odprtje ustnega dela postopka, ki ga je vložila Komisija.
Tožba
Trditve strank
26 Komisija Češki republiki očita, da ni izpolnila zahteve poljskih organov, naj zadevno mešanico, ki je bila nezakonito poslana na poljsko ozemlje, prevzame nazaj, s čimer ni spoštovala člena 24 Uredbe št. 1013/2006.
27 Mešanico TPS-NOLO (Geobal) naj bi bilo treba šteti za „odpadek“.
28 Na prvem mestu, ta mešanica naj bi bila proizvedena iz odpadkov, ki so nastali pri opuščeni dejavnosti rafiniranja na območju Ostrave (Češka republika).
29 Na drugem mestu, katranske kisline, iz katerih je sestavljena mešanica TPS‑NOLO (Geobal), kot tudi ta mešanica sama naj bi bile nevarni odpadki.
30 Na tretjem mestu, tako v Češki republiki kot na Poljskem naj bi se zadevna mešanica štela za odpadek. Češka republika naj tega dejstva v delu, v katerem se nanaša nanjo, ne bi prerekala. Poleg tega naj bi Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče, Češka republika) v odločbi z dne 3. decembra 2015 ugotovilo, da je snov „Geobal“ uvrščena med odpadke. Poleg tega naj bi bila v odločbi o dvajseti spremembi integriranega dovoljenja za odlagališče odpadkov Litvinov snov „Geobal 4“ opredeljena kot odpadek.
31 Na četrtem mestu, ta snov naj zaradi registracije v skladu z Uredbo REACH ne bi prenehala biti odpadek. Po eni strani naj bi bili namreč odpadki na podlagi člena 2(2) te uredbe izključeni iz njenega področja uporabe. Zato naj se člen 128 Uredbe REACH, ki med drugim prepoveduje kakršno koli oviranje prostega pretoka snovi, za katere se uporablja ta uredba, ne bi uporabljal za snov, ki je bila sprva opredeljena kot odpadek, dokler ta ne preneha biti odpadek. Po drugi strani naj bi bila registracija na podlagi te uredbe le eden od upoštevnih elementov pri ugotavljanju, ali je neka snov prenehala biti odpadek, kot naj bi Sodišče presodilo v sodbi z dne 7. marca 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142). Nazadnje, na podlagi člena 20(2) Uredbe REACH naj bi bila Evropska agencija za kemikalije (ECHA) pooblaščena le za preizkus popolnosti registracijske dokumentacije in naj ne bi ocenjevala kakovosti ali ustreznosti predloženih podatkov.
32 Na petem mestu, namera imetnika naj ne bi bil edini element, ki je odločilen za opredelitev materiala kot odpadka. Kot naj bi Sodišče presodilo v sodbi z dne 15. junija 2000, ARCO Chemie Nederland in drugi (C‑418/97 in C‑419/97, EU:C:2000:318, točka 88), naj bi bilo treba to, ali gre za odpadek, glede na okoliščine presojati za vsak primer posebej, pri čemer naj se opredelitev pojma „odpadek“ ne bi smela razlagati ozko. Sestava materiala in nevarnost, ki jo predstavlja za okolje in zdravje ljudi, naj bi bila pomembna dejavnika za ugotovitev, ali je ta material odpadek ali ne.
33 Na šestem mestu, v skladu s sodbama z dne 28. marca 1990, Vessoso in Zanetti (C‑206/88 in C‑207/88, EU:C:1990:145, točka 11), in z dne 18. decembra 1997, Inter-Environnement Wallonie ASBL (C‑129/96, EU:C:1997:628, točka 31 in navedena sodna praksa), naj možnost ponovne gospodarske uporabe ne bi izključevala možnosti opredelitve za odpadek. Poleg tega naj ekonomski interes, ki naj bi ga imela zadevna mešanica, ne bi bil dokazan in naj ne bi izhajal iz sklenjene pogodbe o komisijski prodaji. Ta pogodba naj ne bi dokazovala, da na Poljskem obstaja povpraševanje po uporabi tega materiala kot goriva za pokopališča, saj kupec v tej državi članici ni opravil prodaje uskladiščene mešanice, ki se omenja v pogodbenih določilih. Glede na zmanjšanje količine mešanice na zadevnem območju, ki so ga ugotovili poljski inšpektorji, naj bi bil del te mešanice verjetno ponovno izvožen.
