DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 14 mars 2019 (*)
”Fördragsbrott – Förordning (EG) nr 1013/2006 – Transport av avfall – Republiken Tjeckiens vägran att ombesörja återtagandet av blandningen TPS-NOLO (Geobal) som transporterats av denna medlemsstat till Polen – Förekomsten av avfall – Bevisbörda – Bevisning”
I mål C‑399/17,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 3 juli 2017,
Europeiska kommissionen, företrädd av P. Němečková, E. Sanfrutos Cano och L. Haasbeek, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Republiken Tjeckien, företrädd av M. Smolek, J. Vláčil, T. Müller och L. Dvořáková, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av domstolens vice ordförande R. Silva de Lapuerta, tillförordnad ordförande på första avdelningen, samt domarna J.-C. Bonichot (referent), A. Arabadjiev, E. Regan och S. Rodin,
generaladvokat: N. Wahl,
justitiesekreterare: enhetschefen M. Aleksejev,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 20 september 2018,
och efter att den 15 november 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Tjeckien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 24.2 och 28.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (EUT L 190, 2006, s. 1), genom att inte se till att blandningen TPS-NOLO eller Geobal (nedan kallad TPS-NOLO (Geobal)), som hade transporterats från Tjeckien till Katowice (Polen), togs tillbaka till Tjeckien.
Tillämpliga bestämmelser
Förordning nr 1013/2006
2 Artikel 1 i förordning nr 1013/2006 har rubriken ”Tillämpningsområde” och följande lydelse:
”1. I denna förordning fastställs de förfaranden och kontrollsystem som skall användas för avfallstransporter, beroende på avfallets ursprung och destination och transportväg, det slags avfall som transporteras samt den typ av behandling som avfallet skall genomgå på destinationsorten.
…”
3 Artikel 2 i denna förordning har följande lydelse:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
1. avfall: avfall enligt definitionen i artikel 1.1 a i [Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april 2006 om avfall (EUT L 114, 2006, s. 9], som från den 12 december 2010 ersattes av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3), vars artikel 3 i huvudsak återger den definition av ”avfall” som angetts i direktiv 2006/12].
…
19. behörig avsändarmyndighet: den behöriga myndigheten i det område varifrån transporten planeras starta eller inleds.
20. behörig mottagarmyndighet: den behöriga myndigheten i det område till vilket transporten planeras eller genomförs …
…
22. avsändarland: ett land från vilket en transport av avfall planeras starta eller inleds.
23. mottagarland: ett land till vilket en avfallstransport planeras eller genomförs …
…
35. olaglig transport: alla transporter av avfall
a) som utförs utan att de anmäls till alla berörda behöriga myndigheter i enlighet med denna förordning, eller
…
g) där det, i fråga om sådana transporter av avfall som avses i artikel 3.2 och 3.4, visar sig att
…
iii) transporten har skett på ett sätt som inte uttryckligen specificerats i det dokument som anges i bilaga VII.
…”
4 Enligt artikel 3.1 och 3.2 i förordning nr 1013/2006 ska gränsöverskridande transporter inom unionen, beroende på avfallets art och behandlingen av avfallet och när mängden avfall överstiger 20 kg, omfattas av ett förfarande med skriftlig förhandsanmälan eller information till behöriga myndigheter.
5 I artikel 24.1 och 24.2 i denna förordning föreskrivs följande:
”1. Om en behörig myndighet upptäcker en transport som den anser vara en olaglig transport skall den omgående informera övriga berörda behöriga myndigheter.
2. Om anmälaren är ansvarig för en sådan olaglig transport skall den behöriga avsändarmyndigheten se till att avfallet
a) tas tillbaka av den faktiske anmälaren eller, om ingen anmälan har gjorts,
b) tas tillbaka av den person som rättsligt sett kan anses vara anmälare eller, om detta inte är möjligt,
c) tas tillbaka av den behöriga avsändarmyndigheten själv, eller av en fysisk eller juridisk person på dess vägnar eller, om detta inte är möjligt,
d) återvinns eller bortskaffas på alternativt sätt i mottagarlandet eller avsändarlandet av den behöriga avsändarmyndigheten själv, eller av en fysisk eller juridisk person på dess vägnar, eller, om detta inte är möjligt,
e) återvinns eller bortskaffas på alternativt sätt i ett annat land efter överenskommelse mellan alla berörda behöriga myndigheter av den behöriga avsändarmyndigheten själv, eller av en fysisk eller juridisk person på dess vägnar.
Detta skall genomföras inom 30 dagar, eller någon annan tidsperiod som överenskommits mellan de berörda behöriga myndigheterna, efter det att den behöriga avsändarmyndigheten har fått kännedom om eller skriftligen underrättats av de behöriga mottagar- eller transitmyndigheterna om den olagliga transporten och har informerats om orsakerna till denna. Sådana upplysningar kan härröra från information till de behöriga mottagar- eller transitmyndigheterna, bland annat från andra behöriga myndigheter.
Vid återtagning enligt a, b och c skall en ny anmälan göras såvida inte de behöriga myndigheter som berörs kommer överens om att en vederbörligen motiverad begäran från den ursprungliga behöriga avsändarmyndigheten är tillräcklig.
