Language of document : ECLI:EU:C:2019:512

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. SZPUNAR

van 19 juni 2019 (1)

Zaak C93/18

Ermira Bajratari

tegen

Secretary of State for the Home Department,

in tegenwoordigheid van

AIRE Centre

[verzoek van de Court of Appeal in Northern Ireland (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken in Noord-Ierland, Verenigd Koninkrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Richtlijn 2004/38/EG – Verblijfsrecht van een onderdaan van een derde land die een rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn is van minderjarige burgers van de Unie – Artikel 7, lid 1, onder b) – Voorwaarde van voldoende bestaansmiddelen – Bestaansmiddelen bestaande uit inkomsten uit arbeid die is verricht zonder verblijfs- en arbeidsvergunning”






I.      Inleiding

1.        Met zijn verzoek om een prejudiciële beslissing vraagt de Court of Appeal in Northern Ireland (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken in Noord-Ierland, Verenigd Koninkrijk) het Hof om uitlegging van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38/EG(2).

2.        De vragen van de verwijzende rechter hebben in wezen betrekking op de toereikendheid van de bestaansmiddelen waarover een burger van de Unie moet beschikken wanneer die middelen, die ter beschikking worden gesteld van jonge kinderen die burger van de Unie zijn, afkomstig zijn uit inkomsten uit arbeid die in een lidstaat wordt verricht door hun vader, die onderdaan is van een derde land en in het verleden over een verblijfs- en arbeidsvergunning beschikte, maar in die lidstaat niet langer over die vergunning beschikt omdat zijn verblijfskaart is vervallen.

3.        Hoewel het Hof zich voor het eerst over die specifieke vraag zal buigen, heeft het de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling reeds uitgelegd, met name in het arrest Zhu en Chen.(3)

4.        Bijgevolg zal het Hof in de onderhavige zaak in het bijzonder de reikwijdte van dat arrest verduidelijken in de specifieke context van het hoofdgeding.

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Recht van de Unie

5.        Artikel 2 van richtlijn 2004/38, met het opschrift „Definities”, bepaalt:

„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

1)      ‚burger van de Unie’: eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit;

2)      ‚familielid’:

[...]

b)      de partner, met wie de burger van de Unie overeenkomstig de wetgeving van een lidstaat een geregistreerd partnerschap heeft gesloten, voor zover de wetgeving van het gastland geregistreerd partnerschap gelijkstelt met huwelijk en aan de voorwaarden van de wetgeving van het gastland is voldaan;

[...]

d)      de rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn, alsmede die van de echtgenoot of partner als bedoeld onder b), die te hunnen laste zijn;

3)      ‚gastland’: de lidstaat waarheen de burger zich begeeft om zijn recht van vrij verkeer of verblijf uit te oefenen.”

6.        Artikel 3 van deze richtlijn, met het opschrift „Begunstigden”, bepaalt in lid 1:

„Deze richtlijn is van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2), die hem begeleiden of zich bij hem voegen.”

7.        Artikel 7 van deze richtlijn, met het opschrift „Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden”, bepaalt in lid 1, onder b):

„Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:

[...]

b)      indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, of

[...].”

8.        Artikel 14 van richtlijn 2004/38, met het opschrift „Behoud van het verblijfsrecht”, bepaalt in lid 2:

„Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden.”

B.      Recht van het Verenigd Koninkrijk

9.        De enige bepaling die de Court of Appeal in Northern Ireland aanhaalt in zijn verwijzingsbeslissing is section 1, lid 2, van de Immigration Act 1971 (immigratiewet van 1971), krachtens welke een persoon die geen Brits burger is een vergunning moet hebben om in het Verenigd Koninkrijk te verblijven, te werken en te wonen.(4)

III. Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof

10.      Ermira Bajratari, een Albanees onderdaan, verblijft sinds 2012 in Noord-Ierland. Haar echtgenoot, Durim Bajratari, eveneens een Albanees onderdaan die in Nood-Ierland woont, had een verblijfskaart die hem toestond in het Verenigd Koninkrijk te verblijven van 13 mei 2009 tot 13 mei 2014. Die kaart was hem afgegeven op basis van zijn eerdere relatie met Toal, een onderdaan van het Verenigd Koninkrijk(5), die evenwel begin 2011 eindigde.

11.      Na zijn breuk met Toal heeft Bajratari’s echtgenoot het Verenigd Koninkrijk in de loop van 2011 verlaten om in Albanië te trouwen met verzoekster in het hoofdgeding, maar in de loop van 2012 is hij naar Noord-Ierland teruggekeerd. Zijn verblijfskaart werd op geen enkel ogenblik ingetrokken.

12.      Het echtpaar heeft drie kinderen, die allen in Noord-Ierland geboren zijn en van wie twee een Iers nationaliteitsbewijs hebben verkregen.

13.      Sinds 2009 heeft Bajratari’s echtgenoot verschillende beroepsactiviteiten uitgeoefend, bijvoorbeeld als werknemer in een restaurant in Noord-Ierland, maar sinds 12 mei 2014, toen zijn verblijfskaart verviel, werkt hij illegaal.

14.      Het gezin is nooit verhuisd naar, of heeft nooit verbleven in, een andere lidstaat van de Unie dan het Verenigd Koninkrijk.

15.      Na de geboorte van haar eerste kind, een Iers onderdaan, heeft verzoekster in het hoofdgeding het Home Office (ministerie van Binnenlandse Zaken) verzocht om toekenning van een afgeleid verblijfsrecht overeenkomstig richtlijn 2004/38, op basis van haar status van primaire verzorger van het kind, dat een burger van de Unie is, en de stelling dat de weigering van die toekenning haar kind het genot van zijn rechten als burger van de Unie zou ontnemen.

16.      Dat verzoek is om twee redenen afgewezen, met name, ten eerste, dat verzoekster in het hoofdgeding niet de hoedanigheid van „familielid” had in de zin van richtlijn 2004/38 en, ten tweede, dat haar kind niet voldeed aan het in artikel 7, lid 1, onder b), van die richtlijn gestelde vereiste van economische onafhankelijkheid.

17.      Op 8 juni 2015 heeft de First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (rechter in eerste aanleg bevoegd in immigratie- en asielzaken, Verenigd Koninkrijk) Bajratari’s beroep tegen de beslissing van het ministerie van Binnenlandse Zaken verworpen. Op 6 oktober 2016 heeft de Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (rechter in tweede aanleg bevoegd in immigratie- en asielzaken, Verenigd Koninkrijk) verzoeksters tweede beroep verworpen. Daarop heeft verzoekster bij de verwijzende rechter een verzoek ingediend om toestemming voor het instellen van cassatieberoep tegen de beslissing van de Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber).

18.      De verwijzende rechter merkt op dat het Hof voordien reeds heeft geoordeeld dat aan het vereiste van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, dat een burger van de Unie over voldoende bestaansmiddelen beschikt, is voldaan zodra die middelen de burger ter beschikking staan, en er geen vereiste bestaat inzake de herkomst ervan. Die middelen kunnen onder meer door een derdelander ter beschikking worden gesteld.(6) Uit die rechtspraak blijkt dat het Hof evenwel niet specifiek heeft beslist over de vraag of rekening moet worden gehouden met inkomsten uit een betrekking die overeenkomstig de nationale wetgeving onrechtmatig is.

19.      In die omstandigheden heeft de Court of Appeal in Northern Ireland bij beslissing van 15 december 2017, ingekomen ter griffie van het Hof op 9 februari 2018, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)      Kunnen inkomsten uit een betrekking die overeenkomstig het nationale recht onrechtmatig is geheel of gedeeltelijk aantonen dat voldoende bestaansmiddelen beschikbaar zijn in de zin van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38?

2)      Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, kan worden voldaan aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), [van die richtlijn] indien de betrekking alleen vanwege de onrechtmatigheid ervan als precair wordt beschouwd?”

20.      Op 6 november 2018 heeft het Hof de verwijzende rechter krachtens artikel 101 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof een verzoek om verduidelijking gestuurd, waarop de verwijzende rechter op 12 december 2018 heeft geantwoord.(7)

21.      Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoekster in het hoofdgeding en AIRE Centre(8), de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Tsjechische, de Deense, de Nederlandse en de Oostenrijkse regering, alsook door de Europese Commissie.

22.      Ter terechtzitting van 24 januari 2019 is pleidooi gehouden namens verzoekster in het hoofdgeding, AIRE Centre, de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Deense regering en de Commissie.

IV.    Analyse

A.      Voortbestaan van het hoofdgeding

23.      Blijkens zowel de bewoordingen als de systematiek van artikel 267 VWEU kan een prejudiciële procedure slechts worden ingeleid indien voor de nationale rechterlijke instantie daadwerkelijk een geding aanhangig is in het kader waarvan deze een beslissing moet geven waarbij rekening kan worden gehouden met het prejudiciële arrest van het Hof.(9) Derhalve kan het Hof ambtshalve nagaan of een geding zoals het hoofdgeding nog steeds wordt voortgezet.(10)

24.      Het hoofdgeding heeft betrekking op de afwijzing van het door Bajratari krachtens richtlijn 2004/38 ingediende verzoek om een afgeleid verblijfsrecht, waarbij bij de Court of Appeal in Northern Ireland een verzoek is ingediend om toestemming voor het instellen van cassatieberoep tegen de beslissing van de Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber).

25.      Uit de schriftelijke opmerkingen van de regering van het Verenigd Koninkrijk blijkt dat het Crown Solicitor’s Office (bureau van de procureur van de Kroon, Noord-Ierland) de verwijzende rechter op 22 februari en 6 maart 2018 – dus na indiening van onderhavig verzoek om een prejudiciële beslissing – ervan op de hoogte heeft gebracht dat de Ierse nationaliteitsbewijzen van Bajratari’s kinderen ongeldig waren verklaard op grond dat haar echtgenoot niet langer een afgeleid verblijfsrecht voor het Verenigd Koninkrijk bezat nadat hij in 2011 zijn relatie met een Brits onderdaan had beëindigd.

26.      In dat verband wijst de regering van het Verenigd Koninkrijk erop dat Bajratari’s kinderen niet langer het burgerschap van de Unie en de daaruit voortvloeiende rechten genieten, aangezien de Ierse nationaliteit hun is ontnomen nadat de bevoegde autoriteiten hadden vastgesteld dat die nationaliteit hun was toegekend op een ogenblik dat hun vader niet langer over een geldige verblijfsvergunning beschikte. Derhalve is het verzoek om een prejudiciële beslissing zonder voorwerp geworden en zijn de vragen van de verwijzende rechter louter hypothetisch. Het Hof is dus niet bevoegd en moet weigeren die vragen te beantwoorden.

27.      Uit de opmerkingen van de regering van het Verenigd Koninkrijk blijkt evenwel ook dat verzoekster in het hoofdgeding op 12 april 2018 toestemming heeft gekregen om, via een judicial review (rechterlijke toetsing), de beslissingen tot nietigverklaring van de Ierse nationaliteitsbewijzen van haar eerste twee kinderen te betwisten.

28.      Gelet daarop is aan de Court of Appeal in Northern Ireland verzocht het Hof mee te delen welke gevolgen een eventuele intrekking van de Ierse nationaliteitsbewijzen van Bajratari’s eerste twee kinderen kan hebben voor de procedure in het hoofdgeding en de prejudiciële vragen.

29.      Bij beschikking van 12 december 2018 heeft de verwijzende rechter aangegeven dat het bij hem aanhangige geding weliswaar zonder voorwerp zou kunnen raken wegens het verlies van de Ierse nationaliteit van die twee kinderen, maar dat het op die datum niettemin voortbestond en geldig bleef.(11)

30.      Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het hoofdgeding nog steeds aanhangig is bij de verwijzende rechter en dat een antwoord van het Hof op de prejudiciële vragen nuttig blijft voor de beslechting van dat geding.

B.      Prejudiciële vragen

31.      Met zijn twee vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat een jong kind dat burger van de Unie is over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat het tijdens zijn verblijf ten laste komt van het socialebijstandsstelsel van het gastland, wanneer die middelen afkomstig zijn uit inkomsten uit een beroepsactiviteit die door zijn vader, een derdelander zonder verblijfs- of arbeidsvergunning, illegaal in die lidstaat is uitgeoefend.

32.      Alvorens die vraag te beantwoorden, zal ik allereerst kort ingaan op de vraag of de situatie van verzoekster in het hoofdgeding en haar twee minderjarige kinderen, die zich nooit hebben begeven naar of hebben verbleven in een andere lidstaat dan die waar zij geboren zijn en verblijven, binnen de werkingssfeer van het Unierecht en in het bijzonder van artikel 21 VWEU en richtlijn 2004/38 valt. Vervolgens zal ik deze vraag behandelen: voldoen Bajratari’s kinderen aan de in artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 gestelde voorwaarden wanneer, zoals in casu – wat de verwijzende rechter dient na te gaan –, de bestaansmiddelen inkomsten zijn uit werkzaamheden die hun vader, een derdelander, heeft verricht zonder dat hij over een verblijfs- of arbeidsvergunning beschikte?

1.      Bestaan van het recht van verblijf dat artikel 21 VWEU en richtlijn 2004/38 de burger van de Unie en zijn familieleden in het gastland verlenen

33.      Allereerst moet eraan worden herinnerd dat, overeenkomstig artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38, „iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2), die hem begeleiden of zich bij hem voegen”, „begunstigden” van de door deze richtlijn verleende rechten zijn.

34.      In casu is Bajratari een Albanees onderdaan, moeder van twee jonge, minderjarige kinderen met de Ierse nationaliteit, van wie zij de primaire verzorger is en die sinds hun geboorte in dezelfde lidstaat verblijven, met name het Verenigd Koninkrijk.(12)

35.      In dat opzicht zou uit het feit dat die kinderen nimmer gebruik hebben gemaakt van hun recht op vrij verkeer en steeds hebben verbleven in de lidstaat waar zij geboren zijn en verblijven, kunnen worden geconcludeerd dat zij niet vallen onder het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38.(13) Niettemin moet eraan worden herinnerd dat, volgens vaste rechtspraak, de situatie van een onderdaan van een lidstaat die in het gastland is geboren en geen gebruik heeft gemaakt van het recht van vrij verkeer, op grond van dit enkele feit niet kan worden gelijkgesteld met een zuiver interne situatie, waardoor deze onderdaan zich in het gastland niet zou kunnen beroepen op de bepalingen van het Unierecht inzake de vrijheid van verkeer en van verblijf van personen.(14)

36.      Voor zover de eerste twee kinderen van verzoekster in het hoofdgeding in een andere lidstaat verblijven dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten, kunnen zij zich bijgevolg op artikel 21, lid 1, VWEU beroepen.

37.      In die omstandigheden verlenen artikel 21, lid 1, VWEU en richtlijn 2004/38 Bajratari’s kinderen in beginsel een recht van verblijf in het Verenigd Koninkrijk.

38.      Dienaangaande moet worden verduidelijkt dat het recht van burgers van de Unie om te verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten, geldt onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die in het VWEU en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.(15)

39.      In die context moet worden onderzocht of Bajratari’s kinderen, die burger van de Unie zijn, voldoen aan de in artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 gestelde voorwaarden. Indien dat het geval is, moet Bajratari een afgeleid verblijfsrecht voor meer dan drie maanden worden toegekend.

2.      Voldoen Bajratari’s kinderen, die burger van de Unie zijn, aan de in artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 gestelde voorwaarden?

40.      Aan verzoekster in het hoofdgeding kan slechts een afgeleid verblijfsrecht voor meer dan drie maanden worden toegekend wanneer haar eerste twee kinderen, jonge minderjarigen die burger van de Unie zijn, voldoen aan de in artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 gestelde voorwaarden, met name dat zij voor zichzelf en voor hun familieleden „over voldoende bestaansmiddelen [beschikken] om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering [beschikken] die de ziektekosten in [die lidstaat] volledig dekt”.(16)

41.      Met betrekking tot de voorwaarde inzake een verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, moet worden opgemerkt dat blijkens de verwijzingsbeslissing het ministerie van Binnenlandse zaken niet heeft betwist dat aan dat vereiste is voldaan.

42.      Wat de voorwaarde betreft dat de burger van de Unie over voldoende bestaansmiddelen beschikt, heeft het ministerie daarentegen geoordeeld dat aan die voorwaarde niet voldaan was.(17)

43.      Dienaangaande blijkt uit de analyse in de verwijzingsbeslissing dat de verwijzende rechter kennis heeft van de rechtspraak van het Hof betreffende de uitlegging van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38. Het is hem echter onduidelijk of die rechtspraak in casu van toepassing is.

44.      Ik zal daarom allereerst die rechtspraak in herinnering brengen.

a)      Rechtspraak van het Hof betreffende de voorwaarde dat de burger van de Unie over voldoende bestaansmiddelen beschikt om in het gastland een verblijfsrecht te kunnen uitoefenen

45.      Het Hof heeft zich in het kader van soortgelijke zaken als het hoofdgeding reeds meermaals uitgesproken over de voorwaarde inzake de toereikendheid van de bestaansmiddelen in de zin van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38.

46.      In het arrest Zhu en Chen(18) heeft het Hof, met betrekking tot rechtsinstrumenten van de Unie die dateren van vóór richtlijn 2004/38, in voltallige zitting geoordeeld dat het „volstaat [...] dat onderdanen van lidstaten over toereikende bestaansmiddelen ‚beschikken’”, en dat „[d]eze bepaling [...] niet het minste vereiste [stelt] met betrekking tot de herkomst van deze middelen”.(19) Het Hof heeft eveneens verklaard dat „[d]eze uitlegging [...] te meer geboden [is] daar bepalingen waarin een fundamenteel beginsel zoals het beginsel van het vrije verkeer van personen verankerd is, ruim moeten worden uitgelegd”, en verder dat een tegengestelde uitlegging „aan die voorwaarde zoals zij in deze richtlijn is geformuleerd, een vereiste met betrekking tot de herkomst van de bestaansmiddelen [zou] toevoegen” dat „een onevenredige inmenging zou vormen in de uitoefening van het door [artikel 21 VWEU] gewaarborgde fundamentele recht van vrij verkeer en verblijf, aangezien het niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het beoogde doel, te weten de bescherming van de overheidsfinanciën van de lidstaten”.(20)

47.      Het Hof heeft die uitlegging van de voorwaarde inzake de toereikendheid van de bestaansmiddelen herhaald in de arresten Alokpa en Moudoulou(21), en Rendón Marín(22).

48.      In het arrest Rendón Marín(23) heeft het Hof, zitting houdende in Grote kamer, onder verwijzing naar de punten 45 tot en met 47 van het arrest Zhu en Chen(24), erop gewezen dat de omstandigheid dat een daadwerkelijk voor een minderjarige burger van de Unie zorgende ouder – onderdaan van een lidstaat of van een derde staat – niet met deze burger in het gastland mag wonen, het recht van verblijf van deze burger ieder nuttig effect ontneemt aangezien het genot van het verblijfsrecht door een kind van jonge leeftijd noodzakelijkerwijs impliceert dat dit kind het recht heeft om te worden begeleid door de persoon die daadwerkelijk voor hem zorgt en dat deze persoon dus gedurende dat verblijf bij het kind in het gastland kan wonen.(25) Verder heeft het Hof erop gewezen dat aangezien artikel 21 VWEU en richtlijn 2004/38 een recht van verblijf in het gastland verlenen aan een jonge minderjarige die onderdaan is van een andere lidstaat en die aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van deze richtlijn voldoet, de ouder die daadwerkelijk zorg draagt voor deze onderdaan op grond van diezelfde bepalingen met hem in het gastland kan verblijven.(26)

49.      Indien die rechtspraak op het hoofdgeding wordt toegepast, betekent dit dat Bajratari, voor zover haar kinderen voldoen aan de in die bepaling gestelde voorwaarden voor het verkrijgen van een recht van verblijf in het Verenigd Koninkrijk krachtens artikel 21 VWEU en richtlijn 2004/38 en zij daadwerkelijk zorg draagt voor haar kinderen, wat de verwijzende rechter dient na te gaan, aanspraak kan maken op een afgeleid verblijfsrecht voor het Verenigd Koninkrijk krachtens die bepalingen.

50.      Hoewel het feit dat de betrokken kinderen over voldoende bestaansmiddelen beschikken in de zin van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 via hun vader, een derdelander, geen belemmering vormt om te voldoen aan de in die bepaling gestelde voorwaarde inzake voldoende bestaansmiddelen, zoals die in de in de punten 46 en 47 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak is uitgelegd, dient te worden ingegaan op de vraag die centraal staat in deze zaak en waaraan ik de rest van mijn analyse zal wijden: kunnen inkomsten uit een beroepsactiviteit die zonder arbeids- en verblijfsvergunning wordt uitgeoefend als „voldoende bestaansmiddelen” in de zin van die bepaling worden beschouwd?

b)      Kunnen inkomsten uit arbeid die zonder arbeids- en verblijfsvergunning in het gastland wordt verricht als „voldoende bestaansmiddelen” in de zin van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 worden beschouwd?

51.      Voor het beantwoorden van deze vraag moet eerst worden ingegaan op de arbeid die Bajratari’s echtgenoot heeft verricht vóór en nadat zijn verblijfskaart op 12 mei 2014 verviel.(27)

52.      Uit de verwijzingsbeslissing en de schriftelijke opmerkingen van verzoekster in het hoofdgeding blijkt dat Bajratari’s echtgenoot in de periode tussen 2009 en februari 2018 als chef-kok in een restaurant in Belfast (Noord-Ierland) heeft gewerkt. Verder geeft Bajratari te kennen dat haar echtgenoot sindsdien als werknemer in een carwash werkt.

53.      In antwoord op een vraag die door het Hof ter terechtzitting is gesteld, heeft de vertegenwoordiger van verzoekster in het hoofdgeding in dat verband bevestigd dat Bajratari’s echtgenoot, nadat zijn verblijfskaart in de loop van 2014 was vervallen, zijn arbeids- en verblijfsvergunning heeft verloren, maar niettemin is blijven werken in het restaurant waar hij sinds 2009 werkzaam was. De werkzaamheden van Bajratari’s echtgenoot zijn dus enkel wegens het vervallen van zijn verblijfskaart onrechtmatig geworden. Ondanks het vervallen van die kaart bleef hij belastingen en socialezekerheidsbijdragen verschuldigd en werden, zoals ter terechtzitting is bevestigd, door zijn werkgever periodiek bedragen aan de bron ingehouden.(28)

54.      In die omstandigheden moet eraan worden herinnerd dat de burgers van de Unie het recht hebben om te verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die in het VWEU en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld(29), welke beperkingen en voorwaarden moeten worden toegepast met inachtneming van de grenzen die het Unierecht stelt en overeenkomstig de algemene beginselen ervan, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel(30).

55.      Bijgevolg moet worden nagegaan of de weigering om aan Bajratari een verblijfsrecht toe te kennen op basis van de overweging dat de inkomsten die haar echtgenoot heeft verworven terwijl hij niet over een arbeids- en verblijfsvergunning beschikte geen voldoende bestaansmiddelen uitmaken in de zin van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, een maatregel is die zich verdraagt met het evenredigheidsbeginsel.

56.      Gelet op de omstandigheden van het hoofdgeding houdt het onderzoek van het evenredigheidsbeginsel in dat wordt nagegaan of de nationale maatregelen die zijn genomen om het verblijfsrecht van verzoekster in het hoofdgeding en haar kinderen ondergeschikt te maken aan de legitieme belangen van het Verenigd Koninkrijk, passend en noodzakelijk zijn om het beoogde doel te bereiken.

57.      Dienaangaande herinner ik eraan dat richtlijn 2004/38, zoals blijkt uit overwegingen 1 tot en met 4, als belangrijkste doelstelling heeft de uitoefening van het fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat door artikel 21, lid 1, VWEU, rechtstreeks aan alle burgers van de Unie wordt verleend, te vergemakkelijken en met name te versterken.(31) In het kader van die belangrijkste doelstelling heeft de in artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 gestelde voorwaarde inzake de voldoende bestaansmiddelen blijkens overweging 10 als specifieke doelstelling „te voorkomen dat deze personen een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland vormen”.(32)

58.      Uit de in punt 46 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak blijkt dat het volstaat dat onderdanen van lidstaten over toereikende bestaansmiddelen „beschikken”, en dat artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 „niet het minste vereiste [stelt] met betrekking tot de herkomst van deze middelen”.(33) Het Hof is van oordeel dat een tegengestelde uitlegging aan die voorwaarde, zoals zij in deze richtlijn is geformuleerd, een vereiste met betrekking tot de herkomst van de bestaansmiddelen zou toevoegen dat een onevenredige inmenging zou vormen in de uitoefening van het door artikel 21 VWEU gewaarborgde fundamentele recht van vrij verkeer en verblijf, aangezien het niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het beoogde doel, te weten de bescherming van de overheidsfinanciën van de lidstaten.(34)

59.      Het is dan ook duidelijk dat het feit dat de vader van Bajratari’s kinderen, die minderjarige burgers van de Unie zijn, in 2009 is beginnen te werken op een ogenblik dat zijn verblijfskaart geldig was, en dat hij na het vervallen van die verblijfskaart in het gastland hetzelfde werk is blijven verrichten zonder een arbeids- en verblijfsvergunning, geen reden kan vormen om aan artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 een vereiste betreffende de herkomst van de „voldoende bestaansmiddelen” toe te voegen waarin deze bepaling niet voorziet.

60.      Bovendien moet eraan worden herinnerd dat blijkens de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 2 juli 2009 betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van richtlijn 2004/38(35) „voldoende” bestaansmiddelen niet noodzakelijkerwijs hoeven te bestaan uit periodieke inkomsten, maar ook kunnen worden verschaft in de vorm van een opgebouwd kapitaal.(36) Om te beoordelen of de betrokkene een belasting voor het socialebijstandsstelsel vormt, is het immers alleen van belang na te gaan of hij socialebijstandsuitkeringen ontvangt.(37) Het Hof heeft dienaangaande geoordeeld dat „het feit dat een staatsburger van een lidstaat een socialebijstandsuitkering geniet, op zich niet volstaat om aan te tonen dat hij een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland vormt”.(38)

61.      Zo bepaalt artikel 14, lid 3, van richtlijn 2004/38 dat „[e]en beroep van de burger van de Unie of zijn familieleden op het socialebijstandsstelsel van het gastland [...] niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel [leidt]”. Bovendien blijkt uit overweging 16 van die richtlijn dat zolang de begunstigden van het verblijfsrecht geen onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland vormen, zij niet van het grondgebied mogen worden verwijderd.(39)

62.      Het Hof heeft er al op gewezen dat uit overweging 16 van richtlijn 2004/38 volgt dat het gastland, om uit te maken of de begunstigde van een socialebijstandsuitkering een onredelijke belasting voor zijn socialebijstandsstelsel vormt, alvorens een verwijderingsmaatregel te nemen, dient na te gaan of de problemen van betrokkene van tijdelijke aard zijn, en rekening dient te houden met de duur van het verblijf, de persoonlijke omstandigheden en het bedrag van de al uitgekeerde steun.(40)

63.      Bij de beoordeling van die drie in overweging 16 van richtlijn 2004/38 vermelde criteria moeten de nationale autoriteiten met name het volgende beoordelen: hoelang de uitkering al wordt betaald, in welke mate de burger van de Unie en zijn familieleden in de samenleving van het gastland zijn geïntegreerd, specifieke overwegingen inzake leeftijd, gezondheidstoestand, gezins- en economische situatie, of de burger van de Unie (of zijn familieleden) reeds in het verleden in grote mate afhankelijk waren van sociale bijstand, en hoelang die burger (of zijn familieleden) in het verleden in het gastland socialezekerheidsbijdragen hebben betaald.(41)

64.      In casu wijst niets erop dat Bajratari’s kinderen een beroep hebben gedaan op het socialebijstandsstelsel van het gastland(42), en bovendien is ter terechtzitting bevestigd dat Bajratari’s echtgenoot, de vader van haar kinderen, ook nadat zijn verblijfskaart was vervallen, aan de financiering van het socialebijstandsstelsel van het gastland is blijven bijdragen middels belastingen en periodiek aan de bron ingehouden bijdragen, hetgeen door de verwijzende rechter moet worden geverifieerd.

65.      In dat verband merk ik allereerst op dat, zoals blijkt uit punt 53 van deze conclusie, de vermeende onrechtmatigheid van de werkzaamheden van Bajratari’s echtgenoot in beginsel enkel voortvloeit uit het feit dat zijn verblijfskaart is vervallen. Bovendien was de arbeid die hij verrichtte voordat zijn verblijfskaart verviel en die hij is blijven verrichten nadat zij was vervallen, op zich niet onrechtmatig, en mijns inziens wel des te minder daar op de inkomsten uit die arbeid door het nationale recht opgelegde belastingen en socialezekerheidsbijdragen verschuldigd waren. Derhalve ben ik van mening dat een situatie waarin een werknemer belastingen en socialezekerheidsbijdragen betaalt – wat de verwijzende rechter dient na te gaan – niet als strijdig met de bescherming van de openbare financiën van de lidstaten kan worden beschouwd.

66.      Bovendien zijn het feit dat de bestaansmiddelen toereikend zijn en het feit dat middelen uit een criminele activiteit onrechtmatig zijn, zonder enige twijfel twee totaal verschillende zaken. De gevolgen van dat verschil voor de uitlegging van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 kunnen dus slechts indirect zijn: indien bijvoorbeeld de bestaansmiddelen waarover minderjarige kinderen die burger van de Unie zijn, beschikken via een andere burger van de Unie of een derdelander, afkomstig zijn uit een criminele activiteit, zoals de handel in verdovende middelen, en die persoon tot een gevangenisstraf wordt veroordeeld, beschikken die kinderen, in beginsel, in de praktijk niet meer over de middelen die nodig zijn om in hun behoeften te voorzien.

67.      Voorts moet worden opgemerkt dat het gastland niet alleen de aanwezigheid van Bajratari’s echtgenoot, ondanks dat die niet langer een arbeids‑ en verblijfsvergunning had na het vervallen van zijn verblijfskaart op 12 mei 2014, vijf jaar lang heeft gedoogd – in welke periode hij, zoals ik al heb gezegd, belastingen en socialezekerheidsbijdragen is blijven betalen – maar bovendien, zoals eveneens ter terechtzitting is bevestigd, in diezelfde periode op 26 juli 2016 een Iers nationaliteitsbewijs heeft afgegeven aan zijn tweede kind.

68.      Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, zou het recht van burgers van de Unie, met inbegrip van kinderen die burger van de Unie zijn, die zich verplaatsen om in een andere lidstaat te verblijven, aanzienlijk worden verzwakt indien dat recht te allen tijde kon worden beëindigd op basis van – slecht gedefinieerde – strafbare feiten die worden gepleegd door personen die voor hen zorg dragen of verantwoordelijk zijn, in het gastland of elders. Gelet op de grote variatie in handelingen die als onrechtmatig kunnen worden aangemerkt, niet alleen binnen een lidstaat maar ook van de ene lidstaat tot de andere en van het ene tijdvak tot het andere, zou een dergelijke aanpak immers een reëel gevaar van rechtsonzekerheid inhouden, alsook een toename van het aantal situaties waarin het verblijfsrecht van een burger van de Unie ter discussie kan worden gesteld wegens twijfels betreffende de omstandigheden waarin de hem ter beschikking gestelde bestaansmiddelen zijn verkregen.(43)

69.      Ten slotte komt het komt mij voor dat in die omstandigheden de weigering van de autoriteiten van een lidstaat om de inkomsten uit arbeid te erkennen die iemand in het gastland verricht zonder dat hij over een arbeids- en verblijfsvergunning beschikt, omdat zijn verblijfskaart is vervallen, moet worden beschouwd als een onevenredige maatregel die een ongerechtvaardigde inbreuk betekent op het recht van vrij verkeer en verblijf van jonge minderjarige kinderen die burger van de Unie zijn, aangezien die maatregel niet nodig is om het nagestreefde doel te bereiken, dat met name bestaat in de bescherming van de openbare financiën van de lidstaten.

70.      Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het in een situatie zoals die in het hoofdgeding volstaat dat de inkomsten afkomstig zijn uit arbeid die wordt verricht zonder dat de betrokkene over een arbeids- en verblijfsvergunning beschikt, om vast te stellen dat de burger van de Unie over „voldoende bestaansmiddelen” beschikt in de zin van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38.

71.      Ik meen dan ook dat Bajratari’s kinderen niet alleen binnen de werkingssfeer van artikel 21 VWEU en richtlijn 2004/38 vallen, maar ook aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 voldoen. Derhalve kan Bajratari zich beroepen op een van het verblijfsrecht van haar kinderen afgeleid verblijfsrecht.

3.      Analyse van het argument van het Verenigd Koninkrijk inzake de exceptie van openbare orde

72.      De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt in haar schriftelijke opmerkingen dat het werk dat de echtgenoot van verzoekster in het hoofdgeding verricht op zich al onrechtmatig is doordat hij illegaal op het grondgebied verblijft. Zij verklaart in dat opzicht dat in haar nationale rechtsorde werken zonder vergunning als strijdig met de openbare orde wordt beschouwd en civiel- en strafrechtelijke sancties tot gevolg heeft, niet alleen voor de werkgever, maar sinds 12 juli 2016 ook voor de werknemer.(44)

73.      Zoals de Deense, de Nederlandse en de Oostenrijkse regering betogen, blijkt uit de richtsnoeren van de Commissie dat de nationale autoriteiten het bestaan, de rechtmatigheid, het bedrag en de beschikbaarheid van de bestaansmiddelen kunnen controleren. De Commissie heeft in antwoord op een door het Hof ter terechtzitting gestelde vraag evenwel aangegeven dat de controle door de lidstaten op het bestaan van voldoende bestaansmiddelen of de rechtmatigheid ervan uitsluitend betrekking heeft op de vraag of er sprake is van criminaliteit of rechtsmisbruik(45), en dus of hoofdstuk VI van richtlijn 2004/38 al dan niet van toepassing is op de specifieke situatie van een burger van de Unie of zijn familieleden. Zo kan een lidstaat overeenkomstig zijn strafrecht alle maatregelen nemen die nodig zijn om de begane strafbare feiten te vervolgen wanneer de onrechtmatigheid van de verworven inkomsten voortvloeit uit de uitoefening van een criminele activiteit zoals, bijvoorbeeld, de handel in verdovende middelen. In dat geval volgt uit hoofdstuk VI van richtlijn 2004/38 dat de lidstaten zich kunnen beroepen op een uitzondering die met name verband houdt met de handhaving van de openbare orde of de bescherming van de openbare veiligheid.

74.      Bovendien dient in herinnering te worden gebracht dat de begrippen „openbare orde” en „openbare veiligheid”, wanneer zij dienen als rechtvaardiging voor een afwijking van het verblijfsrecht van Unieburgers en hun familieleden, strikt moeten worden opgevat, hetgeen betekent dat de draagwijdte ervan niet eenzijdig door de lidstaten zonder controle van de instellingen van de Unie kan worden bepaald.(46)

75.      Wat het begrip „openbare orde” betreft, heeft het Hof geoordeeld dat dit begrip hoe dan ook veronderstelt dat, afgezien van de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.(47)

76.      Wat het begrip „openbare veiligheid” betreft, heeft het Hof verklaard dat dit begrip zowel de interne als de externe veiligheid van een lidstaat betreft en dat bijgevolg de aantasting van het functioneren van instellingen en essentiële openbare diensten, risico’s voor het overleven van de bevolking, het risico van een ernstige verstoring van de externe betrekkingen of van de vreedzame co‑existentie van de volkeren, alsook de aantasting van militaire belangen, de openbare veiligheid in gevaar kunnen brengen. Het Hof heeft tevens geoordeeld dat de bestrijding van georganiseerde drugscriminaliteit of van terrorisme onder het begrip „openbare veiligheid” valt.(48)

77.      Ik herinner eraan dat uit artikel 27, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2004/38 volgt dat maatregelen tot beperking van het verblijfsrecht van een Unieburger of een van zijn familieleden, met name maatregelen van openbare orde, slechts gerechtvaardigd zijn als zij in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van de betrokkene.(49)

78.      Zoals volgt uit de punten 64 tot en met 69 van deze conclusie, is het in casu duidelijk dat de weigering van het verblijfsrecht aan Bajratari op basis van het door het Verenigd Koninkrijk aangevoerde argument inzake de exceptie van openbare orde aan geen van deze twee voorwaarden voldoet.

79.      Naar mijn mening zijn er echter nog andere argumenten – die ik hierna kort zal uiteenzetten – die mijn conclusie kunnen staven dat Bajratari’s kinderen niet alleen binnen de werkingssfeer van artikel 21 VWEU en richtlijn 2004/38 vallen, maar eveneens voldoen aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, en dat Bajratari dus aanspraak kan maken op een verblijfsrecht dat afgeleid is van dat van haar kinderen.

4.      Nuttig effect van richtlijn 2004/38 en artikel 21 VWEU

80.      Allereerst moet worden opgemerkt dat een ander antwoord dan het door mij voorgestelde elk nuttig effect zou ontnemen aan het door richtlijn 2004/38 en artikel 21 VWEU verleende verblijfsrecht. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof mogen de bepalingen van richtlijn 2004/38, gelet op de context en de doelstellingen van deze richtlijn, niet restrictief worden uitgelegd en mag deze in geen geval hun effectiviteit worden ontnomen.(50)

81.      Daarom heeft het Hof in het arrest Zhu en Chen(51) rekening gehouden met het feit dat jonge kinderen die burger van de Unie zijn niet zelf in hun behoeften kunnen voorzien, waar het heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat de daadwerkelijk voor een minderjarige burger van de Unie zorgende ouder die zelf burger van de Unie of derdelander is, niet met die minderjarige burger in het gastland mag wonen, het verblijfsrecht van deze laatste ieder nuttig effect ontneemt, aangezien het genot van het verblijfsrecht door een jong kind noodzakelijkerwijs impliceert dat dit kind het recht heeft om te worden begeleid door de persoon die daadwerkelijk zorg voor hem draagt en dat deze persoon dus gedurende dat verblijf bij hem in het gastland kan wonen.(52)

82.      Er moet worden opgemerkt dat dit beginsel, dat het Hof voor het eerst heeft geformuleerd in het arrest Zhu en Chen(53), in het kader van de uitlegging van richtlijn 2004/38 en artikel 21 VWEU, vervolgens is bevestigd in het arrest Ruiz Zambrano(54), in het kader van de uitlegging van artikel 20 VWEU. Zo heeft het Hof in punt 44 van het arrest Ruiz Zambrano geoordeeld dat er „namelijk van uit te gaan [is] dat een dergelijke weigering ertoe zal leiden dat deze kinderen, burgers van de Unie, zullen worden verplicht het grondgebied van de Unie te verlaten om hun ouders te volgen. Tevens loopt de betrokken persoon, indien hem geen arbeidsvergunning wordt afgegeven, het risico niet over voldoende bestaansmiddelen te beschikken om te voorzien in zijn eigen onderhoud en in dat van zijn gezin, wat er eveneens toe zou leiden dat zijn kinderen, burgers van de Unie, zouden worden verplicht het grondgebied van de Unie te verlaten. In die omstandigheden zullen bedoelde burgers van de Unie in de feitelijke onmogelijkheid verkeren de belangrijkste aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten uit te oefenen.”(55)

83.      In die twee arresten heeft het Hof zijn argumentatie duidelijk op hetzelfde beginsel gebaseerd, namelijk dat een kind niet kan aantonen dat het over bestaansmiddelen beschikt en dat die middelen derhalve afkomstig moeten zijn van de primaire verzorger van het kind. Staat men toe dat een kind kan aantonen dat het over voldoende bestaansmiddelen beschikt, die afkomstig zijn van zijn primaire verzorger, dan zou het absurd zijn die persoon een verblijfsrecht – en dus de mogelijkheid om te werken – te weigeren. Een dergelijke weigering zou tot de situatie leiden van de slang die in haar eigen staart bijt, dat wil zeggen dat er sprake zou zijn van een cirkelredenering die het nuttig effect van artikel 21 VWEU en richtlijn 2004/38 tenietdoet. Een dergelijke weigering zou tot gevolg hebben dat geen enkel minderjarig kind dat burger van de Unie is en zich in een situatie bevindt zoals die in het hoofdgeding kan voldoen aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van die richtlijn. Er moet worden opgemerkt dat die kinderen, indien zij volwassenen waren, niet alleen de hoedanigheid van burger van de Unie zouden bezitten – die de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten dient te zijn(56) – maar ook die van werknemer.

84.      Bovendien moet eraan worden herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat, aangezien het recht van vrij verkeer als grondbeginsel van het Unierecht de algemene regel is, de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 strikt moeten worden uitgelegd en met inachtneming van de grenzen die het Unierecht en het evenredigheidsbeginsel stellen.(57)

85.      In casu hebben Bajratari’s kinderen de Ierse nationaliteit, terwijl zij steeds in het Verenigd Koninkrijk hebben verbleven. In de zaak die tot het arrest Ruiz Zambrano(58) heeft geleid, hadden de kinderen daarentegen de nationaliteit van de lidstaat waarin zij altijd hadden verbleven. Indien Bajratari’s kinderen de Britse nationaliteit hadden, zou de rechtspraak van het arrest Ruiz Zambrano ongetwijfeld van toepassing zijn.

86.      Dientengevolge rijst de volgende vraag: zou het niet volstrekt onlogisch zijn dat een kind dat burger van de Unie is meer rechten kan hebben op grond van artikel 20 VWEU dan het heeft wanneer, zoals in casu, artikel 21 VWEU en richtlijn 2004/38 op hem van toepassing zijn?

87.      Mijns inziens wel.

88.      Bijgevolg ben ik van mening dat, hoewel Bajratari’s kinderen een andere nationaliteit hebben dan die van de lidstaat waar ze verblijven, waar ze niettemin geboren zijn en altijd hebben verbleven, het door het Hof in de zaken Zhu en Chen(59) en Ruiz Zambrano(60) geformuleerde beginsel op het onderhavige geval moet worden toegepast.

89.      In die context lijkt het mij van belang om rekening te houden met, enerzijds, het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven, dat in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is neergelegd, en, anderzijds, de belangen van het kind, die in artikel 24, lid 2, van het Handvest zijn erkend.

V.      Conclusie

90.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Court of Appeal in Northern Ireland te beantwoorden als volgt:

„Artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011, moet aldus worden uitgelegd dat een jong kind dat burger van de Unie is over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat het tijdens zijn verblijf ten laste komt van het socialebijstandsstelsel van het gastland, wanneer die middelen, in omstandigheden als die van het hoofdgeding, afkomstig zijn uit inkomsten uit een beroepsactiviteit die door zijn vader, een derdelander zonder verblijfs- of arbeidsvergunning, illegaal in die lidstaat is uitgeoefend.”