34 Vsekakor pa iz besedila člena 28 Uredbe št. 1013/2006 izhaja, da je treba, če med češkimi in poljskimi organi ne pride do dogovora, zadevno mešanico obravnavati kot odpadek. Poljski organi naj bi na podlagi testiranj, ki so jih opravili v laboratoriju, pravilno ugotovili, da je zadevna mešanica odpadek glede na Prilogo IV k tej uredbi in poljsko zakonodajo.
35 Češka republika v svojo obrambo navaja, da države članice nimajo diskrecijske pravice pri uporabi člena 28 Uredbe št. 1013/2006. Ta določba naj bi se uporabljala le, kadar ima država članica velike dvome v zvezi s tem, ali je zadevni material odpadek ali ne. Če bi se državam članicam dovolilo, da se brez predložitve dokazov sklicujejo na člen 28 te uredbe, naj bi to pomenilo resno omejitev prostega pretoka. To razlago naj bi potrjevala sodba z dne 9. junija 2016, Nutrivet (C‑69/15, EU:C:2016:425). Komisija pa naj ne bi predložila nobenega dokaza za to, da je zadevna mešanica odpadek v smislu člena 3, točka 1, Direktive 2008/98.
36 Iz opredelitve „odpadkov“ v smislu člena 3, točka 1, Direktive 2008/98 in sodne prakse Sodišča (sodbi z dne 18. decembra 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, EU:C:1997:628, točka 26, in z dne 15. junija 2000, ARCO Chemie Nederland in drugi, C‑418/97 in C‑419/97, EU:C:2000:318, točki 57 in 97), naj bi izhajalo, da naj bi bil za razvrstitev nekega materiala med odpadke pomemben namen, kako ga namerava imetnik obdelati, tako da naj bi bilo mogoče isti material opredeliti za odpadek ali pa ne. Zato naj za opredelitev nekega materiala za odpadek ne bi bila odločilna samo njegova sestava. Tako naj analize, ki so jih poljski organi opravili v laboratoriju, ne bi bile upoštevne za opredelitev zadevne mešanice.
37 Komisija naj se ne bi mogla sklicevati na to, da Češka republika ni predložila nobene nacionalne odločbe, iz katere bi izhajalo, da je zadevna mešanica prenehala biti odpadek. Ta argument Komisije naj bi namreč temeljil na členu 6 Direktive 2008/98, ki naj se za to mešanico ratione temporis ne bi uporabljal. Rok za prenos te direktive naj bi namreč potekel 12. decembra 2010, ta mešanica pa je bila izdelana pred tem datumom.
38 Poleg tega naj zadevna mešanica ne bi bila nikoli opredeljena za odpadek. Trditev Komisije, da se je ta mešanica v Češki republiki štela za odpadek, naj ne bi bila dokazana. Nasprotno, v integriranem dovoljenju za naprave, v katerih je bila ta mešanica proizvedena, naj bi bilo jasno navedeno, da se želi s predvideno obdelavo ustvariti izdelek, ki je gorivo. Povpraševanje po tem gorivu naj bi obstajalo ne le v Češki republiki, temveč tudi na Poljskem.
39 Zlasti naj bi bilo očitno, da na dan, ko je bila zadevna mešanica poslana, ta ni bila odpadek. Njen imetnik naj ne bi imel namena, da jo zavrže – kot naj bi izhajalo, na prvem mestu, iz registracije te mešanice kot goriva v skladu z Uredbo REACH – preden je bila izvožena na Poljsko. V skladu s sodbo z dne 7. marca 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142), pa naj bi bilo treba registracijo te mešanice na podlagi Uredbe REACH upoštevati kot dejavnik, ki dokazuje namen imetnika, da uporabi tako mešanico z ekonomskega vidika, in ne kot odpadek.