Den nya anmälan skall göras av den person eller myndighet som anges i a, b eller c, i överensstämmelse med den ordningen.
Behöriga myndigheter skall inte resa invändningar mot eller motsätta sig återföring av avfallet i en olaglig transport. Om alternativa åtgärder enligt d och e har vidtagits av den behöriga avsändarmyndigheten skall den ursprungliga behöriga avsändarmyndigheten eller en fysisk eller juridisk person på dess vägnar göra en ny anmälan såvida inte de berörda behöriga myndigheterna kommer överens om att en vederbörligen motiverad begäran från den myndigheten är tillräcklig.”
6 Artikel 28 i förordning nr 1013/2006 har följande lydelse:
”1. Om de behöriga avsändar- och mottagarmyndigheterna är oense om huruvida innehållet skall klassificeras som avfall eller inte, skall det behandlas som om det vore avfall. Detta skall inte påverka mottagarlandets rätt att ta hand om det transporterade materialet i enlighet med dess nationella lagstiftning efter det att materialet har anlänt när sådan lagstiftning är förenlig med gemenskapsrätten eller internationell rätt.
2. Om de behöriga avsändar- och mottagarmyndigheterna är oense om huruvida det anmälda avfallet bör omfattas av bilaga III, IIIA, IIIB eller IV, skall avfallet anses omfattas av bilaga IV.
3. Om de behöriga avsändar- och mottagarmyndigheterna är oense om huruvida det anmälda avfallshanteringsförfarandet skall klassificeras som återvinning eller bortskaffande skall bestämmelserna om bortskaffande tillämpas.
4. Punkterna 1–3 skall endast tillämpas för denna förordnings syften och skall inte påverka de berörda parternas rätt att lösa eventuella tvister i dessa frågor inför rätta.”
7 Rubriken A3190 i förteckning A i del 1 i bilaga V till förordning nr 1013/2006 har följande lydelse:
”Tjärhaltiga restprodukter (med undantag av varmasfalt) från raffinering, destillation och pyrolys av organiskt material.”
Direktiv 2006/12
8 Skäl 2 i direktiv 2006/12 har följande lydelse:
”Alla bestämmelser om hanteringen av avfall måste främst syfta till att skydda människors hälsa och miljön mot skadliga effekter som uppkommer i samband med insamling, transport, behandling, förvaring och deponering av avfall.”
9 I artikel 1.1 a i detta direktiv definieras ”avfall” som ”varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med”.
Direktiv 2008/98
10 Artikel 3 i direktiv 2008/98 har följande lydelse:
”I detta direktiv avses med
1. avfall: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med,
…”
11 I artikel 6.1 i direktivet föreskrivs följande:
”Visst specifikt avfall ska upphöra att vara avfall i den mening som avses i artikel 3.1 när det har genomgått ett återvinningsförfarande, inbegripet materialåtervinning, och uppfyller specifika kriterier som utarbetats på följande villkor:
a) Ämnet eller föremålet ska användas allmänt för specifika ändamål.
b) Det ska finnas en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål.
c) Ämnet eller föremålet ska uppfylla de tekniska kraven för de specifika ändamålen och befintlig lagstiftning och normer för produkter.
d) Användning av ämnet eller föremålet kommer inte att leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa.
Kriterierna ska vid behov inbegripa gränsvärden för förorenande ämnen och ta hänsyn till ämnets eller föremålets eventuella negativa miljöeffekter.”
Reach-förordningen
12 I artikel 2.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 2006, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 (EUT L 353, 2008, s. 1) (nedan kallad Reach-förordningen), föreskrivs följande:
”Avfall enligt definitionen i [direktiv 2006/12/EG] är inte ett ämne, en blandning eller en vara i den mening som avses i artikel 3 i denna förordning.”
13 I artikel 128 i Reach-förordningen föreskrivs följande:
”1. Om inte annat följer av punkt 2 får medlemsstaterna inte förbjuda, begränsa eller hindra tillverkning, import, utsläppande på marknaden eller användning av ett ämne – som sådant, eller ingående i en blandning eller vara – om det omfattas av denna förordnings tillämpningsområde och uppfyller kraven i denna förordning och, i tillämpliga fall, i gemenskapsrättsakter som antagits för att genomföra denna förordning.
2. Ingenting i denna förordning skall hindra medlemsstaterna från att behålla eller införa nationella bestämmelser för att skydda arbetstagarna, människors hälsa och miljön som är tillämpliga i fall där denna förordning inte innebär en harmonisering av kraven på tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning.”
Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
14 Mellan slutet av år 2010 och början av år 2011 transporterade en tjeckisk aktör ungefär 20 000 ton TPS-NOLO (Geobal), som är en blandning av sur tjära från oljeraffinering, kolstoft och kalciumoxid, från Litvínov (Tjeckien) till Katowice (Polen).
15 Denna blandning deponerades, helt eller delvis, på mark som hyrdes av den polska importören och som var belägen på Karol Woźniak-gatan i Katowice.
16 Den 11 september 2011 underrättade de polska myndigheterna det tjeckiska miljöministeriet om att de ansåg att denna transport utgjorde en olaglig transport av avfall i den mening som avses i artikel 2 punkt 35 a i förordning nr 1013/2006, eftersom varken avsändaren eller mottagaren av avfallet hade anmält transporten till de myndigheter som ansvarar för miljöskydd.