1      Oorspronkelijke taal: Frans.


2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG,75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 (PB 2011, L 141, blz. 1, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35) (hierna: „richtlijn 2004/38”).


3      Arrest van 19 oktober 2004 (C‑200/02, EU:C:2004:639).


4      Uit de opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk blijkt dat, ten tijde van deze zaak, artikel 7 van richtlijn 2004/38 in nationaal recht is omgezet bij regulation 4 van de Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 [immigratieregeling (Europese Economische Ruimte) 2006]. Deze lidstaat verklaart dat die regeling op 1 februari 2017 is vervangen door de Immigration (European Economic Area) Regulations 2016 [immigratieregeling (Europese Economische Ruimte) 2016], maar dat geen enkele in dit laatste document aangebrachte wijziging relevant is voor deze zaak.


5      Uit de opmerkingen van verzoekster in het hoofdgeding en het Verenigd Koninkrijk blijkt dat Toal een Iers onderdaan is. Aangezien de verwijzende rechter naar de Britse nationaliteit van Toal verwijst, is het zeer waarschijnlijk dat die zowel de Britse als de Ierse nationaliteit bezit.


6      Zie in die zin met name arresten van 19 oktober 2004, Zhu en Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punten 28 en 30), en 10 oktober 2013, Alokpa en Moudoulou (C‑86/12, EU:C:2013:645, punt 27).


7      Ik kom later op dit aspect terug, in de punten 28‑30 van deze conclusie.


8      Interveniënt in het hoofdgeding, AIRE Centre (Advice on Individual Rights in Europe), is een liefdadigheidsorganisatie die informatie en adviezen verstrekt over het Unierecht en de internationale mensenrechtenwetgeving, in het bijzonder het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en waarvan de verwijzende rechter op 22 september 2017 de interventie in deze zaak heeft toegestaan.


9      Zie arrest van 11 september 2008, UGT-Rioja e.a. (C‑428/06-C‑434/06, EU:C:2008:488, punt 39), en 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 24).


10      Zie arrest van 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 24).


11      Gelet op het antwoord van de verwijzende rechter in die beschikking, en anders dan de regering van het Verenigd Koninkrijk stelt, moet er in het kader van mijn analyse van worden uitgegaan dat Bajratari’s eerste twee kinderen tot op heden burgers van de Unie zijn.


12      Er zij op gewezen dat, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen terecht heeft benadrukt, het door Bajratari ingediende verzoek om toekenning van een verblijfsrecht uitsluitend is gebaseerd op haar status van primaire verzorger van haar twee kinderen die de Ierse nationaliteit bezitten.


13      Zie in die zin arresten van 15 november 2011, Dereci e.a. (C‑256/11, EU:C:2011:734, punt 57); 6 december 2012, O. e.a. (C‑356/11 en C‑357/11, EU:C:2012:776, punt 42), en 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 40).


14      Arresten van 2 oktober 2003, Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539, punten 13 en 27); 19 oktober 2004, Zhu en Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punt 19), en 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 42). Zie, in de context van artikel 20 VWEU, arresten van 8 maart 2011, Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124, punten 43 en 44), en 13 september 2016, CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, punt 29).


15      Zie arresten van 19 oktober 2004, Zhu en Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punt 26), en 13 september 2016 (Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 45).


16      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het eerste kind op 1 mei 2013 in Noord-Ierland is geboren, en dat het op 15 juli 2013 een Iers nationaliteitsbewijs heeft verkregen. De verwijzende rechter vermeldt enkel dat ook aan één van de twee andere kinderen een Iers nationaliteitsbewijs is toegekend. Dienaangaande blijkt uit Bajratari’s opmerkingen dat dit tweede kind in november 2014 in Noord-Ierland is geboren. Gelet op de geboortedatum van die kinderen kan ik in beginsel niet uitsluiten dat zij in die lidstaat een duurzaam verblijfsrecht hebben verworven krachtens artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38. In dat geval zou hun verblijfsrecht niet afhangen van de in hoofdstuk III van richtlijn 2004/38, met name in artikel 7, lid 1, onder b), bepaalde voorwaarden, wat de verwijzende rechter dient na te gaan.


17      Zie punt 16 van deze conclusie.


18      Arrest van 19 oktober 2004 (C‑200/02, EU:C:2004:639).


19      Arrest van 19 oktober 2004, Zhu en Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punten 28 en 30). Zie ook het recentere arrest, over bestaansmiddelen die worden verschaft door de echtgenoot van een burger van de Unie, die derdelander is, van 16 juli 2015, Singh e.a. (C‑218/14, EU:C:2015:476, punten 74 en 77). Met betrekking tot bestaansmiddelen die worden verschaft door een in het gastland wonende levensgezel die derdelander is, zie arrest van 23 maart 2006, Commissie/België (C‑408/03, EU:C:2006:192, punten 40, 46 en 51).


20      Arresten van 19 oktober 2004, Zhu en Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punten 31 en 33); 23 maart 2006, Commissie/België (C‑408/03, EU:C:2006:192, punten 40 en 41), en 16 juli 2015, Singh e.a. (C‑218/14, EU:C:2015:476, punt 75).


21      Arrest van 10 oktober 2013 (C‑86/12, EU:C:2013:645, punt 27).


22      Arrest van 13 september 2016 (C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 48).


23      Arrest van 13 september 2016 (C‑165/14, EU:C:2016:675).


24      Arrest van 19 oktober 2004 (C‑200/02, EU:C:2004:639).


25      Arrest van 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punten 51 en 52). Zie ook arrest van 10 oktober 2013, Alokpa en Moudoulou (C‑86/12, EU:C:2013:645, punt 28).


26      Arrest van 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 52). Zie ook arrest van 10 oktober 2013, Alokpa en Moudoulou (C‑86/12, EU:C:2013:645, punt 29).


27      Uit de schriftelijke opmerkingen van verzoekster in het hoofdgeding en het Verenigd Koninkrijk blijkt dat Bajratari’s echtgenoot in september 2002 Noord-Ierland is binnengekomen en dat hij vanaf 2005 een duurzame relatie had met een Iers onderdaan, die in 2011 is geëindigd. Ter terechtzitting heeft de Commissie erop gewezen dat Bajratari’s echtgenoot, aangezien hij tussen 2005 en 2011 in Noord-Ierland woonde met een burger van de Unie, in 2011 krachtens artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 een duurzaam recht van verblijf in het gastland had kunnen aanvragen. Het feit dat hij in 2008 zijn verblijfskaart heeft verkregen, doet niet ter zake aangezien de afgifte van een verblijfstitel aan een onderdaan van een lidstaat niet moet worden beschouwd als een handeling die rechten doet ontstaan, maar als een handeling waarbij een lidstaat de individuele positie van een onderdaan van een andere lidstaat (of zijn familieleden) vaststelt uit het oogpunt van de bepalingen van het Unierecht. Zie arresten van 21 juli 2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, punt 48), en 14 september 2017, Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:684, punt 32).


28      In antwoord op een door het Hof ter terechtzitting gestelde vraag heeft de vertegenwoordiger van verzoekster in het hoofdgeding met name verklaard dat het jaarlijkse loon van Bajratari’s echtgenoot 17 000 GBP (19 315 EUR) bedroeg in 2014 en 20 000 GBP (22 718 EUR) tijdens de voorgaande jaren.