40 Na drugem mestu, zadevna mešanica naj bi bila na Poljsko izvožena na podlagi pogodbe o komisijski prodaji, sklenjeni s poljskim podjetjem s sedežem v Sosnowiecu (Poljska) z namenom proizvodnje cementa. Trditev Komisije, da je bila ta mešanica verjetno ponovno izvožena, naj ne bi bila podkrepljena z dokazi. Globa, ki je bila naložena poljskim pridobiteljem, in ugotovitev poljskih organov, da se je prostornina te mešanica bistveno zmanjšala, naj bi, nasprotno, dokazovali, da se je zadevna mešanica na Poljskem uporabila v skladu s prvotnim načrtom.
41 To, da v tej državi članici v skladu z informacijami, ki so jih predložili organi te države članice, trenutno te mešanice ni mogoče uporabiti, naj ne bi bilo upoštevno pri presoji, ali je bila ta mešanica v času, ko je bila izvožena, odpadek ali ne. Poleg tega naj uporaba snovi, registrirane na podlagi Uredbe REACH, ne bi smela biti omejena na ozemlje zgolj ene države članice.
42 Komisija naj ne bi predložila nobenega dokaza za to, da poslana mešanica ni bila uporabljena v skladu s sklenjeno pogodbo in da je bila ponovno izvožena.
43 Komisija naj tako ne bi predložila nobenega dokaza za to, da je bila zadevna mešanica v upoštevnem obdobju odpadek v smislu člena 3, točka 1, Direktive 2008/98. Zato naj ne bi zadostila dokaznemu bremenu, ki ga nosi v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti.
Presoja Sodišča
44 Uredba št. 1013/2006 določa postopke in ureditev kontrole pošiljanja odpadkov, med drugim med državami članicami Unije.
45 V skladu s členom 3(1) Uredbe št. 1013/2006 je treba pri pošiljkah znotraj Unije za vse odpadke, ki so namenjeni za postopke odstranjevanja, in za številne odpadke, ki so namenjeni za postopke predelave, zlasti tiste iz Priloge IV k tej uredbi, izvesti postopek predhodne pisne prijave in soglasja. V skladu s členom 3(2) te uredbe je treba za druge pošiljke odpadkov izvesti postopek posredovanja informacij, in sicer z izpolnitvijo dokumenta iz Priloge VII k tej uredbi, razen če gre za minimalne količine, ki ne presegajo 20 kg.
46 V skladu s členom 2, točka 35(a) in (g), Uredbe št. 1013/2006 „nezakonita pošiljka“ med drugim pomeni pošiljko odpadkov, ki je bila izvedena brez prijave in brez posredovanja informacij.
47 Člen 24(2) Uredbe št. 1013/2006 za primer pošiljke, ki je nezakonita iz zgoraj navedenih razlogov, določa, da organ, ki je v državi članici izvora odpadkov zadolžen za izvajanje te uredbe, imenovan „pristojni organ države odpreme“, v roku, ki načeloma traja 30 dni od dne, ko je prejel obvestilo, zagotovi, da zadevne odpadke prevzame nazaj „zakoniti prijavitelj“, to je oseba, ki je imela obveznost prijave ali posredovanja informacij, ali da jih, če ta oseba tega ne stori, prevzame nazaj sam.
48 V tem primeru za pošiljko 20.000 ton mešanice TPS-NOLO (Geobal) proti koncu leta 2010 ali na začetku leta 2011 iz Češke republike na Poljsko nista bila izvedena niti prijava niti posredovanje informacij. Ko so poljski organi septembra 2011 češko ministrstvo za okolje opozorili na to pošiljko, je to ministrstvo odgovorilo, da češkemu pošiljatelju ne bo naložilo, naj zadevno mešanico na Poljskem prevzame nazaj, ker ni odpadek. Zaradi vztrajanja pri tej zavrnitvi je bil začet postopek zaradi neizpolnitve obveznosti in je nato Komisija na Sodišče vložila tožbo.
