GENERALINĖS ADVOKATĖS
ELEANOR SHARPSTON IŠVADA,
pateikta 2017 m. birželio 22 d.(1)
Byla C‑413/15
Elaine Farrell
prieš
Alan Whitty
Minister for the Environment, Airija ir Attorney General
Motor Insurers’ Bureau of Ireland (MIBI)
(Supreme Court (Ireland) (Aukščiausiasis Teismas, Airija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Valstybės vardu veikiančio subjekto apibrėžtis nustatant valstybės narės atsakomybę už netinkamą direktyvos perkėlimą į nacionalinę teisę – Sąlygos, kuriomis privatų subjektą galima laikyti valstybės vardu veikiančiu subjektu“
1. Dar nuo tada, kai Teisingumo Teismas suformulavo direktyvų tiesioginio veikimo doktriną ir nustatė, kad ši doktrina taikoma „vertikaliems“ asmens ir valstybės ginčams, bet nusprendė, jog ji netaikytina „horizontaliems“ privačių šalių ginčams, taikant vertikalaus tiesioginio veikimo doktriną labai svarbu suprasti „valstybės“ ribas. Šiuo Supreme Court (Aukščiausiasis Teismas, Airija) prašymu priimti prejudicinį sprendimą šį klausimą prašoma išnagrinėti itin nuodugniai. Ar Motor Insurers’ Bureau of Ireland (Airijos įstaiga, kuriai suteikta išskirtinė atsakomybė už žalos atlyginimą asmenims, nukentėjusiems susidūrus kelių transporto priemonėms, kai atsakingas vairuotojas neapsidraudęs arba jo negalima nustatyti, toliau – MIBI) pagal Sprendime Foster ir kt.(2) (toliau – Sprendimas Foster)nustatytus kriterijus yra „valstybės vardu veikiantis subjektas“? Jeigu atsakymas būtų teigiamas, būtent MIBI, o ne valstybei atstovaujančios bylos šalys (šiuo atveju – Minister for the Environment (Aplinkos ministras, toliau – ministras), Airija ir Attorney General (generalinis prokuroras)) teks atsakomybė už žalos atlyginimą asmeniui, nukentėjusiam per kelių eismo įvykį, kurį sukėlęs vairuotojas pagal nacionalinės teisės aktus nebuvo apsidraudęs, nes Airija laiku ir tinkamai neperkėlė į nacionalinę teisę ES teisės nuostatų, kuriomis reikalaujama, kad visi motorinių transporto priemonių keleiviai būtų apdrausti tos transporto priemonės vairuotojo įsigytu draudimu.
Teisinis pagrindas
ES teisė
2. Nuo 1972 m. įvairiomis Tarybos direktyvomis, kuriomis reglamentuota pareiga turėti motorinės transporto priemonės valdytojo civilinės atsakomybės draudimą, siekta užtikrinti, kad, sušvelninus keliautojų judumo taisykles, kartu būtų garantuotas žalos atlyginimas per kelių eismo įvykius nukentėjusiems asmenims. Todėl vietoj iki tol galiojusios (gana sudėtingos) „žaliosios kortos“ sistemos laipsniškai įdiegta speciali ES sistema. Privalomojo draudimo pobūdis ir mastas paskesnėse direktyvose(3) laipsniškai išplėstas.
3. Tarybos direktyvos 72/166/EEB (toliau – Pirmoji motorinių transporto priemonių draudimo direktyva)(4) 2 straipsnyje nurodyta, kad valstybės narės neatlieka transporto priemonių, kurių įprasta buvimo vieta yra kitos valstybės narės teritorijoje, sisteminių civilinės atsakomybės draudimo patikrinimų, o 3 straipsnio 1 dalyje nurodyta, jog kiekviena valstybė narė „imasi visų būtinų priemonių užtikrinti, kad transporto priemonių, kurių įprastinė buvimo vieta yra jos teritorijoje, valdytojų civilinė atsakomybė būtų apdrausta“. 3 straipsnio 1 dalyje taip pat nustatyta, kad „[a]pdraustosios atsakomybės apimtis, draudimo nuostatos ir sąlygos yra nustatomos remiantis šiomis priemonėmis“.
4. Tarybos direktyvoje 84/5/EEB (toliau – Antroji motorinių transporto priemonių draudimo direktyva)(5) pripažinta, kad valstybių narių teisės aktai dėl draudiminės apsaugos įpareigojimų masto vis dar labai skiriasi(6), ir pirmiausia nustatyta, kad reikia „numatyti instituciją, kuri leistų garantuoti, kad nukentėjusysis neliktų be žalos atlyginimo, jeigu įvykį sukėlė neapdrausta arba nenustatyta transporto priemonė“(7).
5. 1 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad „[Pirmosios motorinių transporto priemonių draudimo direktyvos] 3 straipsnio 1 dalyje minimas draudimas privalomai apima draudiminę apsaugą ir turtui padarytos žalos, ir žalos asmeniui atveju“.
6. 1 straipsnio 4 dalies pirmose dviejose pastraipose nurodyta:
„Kiekviena valstybė narė įsteigia arba įgalioja instituciją, kurios užduotis būtų atlyginti, bent jau pagal privalomojo draudimo ribas, žalą, padarytą turtui arba asmeniui nenustatyta transporto priemone arba tokia transporto priemone, kurios atžvilgiu neįvykdyta šio straipsnio 1 dalyje nustatyta pareiga apdrausti. Ši nuostata nepažeidžia valstybių narių teisės laikyti šios institucijos išmokamą žalos atlyginimą subsidiariniu arba nesubsidiariniu, bei jų teisės reglamentuoti žalos atlyginimo reikalavimų patenkinimą tarp šios institucijos ir už įvykį atsakingo asmens arba asmenų, bei kitų draudikų arba socialinės apsaugos įstaigų, turinčių išmokėti atlyginimą nukentėjusiajam dėl to paties įvykio. Tačiau valstybės narės negali leisti institucijai reikalauti, kad žalos atlyginimas būtų siejamas su būtinybe nukentėjusiajam bet kuriuo būdu nustatyti, jog atsakingas asmuo negali arba atsisako mokėti.
Nukentėjusysis bet kuriuo atveju gali tiesiogiai kreiptis į šią instituciją, kuri, remdamasi informacija, kurią jos prašymu pateikia nukentėjusysis, privalo duoti jam pagrįstą atsakymą apie bet kokio žalos atlyginimo mokėjimą.
<…>“
7. Trečiojoje motorinių transporto priemonių draudimo direktyvoje nurodyta, kad draudiminės apsaugos srityje išliko reikšmingų skirtumų(8) ir kad su asmenimis, nukentėjusiais per motorinių transporto priemonių eismo įvykį, turėtų būti elgiamasi vienodai, neatsižvelgiant į tai, kur (ES) įvyko eismo įvykis(9). Direktyvoje pažymėta, kad „tam tikrose valstybėse narėse yra spragų, visų pirma susijusių su privalomąja motorinių transporto priemonių keleivių draudimine apsauga“, ir kad „turėtų būti panaikintos šios spragos, norint apsaugoti šią ypač pažeidžiamą galimų nukentėjusiųjų kategoriją“(10); taip pat pažymėti įvairūs tobulintini institucijų, kurioms pavesta atlyginti žalą per neapdraustų arba nenustatytų transporto priemonių sukeltus eismo įvykius nukentėjusiems asmenims, veiklos aspektai(11).
8. 1 straipsnyje nustatyta:
„Nepažeidžiant [Antrosios motorinių transporto priemonių draudimo direktyvos](12) 2 straipsnio 1 dalies antrosios pastraipos nuostatų, [Pirmosios motorinių transporto priemonių draudimo direktyvos] 3 straipsnio 1 dalyje minimas draudimas apima atsakomybę dėl visiems keleiviams, išskyrus vairuotoją, padarytos žalos dėl transporto priemonės naudojimo.
<…>“
9. Pagal Trečiosios motorinių transporto priemonių draudimo direktyvos 6 straipsnio 2 dalį Airija tos direktyvos 1 straipsnio nuostatas keleivių, važiuojančių ant galinės motociklo sėdynės, atžvilgiu į nacionalinę teisę turėjo perkelti iki 1998 m. gruodžio 31 d., o kitų transporto priemonių atžvilgiu – iki 1995 m. gruodžio 31 d.
Airijos teisė
10. Road Traffic Act 1961 (1961 m. Kelių eismo įstatymas, toliau – 1961 m. įstatymas) – redakcijos, kuri galiojo klostantis pagrindinėje byloje nagrinėjamoms aplinkybėms – 56 straipsnyje buvo reikalaujama, kad kiekvienas motorinės transporto priemonės valdytojas apsidraustų atsakomybę už trečiųjų šalių sužalojimą arba jiems viešoje vietoje padarytą žalą. Tačiau pagal 65 straipsnio 1 dalį iš „asmenų, kuriems taikoma išlyga“, draudiminės apsaugos nebuvo reikalaujama. Pavyzdžiui, nuo neatsargaus vairavimo pirmiausia neprivalėjo apsidrausti komercinių transporto priemonių, kurių gale neįrengtos sėdynės, vairuotojai(13).
11. Pagal 78 straipsnį Airijoje transporto priemonių draudimo paslaugas teikiantys draudikai privalo būti MIBI nariai. Būdami nariai, jie taip pat praktiškai saistomi MIBI ir Airijos sudarytais susitarimais(14).
MIBI(15)
12. Pagrindinė MIBI funkcija yra nagrinėti žalos atlyginimo reikalavimus, kai transporto priemonės vairuotojas yra kaltas, bet nėra apsidraudęs ir pats negali atlyginti už per eismo įvykį nukentėjusio asmens patirtus sužalojimus. MIBI įsteigta 1954 m. lapkričio mėn.(16) pagal Departmentof Local Government (Vietos valdžios departamentas) ir Airijos motorinių transporto priemonių draudimo paslaugas teikiančių draudikų susitarimą. MIBI įsteigta pagal Airijos teisę, tai – akcinio kapitalo neturinti ribotos atsakomybės bendrovė (angl. company limited by guarantee).
13. Airijos ir draudikų susitarimas kelis kartus išdėstytas nauja redakcija, jame apibrėžta MIBI atsakomybės ir įgaliojimų apimtis. Pagrindinei bylai aktualus 1988 m. MIBI ir aplinkos ministro sudarytas susitarimas(17). Remiantis susitarimo 2 straipsniu, bet kuris asmuo, kuris siekia gauti žalos atlyginimą iš neapdrausto arba nenustatyto vairuotojo, gali pareikšti ieškinį MIBI. Tad nukentėjusi šalis gali pareikšti ieškinį MIBI ir reikalauti vykdyti Airijos ir draudikų sutartį, net jeigu tas asmuo nėra susitarimo šalis. 4 straipsnyje nustatyta, kad MIBI sutinka atlyginti žalą nuo neapsidraudusių arba nenustatytų vairuotojų nukentėjusiems asmenims. MIBI taip pat perima atsakomybę, jeigu žinomas vairuotojas atsakovas neįvykdo prieš jį priimto sprendimo per 28 dienas, bet tik tada, jeigu sprendimas susijęs su „bet kokia atsakomybe už kūno sužalojimą arba turtui padarytą žalą, kuri turi būti apdrausta pagal patvirtintą draudimo polisą pagal [1961 m. įstatymo] 56 straipsnį“. Remiantis nutartimi dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, jokiame teisės akte ir jokios kitos formos viešosios teisės priemonėje nėra numatyta, kad MIBI gali veikti neapsidraudusio arba nenustatyto vairuotojo vardu. Visos MIBI teisės arba įsipareigojimai taip veikti kyla iš MIBI ir ministro susitarimo.
14. Jeigu eismo įvykyje dalyvavo neapsidraudęs vairuotojas, MIBI stengiasi sudaryti su vairuotoju sutartį, pagal kurią vairuotojas suteiktų MIBI tokius pačius įgaliojimus veikti, kokius turėtų vairuotojo draudimo įmonė, jeigu jis būtų apsidraudęs. Jei sutartis sudaroma, MIBI imasi tokių pačių veiksmų, kokių paprastai imtųsi draudimo įmonė, nagrinėdama reikalavimą apsidraudusio vairuotojo vardu, t. y. MIBI patenkina reikalavimą arba pasinaudoja subrogacijos teisėmis ir užginčija jį teisme. Jeigu vairuotojas atsisako sudaryti tokią sutartį, MIBI tiesiog toliau vis tiek veikia neapsidraudusio vairuotojo vardu, remdamasi iš privatinės teisės reglamentuojamo susitarimo su ministru kylančia teise ir įpareigojimu taip elgtis. Jeigu sutarties su neapsidraudusiu vairuotoju nėra, MIBI tegali bandyti prisiteisti dalį išmokėto žalos atlyginimo arba patirtas išlaidas, pareikšdama ieškinį vairuotojui dėl nepagrįsto praturtėjimo. Jeigu vairuotojas nenustatytas, MIBI veikia remdamasi įsipareigojimais pagal susitarimą su ministru, tačiau šalies, iš kurios galėtų prisiteisti dalį sumokėto žalos atlyginimo arba patirtas išlaidas, nėra.
15. Be 1988 m. susitarimo, ministras (Airijos vardu) ir draudikai 2004 m. kovo 31 d. ir 2009 m. sausio 29 d. sudarė dar du susitarimus. Šiais dviem susitarimais 1988 m. susitarimas buvo šiek tiek pakeistas. Pasak prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo, šiais susitarimais Airijos teisė suderinta su Trečiąja motorinių transporto priemonių draudimo direktyva. Pirmiausia pažymėtina, kad susitarimais pašalintos nacionalinės teisės aktų spragos, susijusios su atsakomybe už furgonų gale, kur neįrengtos keleivių sėdynės, važiuojančių keleivių draudimą (ir su atsakomybe keleiviams, kurie pagrįstai turėjo žinoti (kitaip negu keleiviai, kurie tikrai žinojo), kad transporto priemonė vogta)(18).
16. MIBI negauna finansinės paramos iš Airijos. Ją finansuoja tik nariai – tai yra transporto priemonių valdytojų civilinės atsakomybės draudimo paslaugas teikiantys Airijos draudikai. Draudikai moka įmokas į bendrą fondą; įmokų dydis nustatomas toks, kokio reikia pagal šią schemą MIBI tenkantiems įsipareigojimams padengti(19). Kiekvienu konkrečiu atveju (ypač jeigu neapsidraudęs vairuotojas anksčiau buvo apsidraudęs draudimo įmonėje, kurią galima nustatyti, bet pasibaigus draudimo laikotarpiui draudimo nepratęsė) konkretus draudikas gali tapti „susijusiu draudiku“. Tokiu atveju tas draudikas perims MIBI įsipareigojimus ir, jei reikės, išmokės žalos atlyginimą, taip pat padengs išlaidas. Kaip nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, įmokas, kurias draudikai nustato gyventojams už motorinių transporto priemonių draudimą, sudaro konkretus draudžiamam vairuotojui taikomas draudimo įkainis ir įmokos dalis, atitinkanti numatomo įsipareigojimo mokėti įnašą MIBI išlaidas. Taigi MIBI nariai (tai yra draudikai) drauge finansuoja nukentėjusioms šalims atlyginamą žalą ir dengia teisines išlaidas, kurių MIBI patiria arba kurias privalo atlyginti, taip pat – MIBI administracines išlaidas. Faktiškai lėšos kaupiamos pagal narystės mokesčių mechanizmą; narystės mokesčiai draudikams nustatomi proporcingai bendrosioms pajamoms iš draudimo įmokų, kurias draudikai gauna už transporto priemonių draudimo paslaugas Airijoje (tai yra pagal vertės rodikliais išreikštą užimamą rinkos dalį)(20).