17 I januari 2012 svarade Tjeckiens miljöministerium de polska myndigheterna att TPS-NOLO (Geobal) var registrerat i enlighet med Reach-förordningen och att ministeriet därför inte ansåg det utgöra avfall och följaktligen inte avsåg att förplikta den tjeckiska avsändaren av blandningen i fråga att ombesörja återtagandet.
18 Den 4 februari 2014 ingav en miljöorganisation ett klagomål avseende denna transport till kommissionen, som den 12 juni 2014 inledde en utredning.
19 Den 27 november 2014 tillställde kommissionen Republiken Tjeckien en formell underrättelse, som medlemsstaten svarade på den 20 februari och därvid gjorde gällande att TPS-NOLO (Geobal) inte utgjorde avfall.
20 Den 22 oktober 2015 sände kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Tjeckien, vilket medlemsstaten besvarade den 18 december med bekräftelse av beslutet att inte se till att blandningen i fråga transporterades till Tjeckien.
21 Kommissionen fann att Republiken Tjeckien vägrade att följa det motiverade yttrandet och beslutade därför att väcka förevarande talan.
Begäran om återupptagande av det muntliga förfarandet
22 Efter det att generaladvokaten föredragit sitt förslag till avgörande, begärde kommissionen, genom skrivelse av den 23 november 2018, att domstolen skulle besluta om återupptagande av den muntliga delen av förfarandet, med tillämpning av artikel 83 i domstolens rättegångsregler, på grund av att de skäl som generaladvokaten hade anfört för avvisande av talan inte hade diskuterats mellan parterna, vare sig under den skriftliga eller den muntliga delen av förfarandet.
23 Det ska erinras om att domstolen enligt artikel 83 i rättegångsreglerna, efter att ha hört generaladvokaten, får besluta att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas, bland annat om domstolen anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet, eller om en part, efter det att den muntliga delen har förklarats avslutad, har lagt fram en ny omständighet som kan ha ett avgörande inflytande på målets utgång, eller om målet ska avgöras på grundval av ett argument som inte har avhandlats mellan parterna eller de berörda som avses i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol.
24 Domstolen finner, efter att ha hört generaladvokaten, att den förfogar över alla uppgifter som är nödvändiga för att avgöra förevarande mål och att det inte är aktuellt att pröva ett argument som inte har avhandlats vid domstolen.
25 Därför avslår domstolen kommissionens begäran om återupptagande av den muntliga delen av förfarandet.
Prövning av talan
Parternas argument
26 Kommissionen har kritiserat Republiken Tjeckien för att, i strid med artikel 24 i förordning nr 1013/2006, ha underlåtit att bifalla begäran från de polska myndigheterna om att återta den aktuella blandningen, som olagligen hade transporterats till polskt territorium.
27 Enligt kommissionen ska TPS-NOLO (Geobal) klassificeras som avfall.
28 För det första har blandningen framställts från avfall från en tidigare raffineringsverksamhet i Ostrava (Tjeckien).
29 För det andra utgör de tjärsyror från vilka TPS-NOLO (Geobal) härrör, liksom själva blandningen, farligt avfall.
30 För det tredje anses blandningen i fråga, såväl i Tjeckien som i Polen, vara avfall. Republiken Tjeckien har inte bestritt detta. För övrigt har Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Tjeckien) i beslut av den 3 december 2015 slagit fast att ämnet ”Geobal” ska klassificeras som avfall. Vidare angavs ”Geobal 4” som avfall i beslutet om ändring nr 20 av det integrerade tillståndet för deponin i Litvínov.
31 För det fjärde har substansen inte upphört att vara avfall på grund av dess registrering enligt Reach-förordningen. Avfall är nämligen undantagna från tillämpningsområdet för den förordningen enligt dess artikel 2.2. Följaktligen ska artikel 128 i Reach-förordningen, som bland annat förbjuder varje hinder för den fria rörligheten för ämnen som omfattas av den förordningens tillämpningsområde, inte tillämpas på ett ämne som inledningsvis klassificerats som avfall så länge som ämnet inte har upphört att vara avfall. Vidare utgör registrering enligt den förordningen endast en omständighet som kan vara av betydelse vid fastställandet av huruvida ett ämne har upphört att vara avfall, såsom domstolen slog fast i domen av den 7 mars 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142). Slutligen föreskrivs i artikel 20.2 i Reach-förordningen att Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa) endast har rätt att kontrollera att registreringsunderlaget är fullständigt utan att göra en bedömning av de lämnade uppgifternas kvalitet eller riktighet.
32 För det femte är innehavarens avsikt inte det enda avgörande för klassificeringen av ett material som avfall. Såsom domstolen slog fast i domen av den 15 juni 2000, ARCO Chemie Nederland m.fl. (C‑418/97 och C‑419/97, EU:C:2000:318, punkt 88), ska klassificeringen göras mot bakgrund av omständigheterna i varje enskilt fall, och definitionen av begreppet ”avfall” ska inte ges en snäv tolkning. Sammansättningen av ett material och den risk detta medför för miljön och människors hälsa är viktiga omständigheter vid avgörandet av huruvida ämnet utgör avfall.
