Processo T‑436/09
Julien Dufour
contra
Banco Central Europeu
«Acesso a documentos – Decisão 2004/258/CE – Bases de dados do BCE que serviram para a elaboração de relatórios relativos ao recrutamento e à mobilidade do pessoal – Recusa de acesso – Recurso de anulação – Interesse em agir – Admissibilidade – Conceito de documento – Acção de indemnização – Carácter prematuro»
Sumário do acórdão
1. Recurso de anulação – Interesse em agir – Pessoas singulares ou colectivas – Recurso susceptível de conferir um benefício ao recorrente
(Artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE)
2. União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu
3. Recurso de anulação – Competência do juiz da União – Pedidos destinados a obter uma intimação dirigida a uma instituição – Acesso a documentos – Inadmissibilidade
(Artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE)
4. Actos das instituições – Fundamentação – Dever – Alcance – Decisão do Banco Central Europeu que recusa ao requente o acesso a algumas das suas bases de dados por noção terem carácter documental
(Artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE; Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu, Artigos 7.°, n.° 1, 8.°, n.° 1, e 9.°)
5. Actos das instituições – Fundamentação – Dever – Alcance
(Artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE)
6. Aproximação das legislações – Protecção jurídica das bases de dados – Directiva 96/9 – Conceito de bases de dados
(Directiva 96/9 do Parlamento Europeu e do Conselho, Artigo 1.°, n.° 2)
7. União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu – Conceito de documento
[Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu, artigo 3.°, alínea a)]
8. União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Pedido que representa uma sobrecarga de trabalho excessiva – Ponderação dos interesses em causa
[Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu, artigo 3, alínea a)]
9. União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu – Conceito de documento
[Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu, artigo 3, alínea a)]
10. União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu – Obrigação do Banco de proceder a uma pesquisa normal ou de rotina dos documentos – Alcance
(Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu, artigos 2.°, n.° 1, 3.°, alínea a), 4.°, n.os 5 e 6, e 6.°, n.os 1 a 3)
11. União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.° 1049/2001 – Obrigação de criar um registo de documentos – Inscrição de uma base de dados no registo
[Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 11.°; Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu, artigo 3.°, alínea a)]
12. Responsabilidade extracontratual – Requisitos – Ilicitude – Prejuízo – Nexo de causalidade – Inexistência de um desses requisitos – Negação de provimento ao recurso na sua totalidade
(Artigos 107.°, n.° 2, CE e 288.°, segundo e terceiro parágrafos, CE; artigo 1.°, terceiro parágrafo, terceira frase, TUE)
13. Tramitação processual – Petição inicial – Requisitos de forma – Exposição sumária dos fundamentos invocados
[Regulamento de Processo do Tribunal Geral, Artigo 44, n.° 1, alínea c)]
1. Um recurso de anulação interposto por uma pessoa singular ou colectiva só é admissível na medida em que essa pessoa tenha um interesse na anulação do acto recorrido. Esse interesse pressupõe que a anulação do acto impugnado seja susceptível de, por si mesma, ter consequências jurídicas e que o recurso possa assim, pelo seu resultado, conferir um benefício à parte que o interpôs. É esse o caso de um recurso de anulação interposto por uma pessoa singular contra o indeferimento pelo Banco Central Europeu do seu pedido de acesso aos dados de uma base de dados, apresentado nos termos do artigo 6.°, n.° 2, da Decisão 2004/258, relativa ao acesso do público aos documentos do Banco Central Europeu, e baseou‑se na tese, contestada pelo recorrente, segundo a qual a Decisão 2004/258 não é aplicável ao acesso às bases de dados ou aos dados nelas contidos.
(cf. n.os 28, 36)
2. No caso de um pedido de acesso aos documentos do Banco Central Europeu, decorre do artigo 6.°, n.° 2, da Decisão 2004/258, relativa ao acesso do público aos documentos do Banco Central Europeu, nomeadamente da utilização dos verbos «convidar» e «assistir», que este não pode indeferir imediatamente um pedido de acesso com o fundamento de que o documento nele visado não existe. Pelo contrário, nessa hipótese, incumbe‑lhe convidar o requerente, em aplicação do artigo 6.°, n.° 2, da Decisão 2004/258, a clarificar o seu pedido e prestar‑lhe assistência para o efeito, nomeadamente, indicando‑lhe os documentos na sua posse e que são análogos aos visados pelo pedido de acesso ou que são susceptíveis de conter uma parte ou a totalidade das informações pretendidas.
(cf. n.os 30 e 31)
3. O Tribunal Geral não pode dirigir injunções às instituições ou substituir‑se a estas últimas, no âmbito da fiscalização da legalidade por ele exercida. Essa limitação da fiscalização da legalidade aplica‑se em todos os domínios contenciosos de que o Tribunal Geral pode conhecer, incluindo o acesso a documentos.
(cf. n.° 39)
4. A fundamentação deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecerem as razões da medida adoptada e ao juiz da União exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas directa e individualmente afectadas pelo acto podem ter em obter explicações. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto cumpre os requisitos deve ser analisada à luz não apenas do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa.
Decorre daqui que uma instituição dá cumprimento a esta obrigação quando indica que o pedido de acesso do requerente à base de dados por ela detida é indeferido com o fundamento de que, por um conjunto de razões relacionadas com a inexistência de versões impressas dos dados pedidos e com a importante sobrecarga de trabalho a elaboração dessas versões exigiria, o referido pedido não visa um documento na acepção das disposições em vigor. Com efeito, uma fundamentação desta natureza permite ao requerente compreender a justificação da recusa oposta ao seu pedido de acesso e impugnar esta recusa perante o juiz da União.
(cf. n.os 47 a 51)
5. O dever de fundamentação constitui uma formalidade essencial que deve ser distinguida da questão do mérito da fundamentação, uma vez que este tem a ver com a legalidade substantiva do acto. Com efeito, o carácter eventualmente errado da fundamentação não implica que esta fundamentação não exista.
(cf. n.° 52)
6. O conceito de base de dados na acepção do artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 96/9, relativa à protecção jurídica das bases de dados, abrange qualquer colectânea que inclua obras, dados ou outros elementos dissociáveis uns dos outros, sem que o valor do seu conteúdo seja por isso afectado, e que contenha um método ou um sistema, de qualquer natureza, que permita encontrar cada um dos seus elementos constitutivos. Entre as características de uma base de dados figuram, por um lado, a existência de um conteúdo de qualquer natureza (informativo, literário, artístico, musical ou outro) e, por outro, a existência de um suporte fixo, de qualquer natureza, em que esse conteúdo está armazenado.
Os elementos que compõem uma base de dados dessa natureza, isto é, os dados, são independentes uns dos outros. Esses dados também não apresentam, regra geral, uma configuração estática e imutável, podendo, através da utilização de meios técnicos ou outros, disponíveis, ser apresentados em múltiplas combinações diferentes.
(cf. n.os 87, 102, 107)
7. Quanto à definição do termo «documento» que figura no artigo 3.°, alínea a), da Decisão 2004/258, relativa ao acesso do público aos documentos do Banco Central Europeu, resulta, implícita mas claramente, dos termos «suporte», «documento», «registo», «elaborado» e «na posse», utilizados nessa definição, que se teve em vista um conteúdo conservado, susceptível de reprodução ou de consulta posteriores à sua produção. Os elementos que não são guardados não constituem, portanto, documentos, mesmo que sejam conhecidos do Banco Central Europeu.
Segundo, resulta da mesma disposição que a natureza do suporte de armazenamento de um conteúdo é indiferente, no que respeita à questão de saber se esse conteúdo constitui ou não um documento. Assim, pode tratar‑se quer de um tipo de suporte tradicional, como o papel, quer de suportes mais sofisticados, como os diferentes dispositivos de armazenamento electrónico (disco rígido, chip de memória electrónico, etc.) ou os diferentes suportes utilizados para os registos sonoros, visuais ou audiovisuais (CD, DVD, cassetes de vídeo, etc.).
Terceiro, o teor da referida disposição visa «qualquer conteúdo». Por outras palavras, o tipo e a natureza do conteúdo armazenado também são indiferentes. Assim, um documento, na acepção da definição que figura na referida decisão, pode conter palavras, números ou qualquer outro tipo de símbolo, mas igualmente imagens e registos sonoros, como as declarações de um orador, ou visuais, como um filme. A única limitação relativa ao conteúdo susceptível de estar abrangido pela definição que figura nessa disposição é a condição segundo a qual o referido conteúdo se deve referir às políticas, às actividades ou às decisões do BCE.
Quarto, na aceção dessa disposição, a dimensão, a duração, a importância ou a apresentação de um conteúdo são irrelevantes no que diz respeito à questão de saber se esse conteúdo está ou não abrangido pela referida definição. Decorre daqui que um documento na acepção da Decisão 2004/258 pode ser um livro de algumas centenas de páginas ou «um pedaço de papel» contendo apenas uma palavra ou um número, por exemplo, um nome ou um número de telefone. Do mesmo modo, um documento pode igualmente consistir num texto, como uma carta ou um memorando, mas igualmente num quadro, num catálogo ou numa lista, como uma lista telefónica, uma lista de preços ou uma lista de peças sobresselentes. Mesmo um conteúdo de dimensão minúscula, por exemplo, uma única palavra ou um número, se estiver armazenado, é suficiente para constituir um documento.
Admitir que um dado não é um «conteúdo» de dimensão ou de natureza suficientes para constituir um documento na acepção da Decisão 2004/258 ou na acepção do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, equivale, em contrapartida, a não ter em conta o facto de que o significado de um dado constante de uma base de dados não reside apenas na sua dimensão, eventualmente minúscula, mas também nas suas relações múltiplas, directas ou indirectas, com os outros dados constantes da mesma base de dados. Com efeito, são precisamente estas relações que permitem ao conteúdo de uma base de dados estar «disposto de modo sistemático ou metódico». Assim, mesmo um pequeno número de dados extraídos de uma base de dados pode veicular uma ou várias informações úteis, quando, regra geral, um pedaço de texto retirado do seu contexto perde significado. Consequentemente, não se pode considerar que o conjunto de dados contidos numa base de dados constitui uma massa desprovida de significado. Com efeito, os referidos dados não são armazenados de forma aleatória e desordenada, mas segundo um esquema de classificação preciso, o qual, pela sua complexidade, permite a criação de relações múltiplas entre esses dados.
Decorre daqui que, segundo uma interpretação literal da definição do termo «documento», que figura no artigo 3.°, alínea a), da Decisão 2004/258, os dados contidos numa base de dados constituem um documento na acepção desta disposição.
(cf. n.os 88 a 94, 106, 108, 110 e 111, 116, 164)
8. A dimensão eventualmente considerável do conjunto dos dados contidos numa base de dados não constitui um argumento útil para lhes ser recusada a qualidade de documento na acepção do artigo 3.°, alínea a), da Decisão 2004/258, relativa ao acesso do público aos documentos do Banco Central Europeu.
Com efeito, embora uma instituição deva reservar‑se a possibilidade de ponderar, por um lado, o interesse do acesso do público aos documentos e, por outro, a sobrecarga de trabalho que daí decorre, a fim de preservar, em casos específicos, o interesse da boa administração, a aplicação desta faculdade continua a ser excepcional, tendo em conta, designadamente, que o facto de ter em conta a sobrecarga de trabalho exigida pelo exercício do direito de acesso e o interesse do requerente não é, em princípio, relevante para alterar o exercício do referido direito. Além disso, na medida em que o direito de acesso a documentos na posse das instituições constitui uma solução de princípio, é à instituição que invoca uma excepção relacionada com o carácter desrazoável da tarefa exigida pelo pedido que incumbe o ónus da prova da sua amplitude.