17. Norint pakeisti MIBI steigimo aktą ir įstatus, reikalingas atitinkamo ministro sutikimas. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, tai nėra specialus reikalavimas, keliamas būtent dėl MIBI funkcijų; tokios pačios taisyklės pagal Companies Act 1963 (1963 m. Įmonių įstatymas) 28 straipsnį taikomos visoms ribotos atsakomybės bendrovėms.
18. Pagal Insurance Act 1963 (1963 m. Draudimo įstatymas) 3 straipsnį, taikomą kartu su 8 ir 9 straipsniais, norėdami teikti draudimo paslaugas Airijos draudikai privalo įsigyti licenciją(21). Pagal 1961 m. įstatymo 78 straipsnį narystė MIBI yra viena iš licencijos išdavimo sąlygų.
19. MIBI ir ministro susitarimą periodiškai būtina keisti (pavyzdžiui, siekiant išplėsti motorinių transporto priemonių draudimo kategorijas, už kurias MIBI turi prisiimti atsakomybę, kai vairuotojas nenustatytas arba neapsidraudęs). Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad jeigu draudikas yra MIBI narys, bet nesutinka su MIBI ir ministro susitarimo pakeitimais, draudikas gali atsisakyti MIBI narystės. Tačiau tokiu atveju tas draudikas nebeatitiks licencijos išdavimo sąlygų, todėl transporto priemonių draudimo paslaugų Airijoje teikti nebegalės.
Faktinės aplinkybės, procesas ir pateikti prejudiciniai klausimai
20. 1996 m. sausio 26 d. E. Farrel važiavo A. Whitty priklausančiu ir jo vairuojamu furgonu. Furgonas nebuvo skirtas keleiviams gale vežti ir tam nebuvo pritaikytas. A. Whitty nesuvaldė furgono. Tuo metu ant furgono grindų sėdėjusi E. Farrell patyrė sužalojimų. A. Whitty nebuvo apsidraudęs. Pagal tuomet galiojusius Airijos teisės aktus A. Whitty neprivalėjo draustis nuo neatsargaus E. Farrel sužalojimo. Ši priklausė grupei asmenų, kuriems buvo taikoma Trečioji motorinių transporto priemonių draudimo direktyva ir kurie pagal tą direktyvą turėjo teises į apsaugą, o pagal Airijos teisės aktus jų neturėjo. Nors pagal Trečiąją motorinių transporto priemonių draudimo direktyvą šis draudimas privalomas, bylai svarbiu laikotarpiu šios direktyvos nuostatos į Airijos teisę dar nebuvo perkeltos.
21. E. Farrell pareikalavo iš MIBI atlyginti žalą.
22. MIBI atmetė E. Farrell žalos atlyginimo prašymą, nes atsakomybė, nuo kurios pagal nacionalinės teisės aktus reikalauta draustis, neapėmė atsakomybės už E. Farrell patirtus sužalojimus.
23. E. Farrell bandė ginti savo teises Airijos teismuose; High Court nustatyta tvarka pateikė Teisingumui Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą ir padėti išaiškinti Trečiąją motorinių transporto priemonių draudimo direktyvą.
24. Sprendime Farrell(22) Teisingumo Teismas nurodė, kad pagal Trečiosios motorinių transporto priemonių draudimo direktyvos 1 straipsnį neleistini nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos privalomasis motorinių transporto priemonių naudotojų civilinės atsakomybės draudimas neapima atsakomybės už asmenų, keliaujančių keleiviams nepritaikytoje motorinės transporto priemonės dalyje, kurioje nėra sėdynių, sužalojimą. Teisingumo Teismas taip pat nusprendė, kad ši nuostata yra tiesioginio veikimo. Tačiau Teisingumo Teismas paliko nacionaliniam teismui nustatyti, ar asmuo gali remtis Trečiosios motorinių transporto priemonių draudimo direktyvos 1 straipsniu tokios įstaigos, kokia yra MIBI, atžvilgiu(23).
25. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškino, kad E. Farrel jau sumokėtas reikiamo dydžio žalos atlyginimas(24). Tačiau ginčijamasi, kas turi padengti žalos išmoką – MIBI ar ministras, Airija ir generalinis prokuroras) (bendrai kartu – valstybė narė). Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas laikosi nuomonės, jog tai priklauso nuo to, ar MIBI yra Airijos valstybės vardu veikiantis subjektas.
26. Tokiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo Teisingumo Teismo atsakyti į šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar Sprendime [Foster] taikyti kriterijai, nurodyti 20 punkte, kuriame nagrinėjamas klausimas, kas yra valstybės narės vardu veikiantis subjektas, turi būti aiškinami taip, kad jie taikomi:
a) visi kartu; ar
b) kiekvienas atskirai (kaip alternatyvūs kriterijai)?
2. Ar, jeigu atskiri sprendime [Foster] paminėti klausimai dar gali būti laikomi veiksniais, į kuriuos turėtų būti tinkamai atsižvelgta atliekant bendrą vertinimą, yra koks nors su atskirais tame sprendime nustatytais veiksniais susijęs pagrindinis principas, kurį teismas turėtų taikyti, siekdamas pagrįsti vertinimą, ar konkretus subjektas veikia valstybės vardu?
3. Ar tam, kad būtų laikoma, jog subjektas veikia valstybės vardu, pakanka, kad valstybė narė jam būtų perdavusi plačią atsakomybę, siekdama skelbiamo tikslo įvykdyti Europos Sąjungos teisėje numatytas pareigas, ar, be to, dar būtina užtikrinti, kad toks subjektas turėtų: a) specialių įgaliojimų; arba b) veiktų tiesiogiai kontroliuojamas arba prižiūrimas valstybės narės?“
27. MIBI, ministras, Airija ir generalinis prokuroras, Prancūzijos vyriausybė ir Europos Komisija pateikė rašytines pastabas ir per 2016 m. liepos 5 d. posėdį išdėstė argumentus žodžiu.
Vertinimas
Pirminės pastabos. Bendroji informacija apie Sprendime „Foster“ nustatytus kriterijus
28. Tai, kad ES teisės normomis ne vien reglamentuojami valstybių tarpusavio santykiai, bet ir suteikiama teisių asmenims, nustatyta dar Sprendime van Gend & Loos(25). Motyvai, kuriais grindžiamas vertikalus tiesioginis direktyvų veikimas, paremti ta pačia logika. Aiškia, tikslia ir besąlygiška direktyvos nuostata įtvirtinama tam tikra teisė ir valstybės narės, pritardamos direktyvai, sutinka šią teisę suteikti asmenims. Nors valstybėms narėms leidžiama pačioms pasirinkti direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę „formą ir būdus“, direktyva yra „privaloma kiekvienai valstybei narei, kuriai ji skirta, rezultato, kurį reikia pasiekti, atžvilgiu“ (abi šios nuostatos išdėstytos SESV 288 straipsnio trečioje pastraipoje). Iš esmės paprastai valstybė narė turėtų laikytis įsipareigojimų ir kiekvieną direktyvą perkelti į nacionalinę teisę visą ir tinkamai iki nustatyto perkėlimo į nacionalinę teisę termino. Tada direktyva tam tikra prasme tampa nematoma, nes ja suteikiamos teisės visapusiškai įtvirtinamos nacionalinėje teisėje.
29. Vis dėlto kartais to nepadaroma ir asmenys turi vėl remtis pačia direktyva. Formuluodamas direktyvų vertikalaus tiesioginio veikimo principą Teisingumo Teismas pabrėžė, kad valstybėms narėms nereikėtų leisti naudotis tuo, kad jos pačios neperkėlė direktyvos į nacionalinę teisę; ir kad todėl asmenys gali remtis aiškia, tikslia ir besąlygiška direktyvos nuostata prieš pačią valstybę narę(26).
30. Teisingumo Teismo jurisprudencijoje aiškiai nurodyta, jog tai, kokiu konkrečiai statusu valstybė narė veikia, neturi reikšmės(27). Taip pat konkrečios „valstybės“ dalies, kuri tam tikroje byloje yra atsakovė, pareiga prisiimti faktinę atsakomybę už tai, kad valstybė narė neįgyvendino nagrinėjamos direktyvos, nėra išankstinė vertikalaus tiesioginio veikimo sąlyga(28).
31. Kaip tik laikomasi pozicijos, kad jeigu valstybė narė būtų tinkamai įgyvendinusi direktyvą, kiekvienas būtų turėjęs gerbti pagal tą direktyvą asmenims suteiktas teises. Todėl bent jau iš kiekvienos įstaigos, kuri yra valstybės dalis, turėtų būti reikalaujama gerbti šias asmens teises.
32. Kai direktyvoje nustatyta tiesioginio veikimo teise remtis negalima (nes atsakovas nėra valstybė arba valstybės vardu veikiantis subjektas), bendras modelis būtų toks. Direktyvoje nustatoma (dažnai gana abstrakčiai), kokias teises reikia perkelti į nacionalinę teisę ir praktiškai įtvirtinti nacionalinėje teisėje. Kadangi pagal ES teisės normas teisės turi būti veiksmingos, jokia teisė negali egzistuoti be atitinkamos teisių gynimo priemonės (ubi jus, ibi remedium). Todėl pirmiausia reikia išnagrinėti nacionalinę teisę ir nustatyti, kokios normos jau egzistuoja (jei egzistuoja) ir kokiomis normomis būtų galima (iš dalies) įgyvendinti direktyvą(29), taip pat išnagrinėti, ar pačioje direktyvoje nurodyta, kokią teisių gynimo priemonę reikia nustatyti nacionalinės teisės aktuose, jeigu suteikta teisė būtų pažeista. Kitas žingsnis – išnagrinėti pagal nacionalinės teisės aktus galimas teisių gynimo priemones ir pasinaudoti visomis esamomis ir tinkamomis teisių gynimo priemonėmis, bet kartu gerbti nacionalinės procesinės teisės autonomijos principą, laikantis (dabar jau klasikinių) vienodo požiūrio ir veiksmingumo principų ir visuotinio įpareigojimo nacionalinės teisės aktus aiškinti laikantis ES teisės (interprétation conforme)(30). Tik tada, kai taip pagal ES teisės aktus suteiktų teisių veiksmingai apginti neįmanoma, naudojamasi valstybės atsakomybės doktrina. Taigi valstybės atsakomybė už žalą yra teisių gynimo priemonė, bet ne pagrindinė, veikiau – paskutinė.
33. Mano ką tik aprašytas analizės procesas dažnai būna sudėtingas ir kompleksiškas. Esamų nacionalinės teisės aktų aiškinimas pagal interprétation conforme nebus įmanomas, jei toks aiškinimas bus contra legem(31). Jeigu žalą reikalaujama atlyginti iš valstybės narės(32), ieškovas turi įtraukti valstybę narę kaip papildomą atsakovę (jeigu byla prieš pagrindinį atsakovą laimima, valstybė narė taip pat dengia išlaidas); arba, jeigu pagrindiniam atsakovui iškelta byla pralaimima, iškelti antrą bylą valstybei. Išvada, kad valstybė narė turi atlyginti žalą, nėra vienareikšmė, nebent teisminis ginčas kyla tokiomis aplinkybėmis, kai direktyva iš viso neįgyvendinta(33).
34. Vis dėlto, jeigu nacionalinės teisės aktuose nėra nieko, ką būtų galima laikyti pagal direktyvą reikalaujamos suteikti teisės įgyvendinimu (kaip šiuo atveju), galima dvejopa išeitis. Jeigu akivaizdų atsakovą (šiuo atveju MIBI) galima pagrįstai laikyti „valstybe“ arba „valstybės vardu veikiančiu subjektu“, ieškovas gali tiesiogiai remtis pagal pačią direktyvą jam suteikiamomis tiesioginio veikimo teisėmis (vertikalus tiesioginis veikimas) ir gauti žalos atlyginimą iš to atsakovo. Jei ne, pagal Sprendime Dillenkofer(34) Teisingumo Teismo aiškiai nustatytą principą teisių gynimo priemonės siekiant gauti žalos atlyginimą imamasi valstybės narės atžvilgiu.
Dėl pirmojo klausimo
35. Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo paaiškinti, ar Sprendime Foster nustatyti kriterijai turėtų būti taikomi visi kartu, ar kiekvienas atskirai. Tai pagrįstas klausimas. Sprendimo Foster 18 punkte pasirinkta atskiriamoji formuluotė: „<…> Teisingumo Teismas įvairiose bylose yra konstatavęs, kad besąlygiškomis ir pakankamai tiksliomis direktyvos nuostatomis galima remtis prieš organizacijas arba įstaigas, kurios yra valstybei pavaldžios ar jos kontroliuojamos arba turi specialių įgaliojimų, viršijančių suteikiamus pagal privačių asmenų tarpusavio santykiams taikomas teisės normas“(35). Tačiau 20 punkte vartojama jungiamoji formuluotė: „atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, įstaiga, kuriai valdžios institucijos aktu pavesta šiai kontroliuojant teikti viešąją paslaugą ir kuri tuo tikslu naudojasi specialiais įgaliojimais, viršijančiais suteikiamus pagal privačių asmenų tarpusavio santykiams taikomas teisės normas, bet kuriuo atveju priskiriama prie įstaigų, kurių atžvilgiu galima remtis direktyvos nuostatomis, kurios gali būti tiesioginio veikimo, neatsižvelgiant į tos įstaigos teisinę formą“(36).
36. Logiškai mąstant, pirmasis klausimas grindžiamas prielaida, kad Sprendime Foster Teisingumo Teismo nustatyti požymiai sudaro baigtinį sąrašą to, į ką reikia atsižvelgti atsakant į klausimą, „ar vertikalaus tiesioginio veikimo atveju šis atsakovas laikytinas valstybės vardu veikiančiu subjektu“. Jeigu kriterijai būtų taikomi kiekvienas atskirai, pakaktų, jei iš pagrindinių faktų būtų matyti, kad tenkinama A arba B, C arba D sąlyga. Jeigu kriterijai būtų kumuliaciniai, reikėtų, kad būtų tenkinamos visos sąlygos: A, B, C ir D. Šiaip ar taip, tai, ar yra dar vienas veiksnys (tarkime, E arba F) (ar jo nėra), neturi reikšmės. Kitaip tariant, daroma prielaida, kad Teisingumo Teismas Sprendime Foster siekė nustatyti ir nustatė visus aspektus, kurie būtų svarbūs vertinant, ar vertikalaus tiesioginio veikimo atveju tam tikras atsakovas laikytinas valstybės vardu veikiančiu subjektu.
