Causa T‑300/10

Internationaler Hilfsfonds eV

contro

Commissione europea

«Accesso ai documenti — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Documenti relativi al contratto LIEN 97-2011 — Diniego parziale di accesso — Determinazione dell’oggetto della domanda iniziale — Eccezione relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo — Eccezione relativa alla tutela del processo decisionale — Principio di buona amministrazione — Esame concreto e specifico — Obbligo di motivazione»

Massime della sentenza

1.      Procedura — Atto introduttivo del giudizio — Requisiti di forma — Esposizione sommaria dei motivi dedotti — Rinvio a una sentenza anteriore del Tribunale — Irricevibilità del motivo

[Regolamento di procedura del Tribunale, artt. 44, § 1, c), e 48, § 2]

2.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Obbligo dell’istituzione di assistere il richiedente prima di respingere la sua domanda

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 6, § 2, 7 e 8)

3.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al principio di accesso ai documenti — Tutela dell’interesse pubblico — Portata — Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 4, §§ 2, 3 e 6)

4.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo — Portata — Obbligo di valutazione in conformità con la normativa dell’Unione in materia di tutela dei dati personali — Piena applicabilità delle disposizioni del regolamento n. 45/2001 a qualunque domanda di accesso a documenti che contengono dati personali

[Art. 6 TUE; regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001, artt. 1, § 1, 8, 18, e n. 1049/2001, art. 4, § 1, b)]

5.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo — Divulgazione di documenti relativi al richiedente medesimo — Ammissibilità — Limiti — Tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo

6.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo —Obbligo di valutazione in conformità con la normativa dell’Unione in materia di tutela dei dati personali — Mancata applicazione dell’eccezione a persone non meritevoli di tutela o a motivo dell’esistenza d’un interesse pubblico prevalente — Inammissibilità

[Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001, art. 4, § 1, b), e n. 1049/2001, art. 4, § 1, b)]

7.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela del processo decisionale — Tutela dei documenti predisposti nell’ambito di una procedura già terminata — Portata

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, secondo comma)

8.      Atti delle istituzioni — Motivazione — Obbligo — Portata e limiti

(Art. 296 TFUE)

9.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Obbligo di motivazione — Portata

(Art. 296 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)

1.      Un’affermazione del ricorrente che si limita ad invitare il Tribunale a verificare se i rilievi dallo stesso operati in una precedente sentenza siano applicabili per analogia alla causa di cui trattasi non soddisfa i requisiti di forma previsti dall’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura del Tribunale, secondo cui i motivi dedotti in fase di ricorso devono essere esposti sommariamente. Una tale affermazione deve essere pertanto dichiarata irricevibile.

(v. punti 41-43)

2.      L’istituzione interessata deve procedere a un esame completo di tutti i documenti considerati nella domanda di divulgazione. Siffatto obbligo vale, in linea di principio, non soltanto in sede di trattamento di una domanda di conferma, ai sensi dell’articolo 8 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, ma anche nel corso dell’esame di una domanda iniziale, ai sensi dell’articolo 7 del medesimo regolamento.

Inoltre, risulta dal tenore letterale dell’articolo 6, paragrafo 2, di tale regolamento, e in particolare dall’uso dei verbi chiedere e assistere, che la semplice contestazione dell’insufficiente precisione della domanda di accesso, indipendentemente dai suoi motivi, deve indurre l’istituzione destinataria a prendere contatto con il richiedente al fine di definire nel migliore dei modi i documenti richiesti.

Pertanto, la Commissione incorre in un errore manifesto di valutazione quanto alla determinazione dell’oggetto della domanda iniziale e, di conseguenza, commette una violazione dell’obbligo in capo alla stessa di esaminare in modo completo tale domanda qualora non inviti la ricorrente a definire con maggiore precisione i documenti richiesti sia nella domanda iniziale sia nella domanda di conferma, e ciò prima che sia adottata la decisione recante diniego di comunicazione dei documenti richiesti.