(cf. n.os 121, 122, 124)
9. Para ser armazenado num suporte, um conteúdo deve apresentar um grau mínimo de estabilidade. Um conteúdo que tenha uma presença apenas instantânea num dispositivo técnico não preenche este requisito. a partir do momento em que um conteúdo é armazenado pelo BCE num suporte adequado, constitui um documento na acepção do artigo 3.°, alínea a), da Decisão 2004/258, relativa ao acesso do público aos documentos do Banco Central Europeu, susceptível de ser objecto de um pedido de acesso. O facto de esse conteúdo poder vir a ser modificado posteriormente é, a este respeito, indiferente. Ao invés, um pedido de acesso não pode visar nem um conteúdo futuro e, portanto, ainda não registado, nem um conteúdo que, embora registado no passado, tenha sido suprimido antes da introdução do pedido. De igual modo, um conteúdo armazenado num prestador de serviços externo por conta do BCE, que esteja, a qualquer momento, à sua disposição, se encontra na posse do BCE, na acepção do daquela disposição.
(cf. n.os 126 a 128, 131)
10. O carácter potencialmente sensível ou confidencial de determinados dados contidos numa base de dados do BCE, importa sublinhar que essa possibilidade não pode, em caso algum, constituir um fundamento apropriado para recusar reconhecer ao conteúdo dessa base de dados a qualidade de documento na acepção do artigo 3.°, alínea a), da Decisão 2004/258, relativa ao acesso do público aos documentos do Banco Central Europeu.
O BCE está obrigado a examinar se deve ser concedido um acesso parcial aos documentos visados por um pedido de acesso, limitando uma eventual recusa apenas aos dados abrangidos pelas excepções previstas. Quando recusa o acesso ao documento, o BCE tem de conceder esse acesso parcial, caso o objectivo prosseguido por essa instituição puder ser alcançado se se limitar a ocultar as passagens ou os dados susceptíveis de prejudicarem o interesse público protegido.
Um pedido destinado a obter do BCE uma pesquisa nas suas bases de dados e uma comunicação do resultado dessa pesquisa inscreve‑se no mesmo contexto, uma vez que constitui, no essencial, um pedido de acesso parcial a um documento.
Atendendo a que o acesso parcial está previsto no artigo 4.°, n.° 5, da Decisão 2004/258 como uma solução a adoptar quando for impossível satisfazer inteiramente um pedido de acesso, as pessoas interessadas, que têm, em princípio, direito de acesso a qualquer documento do BCE, podem, a fortiori, solicitar apenas um acesso parcial a esse documento. O pedido deve identificar, de forma suficientemente precisa, não apenas o documento, na acepção do artigo 3.°, alínea a), da referida decisão, que constitui o seu objecto, mas igualmente a parte do documento à qual o acesso é pedido.
Na hipótese de um pedido de acesso para que o BCE efectue uma pesquisa numa das suas bases de dados, segundo parâmetros definidos pelo requerente, o BCE está obrigado a dar uma resposta positiva a esse pedido, sem prejuízo de uma eventual aplicação do artigo 4.° da Decisão 2004/258, se a pesquisa solicitada puder ser efectuada recorrendo às ferramentas de pesquisa disponíveis para essa base de dados. Em contrapartida, não se pode exigir do BCE, através de um pedido de acesso a documentos apresentado com base na Decisão 2004/258, que comunique ao requerente uma parte ou a totalidade dos dados contidos numa das suas bases de dados, classificados segundo um esquema não previsto pela referida base. Tal pedido destina‑se, efectivamente, à criação de um novo «documento» e, por conseguinte, não se enquadra no âmbito de aplicação da referida decisão.