49 Komisija poudarja, da se v skladu s členom 28 Uredbe št. 1013/2006 za predmet pošiljke domneva, da je odpadek, če se pristojni organ države odpreme in ciljne države, kot v tem primeru, ne moreta dogovoriti o tem, ali je treba predmet te pošiljke opredeliti za odpadek. Pošiljko zadevne mešanice v tej zadevi naj bi bilo torej treba opredeliti za pošiljko odpadkov, ki je bila zaradi tega, ker niso bili izpeljani postopki, navedeni v točki 4 te sodbe, nezakonita. Komisija v teh okoliščinah meni, da bi morala Češka republika, na katero so poljski organi naslovili zahtevo v tem smislu, v skladu z besedilom člena 24(2) Uredbe št. 1013/2006 zagotoviti prevzem odpadkov nazaj. Komisija Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Češka republika, ker je to zavrnila, ni izpolnila svoje obveznosti.
50 Češka republika trdi, da Komisija ni dokazala, da je zadevna mešanica odpadek.
Dokazno breme
51 V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča mora v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti Komisija dokazati zatrjevano neizpolnitev obveznosti (sodbi z dne 25. maja 1982, Komisija/Nizozemska, 97/81, EU:C:1982:193, točka 6, in z dne 11. julija 2018, Komisija/Belgija, C‑356/15, EU:C:2018:555, točka 25). Komisija mora Sodišču predložiti elemente, ki so potrebni za to, da Sodišče preveri obstoj neizpolnitve obveznosti, ne da bi se pri tem smela opreti na kakršno koli domnevo (sodbe z dne 10. junija 2010, Komisija/Portugalska, C‑37/09, neobjavljena, EU:C:2010:331, točka 28; z dne 22. septembra 2011, Komisija/Španija, C‑90/10, neobjavljena, EU:C:2011:606, točka 47, in z dne 13. februarja 2014, Komisija/Združeno kraljestvo, C‑530/11, EU:C:2014:67, točka 60).
52 V tem primeru je treba ugotoviti, da se v primeru, da zadevna mešanica ni odpadek, Uredba št. 1013/2006 za pošiljko te mešanice iz Češke republike na Poljsko ne uporablja in Komisija ne more trditi, da je prva od teh držav članic storila kršitev. Zato je opredelitev te mešanice za odpadek nujna za ugotovitev neizpolnitve obveznosti iz člena 24(2) te uredbe in je zato med elementi, ki jih mora Sodišče v tej zadevi preizkusiti.
53 Ker se poleg tega Komisija v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 51 te sodbe, pri dokazovanju neizpolnitve obveznosti ne more sklicevati na nobeno domnevo, se ta institucija ne more omejiti zgolj na sklicevanje na domnevo iz člena 28(1) Uredbe št. 1013/2006 niti se ne more opreti le na ugotovitev, da med pristojnima organoma države odpreme in ciljne države ni dogovora o opredelitvi zadevne mešanice za odpadek, da bi tako dokazala, da je ta mešanica res odpadek.
54 Iz zgoraj navedenega izhaja, da Komisija napačno trdi, da ji ni treba dokazati, da je treba zadevno mešanico za namene tega postopka zaradi neizpolnitve obveznosti opredeliti za „odpadek“.