33 För det sjätte ska begreppet avfall, enligt dom av den 28 mars 1990, Vessoso och Zanetti (C‑206/88 och C‑207/88, EU:C:1990:145, punkt 11), och dom av den 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628, punkt 31 och där angiven rättspraxis), inte anses utesluta ämnen som kan vara föremål för ekonomisk återanvändning. Dessutom har det inte styrkts att det finns ett ekonomiskt intresse av blandningen i fråga och ett sådant intresse kan inte härledas ur det avtal om försäljning i konsignation som har ingåtts. Detta avtal utgör inte bevis för att det finns en efterfrågan i Polen för materialet i fråga som bränsle i cementugnar, eftersom köparen i den medlemsstaten inte har genomfört transaktionen av den lagrade blandningen i enlighet med avtalsbestämmelserna. Mot bakgrund av minskningen av kvantiteten av blandningen på området i fråga, som konstaterats av polska inspektörer, har en del av den förmodligen återexporterats.
34 Under alla omständigheter framgår det av ordalydelsen i artikel 28 i förordning nr 1013/2006 att om ingen överenskommelse nås mellan de tjeckiska myndigheterna och de polska myndigheterna ska blandningen behandlas som om den vore avfall. De polska myndigheterna gjorde rätt när de, mot bakgrund av de test som de utfört i laboratorium, slog fast att den omtvistade blandningen utgjorde avfall enligt bilaga IV i nämnda förordning och enligt polsk lagstiftning.
35 Som svar på detta har Republiken Tjeckien gjort gällande att medlemsstaterna inte kan åberopa artikel 28 i förordning nr 1013/2006 efter eget gottfinnande. Denna bestämmelse är endast tillämplig när en medlemsstat hyser starka tvivel om huruvida ett berört ämne utgör avfall. Om en medlemsstat kunde åberopa artikel 28 i förordningen utan att lägga fram någon bevisning skulle det allvarligt undergräva den fria rörligheten. Denna tolkning bekräftas av domen av den 9 juni 2016, Nutrivet (C‑69/15, EU:C:2016:425). Kommissionen har inte framlagt någon bevisning för att blandningen i fråga är avfall enligt definitionen i artikel 3 led 1 i direktiv 2008/98.
36 Det framgår av definitionen av ”avfall” i den mening som avses i artikel 3 led 1 i direktiv 2008/98 och av domstolens rättspraxis (dom av den 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, EU:C:1997:628, punkt 26, och dom av den 15 juni 2000, ARCO Chemie Nederland m.fl., C‑418/97 och C‑419/97, EU:C:2000:318, punkterna 57 och 97), att för klassificeringen av ett material som avfall är det avgörande på vilket sätt innehavaren har för avsikt att behandla det, vilket innebär att samma material kan eller inte kan klassificeras som avfall. Vid klassificeringen av ett material som avfall är således dess sammansättning inte i sig avgörande. De laboratorietester som de polska myndigheterna har genomfört är inte relevanta för klassificeringen av blandningen i fråga.
37 Kommissionen kan inte med framgång åberopa den omständigheten att Republiken Tjeckien inte har lagt fram några nationella beslut enligt vilka blandningen i fråga inte längre ska kvalificeras som avfall. Detta argument från kommissionen grundar sig på artikel 6 i direktiv 2008/98, som av tidsmässiga skäl inte är tillämplig på denna blandning. Faktum är nämligen att tidsfristen för införlivande av direktivet löpte ut den 12 december 2010, medan blandningen hade tillverkats före detta datum.
38 För övrigt har blandningen i fråga aldrig kvalificerats som avfall. Kommissionens påstående att denna blandning betraktades som avfall i Tjeckien saknar stöd. Tvärtom visar det integrerade tillståndet för de anläggningar där denna blandning framställts tydligt att den behandling som föreskrivs i tillståndet avser att resultera i en bränsleprodukt. Denna produkt har inte bara efterfrågats i Tjeckien, utan också i Polen.
39 I synnerhet är det uppenbart att blandningen i fråga, vid tidpunkten för överlåtelsen, inte utgjorde avfall. Innehavaren avsåg inte att göra sig av med den, vilket för det första framgår av registrering av blandningen som bränsle, i enlighet med Reach-förordningen, före exporten till Polen. Enligt domstolens dom av den 7 mars 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142), ska registrering av blandningen enligt Reach-förordningen beaktas som en omständighet som visar innehavarens avsikt att inte använda blandningen som avfall utan som en ekonomisk tillgång.
40 För det andra genomfördes exporten av blandningen i fråga till Polen på grundval av ett avtal om försäljning i konsignation för produktion av cement av ett polskt företag etablerat i Sosnowiec (Polen). Kommissionens påstående att denna blandning troligen har återexporterats saknar helt stöd. De böter som ålagts polska köpare och de polska myndigheternas konstaterande att volymen av blandningen minskat avsevärt visar tvärtom att blandningen i fråga använts i Polen i enlighet med den ursprungliga planen.
