ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer – uitgebreid)
21 december 2022 (*)
„Beroep tot nietigverklaring – Staatssteun – Kaderregeling tot invoering in Duitsland van een federale regeling voor de compensatie van wegens lockdownbesluiten geleden schade – Besluit om geen bezwaar te maken – Maatregel tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen – Geen procesbelang – Niet‑ontvankelijkheid”
In zaak T‑525/21,
E. Breuninger GmbH & Co., gevestigd te Stuttgart (Duitsland), vertegenwoordigd door R. Velte en W. Meilicke, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door V. Bottka, G. Braga da Cruz en C. Kovács als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door:
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door J. Möller en P.‑L. Krüger als gemachtigden,
interveniënte,
wijst
HET GERECHT (Tweede kamer – uitgebreid),
ten tijde van de beraadslagingen samengesteld als volgt: V. Tomljenović, president, F. Schalin, P. Škvařilová-Pelzl, I. Nõmm (rapporteur) en D. Kukovec, rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 14 september 2022,
het navolgende
Arrest
1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, E. Breuninger GmbH Co, nietigverklaring van besluit C(2021) 3999 final van de Commissie van 28 mei 2021 betreffende steunmaatregel SA.62784 (2021/N) – Duitsland COVID‑19 – Federale compensatieregeling (PB 2021, C 223, blz. 25; hierna: „bestreden besluit”).
Voorgeschiedenis van het geding
2 Verzoekster is de werkmaatschappij van de E. Breuninger-groep, die met name actief is in de kledingsector en zich daarnaast bezighoudt met de distributie van kledingstukken, parfum, cosmetische producten en lichaamsverzorgingsproducten, meubels, huishoudelijke artikelen en decoratie.
3 Op 21 mei 2021 heeft de Bondsrepubliek Duitsland de Europese Commissie overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU in kennis gesteld van een maatregel betreffende de toekenning van tijdelijke economische steun aan ondernemingen waarvan de activiteiten waren stilgelegd als gevolg van de maatregelen die de federale staat en de deelstaten hadden genomen om het hoofd te bieden aan de pandemie op hun grondgebied in de context van de COVID-19-crisis (hierna: „federale compensatieregeling”).
4 Op 28 mei 2021 heeft de Commissie het bestreden besluit vastgesteld.
5 In het bestreden besluit heeft de Commissie in de eerste plaats de hoofdkenmerken van de federale compensatieregeling beschreven. Uit deze beschrijving blijkt dat die regeling:
– ten goede komt aan alle ondernemingen, behoudens bepaalde uitzonderingen (waaronder financiële instellingen en overheidsbedrijven);
– tot doel heeft de winstderving te compenseren die het gevolg is van de wegens de COVID-19-pandemie vastgestelde lockdownbesluiten (hierna: „lockdownbesluiten”);
– een voorlopig budget heeft van ongeveer 10 miljard EUR voor het jaar 2021, betrekking heeft op verliezen die tussen 16 maart 2020 en 31 december 2021 zijn geleden en die uitsluitend het gevolg zijn van lockdownbesluiten, geldt voor heel Duitsland en de vorm aanneemt van rechtstreekse subsidies die door bestuursinstanties op federaal, regionaal en lokaal niveau kunnen worden toegekend;
– volgens § 2, lid 1, ervan met name geldt voor ondernemingen waarvan de activiteiten door lockdownbesluiten zijn verboden en voor ondernemingen waarvan ten minste 80 % van de omzet is behaald met ondernemingen waarvan de activiteiten bij die besluiten zijn verboden;
– in § 2, lid 2, bepaalt dat ondernemingen die gemengde activiteiten uitoefenen waarvan sommige helemaal niet zijn getroffen door de lockdown, in aanmerking komen voor de federale compensatieregeling indien minstens 80 % van hun omzet wordt behaald met de verboden activiteiten;
– in § 3, lid 1, bepaalt dat alleen de verliezen in aanmerking komen die verband houden met de verboden activiteiten of met het afscheidbare deel van de activiteiten van ondernemingen dat door de lockdownbesluiten is geraakt, en dat deze verliezen bestaan in het verschil tussen de bedrijfsresultaten gedurende de perioden waarop die besluiten betrekking hebben, en de overeenkomstige perioden in 2019;
– bepaalt dat rekening moet worden gehouden met inkomsten die zijn gegenereerd door verschuiving van de activiteit naar een andere, gerelateerde economische activiteit, om te voorkomen dat ondernemingen een voordeel genieten doordat alleen rekening wordt gehouden met de verliezen die zijn geleden bij de activiteiten die door de lockdownbesluiten zijn geraakt;
– verschillende kenmerken heeft die bedoeld zijn om het bedrag van de uitgekeerde steun tot het noodzakelijke minimum te beperken;
– bepaalt dat indien steun wordt uitgekeerd op basis van verwachte verliezen, het bestaan van die verliezen achteraf zal worden geverifieerd en in geval van overcompensatie moet worden terugbetaald.