Dokaz neizpolnitve obveznosti
55 Ker ni sporno, da pri pošiljki zadevne mešanice ni bila opravljena nobena od zahtevanih formalnosti za pošiljko odpadkov, je treba to pošiljko šteti za nezakonito pošiljko v smislu člena 2, točka 35, Uredbe št. 1013/2006, pod pogojem, da jo je mogoče opredeliti za odpadek. V tem primeru bi moral pristojni organ države odpreme na zahtevo poljskih organov na podlagi člena 24(2) te uredbe zagotoviti njen prevzem nazaj. Treba je omeniti še primer, določen v členu 24(2)(d) te uredbe, ko je prevzem nazaj neizvedljiv, vendar pa se na tako neizvedljivost ne sklicuje nobena od strank. V teh okoliščinah je za ugotovitev zatrjevane neizpolnitve obveznosti odločilna opredelitev zadevne mešanice za odpadek.
56 V skladu s členom 2, točka 1, Uredbe št. 1013/2006 je pojem „odpadek“ za namene te uredbe opredeljen enako kot v členu 1(1)(a) Direktive 2006/12, in sicer tako, da pomeni „vsako snov ali predmet v skupinah, navedenih v Prilogi I, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči“. Glede na to, da je izrecno neizčrpen, je seznam skupin odpadkov, naveden v Prilogi I k tej direktivi, v glavnem naveden le primeroma (sodba z dne 12. decembra 2013, Shell Nederland, C‑241/12 in C‑242/12, EU:C:2013:821, točka 35).
57 V Direktivi 2008/98, ki je nadomestila Direktivo 2006/12, je ta opredelitev v bistvu povzeta v njenem členu 3, točka 1. Vendar pa je treba navesti, da iz spisa ne izhaja, da se v tem sporu uporablja ta direktiva. Stranki namreč nista navedli nobenega dokaza za to, da je bila ta direktiva v času, ko je bila poslana sporna pošiljka, prenesena v češko pravo, pri čemer se stranki brez podrobnejših pojasnil strinjata, da se je to zgodilo proti koncu leta 2010 ali na začetku leta 2011. Kot je Komisija priznala na obravnavi, je treba pri opredelitvi zadevne mešanice za odpadek upoštevati datum pošiljke, ker je treba zakonitost pošiljke presojati glede na isti datum.
58 Kot izhaja iz zgoraj navedene opredelitve, je opredelitev za „odpadek“ odvisna predvsem od ravnanja imetnika in pomena izraza „zavreči“ (glej v tem smislu sodbi z dne 24. junija 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, točka 53, in z dne 18. decembra 2007, Komisija/Italija, C‑263/05, EU:C:2007:808, točka 32).
59 V zvezi z izrazom „zavreči“ iz sodne prakse Sodišča izhaja, da ga je treba razlagati ob upoštevanju cilja Direktive 2006/12, ki je, kot izhaja iz njene uvodne izjave 2, varstvo zdravja ljudi in okolja pred škodljivimi vplivi, ki jih povzročajo zbiranje, prevoz, obdelava, skladiščenje in odlaganje odpadkov, in člena 191(2) PDEU, ki določa, da je cilj okoljske politike Unije doseči visoko raven varstva ter da ta politika temelji med drugim na previdnostnem načelu in načelu preventivnega delovanja. Iz tega sledi, da se izraz „zavreči“ in torej pojem „odpadek“ v smislu člena 1(1)(a) Direktive 2006/12 ne smeta razlagati ozko (sodba z dne 12. decembra 2013, Shell Nederland, C‑241/12 in C‑242/12, EU:C:2013:821, točka 38 in navedena sodna praksa).
60 Poleg tega je Sodišče presodilo, da je to, ali gre za „odpadek“ v smislu Direktive 2006/12, treba preveriti glede na vse okoliščine, ob upoštevanju cilja te direktive in ob skrbi, da se ne posega v njeno učinkovitost (sodba z dne 12. decembra 2013, Shell Nederland, C‑241/12 in C‑242/12, EU:C:2013:821, točka 40 in navedena sodna praksa).