37. Mano nuomone, nuodugniau panagrinėjus Sprendimo Foster motyvus, tampa aišku, kad Teisingumo Teismas nesiėmė (pavojingo) uždavinio numatyti visų faktinių atvejų, kurie gali susiklostyti ateityje, kai gali būti keliamas klausimas, „ar šis atsakovas yra valstybės vardu veikiantis subjektas“. Teisingumo Teismas veikiau atsiribojo nuo jau išspręstų bylų tiek, kad galėtų atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo toje konkrečioje byloje iškeltus klausimus. Vadinasi, jeigu esu teisi, darytina logiška išvada, kad į pirmąjį prejudicinį klausimą reikia atsakyti taip, jog Sprendime Foster suformuluoti kriterijai nėra taikytini nei kiekvienas atskirai, nei visi kartu.
38. Taigi reikia šiek tiek atidžiau panagrinėti Sprendimo Foster tekstą(37).
39. Pagrindines faktines aplinkybes galima išdėstyti paprastai. Pagal British Gas Corporation (toliau – BGC) politiką darbuotojai, sulaukę pensinio amžiaus (tuo metu moterys – 60 metų, vyrai – 65 metų), turi išeiti į pensiją; taigi į pensiją turėjo išeiti penkios 60 metų amžiaus sulaukusios moterys. Jos norėjo dirbti toliau ir Industrial Tribunal (Darbo ginčų teismas) tvirtino, kad nors BGC politika pagal nacionalinės teisės normas nedraudžiama, ji prieštarauja Tarybos direktyvos 76/207/EEB 5 straipsnio 1 daliai(38). Jos tvirtino galinčios remtis šia nuostata BGC atžvilgiu.
40. Iš sprendimo apie BGC žinomi šie faktai(39). Pagal Jungtinės Karalystės Gas Act 1972 (1972 m. Dujų įstatymas), kuriuo bylai svarbiu laikotarpiu reglamentuota BGC, tai buvo įstatymu įsteigtas juridinis asmuo, atsakingas už Didžiosios Britanijos dujų tiekimo sistemos plėtrą ir priežiūrą, jai priklausė dujų tiekimo monopolija. BGC narius skyrė kompetentingas Secretary of State (valstybės sekretorius). Jis taip pat turėjo teisę duoti BGC bendro pobūdžio nurodymus dėl nacionaliniam interesui svarbių klausimų ir teikti nurodymus dėl BGC valdymo. BGC buvo įpareigota teikti Secretary of State periodines savo funkcijų vykdymo, valdymo ir programų ataskaitas. Tada šios ataskaitos buvo teikiamos abiem Parlamento Rūmams. Pagal 1972 m. Dujų įstatymą BGC, gavusi Secretary of State leidimą, taip pat turėjo teisę teikti Parlamentui siūlymus dėl teisės aktų. Posėdžio ataskaitoje nurodyta, jog Teisingumo Teismui pateiktoje medžiagoje taip pat pažymėta, kad pagal Anglijos teisę ir įvairius vidaus statutus BGC yra „valstybinė įstaiga“ ir „valstybinė institucija“.
41. Industrial Tribunal (Darbo ginčų teismas), Employment Appeal Tribunal (Apeliacinis darbo ginčų teismas) ir Court of Appeal (Apeliacinis teismas) atmetė darbuotojų ieškinį. Darbuotojos pateikė apeliacinį skundą House of Lords (Lordų Rūmai), o House of Lords pateikė prašymą priimti prejudicinį sprendimą, kuris išnagrinėtas byloje C‑188/89.
42. Teisingumo Teismas pateikė pirminius argumentus dėl priimtinumo, tada sprendimo 16 punkte ėmė iš esmės nagrinėti jam pateiktą klausimą.
43. Pirmiausia jis išdėstė parametrus. Pirma, Teisingumo Teismas priminė (16 punktas), kad direktyvų veikimas (dėl to atsiranda valstybių narių pareiga imtis tam tikrų veiksmų) susilpnėtų, jeigu asmenys negalėtų jomis remtis, o nacionaliniai teismai – į jas atsižvelgti. Tai Teisingumo Teismas pažymėjo dar 1982 m. Sprendime Becker(40). „Vadinasi“, valstybė narė, kuri per nustatytą terminą nepriėmė direktyvoje nustatytų įgyvendinimo priemonių, negali asmenų atžvilgiu remtis tuo, kad neįvykdė direktyvoje nustatytų įsipareigojimų. „Taigi“ (žodžio „vadinasi“ sinonimas) tiesioginio veikimo direktyvos nuostatomis galima remtis: i) ginčijant bet kurią „direktyvos neatitinkančią nacionalinės teisės nuostatą“; arba ii) „tuo atveju, jei jomis apibrėžiamos teisės, kuriomis asmenys gali remtis valstybės atžvilgiu“.
44. Toliau (17 punktas) Teisingumo Teismas primena, kad Sprendime Marshal(41) jau nurodė, jog direktyvos vertikalaus tiesioginio veikimo atveju tai, kokiu konkrečiai pagrindu valstybė atsakovė veikia, neturi reikšmės (Sprendime Marshal tai suformuluota taip: „neatsižvelgiant į tai, ar <…> valstybė veikė kaip darbdavys, ar kaip valstybinė institucija“). Teisingumo Teismas šiame sprendime paaiškino, kodėl mano, kad direktyvos valstybių narių atžvilgiu turėtų veikti tiesiogiai vertikaliai: „Bet kuriuo atveju svarbu užtikrinti, kadvalstybė negalėtų turėti naudos dėl to, kad pati nesilaikė [ES] teisės normų“(42).
45. Teisingumo Teismas (18 punktas) apibrėžia, kokio pobūdžio atsakovo atžvilgiu asmuo gali remtis „besąlygiškomis ir pakankamai tiksliomis direktyvos nuostatomis“ (trumpiau tariant, kas vertikalaus tiesioginio veikimo atveju laikytina valstybės vardu veikiančiu subjektu). Įvadine formuluote „Atsižvelgdamas į šias aplinkybes, Teisingumo Teismas keliose bylose konstatavo, kad <…>“ skaitytojas informuojamas, jog Teisingumo Teismas ketina pateikti abstrakčią formuluotę, kurios komponentai išplaukia iš esamos jurisprudencijos.
46. Taigi nenuostabu, kad Teisingumo Teismas (19 punktas) iš karto patvirtina savo argumentą, jog viskas, ką jis ką tik pažymėjo, išplaukia iš esamos jurisprudencijos. Tame punkte, prieš išvardijant bylas, nurodyta: „Teisingumo Teismas atitinkamai konstatavo, kad <…>“. Konkrečius nurodytus sprendimus: Becker („mokesčių institucijos“)(43), Busseni („mokesčių institucijos“)(44), Costanzo („vietos arba regioninės institucijos“)(45), Johnston („konstituciniu požiūriu nepriklausomos institucijos, atsakingos už viešosios tvarkos palaikymą ir saugumą“)(46) ir Marshall („viešąsias sveikatos priežiūros paslaugas teikiančios valstybinės institucijos“)(47) galima sutapatinti su vienu arba keliais Teisingumo Teismo 18 punkte pateiktos abstrakčios formuluotės komponentais.
47. Noriu atkreipti dėmesį į tai, kad sprendimo 18 ir 19 punktai taip pat galėjo būti išdėstyti atvirkštine tvarka. Motyvai iš esmės nesikeičia, nesvarbu, ar sakoma: „i) kriterijus abstrakčiai formuluosiu taip; ir ii) mano nustatyti požymiai matyti iš bylų, kuriose Teisingumo Teismas jau priėmė sprendimus“ (tokia dabartinė šių punktų išdėstymo tvarka); arba: „i) štai bylos, kuriose Teisingumo Teismas jau priėmė sprendimus ir kurioms būdingi tam tikri požymiai; taigi ii) kriterijus abstrakčiai formuluosiu taip“ (atvirkštinė tvarka).
48. Teisingumo Teismas galėjo sustoti šioje vietoje, pateikęs abstrakčią formuluotę. Griežtai tariant, atsakyti į konkretų klausimą, ar pagal tuos kriterijus BGC laikytina valstybės vardu veikiančiu subjektu, turi pats prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, išnagrinėjęs faktines aplinkybes(48). Tačiau tas teismas klausė, „ar BGC yra <…> tokio pobūdžio įstaiga, kad ieškovai turi teisę Anglijos teismuose ir specializuotuose teismuose tiesiogiai remtis [Direktyva 76/207] ir motyvuoti turintys teisę reikalauti atlyginti žalą, nes BGC išleidimo į pensiją politika prieštarauja direktyvai“. Teisingumo Teismas akivaizdžiai manė turįs pakankamai medžiagos, kad galėtų pateikti aiškių gairių dėl to, kaip reikėtų atsakyti į šį klausimą(49). Įvairių pažymėtų faktų apie BGC pakako įrodyti, kad BGC išties atitiko kiekvieną išvardytą kriterijų(50). Todėl toliau (20 punktas) Teisingumo Teismas nurodė: „iš to, kas išdėstyta“, matyti, kad įvairius 18 punkte išdėstytus požymius atitinkanti (ir keliais papildomais aspektais pasižyminti) įstaiga „bet kuriuo atveju priskiriama prie įstaigų, kurių atžvilgiu galima remtis direktyvos nuostatomis, kurios gali būti tiesioginio veikimo“(51).
49. Šioje vietoje noriu pažymėti, jog manau, kad 20 punkte nurodyti papildomi aspektai labiau dera su teiginiu, kad tame punkte aprašyta, kaip abstrakti formuluotė taikoma BGC, negu su teiginiu, kad jame išdėstyti patys kriterijai. Pirma, minima „įstaiga <…> neatsižvelgiant į tos įstaigos teisinę formą“ – taip (gal kiek per daug atsainiai) ankstesni jurisprudencijoje įtvirtinti kriterijai, iš esmės apimantys valstybines institucijas, pradedami taikyti ir kitoms įstaigoms, kurios pagal „teisinę formą“ gali būti iš dalies valstybinės, iš dalies privačios arba išties visiškai privačios, o ne vien visiškai valstybinės(52). Antra, nurodoma, kad atitinkamai įstaigai „valdžios institucijos aktu pavesta teikti viešąją paslaugą“ (18 punkte viešosios paslaugos teikimas atskirai nepaminėtas). Trečia, „tuo tikslu“, tai yra tam, kad galėtų teikti viešąją paslaugą, įstaiga „naudojasi specialiais įgaliojimais, viršijančiais suteikiamus pagal privačių asmenų [jau nustatytų 18 punkte] tarpusavio santykiams taikomas teisės normas“. Ketvirta, nors trys 19 punkte nurodytoje jurisprudencijoje minėtos įstaigos turėjo „specialius įgaliojimus“, ketvirtoji (Sprendime Marshall nurodytasveikatos institucija) jų neturėjo. Dėl to kyla klausimas, ar tą požymį reikėtų suprasti kaip būtiną apibrėžties, kas vertikalaus tiesioginio veikimo atveju yra valstybės vardu veikiantis subjektas, dalį. Tačiau BGC tikrai turėjo tokių specialių įgaliojimų(53). Šiais papildomais aspektais nacionaliniam teismui paaiškinama (beveik be užuominų), jog Teisingumo Teismo iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nustatytų faktų apie BGC pakanka tam, kad BGC būtų galima priskirti prie valstybės vardu veikiančių subjektų.
50. Vis dėlto daugiausia pasako žodžiai „bet kuriuo atveju priskiriama“. Jais patvirtinama, kad Teisingumo Teismas 20 punkte nesistengia suformuluoti jokių bendrų kriterijų arba apimti visų ateityje galinčių susiklostyti aplinkybių. Jis nagrinėja konkrečią bylą ir nacionaliniam teismui teigia: „kad ir kokios kitos įstaigos galėtų (arba negalėtų) būti laikomos valstybės vardu veikiančiais subjektais, visus šiuos požymius atitinkanti įstaiga yra valstybės vardu veikiantis subjektas – būtent to jūs ir klausėte“.
51. Šis aiškinimas patvirtinamas nuo 20 punkto iki rezoliucinės sprendimo dalies išdėstytais argumentais. 21 punkte Teisingumo Teismas primena Sprendime Marshall(54) jau nurodęs, jog Direktyvos 76/207 5 straipsnio 1 dalis atitinka tiesioginio veikimo kriterijus. Toliau 20 ir 21 punktai sujungiami (22 punkte pakartojami kaip rezoliucinė dalis), taip atsakant į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prejudicinį klausimą. 20 punkte įrašyti žodžiai „bet kuriuo atveju priskiriama“ toliau neberašomi kaip nereikalingi ir išties rezoliucinėje dalyje netinkami.
52. Darau išvadą, kad Teisingumo Teismas Sprendime Foster neketino išvardyti absoliučiai visų ir visam laikui galiojančių aspektų, sudarančių kriterijus, kas vertikalaus tiesioginio veikimo atveju laikoma valstybės vardu veikiančiu subjektu. Remdamasis suformuota jurisprudencija Teisingumo Teismas pateikė abstrakčią formuluotę (18 punktas), tada pagal ją ir papildomus aspektus įvardijo, kokią įstaigą pagal jai būdingus požymius galima bet kuriuo atveju priskirti prie valstybės vardu veikiančių subjektų kategorijos (20 punktas). Tuo nutartis baigiama. Nei 18 punkte pagal ankstesnę jurisprudenciją apibrėžiant faktinius kriterijus, nei 20 punkte taikant tuos kriterijus nesistengiama apimti visko; ir pagal logikos, ir pagal sveiko proto principus šių kriterijų retrospektyviai nereikia laikyti baigtiniais.
53. Vadinasi, atsakymas į pirmąjį klausimą yra toks, kad Sprendime Foster nustatyti kriterijai, kas direktyvų vertikalaus tiesioginio veikimo atveju yra valstybės vardu veikiantis subjektas, pateikti sprendimo toje byloje 18, o ne 20 punkte. Jame suformuluotų kriterijų nereikia aiškinti nei taip, kad jie taikomi visi kartu, nei kiekvienas atskirai. Tame punkte veikiau pateiktas nebaigtinis sąrašas požymių, kurie gali būti svarbūs tokiam vertinimui.
54. Prieš pereidama prie antrojo klausimo, norėčiau papildomai glaustai aptarti vieną įdomią Teisingumo Teismo kriterijams formuluoti naudojamų aspektų dalį: būtent „specialius įgaliojimus“. Teksto originale prancūzų kalba, kuria parengtas sprendimo projektas ir kuria vyko pasitarimas, vartota sąvoka pouvoirs exorbitants – tai Prancūzijos administracinės teisės specialioji sąvoka, kurios vertimas į anglų kalbą kaip „special powers“ (specialūs įgaliojimai) nėra itin tikslus(55). Service public sąvokos locus classicus Prancūzijos administracinėje teisėje, kaip suprantu, yra 1873 m. vasario 8 d. Tribunal des conflits (Specialusis teismingumo teismas) sprendimas Blanco(56), kuriame pripažinta ir valstybės atsakomybės už žalą, padarytą dėl service public veiksmų, galimybė, ir išimtinė administracinių teismų (ne bendrosios kompetencijos teismų) jurisdikcija nagrinėti tokias bylas(57). Conseil d’État (Valstybės Taryba) sprendime Bureau Veritas(58) pateikta daugiau naudingų gairių dėl Prancūzijos teisės sąvokos „l’exercise des prérogatives de puissance publique <…> conférées pour l’exécution de la mission de service public dont [la société en question] est investie“ (naudojimasis valstybės įgaliojimais <…> suteiktais tam, kad [aptariama bendrovė] galėtų vykdyti jai pavestas viešųjų paslaugų teikimo funkcijas). Teisingumo Teismo sprendime Foster vis dėlto nesiekiama apibrėžti sąvokos „specialūs įgaliojimai“ ES teisės tikslais, jame tenurodoma, kad šie įgaliojimai platesni už „suteikiamus pagal privačių asmenų tarpusavio santykiams taikomas teisės normas“. Prie šios sąvokos pirmiausia grįšiu nagrinėdama trečiąjį prejudicinį klausimą(59).