6 In de tweede plaats heeft de Commissie onderzocht of de federale compensatieregeling verenigbaar was met artikel 107 VWEU.
7 Ten eerste heeft de Commissie opgemerkt dat de federale compensatieregeling binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU viel.
8 Ten tweede heeft de Commissie vastgesteld dat de federale compensatieregeling op grond van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU verenigbaar was met de interne markt.
9 Om te beginnen is in herinnering gebracht dat de COVID-19-pandemie een buitengewone gebeurtenis vormt in de zin van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU.
10 Vervolgens is ervan uitgegaan dat er, gelet op de in de federale compensatieregeling gehanteerde definitie van de in aanmerking komende verliezen, een causaal verband bestond tussen de COVID-19-pandemie en de gecompenseerde verliezen, aangezien alleen de verliezen werden gecompenseerd die waren veroorzaakt door maatregelen die de begunstigden juridisch of feitelijk beletten hun activiteiten te verrichten.
11 Ten slotte heeft de Commissie de evenredigheid van de federale compensatieregeling onderzocht en vastgesteld dat aan deze voorwaarde was voldaan, aangezien de kenmerken van die regeling het mogelijk maakten om te waarborgen dat de uitgekeerde steun evenredig was aan de vanwege de COVID-19-pandemie geleden verliezen.
12 De Commissie heeft derhalve besloten om geen bezwaar te maken tegen de federale compensatieregeling.
Conclusies van partijen
13 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren en
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
14 De Commissie en de Bondsrepubliek Duitsland verzoeken het Gerecht:
– het beroep ongegrond te verklaren en
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
15 Met het onderhavige beroep vordert verzoekster nietigverklaring van het bestreden besluit op grond dat daarbij de federale compensatieregeling is goedgekeurd, die in § 2, lid 2, bepaalt dat ondernemingen die in meerdere sectoren actief zijn niet in aanmerking komen voor compensatie indien zij minder dan 80 % van hun omzet hebben behaald in sectoren die zijn geraakt door de in het kader van de COVID-19-pandemie vastgestelde lockdownbesluiten.
16 Ter ondersteuning van het beroep voert verzoekster twee middelen aan. Met het eerste middel stelt zij in wezen dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door de voorwaarde volgens welke de betrokken ondernemingen ten minste 80 % van hun omzet in de geraakte sectoren moeten hebben behaald, te onderschrijven. Met het tweede middel betoogt zij dat de Commissie ook artikel 108, lid 2, VWEU heeft geschonden door, ondanks het bestaan van ernstige moeilijkheden, niet de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
17 Daar de voorwaarden voor ontvankelijkheid van een beroep behoren tot de niet-ontvankelijkheidsgronden van openbare orde wanneer daaraan niet is voldaan, is het de taak van het Gerecht om ambtshalve na te gaan of de verzoekende partij belang heeft bij nietigverklaring van het bestreden besluit (zie in die zin beschikking van 7 december 2017, Troszczynski/Parlement, T‑148/17, niet gepubliceerd, EU:T:2017:921, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
18 Het Gerecht acht het noodzakelijk om eerst de ontvankelijkheid van het beroep te onderzoeken vanuit het oogpunt van het bestaan van een belang van verzoekster bij de nietigverklaring van het bestreden besluit.
19 Daartoe is verzoekster in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang op grond van de artikelen 89 en 90 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht verzocht zich erover uit te spreken of zij een procesbelang heeft bij de nietigverklaring van het bestreden besluit – en dus over de ontvankelijkheid van het beroep – ingeval de voorwaarde van § 2, lid 2, van de federale compensatieregeling niet op haar van toepassing zou zijn.
20 Volgens vaste rechtspraak is een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk indien deze persoon belang heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling. Een dergelijk belang veronderstelt dat de nietigverklaring van die handeling op zichzelf rechtsgevolgen kan hebben en dat de uitkomst van het beroep de verzoeker dus een voordeel kan opleveren (zie arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21 In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat verzoeksters beroep berust op de onjuiste premisse dat zij niet in aanmerking komt voor de federale compensatieregeling wegens de in § 2, lid 2, daarvan neergelegde voorwaarde.
22 Volgens § 2, lid 1, onder b), van de federale compensatieregeling, die door de Commissie is samengevat in overweging 20, onder a), van het bestreden besluit, „kunnen de steunverlenende organen steun toekennen aan private ondernemingen […] indien […] hun economische activiteit op de volgende wijze is beïnvloed door corona: […] hun commerciële of economische activiteit moest worden stopgezet op basis van een lockdownbesluit”.
23 Zoals de Commissie in overweging 21 en voetnoot 21 van het bestreden besluit heeft opgemerkt, bepaalt § 2, lid 2, van de federale compensatieregeling dat „[i]n het geval van ondernemingen die in meerdere economische sectoren actief zijn, […] hun totale omzet voor ten minste 80 % duidelijk [moet] kunnen worden toegerekend aan economische activiteiten die rechtstreeks door de lockdown zijn geraakt”.
24 Ten slotte luidt § 3, lid 4, van de federale compensatieregeling, waarvan de inhoud is weergeven in overweging 23 van het bestreden besluit, als volgt:
„Wanneer een lockdownmaatregel gevolgen heeft voor een specifieke economische activiteit en de economische activiteit daardoor wordt verplaatst naar een andere gerelateerde economische activiteit of naar een andere inkomstenbron, wordt ook rekening gehouden met de opbrengsten van deze andere verwante of gerelateerde activiteit door deze in mindering te brengen op de compensatie. Bijgevolg mag geen enkel voordeel worden getrokken uit het feit dat alleen door de lockdown getroffen economische activiteiten in aanmerking komen voor steun, ingeval andere economische activiteiten daardoor winstgevender zijn geworden. Overcompensatie van de geleden schade is hierdoor uitgesloten.”
25 Verzoekster betoogt dat § 2, lid 2, van de federale compensatieregeling tot gevolg heeft dat zij van deze regeling is uitgesloten. Zij benadrukt ten eerste dat zij actief is zowel in de fysieke detailhandel als in de onlinehandel, die verschillende economische sectoren in de zin van deze bepaling zijn. Ten tweede preciseert zij dat het deel van haar omzet dat met onlinehandel is behaald, dat niet is geraakt door de gedurende de COVID-19-pandemie vastgestelde lockdownbesluiten, ervoor zorgt dat zij niet voldoet aan de in die bepaling gestelde drempel van 80 %. In haar schriftelijke stukken wijst zij erop dat haar uitsluiting van deze regeling tot gevolg had dat zij geen financiële steun kon aanvragen in het kader van Überbrückungshilfe III, te weten het door de Duitse autoriteiten op grond van die regeling vastgestelde federale steunprogramma (hierna: „federaal steunprogramma”).
26 De Bondsrepubliek Duitsland stelt evenwel terecht dat deze uitlegging van § 2, lid 2, van de federale compensatieregeling niet overeenkomt met de door haar gepubliceerde toelichting daarbij. Daaruit blijkt immers dat de fysieke detailhandel en de onlinehandel niet worden beschouwd als verschillende „economische sectoren” in de zin van die bepaling. Integendeel, de onlinehandel wordt beschouwd als een aan de fysieke detailhandel „gerelateerde economische activiteit” in de zin van § 3, lid 4, van die regeling.
27 De omvang van verzoeksters omzet uit onlinehandel heeft dus volgens de federale compensatieregeling niet tot gevolg dat zij op grond van § 2, lid 2, van deze regeling niet in aanmerking komt voor staatssteun. Die omzet leidt er enkel toe dat overeenkomstig § 3, lid 4, van die regeling rekening wordt gehouden met de extra inkomsten die verzoekster als gevolg van lockdownbesluiten via onlinehandel heeft behaald, om overcompensatie van de schade die zij door die besluiten zou hebben geleden, te voorkomen.
28 In de tweede plaats blijkt uit de discussies in de onderhavige procedure dat het feit dat verzoekster geen financiële steun heeft kunnen verkrijgen in het kader van het federale steunprogramma, het gevolg was van het feit dat de Duitse autoriteiten, op eenzijdige en autonome wijze ten opzichte van de bij de Commissie aangemelde federale compensatieregeling, een subsidiabiliteitsvoorwaarde hebben toegevoegd die inhoudt dat ten minste 30 % van de totale omzet van de aanvrager moet zijn aangetast door de lockdownbesluiten, hetgeen de Bondsrepubliek Duitsland heeft bevestigd in reactie op een aan haar gerichte maatregel tot organisatie van de procesgang.
29 In haar antwoord op de maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft verzoekster getracht de subsidiabiliteitsvoorwaarde die inhoudt dat ten minste 30 % van de totale omzet van de aanvrager moet zijn aangetast door de lockdownbesluiten, te koppelen aan de met artikel 107, lid 2, onder b), VWEU verenigbaar verklaarde federale compensatieregeling. In dit verband volstaat het erop te wijzen dat een dergelijke voorwaarde noch expliciet, noch impliciet middels een verwijzing naar de voorwaarden in andere aangemelde steunregelingen, wordt genoemd in de federale compensatieregeling.
30 In de derde plaats moet worden opgemerkt dat de toevoeging door de Bondsrepubliek Duitsland van een aanvullende subsidiabiliteitsvoorwaarde, namelijk dat ten minste 30 % van de omzet moet zijn aangetast om in aanmerking te komen voor haar federale steunprogramma, irrelevant is voor het onderzoek van het onderhavige beroep, dat uitsluitend betrekking heeft op de rechtmatigheid van het bestreden besluit, waarbij de Commissie de federale compensatieregeling verenigbaar heeft verklaard met artikel 107, lid 2, onder b), VWEU.
31 In dit verband is het vaste rechtspraak dat de toepassing van de toezichtregeling voor staatssteun zoals die voortvloeit uit de artikelen 107 en 108 VWEU een taak is van de Commissie en ook van de nationale rechterlijke instanties, die aanvullende maar onderscheiden taken vervullen. Terwijl het tot de exclusieve bevoegdheid van de Commissie – die daarbij onder toezicht staat van de Unierechters – behoort om te beoordelen of steunmaatregelen verenigbaar zijn met de interne markt, staat het aan de nationale rechterlijke instanties om – tot het eindbesluit van de Commissie – toe te zien op de vrijwaring van de rechten van de justitiabelen in geval van eventuele schending door de overheidsinstanties van het bij artikel 108, lid 3, VWEU opgelegde verbod (zie in die zin arrest van 26 oktober 2016, DEI en Commissie/Alouminion tis Ellados, C‑590/14 P, EU:C:2016:797, punten 95‑97 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 In deze context staat het verzoekster vrij zich tot de Duitse rechterlijke instanties te wenden, die, in voorkomend geval na het Hof een prejudiciële vraag te hebben gesteld op grond van artikel 267 VWEU, zullen moeten onderzoeken of de toevoeging van een aanvullende subsidiabiliteitsvoorwaarde middels het nationale recht neerkomt op de wijziging van bestaande steun in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2004, L 140, blz. 1), en dus op nieuwe steun in de zin van artikel 1, onder c), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9), waarvoor de aanmeldingsplicht van artikel 108, lid 3, VWEU geldt.
33 Uit alle bovenstaande overwegingen volgt dat verzoekster, gelet op § 2, lid 2, van de federale compensatieregeling zoals deze in het bestreden besluit verenigbaar is verklaard met artikel 107, lid 2, onder b), VWEU, in aanmerking kwam voor steun uit hoofde van deze regeling. Hieruit volgt dat de nietigverklaring van het bestreden besluit verzoekster geen enkel voordeel zou verschaffen in de zin van de in punt 20 hierboven aangehaalde rechtspraak, zodat haar beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard wegens het ontbreken van een procesbelang.
Kosten
34 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
35 Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
36 Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. De Bondsrepubliek Duitsland draagt derhalve haar eigen kosten.
HET GERECHT (Tweede kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) E. Breuninger GmbH & Co draagt haar eigen kosten en de kosten van de Europese Commissie.
3) De Bondsrepubliek Duitsland draagt haar eigen kosten.
Tomljenović | Schalin | Škvařilová-Pelzl |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 21 december 2022.
ondertekeningen