Věc T-436/09
Julien Dufour
v.
Evropská centrální banka
„Přístup k dokumentům – Rozhodnutí 2004/258/ES – Databáze ECB, na základě kterých byly vypracovány zprávy o přijímání a mobilitě zaměstnanců – Odepření přístupu – Žaloba na neplatnost – Právní zájem na podání žaloby – Přípustnost – Pojem ,dokument‘ – Žaloba na náhradu škody − Předčasný charakter“
Shrnutí rozsudku
1. Žaloba na neplatnost – Právní zájem na podání žaloby – Fyzické nebo právnické osoby – Žaloba, která může žalobci přinést prospěch
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU)
2. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258
3. Žaloba na neplatnost – Pravomoc soudu Unie – Návrhová žádání směřující k uložení příkazu orgánu – Přístup k dokumentům – Nepřípustnost
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU)
4. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Působnost – Rozhodnutí Evropské centrální banky, kterým se žalobci zamítá přístup k některým z jejích databází z důvodu, že nemají povahu dokumentárních databází
(Článek 296 druhý pododstavec SFEU; rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258, čl. 7 odst. 1, čl. 8 odst. 1 a článek 9)
5. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Působnost
(Článek 296 druhý pododstavec SFEU)
6. Sbližování právních předpisů – Právní ochrana databází – Směrnice 96/9 – Pojem „databáze“
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 96/9, čl. 1 odst. 2)
7. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258 – Pojem „dokument“
[Rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258, čl. 3 písm. a)]
8. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Žádost představující nadměrné pracovní zatížení – Zvážení dotčených zájmů
[Rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258, čl. 3 písm. a)]
9. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258 – Pojem „dokument“
[Rozhodnutí Evropské centrální banky č. 2004/258, čl. 3 písm. a)]
10. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258 – Povinnost ECB provádět běžné a rutinní vyhledávání dokumentů – Rozsah
(Rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258, čl. 2 odst. 1, čl. 3 písm. a), čl. 4 odst. 5 a 6 a čl. 6 odst. 1 až 3)
11. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Povinnost vytvořit rejstřík dokumentů – Zanesení databáze do rejstříku
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 11; rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258, čl. 3 písm. a)]
12. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Újma – Příčinná souvislost – Neexistence jedné z podmínek – Zamítnutí žaloby na náhradu škody v plném rozsahu
(Článek 107 odst. 2 ES a čl. 288 druhý a třetí pododstavec ES; čl. 1 třetí pododstavec třetí věta SEU)
13. Řízení – Návrh na zahájení řízení – Formální požadavky – Stručné shrnutí dovolávaných žalobních důvodů
[Jednací řád Tribunálu, čl. 44 odst. 1 písm. c)]
1. Žaloba na neplatnost podaná fyzickou nebo právnickou osobou je přípustná pouze v případě, že má tato osoba zájem na zrušení napadeného aktu. Předpokladem takového zájmu je, že samotné zrušení napadeného aktu může vyvolat právní následky a že žaloba může ve svém výsledku přinést straně, která ji podala, prospěch. Tak je tomu přitom v případě žaloby na neplatnost podané fyzickou osobou a namířené proti rozhodnutí Evropské centrální banky o zamítnutí její žádosti o přístup k údajům obsaženým v databázi podané podle čl. 6 odst. 2 rozhodnutí 2004/258 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropské centrální banky a vycházející ze žalobcem zpochybňované teze, že se rozhodnutí 2004/258 neuplatní u přístupu do databází a k údajům, které obsahují.
(viz body 28, 36)
2. V případě žádosti o přístup k dokumentům Evropské centrální banky z čl. 6 odst. 2 rozhodnutí 2004/258 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropské centrální banky, konkrétně z použití výrazů „požádá“ a „je nápomocna“, vyplývá, že Evropská centrální banka ji nemůže ihned zamítnout z důvodu, že dokument, kterého se týká, neexistuje. V takovém případě jí naopak přísluší požádat podle čl. 6 odst. 2 uvedeného rozhodnutí žadatele, aby svou žádost upřesnil, a být mu přitom nápomocna, zejména uvedením dokumentů, která má v držení a které jsou podobné dokumentům, jichž se týká žádost o přístup, nebo mohou obsahovat informace, které žadatel požaduje, či jejich část.
(viz body 30–31)
3. Tribunál nemůže ukládat příkazy orgánům nebo tyto orgány nahrazovat v rámci přezkumu legality, který vykonává. Toto omezení přezkumu legality se použije ve všech oblastech sporů, k jejichž rozhodnutí je Tribunál příslušný, včetně sporů ve věci přístupu k dokumentům
(viz bod 39)
4. Odůvodnění musí být přizpůsobeno povaze dotčeného právního aktu a musejí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a unijní soud mohl vykonávat svůj přezkum. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast
Z toho vyplývá, že orgán postupuje v souladu s touto povinností, když uvede, že žádost žalobce o přístup do databází, které má v držení, se zamítá z důvodu, že se jeho žádost netýká dokumentu ve smyslu platných ustanovení, a to z řady důvodů týkajících se neexistence tištěné verze požadovaných údajů a značného pracovního zatížení v případě, že by bylo požadováno vypracování takových verzí. Takové odůvodnění totiž žalobci umožňuje pochopit důvody zamítnutí své žádosti o přístup a napadnout toto zamítnutí před unijním soudem.
(viz body 47–51)
5. Povinnost odůvodnění představuje podstatnou formální náležitost, která musí být odlišena od otázky opodstatněnosti odůvodnění, která spadá do legality sporného aktu po meritorní stránce. Případná chybnost odůvodnění z něho totiž nečiní odůvodnění neexistující.
(viz bod 52)
6. Pojem „databáze“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice 96/9 o právní ochraně databází zahrnuje každý soubor obsahující od sebe oddělitelná díla, údaje nebo jiné prvky, aniž je tím dotčena jejich hodnota nebo obsah, a zahrnující jakoukoli metodu nebo jakýkoli systém umožňující vyhledat každý z prvků, který jej tvoří. Mezi vlastnosti databáze patří existence jakéhokoliv obsahu (informačního, literárního, uměleckého, hudebního nebo jiného) a dále existence pevného nosiče libovolné povahy, na kterém je uvedený obsah uložen.
Prvky, které takovou databázi tvoří, to znamená údaje, jsou na sobě vzájemně nezávislé. Nevyznačují se obecně pevně danou a neměnnou strukturou, ale prostřednictvím použití technických a jiných prostředků, které jsou k dispozici, mohou být prezentovány četnými různými způsoby.
(viz body 87, 102, 107)
7. Co se týče definice výrazu „dokument“ uvedeného v čl. 3 písm. a) rozhodnutí 2004/258 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropské centrální banky, z výrazů „nosič“, „uložený“, „nahrávka“, „vypracovaný“ a „v držení“ použitých v této definici nepřímo, ale jasně vyplývá, že se jedná o uchovaný obsah schopný po svém vzniku reprodukce nebo nahlédnutí. Neuchované prvky tedy nepředstavují dokumenty, i kdyby byly Bance známy.
Zadruhé z téhož ustanovení vyplývá, že povaha nosiče sloužícího k uložení obsahu je nepodstatná, pokud jde o to, zda tento obsah představuje dokument, či nikoliv. Může se tak jednat o tradiční druhy nosičů, například papír, důmyslnější druhy nosičů, například různá zařízení pro ukládání v elektronické formě (pevný disk, elektronický čip atd.) nebo různé nosiče používané pro zvukové, obrazové nebo audiovizuální záznamy (CD, DVD, videokazety atd.).
Zatřetí znění tohoto ustanovení zmiňuje „jakýkoliv obsah“. Jinak řečeno, druh a povaha uloženého obsahu jsou rovněž nepodstatné. Dokument ve smyslu definice uvedené v tomto rozhodnutí tak může obsahovat slova, čísla či jakékoliv jiné znaky, ale rovněž obraz a zvukové záznamy, jako například projev řečníka, nebo obrazové záznamy, například film. Jediné omezení, jež se týká obsahu, kterého se může týkat definice uvedená v tomto ustanovení, je podmínka, podle které se uvedený obsah musí týkat politik, činností nebo rozhodnutí Banky.
Začtvrté ve smyslu tohoto ustanovení není délka, důležitost nebo vnější forma obsahu důležitá z hlediska toho, zda se na tento obsah uvedená definice vztahuje, či nikoliv. Z toho vyplývá, že dokumentem ve smyslu rozhodnutí 2004/258 může být několikasetstránková kniha nebo „kousek papíru“ obsahující pouze jedno slovo nebo číslo, například jméno nebo telefonní číslo. Stejně tak může být dokument tvořen nejen textem, jako například dopis nebo písemná práce, ale rovněž tabulkou, katalogem nebo seznamem, například telefonním seznamem, ceníkem nebo seznamem náhradních dílů. I obsah minimálního rozsahu, například jediné slovo nebo číslo, je, je-li uchován, dostatečný k tomu, aby tvořil dokument.
Kdyby na individuálně posuzovaný údaj mělo být nahlíženo tak, že není „obsahem“, jehož rozsah nebo povaha jsou dostatečné k tomu, aby tvořil dokument ve smyslu rozhodnutí 2004/258 nebo ve smyslu nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, nebyla by naopak zohledněna skutečnost, že význam údaje obsaženého v databázi nespočívá pouze v jeho rozsahu, který je případně minimální, ale rovněž v jeho četných přímých a nepřímých vztazích k jiným údajům v téže databázi. Právě tyto vztahy totiž umožňují, aby byl obsah databáze „systematicky nebo metodicky uspořádán“. I malé množství údajů vypsaných z databáze tak může být nositelem užitečné informace či užitečných informací, zatímco kus textu vytržený ze svého kontextu ztrácí obvykle svůj význam. Nelze se tudíž domnívat, že soubor údajů obsažených v databázi tvoří shluk bez jakéhokoliv významu. Uvedené údaje totiž nejsou uloženy náhodně a nahodile, ale podle konkrétního schématu uspořádání, které svojí komplexností umožňuje vytvářet četné vztahy mezi těmito údaji.
Z toho vyplývá, že doslovný výklad definice výrazu „dokument“ uvedené v čl. 3 písm. a) rozhodnutí 2004/258 vede k závěru, že soubor údajů obsažených v databázi představuje dokument ve smyslu tohoto ustanovení.
(viz body 88–94, 106, 108, 110–111, 116, 164)
8. Případný značný rozsah souboru údajů obsažených v databázi nepředstavuje argument užitečný k tomu, aby jim nebyla přiznána kvalita dokumentu ve smyslu čl. 3 písm. a) rozhodnutí 2004/258 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropské centrální banky.
I když si totiž orgán musí ponechat možnost zvážit zájem veřejnosti na přístup k dokumentům na straně jedné a pracovní zatížení, které z toho plyne, na straně druhé za účelem zachování zájmu řádné správy v těchto jednotlivých případech, využití této možnosti zůstává přesto výjimečné, zejména vzhledem k tomu, že zohlednění pracovního zatížení nutného pro výkon práva na přístup a zájmu žadatele není v zásadě pro změnu rozsahu uvedeného práva relevantní. Dále vzhledem k tomu, že právo na přístup k dokumentům v držení orgánů představuje řešení, které se uplatňuje jako zásada, nese orgán, který se dovolává výjimky související s nepřiměřeností práce, kterou žádost vyžaduje, důkazní břemeno ohledně rozsáhlosti této práce
(viz body 121, 122, 124)
9. K tomu, aby mohl být obsah uložen na nosiči, musí se vyznačovat minimálním stupněm stálosti. Obsah objevující se pouze dočasně v technickém zařízení tuto podmínku nesplňuje. Jakmile je obsah uložen Evropskou centrální bankou na vhodném nosiči, představuje dokument ve smyslu čl. 3 písm. a) rozhodnutí 2004/258 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropské centrální banky, jehož se může týkat žádost o přístup. Skutečnost, že tento obsah může být později měněn, není v tomto ohledu rozhodující. Naproti tomu žádost o přístup se nemůže týkat budoucího, a tedy dosud nezaznamenaného obsahu, ani obsahu, který byl v minulosti sice zaznamenán, avšak před podáním žádosti byl smazán. Stejně tak je obsah uložený u externího poskytovatele služeb na účet Banky způsobem, že je jí kdykoliv k dispozici, v držení Banky ve smyslu tohoto ustanovení.
(viz body 126–128, 131)
10. Případná citlivá nebo důvěrná povaha některých údajů obsažených v databázi Evropské centrální banky nemůže představovat vhodný důvod pro to, aby byla obsahu takové databáze upřena kvalita dokumentu ve smyslu čl. 3 písm. a) rozhodnutí 2004/258 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropské centrální banky.
Banka kromě toho smí omezit odepření přístupu pouze na údaje, na které se vztahují výjimky stanovené čl. 4 odst. 6 rozhodnutí 2004/258. Banka tudíž musí takový částečný přístup přiznat, pokud cíl sledovaný tímto orgánem, když odpírá přístup k dokumentu, může být dosažen za předpokladu, že se tento orgán omezí na skrytí částí nebo údajů, které by mohly poškodit chráněný veřejný zájem.
Žádost směřující k tomu, aby Banka uskutečnila vyhledání ve svých databázích a předání výsledku tohoto hledání, spadá do téhož kontextu, jelikož v podstatě představuje žádost o částečný přístup k dokumentu.
Vzhledem k tomu, že částečný přístup je v čl. 4 odst. 5 rozhodnutí 2004/258 zamýšlen jako řešení pro případ, že není možné žádosti o přístup zcela vyhovět, zúčastněné osoby, které mají v zásadě právo na přístup k veškerým dokumentům Banky v celém rozsahu, mohou a fortiori požadovat pouze částečný přístup k takovým dokumentům. Taková žádost musí dostatečně jasně určovat nejen dokument ve smyslu čl. 3 písm. a) uvedeného rozhodnutí, který je jejím předmětem, ale rovněž jeho část, o přístup k níž je žádáno.
V případě žádosti o přístup směřující k tomu, aby Banka uskutečnila vyhledání v některé ze svých databází podle žadatelem definovaných parametrů, je Banka povinna, s výhradou případného uplatnění článku 4 rozhodnutí 2004/258, odpovědět na tuto žádost kladně, může-li být požadované vyhledání uskutečněno s využitím vyhledávacích nástrojů, které jsou k této databázi k dispozici. Od Banky nelze naproti tomu prostřednictvím žádosti o přístup k dokumentům předložené na základě rozhodnutí 2004/258 vyžadovat, aby sdělila žadateli veškeré údaje obsažené v některé ze svých databází nebo jejich část, seřazené do schématu nestanoveného uvedenou databází. Taková žádost skutečně směřuje k vytvoření nového „dokumentu“, a v důsledku toho nespadá do oblasti působnosti uvedeného rozhodnutí.
Z toho vyplývá, že v kontextu žádosti o částečný přístup k dokumentu může být vše, co lze z databáze vypsat běžným nebo rutinním hledáním, předmětem žádosti o přístup podané na základě rozhodnutí 2004/258.
(viz body 138, 144, 146–148, 150, 152–153)
11. Na rozdíl od nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise rozhodnutí 2004/258 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropské centrální banky neukládá Bance vytvoření takového rejstříku. Cílem povinnosti vytvořit takový rejstřík stanovené v článku 11 tohoto nařízení je umožnit občanům konkrétně využívat svých práv vyplývajících z tohoto nařízení. Je proto sporné, že by obtíže spojené se zanesením prvku do tohoto rejstříku, či dokonce nemožnost takto učinit, mohly představovat argument dostatečný pro závěr, že tento prvek není dokumentem ve smyslu čl. 3 písm. a) rozhodnutí 2004/258.
Každopádně zanesení databáze do takového rejstříku s uvedením informací stanovených v čl. 11 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 zřejmě nečiní zvláštní obtíže. Toto ustanovení v žádném případě nevyžaduje přizpůsobit toto zanesení s každým údajem přidaným do této databáze nebo z ní odebraným. Takové přizpůsobení je nezbytné nanejvýš v případě zásadní změny obsahu databáze. Zanesení databáze do rejstříku může být kromě toho předmětem aktualizace v přiměřených intervalech, aby tak rejstřík co nejlépe odrážel současný obsah této databáze.
(viz body 155–156)
12. Vznik mimosmluvní odpovědnosti Společenství ve smyslu čl. 288 druhého pododstavce ES za protiprávní jednání svých orgánů je vázán na splnění souboru podmínek, a sice protiprávnosti jednání vytýkaného orgánům, skutečné existence škody a existence příčinné souvislosti mezi tímto jednáním a uplatňovanou škodou.
Pokud jde o první podmínku, musí být dáno dostatečně závažné porušení právní normy, přiznávající práva jednotlivcům. Co se týče požadavku, podle kterého musí být porušení dostatečně závažné, je rozhodujícím kritériem umožňujícím považovat jej za splněný kritérium zjevného a závažného nerespektování dotčeným orgánem omezení, která jsou stanovena pro jeho posuzovací pravomoc. Pokud tento orgán disponuje pouze velice zúženým či dokonce neexistujícím prostorem pro uvážení, může k prokázání existence dostatečně závažného porušení postačovat prosté porušení práva Společenství.
Co se týče podmínky týkající se příčinné souvislosti, lze Unii činit odpovědnou pouze za škodu, která vyplývá dostatečně přímo z protiprávního jednání dotčeného orgánu. Pokud jde o škodu, tato musí být skutečná a určitá, jakož i vyčíslitelná. Naopak škoda čistě hypotetická a neurčitá nezakládá právo na náhradu škody. Přísluší žalobci, aby předložil důkazy za účelem prokázání existence a rozsahu své škody. Mimoto, není-li jedna z těchto podmínek splněna, musí být žaloba v plném rozsahu zamítnuta, aniž je nutné zkoumat ostatní podmínky.
V daném kontextu je návrh žalobce na náhradu škody opírající se o zpoždění, které ovlivní obhajobu jeho dizertační práce a k němuž dochází z důvodu odmítnutí jednoho z unijních orgánů poskytnout mu přístup k některým dokumentům, předčasný, jelikož toto odmítnutí není jediným faktorem vedoucím k tomuto zpoždění.
(viz body 189–193, 197)
13. Podle čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu Tribunálu musí žaloba uvádět předmět sporu a stručný popis dovolávaných žalobních důvodů. Pro splnění těchto požadavků musí žaloba směřující k náhradě škody způsobené orgánem Společenství obsahovat údaje, které umožňují určit zejména újmu, kterou údajně žalobce utrpěl, jakož i povahu a rozsah této újmy.
(viz bod 194)