Dėl antrojo klausimo
55. Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti (vadovaudamasis prielaida, kad Sprendime Foster išvardyti požymiai yra grupė veiksnių, į kuriuos reikia atsižvelgti (kaip jau minėjau pateikdama galimą atsakymą į pirmąjį klausimą), o ne baigtinis kumuliacinių kriterijų sąrašas), ar yra koks nors pagrindinis principas, kuriuo būtų grindžiami nustatyti veiksniai ir kurį nacionalinis teismas turėtų taikyti jam nurodytoms faktinėms aplinkybėms, ir taip nustatyti, ar tam tikras atsakovas direktyvų vertikalaus tiesioginio veikimo atveju laikytinas valstybės vardu veikiančiu subjektu.
56. Pirmiausia reikia kelti klausimą, ar po Sprendimo Foster suformuotoje jurisprudencijoje galutinai nurodyta, ar Teisingumo Teismas nuo to sprendimo priėmimo faktiškai laikėsi pozicijos, kad kriterijai taikomi kiekvienas atskirai, arba pozicijos, kad kriterijai taikomi visi kartu (tada antrasis klausimas tampa perteklinis), arba ar Teisingumo Teismas daugiau svarbos skyrė vienam ar kitam Sprendime Foster įvardytam aspektui.
57. Kiek matau, atsakymas, trumpai tariant, abiem atžvilgiais būtų neigiamas, bet dėl deramos tvarkos tą jurisprudenciją panagrinėsiu šiek tiek išsamiau. Nagrinėsiu tokia chronologine tvarka, kokia priimti sprendimai.
58. Pirmas svarbus po Sprendimo Foster priimtas sprendimas yra Sprendimas Kampelmann ir kt.(60) H. Kampelmann ir trys jo kolegos, ieškovai bylose C‑253/96–C‑256/96, dirbo Landschaftsverband (regiono taryba), kuri, be kita ko, buvo atsakinga už Vestfalijos–Lipės magistralinio kelio tiesimą ir priežiūrą, taip pat už įvairių Land magistralinių kelių paslaugų administravimą(61). A. Schade (byla C‑257/96) ir K. Haseley (byla C‑258/96) atitinkamai dirbo Stadtwerke Witten (Viteno savivaldybės darbų departamentas) ir Stadtwerke Altena (Altenos savivaldybės darbų departamentas) – tai valstybinės įmonės, teikiančios energijos tiekimo paslaugas atitinkamai Viteno ir Altenos miestuose(62). Per ginčą dėl darbuotojų rango darbuotojai norėjo atitinkamų darbdavių atžvilgiu tiesiogiai remtis Tarybos direktyvos 91/533(63) 2 straipsnio 2 dalies c punkto ii papunkčiu. Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad ta nuostata yra tiesioginio veikimo(64), išdėstė papildytą Sprendimo Foster(65) 18 punkte pateiktą atskirai vertinamų kriterijų sąrašą ir atsakydamas į nacionalinio teismo antrąjį klausimą pakartojo Sprendimo Foster 18 punkte pateiktą formuluotę(66).
59. Sprendime Collino ir Chiappero(67) nagrinėtu atveju atsakovė buvo Telecom Italia, perėmusi įvairių įmonių, turėjusių Italijos valstybės suteiktą išimtinę telekomunikacijos paslaugų teikimo visuomenei koncesiją, teises ir įsipareigojimus(68). Ieškovai ginčijo jų perdavimo iš pradinio koncesininko naujai koncesininkei sąlygas(69). Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas laikėsi nuomonės, jog objektyviai įmonės perdavimas įvyko, tačiau pažymėjo, kad Italijos teisėje nustatyta speciali, nuo bendrosios teisės nukrypstanti įmonių perdavimo schema, dėl to ieškovų ieškinys nebūtų patenkintas. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausė Teisingumo Teismo, ar Italijos įstatyme Nr. 58/92 nustatytos leidžiančios nukrypti nuostatos suderinamos su Tarybos direktyva 77/187/EEB(70).
60. Telecom Italia norėjo ginčyti prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumą, motyvuodama tuo, jog prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas „jokiu atveju negalėjo taikyti [Direktyvos 77/187] nuostatų pagrindinėje byloje, kurios visos šalys yra privatūs asmenys“(71). Teisingumo Teismas sutiko, jog pagal suformuotą jurisprudenciją direktyva negali veikti horizontaliai tiesiogiai, tačiau priminė principą interprétation conforme ir tai, kad asmenys gali remtis direktyva prieš valstybę, neatsižvelgiant į tai, kokiu statusu valstybė veikia, nes svarbu užtikrinti, kad valstybė negalėtų turėti naudos dėl to, kad pati nesilaikė (to meto) Bendrijos teisės. Teisingumo Teismas pacitavo Sprendimo Foster 20 punktą ir paliko nacionaliniam teismui patikrinti, ar ieškovai gali tiesiogiai remtis Direktyva 77/187, paskui atsakė į prejudicinius klausimus dėl bylos esmės(72).
61. Sprendime Rieser Internationale Transporte(73) nagrinėtu atveju ieškovė vežėjų įmonė siekė susigrąžinti, kaip ji manė, permokėtus mokesčius už naudojimąsi Brenero automobilių keliu. Atsakovė (Asfinag) buvo pagal vienintelės akcininkės Austrijos valstybės išduotą licenciją už Austrijos automobilių kelių ir greitkelių, įskaitant Brenero automobilių kelią, statybą, planavimą, eksploatavimą, priežiūrą ir finansavimą atsakinga įstaiga. Vežėjų įmonė (ir Komisija) laikėsi nuomonės, kad atitinkamos nagrinėjamos direktyvos nuostatomis galima remtis tokios įstaigos, kokia yra Asfinag, atžvilgiu, turint galvoje glaudžius tos įmonės ir valstybės saitus Austrijos automobilių kelių valdymo srityje. Asfinag nesutiko su tokiu aiškinimu ir tvirtino, kad yra įsteigta kaip akcinė bendrovė pagal privatinę teisę, jos valdybai nėra privalomi Austrijos valstybės institucijų duoti nurodymai ir ji nevykdo valstybės pareigų, tik renka mokesčius jos vardu(74).
62. Teisingumo Teismas, išvardijęs vertikalaus tiesioginio veikimo principus, išdėstytus sprendimuose Becker(75), Marshall(76) ir Foster(77), pažodžiui išdėstė Sprendimo Foster 20 punkte suformuluotus ir Sprendime Collino ir Chiappero pakartotus kriterijus(78). Tada Teisingumo Teismas kruopščiai išnagrinėjo nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateiktą medžiagą(79). Teisingumo Teismo nuomone, iš tų faktinių aplinkybių aišku, kad valdžios institucijų priimtu įstatymu Asfinag pavesta toms valdžios institucijoms prižiūrint teikti viešojo intereso paslaugą ir kad Asfinag tuo tikslu suteikti specialūs įgaliojimai, viršijantys suteikiamus pagal privačių asmenų tarpusavio santykiams taikomas teisės normas(80). Todėl Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad „tokia įstaiga priskiriama prie įstaigų, kurių atžvilgiu galima remtis direktyvos nuostatomis, kurios gali būti tiesioginio veikimo, neatsižvelgiant į tos įstaigos teisinę formą“(81).
63. Kaip suprantu iš Sprendimo Rieser Internationale Transporte, Teisingumo Teismas jame laikėsi tokios pačios pozicijos kaip Sprendime Foster. Remdamasis turima medžiaga Teisingumo Teismas manė galįs daryti išvadą, kad Asfinag atitinka visus Sprendime Foster išvardytus požymius. Todėl Asfinag „bet kuriuo atveju priskiriama“ prie įstaigų, kurių atžvilgiu ieškovas gali remtis direktyvų vertikalaus tiesioginio veikimo principu. Norėčiau pridurti, jog Sprendime Rieser Internationale Transporte aiškiai ir nepaliekant abejonių nurodyta, kad privatinės teisės reglamentuojama akcinė bendrovė, kurios valdybai valstybės nurodymai nėra privalomi, vertikalaus tiesioginio veikimo atveju vis tiek gali būti laikoma valstybės vardu veikiančiu subjektu.
64. Byloje Sozialhilfeverband Rohrbach(82) nagrinėtas klausimas, ar Sozialhilfeverband, viešosios teisės reglamentuojamos socialinės pagalbos organizacijos, darbuotojų darbo sutartys buvo perduotos naujoms privatinės teisės reglamentuojamoms ribotos atsakomybės bendrovėms, kurių vienintelė akcininkė yra Sozialhilfeverband. Išnagrinėjus prašymą priimti prejudicinį sprendimą, remiantis (dabartiniu) Teisingumo Teismo procedūros reglamento 99 straipsniu, priimta motyvuota nutartis. Teisingumo Teismas pirmiausia pabrėžė faktą, kad naująsias ribotos atsakomybės bendroves kontroliuoja vienintelė akcininkė, kuri pati yra valstybės vardu veikiantis subjektas. Kiek matau, Teisingumo Teismas iš tikrųjų nė neanalizavo, ar Sozialhilfeverband turėjo specialius įgaliojimus(83).
65. Sprendime Vasallo(84) nagrinėtu atveju atsakovė buvo ligoninė, o klausimas, ar ji yra valstybės vardu veikiantis subjektas, kilo nagrinėjant nepriimtinumu grindžiamą prieštaravimą. Ligoninė nurodė, jog nėra valdoma nei Italijos valstybės, nei ministro. Ji yra savarankiška įstaiga, turinti savus direktorius, kurie pagal ligoninės valdymo tvarką privalo taikyti nacionalinės teisės nuostatas, bet negali jų keisti ar nuo jų nukrypti(85). Teisingumo Teismas tenurodė, kad iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą akivaizdžiai matyti, jog, nacionalinio teismo nuomone, tai, kad ligoninė yra viešojo sektoriaus institucija, priklausanti valdžios institucijoms, yra nustatytas faktas. To Teisingumo Teismui pakako padaryti išvadą (remiantis ta pačia išplėsta valstybės vardu veikiančio subjekto kriterijų formuluote, kokią jis pateikė Sprendime Kampelmann ir kt.), kad ligoninės nepriimtinumu grindžiamą prieštaravimą reikėtų atmesti(86). Vėl nematau, kad Teisingumo Teismo analizėje būtų buvę nagrinėjami „specialūs įgaliojimai“. Be to, pagal savo pobūdį viešojo sektoriaus ligoninė vargu ar turi tokių įgaliojimų (žr. Sprendimą Marshall).
66. Sprendime Farrell I Teisingumo Teismas citavo Sprendimo Foster 20 punkte (taip pat Sprendimo Collino ir Chiappero 23 punkte ir Sprendimo Rieser Internationale Transporte 24 punkte) išdėstytus kriterijus, ne Sprendimo Foster 18 punktą. Tačiau Teisingumo Teismas iš karto konkrečiai nurodė, jog neturi pakankamai medžiagos, kad galėtų nustatyti, ar MIBI yra valstybės vardu veikiantis subjektas, todėl paliko šį klausimą spręsti nacionaliniam teismui(87), o tai lėmė, kad vėliau buvo pateiktas šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą.
67. Didžioji kolegija Sprendime Dominguez(88) nagrinėjo ieškinį pagal nauja redakcija išdėstytą Darbo laiko direktyvą (Direktyva 2003/88/EB(89)), vieno darbuotojo pareikštą Centre informatique du Centre Ouest Atlantique (Vakarų Atlanto regiono centro duomenų apdorojimo centras), kuris, kaip pažymėjo Teisingumo Teismas, buvo „socialinės apsaugos srityje veikianti įstaiga“(90). Teisingumo Teismas pacitavo Sprendimo Foster 20 punktą ir paliko nacionaliniam teismui nustatyti, ar ES teisės akto tiesioginio veikimo nuostata (Direktyvos 2003/88 7 straipsnio 1 dalimi) galima tiesiogiai remtis to atsakovo atžvilgiu(91). Vėl nepadaryta jokios aiškios išvados, ar atsakovas turi specialių įgaliojimų.
68. Sprendime Carratù(92) Teisingumo Teismas nagrinėjo terminuotų darbo sutarčių nuostatas. Atsakovė buvo Poste Italiane (Italijos pašto tarnyba). Teisingumo Teismo argumentai dėl valstybės vardu veikiančio subjekto buvo glausti(93). Jis pažymėjo, kad Poste Italiane yra Italijos valstybei per vienintelę akcininkę, Ūkio ir finansų ministeriją, priklausanti įstaiga, jos priežiūrą vykdo Corte dei Conti (Audito Rūmai), Audito Rūmų narys taip pat yra Poste Italiane direktorių valdybos narys. Tuo remdamasis Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad Poste Italiane kumuliatyviai atitinka Sprendime Foster išvardytus požymius ir yra viena iš įstaigų, kurios atžvilgiu galimas vertikalus tiesioginis veikimas(94).
69. Prisipažįstu, kad nesu tokia tikra, ar iki galo suprantu Sprendimą Portgás (penktoji kolegija)(95), priimtą tą pačią dieną kaip Sprendimas Carratù (trečioji kolegija).
70. Bylai reikšmingu laikotarpiu Portgás buvo pagal Portugalijos teisę įsteigta ribotos atsakomybės akcinė bendrovė, kuriai priklausė išimtinė viešoji dujų tiekimo paslaugų koncesija, kaip apibrėžta Direktyvos 93/38/EEB(96) 2 straipsnyje. Ji iš Europos regioninės plėtros fondo gavo ES bendrą finansavimą, kurį pirmiausia panaudojo dujų skaitikliams pirkti. Atlikus auditą Portugalijos viešosios valdžios institucija (Programa Operacional Norte (Šiaurės veiksmų programos vadovaujančioji institucija)) nurodė sugrąžinti finansinę pagalbą, motyvuodama tuo, kad Portgás neįvykdė atitinkamų Direktyvoje 93/38 nustatytų ES taisyklių dėl tokių viešųjų pirkimų. Šios taisyklės dar nebuvo perkeltos į Portugalijos teisę. Ar pagal vertikalaus tiesioginio veikimo principą Portgás yra valstybės vardu veikiantis subjektas, ir, jei taip, ar pati Portugalijos valstybė gali Portgás atžvilgiu remtis neįgyvendinta direktyva?