29      Arresten van 19 oktober 2004, Zhu en Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punt 26), en 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 45).


30      Arresten van 17 september 2002, Baumbast en R (C‑413/99, EU:C:2002:493, punt 91); 19 oktober 2004, Zhu en Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punt 32), en 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 45).


31      Arresten van 25 juli 2008, Metock e.a. (C‑127/08, EU:C:2008:449, punt 82); 5 juni 2018, Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punt 18), en 11 april 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punt 23).


32      Arresten van 21 december 2011, Ziolkowski en Szeja (C‑424/10 en C‑425/10, EU:C:2011:866, punt 40); 4 oktober 2012, Commissie/Oostenrijk (C‑75/11, EU:C:2012:605, punt 60), en 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punt 54).


33      Arresten van 19 oktober 2004, Zhu en Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punten 28 en 30); 23 maart 2006, Commissie/België (C‑408/03, EU:C:2006:192, punten 40, 46 en 51), en 16 juli 2015), Singh e.a. (C‑218/14, EU:C:2015:476, punten 74 en 77).


34      Arresten van 19 oktober 2004, Zhu en Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punten 31 en 33); 23 maart 2006, Commissie/België (C‑408/03, EU:C:2006:192, punten 40 en 41), en 16 juli 2015, Singh e.a. (C‑218/14, EU:C:2015:476, punt 75).


35      COM(2009) 313 definitief (hierna: „richtsnoeren van de Commissie”).


36      Richtsnoeren van de Commissie, blz. 8.


37      Richtsnoeren van de Commissie, blz. 9.


38      Arrest van 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punt 75).


39      Zie richtsnoeren van de Commissie, blz. 9.


40      Arrest van 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punt 69).


41      Zie richtsnoeren van de Commissie, blz. 8 en 9. Bovendien herinner ik eraan dat uit overweging 16 van richtlijn 2004/38 blijkt dat „in geen geval verwijderingsmaatregelen [kunnen] worden genomen tegen personen die onder de door het Hof van Justitie vastgestelde definitie van werknemer, zelfstandige of werkzoekende vallen, behalve om redenen van openbare orde of openbare veiligheid”.


42      Overigens herinner ik eraan dat blijkens de verwijzingsbeslissing het ministerie van Binnenlandse zaken niet heeft betwist dat is voldaan aan de in artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 gestelde voorwaarde inzake een verzekering die de ziektekosten van de kinderen dekt. Zie dienaangaande punt 41 van deze conclusie.


43      Men kan zich met name de situatie voorstellen waarin de betrokken persoon de termijn voor de betaling van zijn inkomstenbelasting niet in acht heeft genomen of eenvoudigweg heeft verzuimd zijn laatste energiefactuur te betalen.


44      Ook de Oostenrijkse regering verwijst naar de openbare veiligheid.


45      Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Tsjechische regering is er sprake van misbruik wanneer een ouder, dankzij zijn illegale arbeid, een recht op arbeid verkrijgt wegens de vestiging van een verblijfsrecht. Zij menen dat dit neerkomt op het gebruiken van een illegale handelwijze voor het vestigen van een recht, wat gelijkstaat aan het door artikel 35 van richtlijn 2004/38 verboden rechtsmisbruik. Niettemin moet worden opgemerkt dat niets in de verwijzingsbeslissing op rechtsmisbruik wijst. Ik herinner er in elk geval aan dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat „om te kunnen bewijzen dat het om een misbruik gaat, enerzijds een geheel van objectieve omstandigheden vereist is waaruit blijkt dat in weerwil van de formele naleving van de door de Unieregeling opgelegde voorwaarden, het door deze regeling beoogde doel niet werd bereikt, en anderzijds een subjectief element, namelijk de bedoeling om een door de Unieregeling toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat” [arresten van 16 oktober 2012, Hongarije/Slowakije (C‑364/10, EU:C:2012:630, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 12 maart 2014, O. en B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punt 58), en 18 december 2014, McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punt 54)].


46      Zie met name arresten van 4 december 1974, van Duyn (41/74, EU:C:1974:133, punt 18); 29 april 2004, Orfanopoulos en Oliveri (C‑482/01 en C‑493/01, EU:C:2004:262, punten 64 en 65); 7 juni 2007, Commissie/Nederland (C‑50/06, EU:C:2007:325, punt 42), en 13 september 2016, CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, punt 37). Het Verenigd Koninkrijk, dat punt 23 van het arrest van 22 mei 2012, I (C‑348/09, EU:C:2012:300), gedeeltelijk citeert, betoogt dat de lidstaten vrij zijn om de eisen inzake openbare orde en openbare veiligheid af te stemmen op hun nationale behoeften, die per lidstaat kunnen verschillen. Punt 23 van dat arrest luidt evenwel: „De lidstaten blijven in wezen weliswaar vrij om de eisen van de openbare orde en de openbare veiligheid af te stemmen op hun nationale behoeften, die per lidstaat en per tijdsgewricht kunnen verschillen, maar die eisen moeten, met name omdat zij een afwijking van het fundamentele beginsel van vrij verkeer van personen rechtvaardigen, restrictief worden opgevat, zodat de inhoud ervan niet eenzijdig door de onderscheiden lidstaten kan worden bepaald zonder controle door de instellingen van de Europese Unie [...].” Ik herinner eraan dat dat dit arrest betrekking heeft op de uitlegging van het in artikel 28, lid 3, van richtlijn 2004/38 vermelde begrip „dwingende redenen van openbare veiligheid”, in het kader van de strafrechtelijke veroordeling van een burger van de Unie tot een vrijheidsstraf van zeven jaar en zes maanden wegens seksueel misbruik, aanranding en verkrachting van een minderjarige. Cursivering van mij. Zie recent arrest van 5 juni 2018, Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


47      Arresten van 28 oktober 1975, Rutili (36/75, EU:C:1975:137, punt 28); 10 juli 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, punt 23), en 13 september 2016, CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, punt 38).


48      Arrest van 13 september 2016, CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


49      Arrest van 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 59).


50      Arresten van 11 december 2007, Eind (C‑291/05, EU:C:2007:771, punt 43); 25 juli 2008, Metock e.a. (C‑127/08, EU:C:2008:449, punt 84); 5 juni 2018, Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punt 39), en 11 april 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punt 38).


51      Arrest van 19 oktober 2004 (C‑200/02, EU:C:2004:639).


52      Arresten van 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punten 51 en 52), en 10 oktober 2013, Alokpa en Moudoulou (C‑86/12, EU:C:2013:645, punt 28).


53      Arrest van 19 oktober 2004 (C‑200/02, EU:C:2004:639).


54      Arrest van 8 maart 2011 (C‑34/09, EU:C:2011:124, punten 43 en 44).


55      Arrest van 8 maart 2011, Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124, punt 44). Cursivering van mij.


56      Arrest van 20 september 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, punt 31). Zie ook recente arresten van 10 december 2018, Wightman e.a. (C‑621/18, EU:C:2018:999, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 12 maart 2019, Tjebbes e.a. (C‑221/17, EU:C:2019:189, punt 31).


57      Arrest van 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punt 70).


58      Arrest van 8 maart 2011 (C‑34/09, EU:C:2011:124).


59      Arrest van 19 oktober 2004 (C‑200/02, EU:C:2004:639).


60      Arrest van 8 maart 2011 (C‑34/09, EU:C:2011:124).