41 Den omständigheten att det för närvarande saknas möjligheter att använda blandningen i denna medlemsstat, enligt de uppgifter som lämnats av myndigheterna i medlemsstaten, saknar helt relevans vid bedömningen av huruvida blandningen vid exporttillfället utgjorde avfall. För övrigt kan användningen av ett ämne som registrerats enligt Reach-förordningen inte begränsas till en enda medlemsstats territorium.
42 Kommissionen har inte framlagt någon bevisning för att den transporterade blandningen inte användes i enlighet med avtalet eller för att den har återexporterats.
43 Kommissionen har således inte framlagt någon bevisning för att blandningen i fråga, vid tidpunkten för de relevanta omständigheterna, utgjorde avfall enligt definitionen i artikel 3 led 1 i direktiv 2008/98. Följaktligen kan inte kommissionen anses ha uppfyllt den bevisbörda som åligger den inom ramen för ett överträdelseförfarande.
Domstolens bedömning
44 I förordning nr 1013/2006 fastställs de förfaranden och kontrollsystem som ska användas för avfallstransporter, särskilt mellan EU:s medlemsstater.
45 Enligt artikel 3.1 i förordning nr 1013/2006 ska transporter av allt avfall för bortskaffande och visst avfall för återvinning, särskilt de som anges i bilaga IV till denna förordning, omfattas av ett förfarande med skriftlig förhandsanmälan och skriftligt förhandsgodkännande. Enligt artikel 3.2 i denna förordning ska övriga transporter av avfall vara föremål för information genom upprättandet av det formulär som återfinns i bilaga VII till samma förordning, om transporten inte avser kvantiteter på högst 20 kg.
46 Artikel 2, punkt 35 a och g i förordning nr 1013/2006 kvalificerar ”olaglig transport” som en transport av avfall som varken varit föremål för anmälan eller information.
47 Vid en olaglig transport som genomförs av dessa skäl, föreskrivs i artikel 24.2 i förordning nr 1013/2006 att den myndighet som ansvarar för att se till att denna förordning efterlevs i den medlemsstat från vilken avfall transporteras, nedan kallad den ”behöriga avsändarmyndigheten”, ska säkerställa att avfallet, inom 30 dagar från den dag då myndigheten informerats, återförs av den juridiska anmälaren, det vill säga den person som är skyldig att anmäla eller informera, eller, om detta inte är möjligt, själv återta eller låta återta avfallet.
48 I förevarande fall var transporten, mellan slutet av år 2010 och början av år 2011, av 20 000 ton TPS-NOLO (Geobal) från Tjeckien till Polen inte föremål för vare sig en anmälan eller information. I september 2011 underrättade de polska myndigheterna det tjeckiska miljöministeriet om denna transport. Det tjeckiska miljöministeriet vägrade att kräva att den tjeckiska avsändaren skulle återta blandningen i fråga i Polen, med hänvisning till att blandningen inte utgjorde avfall. Det är denna kvarstående vägran som föranlett kommissionen att inleda överträdelseförfarandet och senare väcka talan vid domstolen.
49 Kommissionen har påpekat att enligt artikel 28 i förordning nr 1013/2006 ska föremålet för en transport behandlas som avfall om de behöriga avsändar- och mottagarmyndigheterna, såsom i förevarande fall, var oense om huruvida föremålet för en transport skulle klassificeras som avfall. Transporten av blandningen i fråga ska därför anses utgöra en transport av avfall som, i avsaknad av fullgörande av de formaliteter som det erinrats om i punkt 4 i denna dom, var rättsstridig. Under dessa omständigheter anser kommissionen att Republiken Tjeckien, som har mottagit en begäran från de polska myndigheterna, var skyldig att ombesörja återtagandet av avfallet enligt ordalydelsen i artikel 24.2 i förordning nr 1013/2006. Kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Tjeckien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter genom att vägra att efterkomma nämnda begäran.
50 Republiken Tjeckien anser emellertid att kommissionen inte har företett någon bevisning för att blandningen i fråga utgör avfall.
Bevisbördan
51 Inom ramen för överträdelseförfaranden åligger det enligt fast rättspraxis kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet (dom av den 25 maj 1982, kommissionen/Nederländerna, 97/81, EU:C:1982:193, punkt 6, och dom av den 11 juli 2018, kommissionen/Belgien, C‑356/15, EU:C:2018:555, punkt 25). Det är kommissionen som ska åberopa de faktiska omständigheter som behövs för att domstolen ska kunna kontrollera att fördragsbrottet föreligger, och kommissionen kan därvid inte stödja sig på någon presumtion (dom av den 10 juni 2010, kommissionen/Portugal, C‑37/09, ej publicerad, EU:C:2010:331, punkt 28, dom av den 22 september 2011, kommissionen/Spanien, C‑90/10, ej publicerad, EU:C:2011:606, punkt 47, och dom av den 13 februari 2014, kommissionen/Förenade kungariket, C‑530/11, EU:C:2014:67, punkt 60).
52 Om blandningen i fråga inte utgör avfall är förordning nr 1013/2006 inte tillämplig på transporten av den från Tjeckien till Polen och kommissionen kan inte med framgång göra gällande att Republiken Tjeckien har åsidosatt den förordningen. Följaktligen är klassificering som avfall av denna blandning nödvändig för att konstatera en överträdelse av artikel 24.2 i förordningen, och klassificeringen är således en av de uppgifter som ska kontrolleras av domstolen i förevarande mål.