71. Generalinio advokato N. Wahl išvadoje atlikta dviejų dalių analizė: i) prieš ką galima remtis direktyvos tiesioginio vertikalaus veikimo nuostatomis; ir ii) kas tai gali daryti. Generalinis advokatas pirmiausia rėmėsi Sprendimo Foster 20 punktu, laikydamasis nuomonės, kad Teisingumo Teismo toje byloje apibrėžti kriterijai „nustatyti“ šiame punkte(97). N. Wahl padarė išvadą, kad Portgás yra viešųjų paslaugų koncesininkė, turinti perkančiosios organizacijos statusą pagal Direktyvos 93/38 2 straipsnį, bet tai nebūtinai reiškia, kad ją reikia laikyti valstybės vardu veikiančiu subjektu; kadangi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas „nepateikė pakankamai informacijos apie Portgás, kad būtų galima nustatyti, ar minėta įmonė bylai reikšmingų įvykių metu turėjo didesnius įgaliojimus ir buvo kontroliuojama valstybės institucijų, laikantis Sprendime [Foster] suformuluotos taisyklės ir požiūrio, kurio Teisingumo Teismas paprastai laikosi panašiose bylose“, nagrinėti, ar visos šios sąlygos įvykdytos, palikta prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui(98). Generalinio advokato nuomone, jeigu Portgás vis dėlto yra valstybės vardu veikiantis subjektas, valstybei nėra kliūčių Portgás atžvilgiu remtis direktyvos tiesioginio veikimo nuostatomis(99).
72. Sprendime Teisingumo Teismas pirmiausia konstatavo, jog atitinkamos Direktyvos 93/38 nuostatos išties yra besąlygiškos ir pakankamai tikslios, kad būtų tiesioginio veikimo(100). Antra, jis cituoja Sprendimo Foster 20 punktą, kuris pakartotas sprendimuose Collino ir Chiappero (23 punktas), Rieser Internationale Transporte (24 punktas), Farrell I (40 punktas) ir Dominguez (39 punktas)(101). Remiantis šia jurisprudencija darytina išvada, kad net jei „asmuo patenka į šios direktyvos ratione personae taikymo sritį, nacionaliniuose teismuose prieš jį negali būti savaime remiamasi jos nuostatomis“. (Sutinku su ta išvada, bet siūlyčiau laikyti, kad ji paremta Sprendimu Faccini Dori(102), ne nurodyta jurisprudencija.)
73. Teisingumo Teismas toliau tiesiogiai nurodė, jog „vien aplinkybė, kad privati įmonė išimtinė viešosios paslaugos koncesininkė priklauso subjektams, kurie aiškiai patenka į Direktyvos 93/38 ratione personae taikymo sritį, dar nereiškia, kad prieš tą įmonę galima remtis šios direktyvos nuostatomis“(103). Šiuo atžvilgiu sutinku su išvada, bet kiek dėl kitokių motyvų. Man atrodo, kad 2 straipsnyje teapibrėžiama materialinė Direktyvos 93/38 taikymo sritis. Ji akivaizdžiai skirstoma į dvi dalis: 2 straipsnio 1 dalies a punktą (valstybinės valdžios institucijos arba valstybiniai ūkio subjektai) ir 2 straipsnio 1 dalies b punktą (perkantieji subjektai, kurie nėra valstybės valdžios institucijos arba valstybiniai ūkio subjektai, bet vykdo kurią nors 2 straipsnio 2 dalyje nurodytų rūšių veiklą ir „veikia [remdamiesi] specialiomis arba išimtinėmis teisėmis, kurias suteikė kompetentinga valstybės narės institucija“). Nemanau, kad dalykinės taikymo srities apibrėžtimi (ja atsakoma į klausimą, „kas turės laikytis šios direktyvos, kai ji bus įgyvendinta“) savaime atsakoma į kitą klausimą: „jeigu ši direktyva neįgyvendinta, ar jos tiesioginio veikimo nuostatomis galima remtis įstaigų, kurios laikomos patenkančiomis į direktyvos taikymo sritį, atžvilgiu?“
74. Teisingumo Teismas toliau nurodo, jog „reikia, kad ta su viešuoju interesu susijusi paslauga būtų vykdoma kontroliuojant viešosios valdžios institucijai ir kad ta įmonė turėtų nepaprastai didelius įgaliojimus, palyginti su santykiams tarp privačių asmenų taikomomis taisyklėmis“, ir kaip savo teiginio pagrindą nurodo Sprendimo Rieser Internationale Transporte 25–27 punktus. Dėl tos bylos pastabas jau pateikiau(104). Šiuose trijuose Sprendimo Rieser Internationale Transporte punktuose išdėstyta, kaip Sprendimo Foster 20 punktas taikytas konkrečioms Sprendime Rieser Internationale Transporte nagrinėtoms faktinėms aplinkybėms ir kaip pagal tai padaryta išvada (28 punktas, Sprendime Portgás nenurodytas), kad „tokia įstaiga, neatsižvelgiant į jos teisinę formą, priskiriama prie tų, kurių atžvilgiu galima remtis direktyvos nuostatomis, kurios gali būti tiesioginio veikimo“(105). Pačiais punktais argumentas, kad įstaigą galima tinkamai priskirti prie valstybės vardu veikiančių subjektų tik tada, jei įstaigai būdingi visi Sprendimo Foster 20 punkte išvardyti požymiai, nėra patvirtinamas.
75. 27–30 punktuose Teisingumo Teismas toliau analizuoja turimą informaciją apie Portgás. Teisingumo Teismas apibendrino: kadangi neturi visos reikalingos informacijos, kad galėtų tvirtai nuspręsti, ar Portgás yra valstybės vardu veikiantis subjektas, reikiamą analizę turėtų atlikti nacionalinis teismas (31 punktas, jame performuluotas Sprendimo Foster 20 punktas)(106). Antroje sprendimo dalyje nagrinėjamas klausimas, ar pati valstybė gali remtis neįgyvendinta direktyva valstybės vardu veikiančio subjekto atžvilgiu – į šį klausimą Teisingumo Teismas, kaip ir generalinis advokatas, atsakė teigiamai(107).
76. Su visa pagarba siūlau laikyti, kad penktosios kolegijos Sprendimas Portgás priimtas ne iki galo supratus atitinkamus taikytinus kriterijus. Man atrodo, jog ir primygtinis reikalavimas, kad egzistuotų visi Sprendimo Foster 20 punkte išvardyti požymiai, Teisingumo Teismo jurisprudencijoje po Sprendimo Foster taip pat daugiau niekur nėra pakartotas.
77. Apžvelgusi po Sprendimo Foster suformuotą jurisprudenciją darau išvadą, kad Teisingumo Teismas, direktyvų vertikalaus tiesioginio veikimo atveju vertindamas, kas yra valstybės vardu veikiantis subjektas, nebūtinai renkasi baigtinio kriterijų sąrašo variantą, kai kriterijai taikomi visi kartu. Sprendimo Foster 20 punktą jis išties cituoja dažniau negu to sprendimo 18 punktą. Tačiau pagal rezultatą man atrodo, jog Teisingumo Teismas griežtai ir primygtinai nereikalavo, kad turi egzistuoti visi jame minėti požymiai. Jis veikiau, kaip Sprendime Foster, pateikė nacionaliniam teismui konkrečias tvirtas gaires, kai manė, jog turi tam pakankamai informacijos (be kita ko, Sprendime Rieser Internationale Transporte). Kitais atvejais jis paliko nacionaliniam teismui pačiam spręsti, ar tenkinami kriterijai(108).
78. Net jeigu taip vertindama klystu, kadangi klausimas, kaip apibrėžti, kas direktyvų vertikalaus tiesioginio veikimo atveju laikytina valstybės vardu veikiančiu subjektu, dabar nagrinėjamas didžiojoje kolegijoje, Teisingumo Teismas turi galimybę atsakydamas į šį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikti reikiamą paaiškinimą.
Sąsaja su kitomis ES teisės sritimis
79. Dabar norėčiau panagrinėti, ar būtų galima pasisemti idėjų iš kitų trijų ES teisės sričių – valstybės pagalbos, visuotinės ekonominės svarbos paslaugas (toliau – VESP) ir viešuosius pirkimus reglamentuojančių teisės normų (šiose srityse Teisingumo Teismui jau teko nagrinėti klausimus, kurie pagal esmę nelabai skiriasi nuo dabar sprendžiamos problemos, kaip patobulinti Sprendime Foster nustatytus kriterijus, kas direktyvų vertikalaus tiesioginio veikimo atveju yra valstybės vardu veikiantis subjektas). Visose šiose srityse veikia viešosios valdžios institucijos ir yra teikiamos atlygintinos paslaugos, visose trijose srityse valstybė užmezga santykius su įvairaus pobūdžio įstaigomis ir įmonėmis. Netvirtinu, kad kurios nors šiose srityse taikomos ES teisės normos gali būti automatiškai ir visais atžvilgiais taikomos šios bylos aplinkybėmis. Tačiau jose galima rasti naudingų įžvalgų, pagal kokius kriterijus atskirti „valstybės vardu veikiančius subjektus“ ir „privačius subjektus“.
– Valstybės pagalba (SESV 107 straipsnis).
80. Dažnai tenka vertinti, ar konkreti priemonė pagal SESV 107 straipsnį yra valstybės pagalba. Šiuo atžvilgiu norint nustatyti, ar priemonę reikėtų laikyti „valstybės narės arba iš valstybinių išteklių suteikta pagalba“, taikomas kriterijus, pagal kurį nustatoma, ar konkreti įmonei naudinga priemonė yra „valstybinės kilmės“. Jeigu priemonė yra valstybinės kilmės, tada atsiranda priemonės priskyrimo valstybei ir valstybinių išteklių naudojimo aspektai.
81. Jeigu valdžios institucija suteikia pagalbos gavėjui pranašumą, priemonė pagal apibrėžtį yra priskirtina valstybei, net jeigu aptariama institucija yra nepriklausoma nuo kitų valdžios institucijų(109). Pagal suformuotą jurisprudenciją atvejai, kai pagalbą tiesiogiai suteikia valstybė, ir atvejai, kai pagalbą suteikia pagalbai administruoti valstybės įsteigtos ar paskirtos viešosios ar privačios įstaigos, neskiriami(110). Tas pats galioja, jeigu valdžios institucija paskiria privačią arba valstybinę įstaigą administruoti priemonę, kuria suteikiamas pranašumas. Taikant ES teisę neleistina, kad valstybės pagalbos taisyklės būtų apeinamos įsteigus už pagalbos skirstymą atsakingas nepriklausomas institucijas(111).
82. Tais atvejais, kai pranašumas suteikiamas per valstybinę įmonę, tai, ar priemonę reikėtų priskirti valstybei, ne taip akivaizdu(112). Tokiais atvejais reikia nustatyti, ar galima laikyti, kad viešosios valdžios institucijos vienaip ar kitaip dalyvavo priimant priemonę. Vien to, kad priemonę priėmė valdžios institucija, savaime nepakanka, kad ją būtų galima priskirti valstybei(113). Tačiau įrodyti, kad tam tikru atveju valdžios institucija specialiai skatino valstybinę įmonę imtis atitinkamos priemonės, nereikia(114).
83. Kadangi valstybės ir valstybinių įmonių ryšys visada būna glaudus, egzistuoja realus pavojus, kad šioms įmonėms tarpininkaujant skiriama valstybės pagalba gali būti neskaidri ir pažeisti Sutartyje įtvirtintas nuostatas dėl valstybės pagalbos(115). Be to, būtent dėl privilegijuotų valstybės ir valstybinių įmonių santykių trečiajai šaliai konkrečiu atveju paprastai būna labai sunku įrodyti, kad tos įmonės įgyvendintų priemonių iš tikrųjų imtasi pagal valdžios institucijų nurodymus(116).
84. Dėl to apie tai, ar valstybinės įmonės įgyvendinta priemonė priskirtina valstybei, galima spręsti iš įvairių rodiklių, susijusių su bylos aplinkybėmis ir priemonės įgyvendinimo sąlygomis(117).
85. Kalbant apie valstybinių išteklių naudojimą apskritai, pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį valstybės pagalba galima laikyti tik valstybės tiesiogiai arba iš valstybinių išteklių suteiktą pranašumą. Tačiau iš jurisprudencijos matyti, kad privačių įstaigų ištekliai tam tikromis aplinkybėmis pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį taip pat gali būti laikomi valstybiniais. Išteklių kilmė neturi reikšmės, jeigu ištekliai, prieš juos tiesiogiai arba netiesiogiai perduodant gavėjams, yra valdomi valstybės ir nacionalinės valdžios institucijos jais gali pasinaudoti(118). Kad ištekliai būtų valdžios institucijos nuosavybė, nėra reikalaujama(119).
86. Ar tai reiškia, jog tais atvejais, kai įmonė arba įstaiga gauna finansavimą iš valstybės biudžeto ir tas finansavimas skiriamas tokiomis aplinkybėmis, kad pagal SESV 107 straipsnį atitinka valstybės pagalbos kriterijus, to pakanka, kad gavėjas direktyvos vertikalaus tiesioginio veikimo atveju būtų laikomas valstybės vardu veikiančiu subjektu? Nemanau. Man atrodo, kad privatus bankas arba anglių kasybos įmonė, gavusi pagalbą savo restruktūrizacijai, pagal Sprendimu Foster suformuotos jurisprudencijos logiką nebūtų laikoma valstybės vardu veikiančiu subjektu. Kita vertus, taip pat negaliu tvirtinti, jog vien tai, kad įmonė arba įstaiga gauna išmokas iš valstybinių lėšų už tiekiamas prekes arba teikiamas paslaugas, savaime reiškia, kad ji yra valstybės vardu veikiantis subjektas. Taigi įmonė, kuri pagal viešojo pirkimo procedūros tvarka skirtą sutartį yra atsakinga už biuro prekių tiekimą ministerijai, nepatektų į šią apibrėžtį.
– VESP
87. Įmonėms, kurioms patikėta teikti VESP, kaip apibrėžta SESV 106 straipsnio 2 dalyje, „Sutartyse nustatytos taisyklės, ypač konkurencijos taisyklės, yra taikomos, jei jų taikymas nei teisiškai, nei faktiškai netrukdo atlikti joms patikėtų specialių uždavinių“(120). Jeigu įmonės gali įrodyti, kad ši nuostata joms taikoma, tai, kad jos gauna lėšų iš valstybės, arba tai, kad joms suteikiamos išimtinės teisės, nereikš, jog susitarimas yra (draudžiama) valstybės pagalba. Keturios sąlygos, pagal kurias nustatoma, ar tam tikra įmonė teikia VESP, apibrėžtos gerai žinomame Sprendime Altmark(121).
88. Pirmoji Sprendime Altmark nustatyta sąlyga (vienintelė iš keturių, kuri šiai analizei aktuali) yra tokia: „įmonė gavėja privalo faktiškai būti įpareigota vykdyti viešosios paslaugos įpareigojimus, o šie įpareigojimai turi būti aiškiai apibrėžti“. Bendrasis Teismas vėliau tai papildė dar dviem reikalavimais: „viešosios valdžios akto, kuriuo nagrinėjamiems ūkio subjektams pavesta [VESP] užduotis, [buvimas] bei minėtos užduoties [visuotinis] ir [privalomas pobūdis]“ ir „valstybė narė turi nurodyti priežastis, dėl kurių mano, kad nagrinėjama paslauga dėl savo specifinio pobūdžio verta būti pripažinta [VESP] ir išskirta iš kitos ekonominės veiklos“(122).
89. Šią jurisprudenciją aiškinant kartu su Komisijos praktika, taikoma įmonėms, teigiančioms, kad teikia VESP(123), matyti, jog šios paslaugos apima veiklą, kuri yra valstybės viešosios užduoties dalis ir kurią valstybė dėl tam tikros priežasties nusprendė pavesti trečiajai šaliai. Į šį klausimą galima pažvelgti kiek kitu atžvilgiu: valstybių narių valdžios institucijos (nacionaliniu, regioniniu arba vietos lygmeniu priklausančios nuo įgaliojimų paskirstymo pagal nacionalinę teisę) teikiamas paslaugas laiko visuotinės svarbos paslaugomis, dėl to joms taiko specialius viešosios paslaugos įpareigojimus. VESP sąvoka apima ir ekonominę veiklą, ir neekonominio pobūdžio paslaugų teikimą(124).
90. VESP teikiančiai įmonei būdingas esminis požymis yra tai, kad teikiama paslauga, kuria tenkinami visuomenės poreikiai, tačiau kuri laisvojoje rinkoje be valstybės intervencijos nebūtų teikiama (arba būtų teikiama tik kitokiomis sąlygomis, vertinant pagal objektyvią kokybę, saugą, prieinamumą, vienodą požiūrį arba visuotinę prieigą) (vadinamasis rinkos nepakankamumo kriterijus)(125). Akivaizdus pavyzdys būtų vaistinės veikla atokioje kaimo vietovėje. Todėl Teisingumo Teismas nustatė, kad VESP yra paslaugos, kurioms, palyginti su vykdant kitą ekonominę veiklą teikiamomis paslaugomis, būdingi specifiniai ypatumai(126). Pagal suformuotą jurisprudenciją valstybių narių valdžios institucijos turi didelę diskreciją apibrėžti, ką laiko VESP, o Komisija gali ginčyti valstybės narės nustatytą šių paslaugų apibrėžtį tik esant akivaizdžiai klaidai(127). Derėtų pažymėti (tačiau tai nekelia nuostabos), kad VESP mastas ir organizavimas įvairiose valstybėse narėse labai skiriasi ir priklauso nuo kiekvienos valstybės narės valstybės intervencijos istorijos ir kultūros. Todėl VESP yra labai įvairių. Vartotojų poreikiai ir prioritetai skiriasi, nelygu geografinė, socialinė ir kultūrinė aplinka. Todėl kiekvienos valstybės narės valdžios institucijoms (pagrįstai) tenka pareiga nustatyti to, kas bus laikoma visuotinės svarbos paslauga, pobūdį ir mastą.
91. Teikdamas VESP tiekėjas turi laikytis tam tikrų apribojimų arba vykdyti tam tikras užduotis, kurių nevykdytų, jeigu panašias paslaugas teiktų komerciniais tikslais. Tokių apribojimų pavyzdžiai galėtų būti visuotinių paslaugų teikimas visiems, kas jų prašo (užuot galėjus laisvai pasirinkti klientus); pareiga šias paslaugas teikti visada (užuot galėjus laisvai pasirinkti, ar, kada ir kur jas teikti) ir pareiga teikti paslaugą, neatsižvelgiant į tai, ar ją teikti konkrečiam klientui arba konkrečiomis aplinkybėmis yra komerciškai prasminga. VESP teikianti įmonė savo ruožtu paprastai naudojasi suteiktomis tam tikro pobūdžio išimtinėmis teisėmis ir gauna iš valstybės užmokestį, didesnį už tą, kurį įmonė gautų už teikiamą paslaugą įprastomis rinkos sąlygomis.
92. Kai kuriais atvejais teikiant VESP gali būti suteikti specialūs įgaliojimai pagal Sprendime Foster suformuotos jurisprudencijos logiką (pavyzdžiui, įgaliojimas taikyti asmenims priverstines priemones), bet nebūtinai. Prie šio svarbaus punkto dar grįšiu(128).
– Viešieji pirkimai
93. Pagal ES viešųjų pirkimų teisę sąvoka „valstybė“ ir jos vardu veikiantys subjektai yra sąvokos „perkančioji organizacija“ sinonimai. Tai savo ruožtu lemia, ar sutartis sudaroma pagal viešųjų pirkimų taisykles, ar gali būti sudaroma pagal kurią nors kitą procedūrą(129).
94. Direktyvos 2014/24/ES 2 straipsnio 1 dalyje apibrėžta, kad „perkančiosios organizacijos“ yra „valstybės, regionų ar vietos valdžios institucijos, viešosios teisės reglamentuojami subjektai arba iš vienos ar daugiau tokių institucijų arba vieno ar daugiau tokių viešosios teisės reglamentuojamų subjektų sudarytos asociacijos“. Pagal 2 straipsnio 1 dalies 4 punktą „viešosios teisės reglamentuojami subjektai“ yra „subjektai, pasižymintys visomis toliau išvardytomis charakteristikomis: a) jie įsteigti siekiant konkretaus tikslo – patenkinti bendrojo intereso poreikius, kurie nėra pramoninio ar komercinio pobūdžio; b) jie turi teisinį subjektiškumą; ir c) jie didžiąja dalimi finansuojami valstybės, regionų ar vietos valdžios institucijų ar kitų viešosios teisės reglamentuojamų subjektų lėšomis arba jų valdymas yra prižiūrimas tų institucijų ar subjektų, arba jie turi administracinį, valdymo ar priežiūros organą, kurio daugiau kaip pusę narių skiria valstybės, regionų ar vietos valdžios institucijos arba kiti viešosios teisės reglamentuojami subjektai“(130).
95. Šios kumuliacinės sąlygos(131) susijusios ne tik su įstaigos teisiniu statusu (juridinis asmuo) ir jos organiniu ryšiu su valstybe (per finansavimą ir kontrolę), bet ir su perkančiosios organizacijos viešąja užduotimi (visuotinės svarbos poreikiams, kurie nėra pramoninio ar komercinio pobūdžio, tenkinti).
96. Iš pirmo žvilgsnio gali atrodyti, kad apibrėžtis siauresnė už klasikinius Sprendime Foster nustatytus kriterijus. Tačiau praktiškai Teisingumo Teismas ją aiškina plačiai, lanksčiai ir kiekvienu atveju atsižvelgdamas į bylos aplinkybes.
97. Taigi Sprendime University of Cambridge Teisingumo Teismas konstatavo, jog „nors tai, kaip konkreti įstaiga finansuojama, gali atskleisti, ar ji labai priklausoma nuo kitos perkančiosios organizacijos, akivaizdu, kad šis kriterijus nėra absoliutus. Ne visais perkančiosios organizacijos mokėjimais galima sukurti arba sustiprinti konkrečius subordinacijos arba priklausomybės ryšius. Tik tie mokėjimai, kuriais finansuojama ar remiama atitinkamos įstaigos veikla be konkretaus atsakomojo atlygio, gali būti laikomi „viešuoju finansavimu“(132). Vadinasi, tinkamai aiškinant direktyvų 92/50, 93/36 ir 93/37 1 straipsnio b punkto antroje pastraipoje pavartotą žodžių junginį „finansuojama [vienos arba kelių perkančiųjų organizacijų]“ prie jo reikia priskirti „vienos arba kelių perkančiųjų organizacijų sudarytas sutartis arba sumokėtas dotacijas už paramą moksliniam tiriamajam darbui ir už švietimą atsakingų vietos valdžios institucijų universitetams sumokėtas dotacijas studentams už tų studentų mokymą. Vienos arba kelių perkančiųjų organizacijų mokėjimai pagal sutartį dėl paslaugų, kurias sudaro mokslinis tiriamasis darbas, arba mokėjimai kaip atlygis už kitas paslaugas, pavyzdžiui, konsultacijas arba konferencijų organizavimą, priešingai, pagal tas direktyvas nelaikytini viešuoju finansavimu“(133).
98. Sprendime Mannesmann Anlagenbau Teisingumo Teismas nustatė, kad toks subjektas, koks yra Österreichische Staatsdruckerei, kurio pagrindinė veikla – termostabilizacinė ritininė spauda ir kuris įsteigtas pagal teisės aktus ir vykdo ne tik visuotinės svarbos, bet ir komercinę veiklą, turi būti laikomas viešosios teisės reglamentuojamu subjektu, tad ir perkančiąja organizacija: taigi šio subjekto sudarytas visokio pobūdžio darbo sutartis reikia laikyti viešojo darbų pirkimo sutartimis(134). Iš esmės Teisingumo Teismas nustatė, kad nuo to momento, kai tarp įstaigos vykdomų užduočių atsiranda visuotinės svarbos užduočių, visiems įstaigos pirkimo konkursams pradedama taikyti viešųjų pirkimų direktyva.
99. Sprendime Adolf Truley Teisingumo Teismas pabrėžė, kad sąvoką „visuotinės svarbos poreikiai“ reikia aiškinti autonomiškai ir šio išaiškinimo vienodai laikytis visoje Europos Sąjungoje, taip pat, kad šią sąvoką reikia aiškinti atsižvelgiant į direktyvos aplinkybes ir tikslą(135). Teisingumo Teismas savo poziciją toliau plėtojo Sprendime Komisija /Ispanija, kuriame nurodė, kad „norint nustatyti, ar esama visuotinės svarbos, bet ne pramoninio ar ne komercinio pobūdžio poreikių, reikia atsižvelgti į atitinkamas teisines ir faktines aplinkybes, pavyzdžiui, tas, kurios buvo susiklosčiusios, kai atitinkama įstaiga sukurta; sąlygas, kuriomis ji vykdo savo veiklą; be kita ko, tai, kad rinkoje nepakankama konkurencija; tai, kad pagrindinis jos tikslas nėra gauti pelno; tai, kad ji neprisiima su veikla susijusios rizikos, ir į visą aptariamai veiklai skiriamą valstybinį finansavimą“(136).
100. Apskritai visuotinės svarbos poreikiai, kurie yra esminiai nustatant, ar įstaigai pavesta viešoji užduotis, yra „pirma, tie poreikiai, kurie patenkinami kitaip, ne rinkoje esančiomis prekėmis arba paslaugomis, ir, antra, tie poreikiai, kuriuos dėl su visuotine svarba susijusių priežasčių valstybė pati nusprendžia patenkinti arba kuriems nori daryti lemiamą įtaką“(137).
101. Akimirkai stabtelsiu viskam apibendrinti ir užduosiu klausimus: ar visas įstaigas arba įmones, kurioms pavesta vykdyti viešąją užduotį pagal pirmąją Sprendime Altmark nustatytą sąlygą arba kurioms pavedama teikti VESP, reikėtų laikyti valstybės vardu veikiančiais subjektais? Jeigu į kurią nors klausimo dalį būtų atsakyta teigiamai (be abejonės, neatsižvelgiant į tai, ar tai pakankamas, ar tiesiog būtinas požymis, kad jos patektų į apibrėžties taikymo sritį), tada ar kita sąlyga turėtų būti tai, kad viešoji užduotis turi būti aiškiai įvardyta kaip tokia atitinkamoje teisės aktų arba reglamentavimo sistemoje? Toks papildomas reikalavimas galėtų padėti padidinti teisinį tikrumą ir įstaigai, ir įmonei, ir asmeniui, norinčiam remtis direktyvų vertikalaus tiesioginio veikimo principu. Be to, jeigu tam tikros vykdomos veiklos atžvilgiu įstaiga yra valstybės vardu veikiantis subjektas, ar ją reikėtų laikyti valstybės vardu veikiančiu subjektu visos jo veiklos atžvilgiu, ar tai būtų per platu?
102. Šiuo atžvilgiu praktinius klausimus, kurių kyla taikant tokius Sprendime Foster nustatytus kriterijus, kokie yra dabar, gali padėti iliustruoti du pavyzdžiai.
103. Pirmas mano pavyzdys – apsaugos paslaugas teikianti įmonė X. Ji yra sudariusi dvi sutartis. Viena sudaryta su didele privačia teisininkų įmone, siekiančia, kad jos patalpose būtų įrengtos tinkamos apsaugos priemonės. Kita sudaryta su centrinės valdžios institucija, perkančia tam tikras sugriežtinto režimo kolonijai skirtas apsaugos paslaugas. Vertinant objektyviai, faktinės abiem atvejais teikiamos paslaugos yra praktiškai identiškos. Pirmoji sutartis yra įprasta privatinės teisės reglamentuojama dviejų privačių subjektų sutartis. Pagal antrąją sutartį reikalaujama, kad įmonė X atliktų valstybės jai pavestą viešąją užduotį. Įmonei X valstybė perdavė tam tikras savo funkcijas ir įmonė X išties turi specialius įgaliojimus (tiksliau, sulaikymo įgaliojimus).
104. Antras mano pavyzdys – keltų paslaugas teikianti įmonė Y. Ji veikia dviem maršrutais. Vienas maršrutas populiarus, juo naudojasi daugybė potencialių klientų: ir krovinių vežėjų, ir keleivių. Su įmone Y tame maršrute konkuruoja dar dvi įmonės, tačiau galimybių gauti pelno dar yra nemažai ir įmonė Y, atsižvelgdama į paklausą, gali pasirinkti keltų paslaugų intensyvumą. Šiame maršrute yra tvirtų komercinių perspektyvų. Kitas maršrutas jungia pagrindinę sausumos dalį ir mažą, atokią salą. Keltų paslaugos yra salai gyvybiškai svarbi jungtis su išorės pasauliu. Keltų paslaugas anksčiau tiesiogiai kontroliavo vietos valdžios institucijos; tačiau vietos valdžios institucijos paskelbė konkursą, siekdamos paskirti (vieną) paslaugų teikėją. Šis maršrutas – priešingai – nėra komerciškai perspektyvus. Perkančioji organizacija nurodė, kad keltų paslaugos turi būti teikiamos visus metus, visokiomis oro sąlygomis ir neatsižvelgiant į keleivių skaičių arba krovinių kiekį konkrečiame laive arba reise. Įmonė Y dalyvauja konkurse, su ja sudaroma sutartis. Pirmajame maršrute įmonė Y yra įprasta komercinės veiklos vykdytoja. Antrajame maršrute įmonė Y vykdo viešąją užduotį. Keltų paslaugos salai akivaizdžiai priskirtinos prie VESP kategorijos. Tokios sutarties sąlygos, kokių pageidauja vietos valdžios institucija, vien komerciniu požiūriu išties nėra labai patrauklios. Nors įmonė Y galėjo reikalauti kokių nors lengvatų, išimčių arba specialių įgaliojimų, jie nėra reikalingi VESP teikti ir negalėjo būti suteikti.
105. Iš šių dviejų pavyzdžių matyti, kad, atsižvelgiant į konkrečias aplinkybes, ta pati įstaiga vienos veiklos atžvilgiu gali būti valstybės vardu veikiantis subjektas, o kitos veiklos atžvilgiu toks subjektas nėra. Svarbu pabrėžti, kad šis skirstymas priklauso ne nuo to, kokiu statusu įstaiga veikia. Iš sprendimų Marshall ir Foster akivaizdu, kad tai neturi reikšmės; išties abiejuose mano pateiktuose pavyzdžiuose abiem atvejais minėtos įmonės X ir Y veikia tokiu pačiu statusu. Tačiau pagrindinis šių pavyzdžių skirtumas yra tai, kad vienu atveju įstaigos veikla yra visiškai komercinė, o kitu atveju ta pati įstaiga atlieka viešąją užduotį. Iš šių dviejų pavyzdžių taip pat matyti, kad vykdydama viešąją užduotį įmonė X turi „specialius įgaliojimus“, o įmonė Y jų neturi.
106. Tai paminėjusi, dabar grįžtu prie prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo antrojo klausimo.
107. Pirma, man atrodo, kad pagrindinis principas yra aiškus iš suformuotos jurisprudencijos. Asmuo gali remtis tikslia ir besąlygiška direktyvos nuostata prieš valstybę, neatsižvelgiant į tai, kokiu statusu valstybė veikia, nes „reikia užtikrinti, kad valstybė negalėtų turėti naudos dėl to, kad pati nesilaikė [ES] teisės normų“(138).
108. Antra, pažymiu (turbūt tai akivaizdu), kad už asmenims suteiktas teises dažnai mokama tam tikra kaina. Pavyzdžiui (tai tik vienas galimas pavyzdys), už suteiktas saugomas teises užimtumo srityje darbdavys įpareigojamas išlaikyti atitinkamą darbuotoją arba mokėti kompensaciją už darbo sutarties pažeidimą.
109. Trečia, kas vertikalaus tiesioginio veikimo atveju yra valstybės vardu veikiantis subjektas, turi būti autonomiška ES teisės sąvoka. Pagal tai tiesiogiai nustatoma, kas gali ir kas negali reikalauti tiesioginio veikimo direktyva, kurios valstybė narė laiku ir tinkamai neįgyvendino, suteikiamų teisių. Atsižvelgiant į pagrindinį reikalavimą, kad ES teisė būtų taikoma vienodai visoje Europos Sąjungoje(139), negalima patvirtinti jokios apibrėžties, pagal kurią būtų leidžiama keisti jos taikymo mastą atsižvelgiant į skirtingose nacionalinėse teisinėse sistemose įtvirtintas apibrėžtis, kas yra „viešoji paslauga“ arba „specialūs įgaliojimai“ ir kas pagal nacionalinę konstitucinę teisę laikoma „valstybe“.
110. Ketvirta, būtent dėl to, kad nacionalinė terminija ir apibrėžtys labai įvairios, ES teisės aktuose nustatyta apibrėžtis, kas yra valstybės vardu veikiantis subjektas, turi būtinai būti suformuluota abstrakčiai.
111. Penkta, nuo 1990 m., kai priimtas Teisingumo Teismo sprendimas Foster, daug kas pasikeitė. Daugelyje valstybių narių labai padaugėjo užduočių, kurių valstybė nebeatlieka pati. Subjektai, kuriems pavedama vykdyti tas užduotis, pagal pobūdį taip pat tapo daug įvairesni. Nors valstybės turto ir kartu anksčiau valstybei perduotų teisių (kaip Sprendime Marshall nagrinėtu atveju) privatizavimo procesas jokiu būdu nesustojo, dabar tas pareigas taip pat galima perduoti pagal „viešojo ir privataus sektorių partnerystę“, sudarius sutartį arba koncesijos būdu.
112. Pirmiausia paaiškinsiu, kas tai apibrėžčiai neturi reikšmės.
113. Pirma, iš paties Sprendimo Foster ir vėliau suformuotos jurisprudencijos (ypač sprendimų Rieser Internationale Transporte ir Sozialhilfeverband Rohrbach) aišku, kad reikšmės neturi atsakovo teisinė forma(140).
114. Antra, taip pat akivaizdu, kad „valstybė“ nebūtinai turi vykdyti kasdienę įstaigos veiklos kontrolę arba vadovauti tos įstaigos veiklai(141). Man atrodo, kad šiuo atžvilgiu už ankstesnių kriterijų požymį, jog įstaiga „yra valstybės kontroliuojama“, dabar svarbesni kiti dalykai.
115. Taip pat akivaizdu, kad jeigu aptariama įstaiga tikrai priklauso valstybei arba valstybė ją kontroliuoja, ji bus laikoma valstybės vardu veikiančiu subjektu(142). Man tai atrodo visiškai pagrįsta: iš valstybės taip reikalaujama mokėti už tai, kad būtų laikomasi pagal direktyvą, kurią valstybė turėjo perkelti į nacionalinę teisę, suteiktų teisių.
116. Panašiai bet kuri „valstybės aparato“ dalis – savivaldybės, regioninė ar vietos valdžios institucija ir pan., beveik savaime akivaizdu, yra valstybės vardu veikiantis subjektas. Organiniu požiūriu, jos išties gali būti tiesiog laikomos valstybės dalimi – todėl jas tokiomis reikėtų laikyti be papildomos analizės(143).
117. Mano nuomone, ankstesniuose kriterijuose nurodyto elemento „pavaldi valstybei“ šiame etape nereikia aiškinti išsamiau. Man atrodo, iš jurisprudencijos, suformuotos iki Sprendimo Foster, akivaizdu, jog šį žodžių junginį reikia suprasti taip, kad valstybė nustatė aplinkybes ir tvarką, kuriomis įstaiga gali veikti.
118. Galiausiai pažymėtina, kad reikšmės neturi finansavimo klausimas. Tam, kad įstaiga būtų laikoma valstybės vardu veikiančiu subjektu, ji neprivalo būti valstybės finansuojama(144).
119. Nagrinėjant likusius požymius (jų visuma sudaro kriterijus, pagal kuriuos sprendžiama, ar tam tikra įstaiga direktyvų vertikalaus tiesioginio veikimo atveju yra valstybės vardu veikiantis subjektas), šis klausimas vertinamas funkciniu požiūriu („ar aptariama įstaiga atlieka tam tikra prasme „valstybinio pobūdžio“ funkcijas?“)(145). Šie požymiai, mano nuomone, bent jau pagal Sprendime Foster ir paskesnėje jurisprudencijoje nustatytus kriterijus yra tokie: i) ar valstybė pavedė aptariamai įstaigai vykdyti viešąją užduotį, kurią kitu atveju valstybė galbūt nuspręstų vykdyti pati; ir ii) ar valstybė suteikė tai įstaigai tam tikros formos papildomų įgaliojimų, kad įstaiga galėtų veiksmingai atlikti savo užduotį (čia tiesiog perfrazuojamas žodžių junginys „specialūs įgaliojimai, viršijantys suteikiamus pagal privačių asmenų tarpusavio santykiams taikytinas teisės normas“). Pirmasis požymis būdingas daugeliui įvairių formų viešųjų užduočių: ligoninių ir švietimo įstaigų valdymo, kalėjimų priežiūros ir užtikrinimo, kad atokiose valstybės teritorijos vietose būtų teikiamos esminės paslaugos. Antrasis požymis dažnai būna natūraliai susijęs su tokiai įstaigai duodamu pavedimu vykdyti viešąją užduotį.
120. Tad siūlau Teisingumo Teismui atsakant į antrąjį klausimą nurodyti, kad nustatydamas, ar konkretus atsakovas direktyvų vertikalaus tiesioginio veikimo atveju yra valstybės vardu veikiantis subjektas, nacionalinis teismas turėtų atsižvelgti į šiuos kriterijus:
1) aptariamos įstaigos teisinė forma neturi reikšmės;
2) valstybė nebūtinai turi vykdyti kasdienę įstaigos veiklos kontrolę arba vadovauti tos įstaigos veiklai;
3) jeigu aptariama įstaiga priklauso valstybei arba yra valstybės kontroliuojama, ji turėtų būti laikoma valstybės vardu veikiančiu subjektu, nenagrinėjant, ar ji atitinka kitus kriterijus;
4) bet kuri savivaldybės, regioninė, vietos valdžios institucija arba joms lygiavertė institucija savaime laikytina valstybės vardu veikiančiu subjektu;
5) nebūtina, kad aptariama įstaiga būtų finansuojama valstybės;
6) jeigu valstybė aptariamai įstaigai pavedė teikti viešąją paslaugą, kurią kitaip galbūt turėtų tiesiogiai teikti pati valstybė, ir jeigu valstybė suteikė tai įstaigai tam tikros formos papildomus įgaliojimus, kad ji galėtų veiksmingai atlikti savo užduotį, aptariama įstaiga bet kuriuo atveju laikytina valstybės vardu veikiančiu subjektu.
Atlikdamas analizę nacionalinis teismas turėtų atsižvelgti į pagrindinį svarbiausią principą, kad asmuo gali remtis tiksliomis ir besąlygiškomis direktyvos nuostatomis prieš valstybę, neatsižvelgiant į tai, kokiu statusu valstybė veikia, nes reikia užtikrinti, kad valstybė negalėtų turėti naudos dėl to, kad pati nesilaikė ES teisės normų.
121. Klausimą, ar tais atvejais, kai įstaigai pavesta teikti viešąją paslaugą, kaip nurodyta 120 punkto 6 papunktyje, reikia, kad valstybė įstaigai suteiktų „specialius įgaliojimus“, nagrinėsiu atsakydama į trečiąjį klausimą.
Dėl trečiojo klausimo
122. Trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar to, kad valstybė narė įstaigai (kokia yra MIBI) perdavė plačią atsakomybę, siekdama skelbiamo tikslo įvykdyti ES teisėje numatytas pareigas, pakanka, kad ta įstaiga vertikalus tiesioginio veikimo atveju būtų priskirta prie valstybės vardu veikiančių subjektų. Arba ar tam, kad asmuo galėtų remtis direktyvos tiesioginio veikimo nuostata įstaigos atžvilgiu, reikia, kad: i) tokiai įstaigai būtų suteikti specialūs įgaliojimai; arba kad ii) jos veiklą valstybė narė tiesiogiai kontroliuotų arba prižiūrėtų.
123. Preliminariai pažymiu, kad direktyvos būna įvairių formų ir masto. Vienomis, kaip užimtumo direktyvomis, sukuriamos teisės ir nustatomi įpareigojimai visiems darbuotojams ir darbdaviams, išskyrus kelias konkrečias ribotas išimtis(146). Kitose nustatomi tam tikri parametrai, kurių reikia laikytis naudojantis atitinkamomis iš ES teisės aktų išplaukiančiomis teisėmis(147), arba nustatoma, kaip turi būti reguliuojami tam tikri ūkio sektoriai(148). Vis dėlto kai kuriose direktyvose reikalaujama, kad valstybė narė pavestų konkrečiai įstaigai tam tikras užduotis, kurias reikia vykdyti dėl direktyva sukurtų įpareigojimų ir suteiktų teisių.
124. Taip yra šiuo atveju. Akivaizdu, jog įpareigojimas užtikrinti, kad vairuotojai būtų apsidraudę nuo tokios rizikos, dėl kurios E. Farrell pateko į eismo įvykį, išplaukia tiesiogiai iš ES teisės aktų, būtent Trečiosios motorinių transporto priemonių draudimo direktyvos 1 straipsnio. Antrosios motorinių transporto priemonių draudimo direktyvos 1 straipsnio 4 dalies pirmoje pastraipoje anksčiau iš valstybių narių reikalauta sukurti mechanizmą, pagal kurį būtų administruojami atvejai, kai eismo įvykį sukelia vairuotojas, neapsidraudęs nuo rizikos, nuo kurios reikalaujama privalomai draustis. Pagal abu įpareigojimus kartu Airija privalėjo užtikrinti, kad vairuotojo atsakomybę keleiviui, atsidūrusiam tokioje padėtyje, kokioje atsidūrė E. Farrell, prisiimtų vairuotojo draudikas arba (jeigu vairuotojas nenustatytas arba neapsidraudęs) įstaiga, kurią Airija įgaliojo patenkinti tokius reikalavimus.
125. Kaip valstybė narė, Airija galėjo rinktis įvairius galimus šio įpareigojimo įgyvendinimo būdus. Taigi ji galėjo perduoti atsakomybę už reikalavimų vykdymą tais atvejais, kai asmenys nukenčia dėl neapsidraudusių vairuotojų, kuriai nors savo pačios valdžios institucijai (pavyzdžiui, Transporto ministerijai). Ji galėjo įsteigti naują, atskirą viešosios teisės reglamentuojamą įstaigą ir atsakomybę už tai perduoti jai. Arba galėjo pasielgti taip, kaip faktiškai pasielgė: už panašią sritį atsakingai esamai privatinės teisės reglamentuojamai įstaigai perduoti naujas iš Trečiosios motorinių transporto priemonių direktyvos 1 straipsnio išplaukiančias atsakomybės sritis.
126. Antra, kaip teisingai pažymi Komisija, tai neįprastas atvejis, nes MIBI raison d’être apima būtent dėl neapsidraudusių vairuotojų nukentėjusių asmenų pateiktų reikalavimų nagrinėjimą. Būtent šiomis konkrečiomis aplinkybėmis kyla klausimas, ar ši įstaiga taip pat atsakinga už konkrečios kompensacijos išmokėjimą, neatsižvelgiant į tai, kad Airija bylai reikšmingu laikotarpiu nebuvo tinkamai perkėlusi į nacionalinę teisę visų ES teisės įpareigojimų ir (dar) nebuvo pavedusi MIBI prisiimti tokią atsakomybę. Šiuo atžvilgiu ši byla skiriasi nuo kitų atvejų, pavyzdžiui, nagrinėtojo Sprendime Marshall(149), kai atsakovą dėl kitų priežasčių ir visiškai kitomis aplinkybėmis reikėjo laikyti valstybės vardu veikiančiu subjektu, dėl to jis privalėjo įgyvendinti tiesioginio veikimo užimtumo teisės aktuose nustatytas teises, kuriomis M. H. Marshall galėjo remtis pagal Direktyvos 76/207 5 straipsnio 1 dalį. Šiuo atveju tiesioginio veikimo teisė, kurią E. Farrell nori ginti (kompensacija už sužalojimus, kurių asmuo patiria kaip keleivis važiuodamas motorine transporto priemone) pagal Trečiosios motorinių transporto priemonių draudimo direktyvos 1 straipsnį, yra būtent tokia teisė, kurios atžvilgiu Airija jau perdavė MIBI likusią atsakomybę už atvejus, kai vairuotojas yra nenustatytas arba neapsidraudęs.
127. Vis dėlto trečiasis klausimas apskritai susijęs su ES teisės taikymu visoje Europos Sąjungoje. Todėl paraginčiau didžiąją kolegiją atsakyti į jį ne siaurai (pavyzdžiui, remiantis faktu, kad visi Airijos motorinių transporto priemonių draudikai privalo būti MIBI nariai, o tai būtų galima laikyti tam tikros formos specialiais įgaliojimais(150)), bet taip, kad būtų atsakyta į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo (pagrindinį) principinį klausimą.
128. Kaip pažymėjau atsakydama į antrąjį klausimą, specialių įgaliojimų arba tiesioginės valstybės narės kontrolės ar priežiūros pakanka, kad atitinkama įstaiga būtų laikoma valstybės vardu veikiančiu subjektu. Trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo išaiškinti, ar šie požymiai yra būtina atitinkamos lygties dalis. Ar vis dėlto pakanka, kad įpareigojimas vykdyti tam tikras pareigas, kurias kitaip valstybė narė turėtų atlikti pati, buvo patikėtas atitinkamai įstaigai?
129. Šiomis aplinkybėmis ypač svarbi tampa sąvoka „specialūs įgaliojimai“. Norint suprasti, kokia funkcija tenka šiai sąvokai, verta grįžti prie Sprendimo Foster.
130. Kaip jau minėjau šios išvados 52 punkte, Teisingumo Teismas neketino nustatyti baigtinių ir visam laikui taikytinų kriterijų. Jis veikiau suformulavo šiuos kriterijus remdamasis esama jurisprudencija.
131. Taigi Sprendimo Foster 18 punkte Teisingumo Teismas išdėstė keliose bylose taikytą poziciją, kad vertikalus tiesioginis veikimas gali atsirasti, kai organizacijos arba įstaigos yra „valstybei pavaldžios ar kontroliuojamos arba turi specialių įgaliojimų“(151). 19 punkte jis išvardija keturias bylas. Trijose iš jų dalyvavo valstybei pavaldžios arba valstybės kontroliuojamos įstaigos (mokesčių institucijos, vietos arba regioninės valdžios institucijos ir viešoji ligoninė), kurios atitiko kriterijus pagal šiuos pagrindus. Nors pirmosios dvi įstaigos taip pat galėjo atitikti kriterijus pagal akivaizdžiai turimus įgaliojimus, to paties negalima pasakyti apie viešąją ligoninę. Ketvirtoje byloje (Johnston) dalyvavo konstituciškai nepriklausoma už viešosios tvarkos ir saugumo palaikymą atsakinga institucija. Jai, beje, tuo tikslu buvo suteikti specialūs įgaliojimai.
132. Man atrodo, kad nurodydamas Sprendimą Johnston Teisingumo Teismas rinkosi bylą, kuri atitiktų Teisingumo Teismo ką tik nustatytus kriterijus (kaip kiti trys pavyzdžiai) ne pagal tai, ar atitinkama įstaiga „pavaldi valstybei ar jos kontroliuojama“, bet pagal tai, ar ji turi „specialius įgaliojimus“. Taip Teisingumo Teismas pabrėžė, kas tuo konkrečiu atveju yra esminis požymis.
133. Šiomis aplinkybėmis įdomu pažymėti, kad Sprendime Johnston sąvoka „specialūs įgaliojimai“ iš tikrųjų nevartojama. Teisingumo Teismas sprendime vietoj šios sąvokos mini „valstybės instituciją, valstybės įgaliotą rūpintis viešąja tvarka ir visuomenės saugumu“(152). Teisingumo Teismas pridūrė, jog tokia institucija „negali pasinaudoti tuo, kad valstybė, kuriai ji priklauso, nesilaiko [ES] teisės“.
134. Šiame etape reikėtų pažymėti dar kelis dalykus.
135. Pirma, Sprendime Foster (arba iš tiesų paskesnėje jurisprudencijoje) nėra apibrėžta, ką iš tikrųjų reiškia sąvoka „specialūs įgaliojimai“. Tepasakoma, kad šie įgaliojimai „viršija suteikiamus pagal privačių asmenų tarpusavio santykiams taikomas teisės normas“. Jeigu Sprendime Foster nustatytus kriterijus reikia vienodai taikyti visoje Europos Sąjungoje, ši sąvoka, jeigu ji išliks kriterijų dalis, ES teisėje turi turėti savarankišką reikšmę. Vis dėlto, praėjus 20 metų nuo Sprendimo Foster, iš vienos nacionalinės teisinės sistemos(153) paimta sąvoka ES teisėje vis dar neturi aiškios, savarankiškos reikšmės.
136. Antra, išanalizavusi po Sprendimo Foster suformuotą jurisprudenciją(154) nenustačiau, kad kurioje nors konkrečioje byloje specialūs įgaliojimai būtų buvę tikrinti ir nustatyti. Visos įstaigos – įstaigos, atsakingos už greitkelių statybą arba energijos tiekimo paslaugas(155), turinčios išimtinę telekomunikacijos paslaugų visuomenei teikimo koncesiją(156), privati nacionalinius magistralinius kelius eksploatuojanti įstaiga(157), socialinės apsaugos organizacijos(158), viešojo sektoriaus ligoninė(159), regioninė socialinės apsaugos tarnyba(160) ir valstybės narės pašto tarnyba(161) – vykdė viešąsias užduotis. Iš sprendimuose pateiktos faktinės medžiagos nelabai aišku, ar jos visais atvejais turėjo specialius įgaliojimus. Sprendime Portgás(162) Teisingumo Teismas aiškiai nurodė, jog naudojimasis specialiomis ir išimtinėmis teisėmis pagal koncesijos sutartį nereiškia, kad atitinkama įstaiga būtinai turi specialius įgaliojimus, ir perdavė šį konkretų klausimą toliau tirti nacionaliniam teismui(163).
137. Trečia, nors tam tikri papildomi įgaliojimai dažnai gali būti reikalingi viešajai užduočiai atlikti, neaišku, ar jų reikia visais atvejais. Šie įgaliojimai tikriausiai akivaizdžiausi VESP atveju. Dabar valstybė gali suteikti specialių arba išimtinių teisių daugelyje ūkio sektorių (pavyzdžiui, telekomunikacijų, vandens dujų, elektros)(164).
138. Darau išvadą, jog tam, kad įstaiga būtų laikoma valstybės vardu veikiančiu subjektu, reikalauti, kad ji taip pat turėtų „specialius įgaliojimus“, nereikia, taigi yra nepagrįsta.
139. Vis dėlto svarbu aiškiai pažymėti, kad ne kiekvienas viešajam interesui svarbią veiklą vykdantis asmuo arba įstaiga bus valstybės vardu veikiantis subjektas. Šiuo atžvilgiu norėčiau paminėti tokius dalykus.
140. Pirma, reikia, kad būtų „įstaiga“ – turiu galvoje juridinį asmenį. Fizinis asmuo negali būti valstybės vardu veikiantis subjektas.
141. Antra, kai įstaiga vykdo įvairias funkcijas, kurių vienos yra valstybės pavestos užduotys, o kitos – ne, ši įstaiga gali būti laikoma valstybės vardu veikiančiu subjektu tik dėl pirmosios kategorijos funkcijų. Todėl pozicija, kurios siūlau laikytis, skiriasi nuo pozicijos, kurios Teisingumo Teismas laikėsi viešųjų pirkimų bylose(165). Įstaiga, kuri pagal viešųjų pirkimų taisykles yra „perkančioji organizacija“, visada turi stebėti šios specialios srities ES teisės aktus ir jų laikytis(166), tačiau ES teisės aktų, kuriais direktyvų vertikalaus tiesioginio veikimo atveju privatus asmuo gali remtis valstybės vardu veikiančio subjekto atžvilgiu, skaičius yra daug didesnis ir ne taip aiškiai apibrėžtas. Todėl man atrodo, jog šiuo atveju netinka laikytis požiūrio, kad jei kas nors taikoma vienu atveju, taikoma ir visais.
142. Trečia, pavesta užduotis turi būti aptariamos įstaigos arba, jeigu aktualu, aptariamos įstaigos dalies pagrindinė veikla.
143. Ketvirta, aptariama įstaiga turi vykdyti veiklą, kuri vykdoma viešojo intereso labui. Tai turi būti atitinkamos valstybės narės jai pavesta užduotis, kurią kitu atveju, jeigu jos neatliktų ta įstaiga, atliktų pati valstybė.
144. Šiuo atžvilgiu sąvoka „užduotis“ apima veiklą, kuri vykdoma kiek kitiems, ne vien komerciniams tikslams. Kitaip tariant, veiklai turi būti būdingi tam tikri viešosios paslaugos požymiai. Taigi nacionalinių pašto paslaugų teikimas laikantis įpareigojimo gabenti paštą kiekvienu šalies adresu būtų priskiriamas prie šios kategorijos. Vietinės pristatymo paslaugos teikimas siekiant vien tik gauti pelno – nebūtų.
145. Dar pridurčiau, jog tai, kas gali būti dėl viešojo intereso vykdoma užduotis, skirtingose valstybėse narėse gali būti suprantama skirtingai(167). Taigi, pavyzdžiui, viena valstybė narė gali laikyti, jog jos pareiga yra užtikrinti, kad visi piliečiai galėtų prisijungti prie optinio plačiajuosčio tinklo, o kita – nuspręsti, jog tai turi būti visiškai palikta rinkai. Pirmuoju atveju įstaiga, kuriai pavesta tokia užduotis, bus valstybės vardu veikiantis subjektas. Antruoju atveju tą pačią paslaugą teikianti privataus sektoriaus įmonė toks subjektas nebus.
146. Man atrodo, jog dėl teisinio tikrumo ir atitinkamai įstaigai, ir asmenims, kurie nori jai pareikšti ieškinį, taikytinais įstatymais ir kitais aktais reikia aiškiai apibrėžti, kad ši užduotis būtent tokia.
147. Atitinkamai siūlau Teisingumo Teismui į trečiąjį klausimą atsakyti taip, kad atsakyme į antrąjį klausimą nurodyti kriterijai taikomi ir tada, kai valstybė narė perduoda įstaigai didelę dalį atsakomybės, siekdama aiškaus tikslo įvykdyti Europos Sąjungos teisėje numatytas pareigas. Nebūtina, kad ta įstaiga turėtų specialių įgaliojimų, kurie viršytų suteikiamus pagal privačių asmenų tarpusavio santykiams taikomas teisės normas.
Papildoma informacija
148. Rengiant šią išvadą ir pasiūlymą, kaip atsakyti į tris prejudicinius klausimus, neišvengiamai teko remtis (daug ginčų sukėlusiu) klausimu, ar Teisingumo Teismas buvo teisus, kai Sprendime Faccini Dori(168) nusprendė nepripažinti horizontalaus tiesioginio veikimo(169), priešingai generalinio advokato C. O. Lenz rekomendacijai toje byloje(170) ir dviejų kitų generalinių advokatų ankstesnėse bylose pateiktiems argumentams(171). Vadovavausi prielaida, kad Teisingumo Teismas nemanys, jog dabar tinkama proga atnaujinti šiuos debatus.
149. Vis dėlto manau, jog svarbu pažymėti, kad nors atsakovo teisinė forma neturėjo reikšmės, po paties Sprendimo Foster priėmimo nagrinėdamas klausimą, ar atsakovas yra valstybės vardu veikiantis subjektas, Teisingumo Teismas jau pripažino, kad privatinės teisės reglamentuojamas subjektas gali būti laikomas atsakingu už tiesioginį direktyvoje nustatytų teisių įgyvendinimą, jeigu to teisme reikalauja kitas privatus asmuo. Taip Teisingumo Teismas iš tikrųjų pats pritaria tam tikros ribotos formos horizontaliam tiesioginiam veikimui.
150. Iš esmės spragai, atsiradusiai dėl to, kad nėra bendro horizontalaus tiesioginio veikimo principo, užpildyti gali būti (ir yra) naudojami trys būdai: i) laikytis bendros pozicijos, kas yra valstybės vardu veikiantis subjektas; ii) visapusiškai išnaudoti principą interprétation conforme; ir iii) galiausiai taikyti valstybės atsakomybės už žalą principą. Jei norima veiksmingai ginti asmens teises, dabartinė padėtis blogesnė už patenkinamą. Ieškovams – sudėtinga, atsakovams – esama netikrumo. Norėčiau prisidėti prie anksčiau generalinių advokatų išreikšto pasiūlymo Teisingumo Teismui grįžti prie Sprendime Faccini Dori(172) naudotų pagrindžiamųjų argumentų dėl horizontalaus tiesioginio veikimo principo netaikymo ir juos kritiškai dar kartą persvarstyti(173).
Išvada
151. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Supreme Courtof Ireland (Aukščiausiasis Teismas, Airija) pateiktus klausimus:
1. Sprendime Foster(174)nustatyti kriterijai, pagal kuriuos sprendžiama, kas direktyvų vertikalaus tiesioginio veikimo atveju yra valstybės vardu veikiantis subjektas, pateikti sprendimo toje byloje 18, o ne 20 punkte. Jame suformuluotų kriterijų nereikia aiškinti nei taip, kad jie taikomi visi kartu, nei kiekvienas atskirai. Tame punkte veikiau pateiktas nebaigtinis sąrašas požymių, kurie gali būti svarbūs tokiam vertinimui.
2. Nustatydamas, ar konkretus atsakovas direktyvų vertikalaus tiesioginio veikimo tikslais yra valstybės vardu veikiantis subjektas, nacionalinis teismas turėtų atsižvelgti į šiuos kriterijus:
i) aptariamos įstaigos teisinė forma neturi reikšmės;
ii) valstybė nebūtinai turi vykdyti kasdienę įstaigos veiklos kontrolę arba vadovauti tos įstaigos veiklai;
iii) jeigu aptariama įstaiga priklauso valstybei arba yra valstybės kontroliuojama, ji turėtų būti laikoma valstybės vardu veikiančiu subjektu, nenagrinėjant, ar ji atitinka kitus kriterijus;
iv) bet kuri savivaldybės, regioninė, vietos valdžios institucija arba joms lygiavertė institucija savaime laikytina valstybės vardu veikiančiu subjektu;
v) nebūtina, kad aptariama įstaiga būtų finansuojama valstybės;
vi) jeigu valstybė aptariamai įstaigai pavedė teikti viešąją paslaugą, kurią kitaip galbūt turėtų teikti pati, ir jeigu valstybė suteikė tai įstaigai tam tikros formos papildomus įgaliojimus, kad ji galėtų veiksmingai atlikti savo užduotį, aptariama įstaiga bet kuriuo atveju laikytina valstybės vardu veikiančiu subjektu.
Atlikdamas analizę nacionalinis teismas turėtų atsižvelgti į pagrindinį principą, kad asmuo gali remtis tiksliomis ir besąlygiškomis direktyvos nuostatomis prieš valstybę, neatsižvelgiant į tai, kokiu statusu valstybė veikia, nes reikia užtikrinti, kad valstybė negalėtų turėti naudos dėl to, kad pati nesilaikė ES teisės normų.
3. Atsakyme į antrąjį klausimą nurodyti kriterijai taikomi ir tada, kai valstybė narė perduoda įstaigai didelę dalį atsakomybės, siekdama aiškaus tikslo įvykdyti Europos Sąjungos teisėje numatytas pareigas. Nebūtina, kad ta įstaiga turėtų specialius įgaliojimus, kurie viršytų suteikiamus pagal privačių asmenų tarpusavio santykiams taikomas teisės normas.