(v. punti 69, 84-85, 87)

3.      L’esame previsto per il trattamento di una domanda di accesso a determinati documenti presentata sul fondamento del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, deve avere un carattere concreto. Infatti, per un verso, la mera circostanza che un documento riguardi un interesse tutelato da un’eccezione non basta di per sé a giustificare l’applicazione di quest’ultima. Tale applicazione può essere giustificata, in linea di principio, solo nel caso in cui l’istituzione abbia previamente valutato, innanzitutto, se l’accesso al documento possa, concretamente ed effettivamente, arrecare un pregiudizio all’interesse tutelato e, in secondo luogo, nei casi previsti dall’articolo 4, paragrafi 2 e 3, di tale regolamento, qualora non si sia in presenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione del documento in questione. Per altro verso, il rischio di arrecare un pregiudizio ad un interesse tutelato deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico.

In linea di principio, un esame concreto e specifico di ciascun documento è altresì necessario dal momento che, anche qualora sia chiaro che una domanda di accesso riguarda documenti coperti da un’eccezione, solo un esame siffatto può consentire all’istituzione interessata di valutare la possibilità di accordare un accesso parziale al richiedente, conformemente all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001. Nell’ambito dell’applicazione del codice di condotta relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Consiglio e della Commissione, deve essere considerata insufficiente una valutazione relativa a documenti svolta per categorie piuttosto che con riferimento ai concreti elementi di informazione contenuti in tali documenti, dato che l’esame richiesto ad un’istituzione deve infatti consentirle di valutare concretamente se un’eccezione sollevata si applichi effettivamente all’insieme delle informazioni contenute in detti documenti.

(v. punti 91-92, 133, 144, 149-150)

4.      L’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, prevede un’eccezione all’accesso a un documento nel caso in cui la divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela della vita privata o dell’integrità dell’individuo, in particolare in conformità con la legislazione dell’Unione sulla protezione dei dati personali. Tale disposizione è indivisibile ed esige che l’eventuale pregiudizio alla vita privata e all’integrità dell’individuo sia sempre esaminato e valutato in conformità con detta normativa, in particolare con il regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati. I regolamenti n. 45/2001 e n. 1049/2001 sono stati adottati in date molto ravvicinate. Essi non contengono disposizioni che prevedono espressamente la prevalenza di uno dei regolamenti sull’altro. In linea di principio, è necessario garantire la loro piena applicazione.

Al riguardo, risulta dalla prima frase del considerando 15 del regolamento n. 45/2001 che il legislatore dell’Unione ha menzionato la necessità di procedere all’applicazione dell’articolo 6 TUE e, per suo tramite, dell’articolo 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, qualora tale trattamento venga effettuato dalle istituzioni e organi comunitari per esercitare attività che esulano dall’ambito di applicazione del presente regolamento, e in particolare quelle di cui ai titoli V e VI del Trattato UE, nella versione anteriore al Trattato di Lisbona. Per contro, siffatto rinvio non risulta necessario per un trattamento effettuato nell’esercizio di attività che ricadono nel campo di applicazione del suddetto regolamento, dato che, in tal caso, si applica indubbiamente lo stesso regolamento n. 45/2001.

Ne consegue che, qualora una domanda fondata sul regolamento n. 1049/2001 sia diretta a ottenere l’accesso a documenti che contengono dati personali, le disposizioni del regolamento n. 45/2001 sono integralmente applicabili. Orbene, occorre ricordare che l’articolo 8 del regolamento n. 45/2001 impone in particolare al destinatario del trasferimento di dati personali l’obbligo di dimostrare la necessità della loro divulgazione. Del pari, l’articolo 18 del medesimo regolamento attribuisce in particolare all’interessato la facoltà di opporsi in qualsiasi momento, per motivi preminenti e legittimi connessi alla sua situazione particolare, al trattamento di dati personali che lo riguardano.