53 Enligt ovan i punkt 51 nämnda rättspraxis kan kommissionen inte stödja sig på någon presumtion för att bevisa en överträdelse, inte begränsa sig till att åberopa den presumtion som föreskrivs i artikel 28.1 i förordning nr 1013/2006 och inte heller enbart hänvisa till en oenighet mellan de behöriga avsändar- och mottagarmyndigheterna angående klassificering av blandningen i fråga som avfall i syfte att styrka att den utgör avfall.
54 Det följer av det ovan anförda att kommissionen felaktigt har hävdat att den inte är skyldig att bevisa att blandningen i fråga ska klassificeras som avfall i detta fördragsbrottsförfarande.
Bevis för överträdelse
55 Eftersom det är ostridigt att ingen av de formaliteter som krävs för att en transport av avfall fullgjordes avseende transporten av blandningen i fråga ska denna anses ha varit föremål för en olaglig transport i den mening som avses i artikel 2 led 35 i förordning nr 1013/2006, under förutsättning att blandningen kan klassificeras som avfall. I sådana fall ska den behöriga avsändarmyndigheten, på begäran från polska myndigheter, ombesörja återtagande i enlighet med artikel 24.2 i den förordningen. Det ska visserligen göras förbehåll för det fall, enligt artikel 24.2 d i nämnda förordning, i vilket ett återtagande är omöjligt. En sådan omöjlighet har dock inte åberopats av någon av parterna. Under dessa förhållanden är klassificeringen av blandningen i fråga som avfall avgörande för att fastställa förekomsten av det påstådda fördragsbrottet.
56 Enligt artikel 2.1 i förordning nr 1013/2006 gäller, som definition av begreppet avfall i den förordningen, definitionen i artikel 1.1 a i direktiv 2006/12, som har följande lydelse: ”avfall: varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga I och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med”. Förteckningen över avfallskategorier i bilaga I till detta direktiv är uttryckligen inte uttömmande, utan huvudsakligen exemplifierande (dom av den 12 december 2013, Shell Nederland, C‑241/12 och C‑242/12, EU:C:2013:821, punkt 35).
57 Direktiv 2008/98, som ersatte direktiv 2006/12, övertog denna definition i artikel 3.1. Det ska emellertid påpekas att det inte framgår av handlingarna i målet att detta direktiv är tillämpligt i detta fall. Parterna har nämligen inte inkommit med någon bevisning som kan styrka att direktivet hade införlivats med tjeckisk rätt vid tidpunkten för den omtvistade transporten, som parterna, utan ytterligare preciseringar, är överens om ägde rum mellan slutet av år 2010 och början av år 2011. Såsom kommissionen medgav vid förhandlingen är det utifrån tidpunkten för denna transport som frågan huruvida blandningen ska klassificeras som avfall ska avgöras, eftersom transportens lagenlighet måste bedömas sett till den tidpunkten.
58 Såsom framgår av den definition som det erinrats om ovan, beror kvalificeringen som ”avfall” främst på innehavarens agerande och betydelsen av uttrycket ”göra sig av med” (dom av den 24 juni 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, punkt 53, och dom av den 18 december 2007, kommissionen/Italien, C‑263/05, EU:C:2007:808, punkt 32).
59 Det framgår av domstolens praxis att begreppet ”göra sig av med” ska tolkas mot bakgrund av syftet med direktiv 2006/12, vilket enligt skäl 2 i direktivet är att skydda människors hälsa och miljön mot skadliga effekter som uppkommer i samband med insamling, transport, behandling, förvaring och deponering av avfall. Nämnda begrepp ska även tolkas mot bakgrund av artikel 191.2 FEUF, vari stadgas att unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå och bygga på bland annat försiktighetsprincipen och på principen att förebyggande åtgärder bör vidtas. Härav följer att uttrycket ”göra sig av med”, och således begreppet ”avfall” i den mening som avses i artikel 1.1 a i direktiv 2006/12, inte kan tolkas snävt (dom av den 12 december 2013, Shell Nederland, C‑241/12 och C‑242/12, EU:C:2013:821, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
60 Vidare har domstolen slagit fast att bedömningen av huruvida det föreligger ”avfall” i den mening som avses i direktiv 2006/12 ska göras med hänsyn till samtliga omständigheter, med beaktande av direktivets syfte och på ett sådant sätt att direktivets verkan inte begränsas (dom av den 12 december 2013, Shell Nederland, C‑241/12 och C‑242/12, EU:C:2013:821, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
61 I förevarande mål är det således lämpligt att göra två inledande anmärkningar innan kommissionens bevisning tas upp till prövning. För det första ska det påpekas att när det gäller bedömningen av huruvida blandningen utgör avfall är de relevanta omständigheterna för denna bedömning de som förelåg vid tidpunkten för transporten, och inte omständigheter före eller efter detta datum. För det andra bör det noteras att kommissionen, som hade slagit fast att det ålåg Republiken Tjeckien att visa att TPS-NOLO (Geobal) inte utgjorde avfall, i mindre utsträckning använde sina skrivelser till att själv visa att detta ämne utgjorde avfall och i större utsträckning ägnade sig åt att svara på de argument som den svarande medlemsstaten anfört under överträdelseförfarandet i syfte att bevisa motsatsen.