61 V tej zadevi je treba pred preizkusom dokazov, ki jih je predložila Komisija, navesti dve uvodni ugotovitvi. Prvič, ker gre za presojo, ali je poslana mešanica odpadek, so upoštevne okoliščine, na podlagi katerih je treba opraviti to presojo, tiste, ki so obstajale v času, ko je bila pošiljka poslana, in ne okoliščine pred ali po tem datumu. Drugič, ker je Komisija menila, da je Češka republika tista, ki mora dokazati, da mešanica TPS-NOLO (Geobal) ni odpadek, je v svojih vlogah dokazovanju, da je ta snov odpadek, namenila manj pozornosti kot odgovarjanju na argumente, ki jih je tožena država članica navedla med postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti, da bi dokazala nasprotno.
62 Med okoliščinami, ki jih Komisija navaja, da bi dokazala, da je zadevna mešanica odpadek, na prvem mestu omenja, da je mešanica TPS-NOLO (Geobal) proizvedena iz odpadkov, ki so nastali pri opuščeni dejavnosti rafiniranja na območju Ostrave.
63 Češka republika je to dejstvo na obravnavi potrdila, poleg tega pa je priznala, da katranske kisline, ki so glavna sestavina te mešanice, izhajajo iz dejavnosti opuščene rafinerije mineralnih olj na območju Ostrave in ustrezajo „[k]atranski[m] odpadk[om] (z izjemo asfaltnega betona) iz čiščenja, destilacije in kakršne koli pirolize organskih snovi“ iz rubrike A3190 seznama A iz dela 1 Priloge V Uredbe št. 1013/2006. Kljub temu ta država članica trdi, da so bili s primešanjem oglenega prahu in kalcijevega oksida, s čimer je nastala mešanica TPS-NOLO (Geobal), ti katrani predelani tako, da so prenehali biti odpadek in so se lahko uporabljali kot gorivo na pokopališčih.
64 Dejstvo, da je snov rezultat postopka predelave odpadkov, pa pomeni načeloma le eno od okoliščin, ki jih je treba upoštevati pri ugotovitvi, ali gre še vedno za odpadek, vendar kot tako ne dopušča dokončnega sklepa v zvezi s tem (sodbi z dne 15. junija 2000, ARCO Chemie Nederland in drugi, C‑418/97 in C‑419/97, EU:C:2000:318, točka 97, in z dne 7. marca 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, točka 58). Zato zgolj na podlagi okoliščine, da je bila mešanica TPS-NOLO (Geobal) proizvedena iz odpadkov, ni mogoče ugotoviti, da je tudi sama odpadek.
65 Na drugem mestu Komisija poudarja nevarnost katranskih kislin, iz katerih je sestavljena mešanica TPS-NOLO (Geobal), in te mešanice same.
66 Najprej je treba poudariti, da o tem, ali je neka snov odpadek, ni mogoče sklepati na podlagi nevarnosti te snovi (sodba z dne 18. aprila 2002, Palin Granit in Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, EU:C:2002:232, točka 48). V zvezi z zaključki, ki lahko izhajajo iz zatrjevane nevarnosti zadevnih katranskih kislin, je treba navesti, da pravo Unije načeloma ne izključuje, da lahko odpadek, za katerega se šteje, da je nevaren, preneha biti odpadek, če nek postopek omogoča, da postane uporaben, ne da bi ogrožal zdravje ljudi in škodil okolju, in če poleg tega ni ugotovljeno, da je imetnik zadevnega predmeta tega zavrgel oziroma ga namerava zavreči (sodba z dne 7. marca 2013, Lapin ELY‑keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, točka 60).
67 V zvezi s trditvijo Komisije, da je treba samo mešanico TPS-NOLO (Geobal) opredeliti za nevaren odpadek, ta institucija navaja globo, ki jo je poljsko sodišče izreklo enemu od pridobiteljev te mešanice zaradi opredelitve te mešanice za nevaren odpadek. Vendar pa je treba poudariti, da je moč argumentov, ki se nanašajo na opredelitev neke druge snovi, in ne zadevne snovi, v okoliščinah, ki niso pojasnjene, omejena. V zvezi z zadevno mešanico je Češka republika na obravnavi priznala, da je treba neuporabljeno količino mešanice, ki je na območju Katovic več let ostala hranjena na način, ki je škodljiv za okolje in javno zdravje, brez dvoma šteti za odpadek. Vendar pa, kot je bilo navedeno v točki 61 te sodbe in kot je trdila Češka republika, te sedanje okoliščine niso upoštevne za presojo, ali je bila mešanica v času, ko je bila poslana, odpadek.
68 Na tretjem mestu, Komisija trdi, da se mešanica TPS-NOLO (Geobal) šteje za odpadek tako v Češki republiki kot na Poljskem.
69 Češka republika to trditev, kar zadeva njo samo, zanika. Po navedbah te države članice se Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče) v sodbi z dne 3. decembra 2015, ki jo je Komisija navedla kot dokaz za to, da se mešanica TPS‑NOLO (Geobal) v Češki republiki šteje za odpadek, do tega vprašanja ni opredelilo, temveč je v povzetku navedb strank le povzelo stališči strank, ki sta to mešanico šteli za odpadek.
70 Komisija v utemeljitev svojih trditev omenja tudi dvajseto spremembo integriranega dovoljenja za odlagališče odpadkov Litvínov, na katerem je bila zadevna mešanica skladiščena, preden je bila poslana na Poljsko. Poudarja, da je v tej odločbi kot odpadek navedena snov „Geobal 4“. Vendar pa podobnost imen teh snovi ne zadostuje za dokaz, da sta snov „Geobal 4“ in zadevna mešanica enaki. Poleg tega, kot je bilo navedeno v točki 60 te sodbe, je treba to, ali gre za odpadek, presojati in concreto, ob upoštevanju okoliščin vsakega posameznega primera.
71 V zvezi z opredelitvijo mešanice TPS-NOLO (Geobal) v poljskem pravu je treba navesti, da poljska vlada ni sodelovala niti v pisnem postopku niti v ustnem postopku in da je Sodišče z njenim stališčem seznanjeno le iz dveh dopisov, z dne 21. julija 2015 in 11. maja 2016, ki ju je Republika Poljska naslovila na Komisijo in ju je slednja vložila v spis, predložen Sodišču. Iz njiju izhaja, da je bila na dan teh dopisov ta mešanica v tej državi članici obravnavana kot odpadek, njena uporaba kot gorivo pa je bila prepovedana. Vendar pa je Češka republika na obravnavi, ne da bi bilo to prerekano, trdila, da je bila uporaba te mešanice kot goriva na pokopališčih na Poljskem prepovedana šele od maja 2011, to je po zadevni pošiljki. Poleg tega se zdi, da sklenjena pogodba o komisijski prodaji potrjuje, da je bila v času podpisa te pogodbe, decembra 2010, mešanica TPS‑NOLO (Geobal) po mnenju zadevnega poljskega uvoznika na Poljskem uporabna in je imela ekonomsko vrednost.
72 Na četrtem mestu Komisija navaja, da iz registracije zadevne mešanice na podlagi Uredbe REACH, preden je bila ta mešanica poslana, ni mogoče sklepati, da je prenehala biti odpadek.
73 V zvezi s tem je treba spomniti, da iz člena 2(2) te uredbe izhaja, da odpadki niso snovi, zmesi ali izdelki v smislu člena 3 te uredbe. Kot navaja Komisija, bi bila zadevna mešanica na podlagi Uredbe REACH sicer lahko nepravilno registrirana, čeprav bi bila odpadek. Vendar pa ta trditev ni dokaz o tem, da je ta mešanica odpadek. Čeprav ne omogoča dokončne ugotovitve o tem, da to ni tako, pa je registracija snovi v skladu z Uredbo REACH upoštevna pri odločanju, ali je ta snov prenehala biti odpadek (glej v tem smislu sodbo z dne 7. marca 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, točki 63 in 64).
74 Na petem mestu se Komisija opira na sestavo zadevne mešanice in nevarnost, ki naj bi jo pomenila za okolje ali zdravje ljudi. V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da so analize te mešanice, na katere se Komisija sklicuje, ne da bi jih predložila, poljski organi opravili enostransko in da Češka republika ne more opraviti nasprotne analize, ker je ta mešanica na poljskem ozemlju. Nato, kot izhaja iz opredelitve odpadka, snov ni odpadek zaradi njenih lastnosti, temveč zaradi namena ali obveznosti njenega imetnika, da jo zavrže, to je na podlagi volje imetnika ali zakonodajalca. Iz tega izhaja, da je kemična sestava zadevne snovi lahko največ indic pri opredeljevanju snovi za odpadek (glej v tem smislu sodbo z dne 7. septembra 2004, Van de Walle in drugi, C‑1/03, EU:C:2004:490, točka 42). Nazadnje, tveganje, ki ga neka snov predstavlja za okolje ali zdravje človeka, ni odločilno za opredelitev te snovi za odpadek (glej v tem smislu sodbo z dne 15. junija 2000, Arco Chemie Nederland in drugi, C‑418/97 in C‑419/97, EU:C:2000:318, točka 66).
75 Na šestem mestu Komisija navaja, da tudi če bi bilo mogoče mešanico TPS‑NOLO (Geobal) ponovno gospodarsko uporabiti, ta okoliščina ne nasprotuje opredelitvi te mešanice za odpadek (glej v tem smislu sodbi z dne 28. marca 1990, Vessoso in Zanetti, C‑206/88 in C‑207/88, EU:C:1990:145, točka 13, in z dne 18. decembra 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, EU:C:1997:628, točka 31). Vendar pa tega argumenta ni mogoče obravnavati kot dokaz niti kot indic za to, da je zadevna mešanica odpadek.
76 Poleg tega Komisija izpodbija gospodarsko uporabnost sporne mešanice. Iz zmanjšanja količine mešanice na zadevnem območju, ki so ga ugotovili poljski inšpektorji, sklepa, da kupec, v nasprotju s tem, kar je določala sklenjena pogodba, na Poljskem te mešanice ni prodal in da je bila ta deloma ponovno izvožena. Iz tega sklepa, da v tej državi članici ni obstajalo povpraševanje po tej mešanici kot gorivu za pokopališča.
77 Po navedbah poljskih organov je količina mešanice TPS-NOLO (Geobal), ki je bila v letu 2016 še vedno odložena v Katovicah, znašala le še približno 6000 ton, od 20.000 ton te mešanice, ki je bila poslana v letu 2011. Vendar pa se zdi, da je zgolj na podlagi te trditve težko sprejeti ugotovitev, da komisijska prodaja zadevne mešanice ni bila opravljena in da je bila ta deloma ponovno izvožena. Kot navaja Češka republika, je mogoče zmanjšanje količine mešanice na zadevnem območju razložiti tudi s tem, da je bila ta mešanica na poljskih pokopališčih uporabljena kot gorivo, za kar je bila namenjena, dokler je bila taka uporaba še dovoljena. V vsakem primeru pa trditve Komisije v zvezi s tem niso podprte z nobenim dokazom.
78 Iz vseh zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da Komisija ni v pravno zadostni meri dokazala, da gre pri zadevni mešanici za odpadek v smislu Direktive 2006/12. Zato ni dokazala, da je bila pošiljka te mešanice iz Češke republike na Poljsko proti koncu leta 2010 ali na začetku leta 2011 na datum, ko je bila poslana, pošiljka odpadkov v smislu Uredbe št. 1013/2006, in posledično niti tega, da Češka republika ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz člena 24(2) v povezavi s členom 28(1) te uredbe. Tožbo Komisije je torej treba zavrniti.
Stroški
79 V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Češka republika predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Evropski komisiji se naloži plačilo stroškov.
Podpisi