(v. punti 98-99, 101, 103-104)

5.      Tenuto conto sia dell’interpretazione restrittiva delle eccezioni elencate all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, quanto dell’oggetto del regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati, la divulgazione di dati personali riguardanti esclusivamente il richiedente l’accesso non può essere negata adducendo che essa arrecherebbe pregiudizio alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo.

Inoltre, quanto alla portata di una siffatta divulgazione, se è vero che la tutela dell’interesse di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001 non è necessaria nei confronti del richiedente l’accesso, tuttavia, essa deve essere garantita, conformemente alle disposizioni del regolamento n. 45/2001, nei confronti dei terzi. Di conseguenza, in contrasto con il principio secondo cui il regolamento n. 1049/2001 si propone di riconoscere un diritto di accesso del pubblico in generale ai documenti delle istituzioni, quando i documenti in questione contengono dati personali riguardanti il richiedente l’accesso, il diritto di quest’ultimo a ottenerne la divulgazione sulla base del diritto di accesso ai documenti delle istituzioni non può avere la conseguenza di riconoscere un diritto di accesso del pubblico in generale a detti documenti.

(v. punti 107, 109)

6.      Nel settore del diritto di accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni dell’Unione, non spetta alla ricorrente valutare se una persona abbia o meno diritto di beneficiare della tutela della sua vita privata e della sua integrità. Infatti, la tutela da riconoscere ai dati personali nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, deve essere garantita nel pieno rispetto delle disposizioni del regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati. Orbene, quest’ultimo regolamento non prevede un’eccezione alla tutela del diritto fondamentale da esso garantito, per il fatto che i dati in questione riguarderebbero una persona non meritevole di una siffatta tutela. Inoltre, contrariamente all’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, l’applicazione dell’eccezione fondata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001 e del regolamento n. 45/2001 non può essere esclusa sulla base dell’esistenza di un interesse pubblico prevalente.

(v. punti 112, 124)

7.      Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, l’accesso a un documento contenente pareri per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudichi seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla sua divulgazione. Alla luce del principio dell’interpretazione restrittiva delle eccezioni al diritto di accesso ai documenti delle istituzioni che è solo per una parte dei documenti a uso interno, ossia quelli contenenti pareri destinati a uso interno facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, che il secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 consente di opporre un diniego persino dopo l’adozione della decisione, quando la loro divulgazione lederebbe gravemente il processo decisionale di questa istituzione.

Pertanto, tale disposizione del regolamento n. 1049/2001 è finalizzata a tutelare taluni tipi di documenti predisposti nell’ambito di un procedimento, la cui divulgazione, anche dopo la conclusione di quest’ultimo, pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione interessata. Tali documenti devono contenere pareri per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata.

(v. punti 130-132)

8.      La motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e di permettere al giudice dell’Unione di esercitare il proprio controllo. L’obbligo di motivazione deve essere valutato in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone da questo interessate direttamente e individualmente possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la questione di decidere se la motivazione di un atto soddisfi gli obblighi di cui all’articolo 296 TFUE deve essere risolta alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia.

(v. punto 181)

9.      Per quanto concerne una domanda di accesso ai documenti, quando l’istituzione di cui trattasi neghi un siffatto accesso, essa deve dimostrare in ogni caso concreto, in base alle informazioni di cui dispone, che ai documenti di cui si chiede la consultazione si applichino effettivamente le eccezioni elencate all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Spetta pertanto all’istituzione che ha negato l’accesso ad un documento fornire una motivazione che consenta di comprendere e verificare, da un lato, se il documento richiesto rientri effettivamente nell’ambito dell’eccezione invocata e, dall’altro, se l’esigenza di tutela relativa a tale eccezione sia reale.

A tale proposito, un diniego implicito di accesso implica, per definizione, un difetto assoluto di motivazione che non soddisfa l’obbligo di motivazione che l’articolo 296 TFUE impone alle istituzioni dell’Unione.

(v. punti 182, 185-187, 198)