62 En av de omständigheter som kommissionen har angett som ägnad att visa att blandningen utgör avfall är det faktum att TPS-NOLO (Geobal) framställts från avfall från en tidigare oljeraffineringsverksamhet i Ostrava.
63 Detta bekräftades vid förhandlingen vid domstolen av Republiken Tjeckien, som också har medgett att den sura tjära som är den huvudsakliga beståndsdelen i blandningen kommer från ett före detta oljeraffinaderi i Ostrava och motsvarar ”[t]järhaltiga restprodukter (med undantag av varmasfalt) från raffinering, destillation och pyrolys av organiskt material” som anges under rubriken A.3190 i förteckning A som återfinns i bilaga V till förordning nr 1013/2006. Denna medlemsstat har emellertid gjort gällande att denna tjära, genom att den blandas med kolstoft och kalciumoxid för att utgöra TPS-NOLO (Geobal), har bearbetats, vilket gjort att de upphört att vara avfall och gjort det möjligt för dem att användas som bränsle i cementindustrin.
64 Den omständigheten att ett ämne är resultatet av en återvinningsåtgärd avseende avfall utgör endast en av de omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av huruvida ämnet fortfarande utgör avfall, men kan inte i sig ligga till grund för en definitiv slutsats i detta avseende (dom av den 15 juni 2000, ARCO Chemie Nederland m.fl., C‑418/97 och C‑419/97, EU:C:2000:318, punkt 97, och dom av den 7 mars 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, punkt 58). Den omständigheten att TPS-NOLO (Geobal) har framställts från avfall innebär följaktligen inte i sig att ämnet i fråga utgör avfall.
65 Kommissionen har för det andra framhållit farorna med sur tjära, från vilken TPS-NOLO (Geobal) har framställts, och farorna med själva blandningen.
66 Det ska inledningsvis påpekas att begreppet avfall inte beror på hur farlig en substans är (domen av den 18 april 2002, Palin Granit och Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, EU:C:2002:232, punkt 48). När det gäller betydelsen av tjärsyrornas påstådda farlighet ska det påpekas att det enligt unionsrätten inte är principiellt uteslutet att avfall, som anses utgöra farligt avfall, kan upphöra att vara avfall om en återvinningsåtgärd innebär att det är möjligt att använda avfallet utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön och om det inte konstaterats att innehavaren av det aktuella föremålet gör sig av med det (dom av den 7 mars 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, punkt 60).
67 Vad gäller frågan huruvida TPS-NOLO Geobal utgör farligt avfall, såsom kommissionen har hävdat, har denna institution åberopat de böter som en polsk domstol påfört en av köparna av denna blandning på grund av klassificeringen av blandningen såsom farligt avfall. Det bör dock påpekas att argument, som grundar sig på klassificeringen av ett annat ämne än det ifrågavarande under omständigheter som inte anges, är av begränsad betydelse. När det gäller blandningen i fråga medgav Republiken Tjeckien under förhandlingen att den kvantitet som finns kvar i Katowice sedan flera år tillbaka och som lagras på ett sådant sätt som är skadligt för miljön och människors hälsa utan tvekan ska anses utgöra avfall. Såsom angetts i punkt 61 i denna dom och som Republiken Tjeckien hävdat är dessa omständigheter inte relevanta för bedömningen av huruvida blandningen utgjorde avfall vid tidpunkten för transporten.
68 För det tredje har kommissionen gjort gällande att TPS-NOLO (Geobal) betraktas som avfall i Tjeckien och i Polen.
69 Republiken Tjeckien har bestritt detta med avseende på det egna landet. Enligt denna medlemsstat tog Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen) i sin dom av den 3 december 2015, som kommissionen åberopat som bevis för klassificeringen av TPS-NOLO (Geobal) som avfall i Tjeckien, inte ställning i denna fråga, utan begränsade sig till att ange, i sammanfattningen av parternas yttranden, att parterna ansåg att denna blandning utgjorde avfall.
70 Kommissionen har även till stöd för sina argument hänvisat till ändring nr 20 av det integrerade tillståndet avseende en anläggning i Litvínov, där blandningen i fråga lagras innan den transporteras till Polen. Kommissionen har påpekat att detta beslut nämner ”Geobal 4” såsom avfall. Emellertid räcker inte likheten mellan namnen på dessa ämnen för att fastställa att ”Geobal 4” och blandningen i fråga är samma ämne. Såsom det erinrats om i punkt 60 i förevarande dom ska frågan huruvida ett ämne utgör avfall bedömas i det konkreta fallet, med beaktande av omständigheterna i varje enskilt fall.