Decorre daqui que, no contexto de um pedido de acesso parcial a um documento, tudo o que pode ser extraído de uma base de dados mediante uma pesquisa normal ou de rotina pode ser objecto de um pedido de acesso apresentado ao abrigo da Decisão 2004/258.
(cf. n.os 138, 144, 146 a 148, 150, 152 e 153)
11. Diversamente do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, a Decisão 2004/258, relativa ao acesso do público aos documentos do Banco Central Europeu, não prevê a criação de tal registo pelo BCE. A obrigação de criar esse registo, prevista no artigo 11.° do Regulamento n.° 1049/2001, visa permitir que os cidadãos usufruam concretamente dos seus direitos decorrentes desse regulamento. É, portanto, duvidoso que a dificuldade, se não mesmo a impossibilidade, de incluir um elemento nesse registo possa constituir um argumento suficiente para concluir que o referido elemento não é um documento na acepção do artigo 3.°, alínea a), Decisão 2004/258.
Em qualquer caso, a inscrição de uma base de dados nesse registo, com indicação das informações previstas no artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, não parece colocar dificuldades especiais. Esta disposição não exige, de forma alguma, a adaptação dessa inscrição de cada vez que um dado é acrescentado a essa base de dados ou dela retirado. Essa adaptação será, quando muito, necessária em caso de modificação importante do conteúdo de uma base de dados. A inscrição no registo de uma base de dados pode, além disso, ser actualizada com intervalos razoáveis, a fim de reflectir o melhor possível o conteúdo actual dessa base de dados.
(cf. n.os 155 e 156)
12. A constituição da responsabilidade extracontratual da Comunidade, na acepção do artigo 288.°, segundo parágrafo, CE, por comportamento ilícito dos seus órgãos, está sujeita à reunião de um conjunto de requisitos, a saber, a ilicitude do comportamento imputado às instituições, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento alegado e o prejuízo invocado.
Quanto ao primeiro requisito, a jurisprudência exige que seja provada uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objecto conferir direitos aos particulares. Relativamente à exigência de que a violação seja suficientemente caracterizada, o critério decisivo que permite considerar que essa exigência está satisfeita é o da violação manifesta e grave, pela instituição em causa, dos limites que se impõem ao seu poder de apreciação. Quando essa instituição apenas dispõe de uma margem de apreciação consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, a simples infracção do direito comunitário pode bastar para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada.
No que respeita à condição relativa ao nexo de causalidade, a União apenas pode ser tida como responsável pelo prejuízo que decorre de forma suficientemente directa do comportamento irregular da instituição em causa. No que se refere ao prejuízo, deve ser real e efectivo, bem como determinável. Ao invés, um prejuízo puramente hipotético e indeterminado não confere direito a reparação. É à parte recorrente que incumbe apresentar provas a fim de demonstrar a existência e a extensão do seu prejuízo. Além disso, quando um destes requisitos não estiver preenchido, a acção deve ser julgada improcedente na sua totalidade, sem que seja necessário examinar os outros requisitos.
Neste contexto, é prematuro um pedido de indemnização do requerente fundado no atraso que afeta a sua tese de doutoramento em razão da recusa de uma instituição da União em conceder-lhe o acesso a alguns dos seus documentos, uma vez que o atraso se deve também a outros fatores além dessa recusa.
(cf. n.os 189 a 193, 197)
13. Nos termos do artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo, a petição deve indicar o objecto do litígio e a exposição sumária dos fundamentos invocados. Para satisfazer estas exigências, uma petição destinada à reparação de danos causados por uma instituição comunitária deve conter os elementos que permitam identificar, designadamente, o prejuízo que o recorrente afirma ter sofrido, bem como o carácter e a extensão deste prejuízo.
(cf. n.° 194)