71 Beträffande klassificering av TPS-NOLO (Geobal) i polsk rätt, bör det noteras att den polska regeringen varken deltog i det skriftliga förfarandet eller i det muntliga förfarandet och att dess ståndpunkt är känd för domstolen genom två skrivelser av den 21 juli 2015 respektive den 11 maj 2016 som Republiken Polen sänt till kommissionen och som kommissionen har gett in i målet vid domstolen. Av dessa skrivelser följer att blandningen i fråga, i den medlemsstaten vid dessa tidpunkter, utgjorde avfall vars användning som bränsle var förbjuden. Republiken Tjeckien anförde vid förhandlingen, utan att bli motsagd, att användningen av blandningen som bränsle i cementfabriker inte hade förbjudits i Polen förrän från och med maj 2011, det vill säga efter den aktuella transporten. För övrigt tycks avtalet om försäljning i konsignation visa att TPS-NOLO (Geobal), vid undertecknandet i december 2010, enligt den polska importören var användbart och hade ett ekonomiskt värde i Polen.
72 För det fjärde har kommissionen gjort gällande att det inte kan härledas från registreringen – av blandningen i fråga enligt Reach-förordningen innan den transporterades – att blandningen hade upphört att vara avfall.
73 I detta hänseende bör det erinras om att enligt artikel 2.2 i förordningen utgör ett ämne, en blandning eller en vara i den mening som avses i artikel 3 i den förordningen inte avfall. Det är visserligen riktigt, såsom kommissionen har gjort gällande, att blandningen i fråga kunde registreras felaktigt enligt Reach-förordningen, i strid med dess kvalificering som avfall. Denna hypotes kan dock inte anses visa att denna blandning utgör avfall. Registreringen av ett ämne enligt Reach-förordningen medger inte någon definitiv slutsats i motsatt riktning men är relevant för fastställandet av huruvida ämnet har upphört att vara avfall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, punkterna 63 och 64).
74 För det femte har kommissionen framhållit sammansättningen av blandningen i fråga och den fara som den utgör för miljön eller människors hälsa. I detta avseende bör det för det första påpekas att analyserna av blandningen, som kommissionen har åberopat utan att inge dem, har genomförts av polska myndigheter utan kontradiktoriskt förfarande samt att Republiken Tjeckien inte kan genomföra andra analyser, eftersom blandningen befinner sig på polskt territorium. Vidare är ett ämne, såsom framgår av definitionen av avfall, inte avfall på grund av sin art, utan till följd av innehavarens avsikt eller skyldighet att göra sig av med det, det vill säga på grund av innehavarens eller lagstiftarens vilja. Härav följer att den kemiska sammansättningen av det berörda ämnet på sin höjd kan utgöra en indikation på dess karaktär av avfall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2004, Van de Walle m.fl., C‑1/03, EU:C:2004:490, punkt 42). Slutligen har ämnets risker för miljön eller människors hälsa inte någon avgörande betydelse för dess klassificering som avfall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juni 2000, Arco Chemie Nederland m.fl., C‑418/97 och C‑419/97, EU:C:2000:318, punkt 66).
75 För det sjätte har kommissionen gjort gällande att även om det antas att TPS-NOLO (Geobal) kan bli föremål för ekonomisk återanvändning är denna omständighet inte oförenlig med dess klassificering som avfall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 1990, Vessoso och Zanetti, C‑206/88 och C‑207/88 EU:C:1990:145, punkt 13, och dom av den 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, EU:C:1997:628, punkt 31). Detta argument kan däremot inte betraktas som ett bevis eller ens ett tecken på att blandningen i fråga är av avfallskaraktär.
76 Kommissionen har dessutom bestritt den ekonomiska nyttan av blandningen i fråga. Av minskningen av kvantiteten av blandningen som befinner sig på det berörda området, vilken polska inspektörer konstaterat, har kommissionen dragit slutsatsen att köparen inte har sålt denna blandning i Polen, såsom anges i avtalet, utan att blandningen delvis återexporterats. Kommissionen har därav dragit slutsatsen att det inte fanns någon efterfrågan på blandningen som bränsle för cementfabriker i den medlemsstaten.
77 Enligt de uppgifter som lämnats av de polska myndigheterna utgjorde den mängd TPS-NOLO (Geobal) som lagrats i Katowice under år 2016 endast cirka 6 000 ton av de 20 000 ton av denna blandning som transporterades under år 2011. Det framstår dock som svårt att endast utifrån detta konstaterande slå fast att konsignationen av blandningen i fråga inte har genomförts och att blandningen delvis har återexporterats. Såsom anförts av Republiken Tjeckien kan minskningen av den mängd av blandningen som finns på området i fråga också förklaras av dess användning som bränsle i polska cementfabriker, i enlighet med dess avsedda ändamål, så länge som sådan användning var tillåten. I vart fall stöds inte kommissionens påståenden på denna punkt av någon bevisning.
78 Av det anförda följer att kommissionen inte kan anses ha företett tillräcklig bevisning för att blandningen i fråga utgör avfall i den mening som avses i direktiv 2006/12. Följaktligen har kommissionen inte visat att transporten av blandningen från Tjeckien till Polen, mellan slutet av år 2010 och början av år 2011, vid den tidpunkt då transporten genomfördes utgjorde en transport av avfall i den mening som avses i förordning nr 1013/2006 och, således, inte heller visat att Republiken Tjeckien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 24.2 och 28.1 i denna förordning. Kommissionens talan ska således ogillas.
Rättegångskostnader
79 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Republiken Tjeckien har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Republiken Tjeckiens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) Talan ogillas.
2) Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter