Cauza T‑300/10

Internationaler Hilfsfonds eV

împotriva

Comisiei Europene

„Acces la documente — Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 — Documente referitoare la contractul LIEN 97‑2011 — Refuz parțial de acces — Stabilirea obiectului cererii inițiale — Excepția referitoare la protecția vieții private și a integrității individului — Excepția referitoare la protecția procesului decizional — Principiul bunei administrări — Analiză concretă și individuală — Obligația de motivare”

Sumarul hotărârii

1.      Procedură — Cerere de sesizare a instanței — Cerințe de formă — Expunere sumară a motivelor invocate — Trimitere la o hotărâre anterioară a Tribunalului — Inadmisibilitatea motivului

[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 44 alin. (1) lit. (c) și art. 48 alin. (2)]

2.      Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Obligația instituției de a oferi asistență solicitantului înainte de respingerea cererii acestuia

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 6 alin. (2), (7) și (8)]

3.      Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la principiul accesului la documente — Protecția interesului public — Domeniu de aplicare — Obligația instituției de a proceda la o analiză concretă și individuală a documentelor

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2), (3) și (6)]

4.      Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția vieții private și a integrității individului — Domeniu de aplicare — Obligația de apreciere în conformitate cu legislația Uniunii referitoare la protecția datelor cu caracter personal — Aplicabilitate integrală a dispozițiilor Regulamentului nr.º45/2001 în cazul oricărei cereri de acces la documente care conțin date cu caracter personal

[art. 6 TUE; Regulamentul nr. 45/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 1 alin. (1), art. 8 și art. 18, și Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (b)]

5.      Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția vieții private și a integrității individului — Divulgarea de documente referitoare la solicitantul însuși — Admisibilitate — Limite — Protecția vieții private și a integrității terților

6.      Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția vieții private și a integrității individului — Obligația de apreciere în conformitate cu legislația Uniunii referitoare la protecția datelor cu caracter personal — Neaplicarea excepției persoanelor nedemne de protecție sau în considerarea existenței unui interes public superior — Inadmisibilitate

[Regulamentul nr. 45/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (b), și Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (b)]

7.      Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția procesului decizional — Protecția documentelor întocmite în cadrul unei proceduri deja încheiate — Domeniu de aplicare

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) al doilea paragraf]

8.      Acte ale instituțiilor — Motivare — Obligație — Domeniu de aplicare și limite

(art. 296 TFUE)

9.      Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Obligația de motivare — Domeniu de aplicare

(art. 296 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

1.      Nu corespunde condițiilor de formă prevăzute la articolul 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, în conformitate cu care motivele invocate în stadiul cererii introductive trebuie expuse sumar, o susținere a reclamantei care se mulțumește să invite Tribunalul să controleze dacă constatările făcute într‑o hotărâre anterioară sunt aplicabile prin analogie în cauza respectivă. În consecință, o asemenea susținere trebuie declarată inadmisibilă.

(a se vedea punctele 41‑43)

2.      Instituția vizată de o cerere de acces la documente este obligată să procedeze la o examinare completă a ansamblului documentelor vizate în cererea de divulgare. O asemenea exigență se aplică, în principiu, nu numai cu ocazia soluționării unei cereri de confirmare, în sensul articolului 8 din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, ci și cu ocazia soluționării unei cereri inițiale, în sensul articolului 7 din regulamentul menționat.

Pe de altă parte, rezultă din modul de redactare a articolului 6 alineatul (2) din regulamentul menționat și în mod deosebit din utilizarea verbelor „a invita” și „a asista” că simpla constatare a caracterului insuficient de precis al cererii de acces, indiferent de motive, trebuie să determine instituția destinatară să contacteze solicitantul pentru o mai bună definire a documentelor solicitate.

În consecință, Comisia săvârșește o eroare vădită de apreciere în ceea ce privește stabilirea obiectului cererii inițiale și, subsecvent, o încălcare a obligației Comisiei de a examina în mod complet cererea respectivă în condițiile în care nu invită reclamanta să definească cu mai multă precizie documentele solicitate atât în cererea inițială, cât și în cererea de confirmare, iar aceasta prealabil adoptării deciziei de refuz al comunicării documentelor solicitate.

(a se vedea punctele 69, 84, 85 și 87)

3.      Analiza necesară soluționării unei cereri de acces la documente prezentate în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei trebuie să aibă un caracter concret. Astfel, pe de o parte, unica împrejurare că un document vizează un interes protejat printr‑o excepție nu poate fi suficientă ca să justifice aplicarea acesteia din urmă. O astfel de aplicare nu poate, în principiu, să fie justificată decât în ipoteza în care instituția a analizat în prealabil, în primul rând, dacă accesul la document ar aduce în mod concret și efectiv atingere interesului protejat și, în al doilea rând, în ipotezele prevăzute la articolul 4 alineatele (2) și (3) din regulamentul menționat, dacă nu există un interes public superior care să justifice divulgarea documentului respectiv. Pe de altă parte, riscul de a se aduce atingere unui interes protejat trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic.

În principiu, o analiză concretă și individuală a fiecărui document este de asemenea necesară, din moment ce, și în ipoteza în care este clar că o cerere de acces vizează documente cărora le este aplicabilă o excepție, numai o astfel de analiză poate permite instituției în cauză să aprecieze posibilitatea de a acorda solicitantului un acces parțial, conform articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001. În cadrul aplicării Codului de conduită privind accesul public la documentele Consiliului și ale Comisiei, trebuie să se considere că o apreciere privind documentele efectuată mai curând pe categorii decât în raport cu informațiile concrete din cuprinsul acestor documente este insuficientă, analiza impusă unei instituții trebuind astfel să îi permită să aprecieze în concret dacă o excepție invocată se aplică efectiv tuturor informațiilor cuprinse în documentele respective.

(a se vedea punctele 91, 92, 133, 144, 149 și 150)

4.      Articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei prevede o excepție de la accesul la un document în cazul în care divulgarea ar aduce atingere protecției vieții private și a integrității individului, în special în conformitate cu legislația Uniunii privind protecția datelor cu caracter personal. Această dispoziție este indivizibilă și impune ca atingerea eventuală adusă vieții private și integrității individului să fie întotdeauna analizată și apreciată în conformitate cu legislația menționată, în special cu Regulamentul nr. 45/2001 privind protecția persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal de către instituțiile și organele comunitare și privind libera circulație a acestor date. Regulamentele nr. 45/2001 și nr. 1049/2001 au fost adoptate la date foarte apropiate. Ele nu cuprind dispoziții care să prevadă expres supremația unuia dintre regulamente asupra celuilalt. Trebuie, în principiu, să se asigure deplina lor aplicare.

În această privință, din prima teză a considerentului (15) al Regulamentului nr. 45/2001 reiese că legiuitorul Uniunii a evocat necesitatea de a se proceda la aplicarea articolului 6 TUE și, prin intermediul acestuia, a articolului 8 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, în cazul în care aceste prelucrări de date sunt efectuate de instituțiile sau organele comunitare în desfășurarea activităților care nu intră sub incidența domeniului de aplicare al acestui regulament, în special a acelora prevăzute de titlurile V și VI din Tratatul UE în versiunea anterioară Tratatului de la Lisabona. În schimb, o astfel de trimitere nu se dovedește necesară pentru o prelucrare efectuată în desfășurarea activităților care intră sub incidența domeniului de aplicare al regulamentului menționat, dat fiind că, în astfel de situații, se aplică în mod evident chiar Regulamentul nr. 45/2001.

În consecință, în cazul în care o cerere întemeiată pe Regulamentul nr. 1049/2001 privește obținerea accesului la documente care conțin date cu caracter personal, dispozițiile Regulamentului nr. 45/2001 devin integral aplicabile. Or, articolul 8 din Regulamentul nr. 45/2001 impune printre altele destinatarului transferului datelor cu caracter personal obligația de a demonstra necesitatea divulgării acestora. De asemenea, articolul 18 din același regulament conferă printre altele persoanei vizate dreptul de a se opune în orice moment, din motive întemeiate și legitime legate de situația sa particulară, ca datele care o privesc să facă obiectul unei prelucrări.

(a se vedea punctele 98, 99, 101, 103 și 104)

5.      În considerarea atât a interpretării stricte a excepțiilor enumerate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, cât și a obiectului Regulamentului nr. 45/2001 privind protecția persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal de către instituțiile și organele comunitare și privind libera circulație a acestor date, divulgarea datelor personale care privesc exclusiv solicitantul de acces nu poate fi înlăturată pentru motivul că ar aduce atingere protecției vieții private și integrității individului.

În plus, în ceea ce privește întinderea unei asemenea divulgări, dacă protecția interesului vizat la articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1049/2001 nu este necesară în raport cu solicitantul de acces, în schimb ea trebuie garantată, în conformitate cu dispozițiile Regulamentului nr. 45/2001, în raport cu terții. În consecință, contrar principiului potrivit căruia obiectul Regulamentului nr. 1049/2001 este acela de a conferi un drept de acces publicului în general la documentele instituțiilor, întrucât documentele solicitate conțin date personale care îl privesc pe solicitantul de acces, dreptul acestuia din urmă la obținerea divulgării în temeiul dreptului de acces la documentele instituțiilor nu poate avea drept consecință conferirea unui drept de acces publicului în general la respectivele documente.

(a se vedea punctele 107 și 109)

6.      În domeniul dreptului de acces public la documentele instituțiilor Uniunii, nu reclamanta este cea care trebuie să aprecieze dacă o persoană este sau nu este susceptibilă să beneficieze de protecția vieții sale private și a integrității sale. Astfel, protecția care trebuie acordată datelor personale în cadrul aplicării dispozițiilor articolului 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei trebuie asigurată cu stricta respectare a dispozițiilor Regulamentului nr. 45/2001 privind protecția persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal de către instituțiile și organele comunitare și privind libera circulație a acestor date. Or, acest din urmă regulament nu prevede o excepție de la protecția dreptului fundamental pe care îl garantează, pentru motivul că datele în cauză ar privi o persoană care nu ar fi demnă de o asemenea protecție. Pe de altă parte, spre deosebire de excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, cea care ține de dispozițiile articolului 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1049/2001 și din Regulamentul nr. 45/2001 nu este susceptibilă să fie înlăturată în temeiul existenței unui interes public superior.

(a se vedea punctele 112 și 124)

7.      Potrivit articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, accesul la un document care conține avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză este refuzat chiar și după luarea deciziei în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză. În considerarea principiului strictei interpretări a excepțiilor de la dreptul de acces la documentele instituțiilor, numai pentru o parte a documentelor de uz intern, respectiv cele conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză, al doilea paragraf al articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 permite opunerea unui refuz chiar și după luarea deciziei atunci când divulgarea conținutului acestora ar aduce o gravă atingere procesului decizional al acestei instituții.

Prin urmare, această dispoziție din Regulamentul nr. 1049/2001 are ca obiect protejarea anumitor tipuri de documente întocmite în cadrul unei proceduri, a căror divulgare, chiar după ce această procedură s‑a încheiat, ar aduce o atingere gravă procesului decizional al instituției respective. Aceste documente trebuie să conțină „avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză”.

(a se vedea punctele 130‑132)

8.      Motivarea impusă la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței Uniunii să își exercite controlul. Cerința motivării trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei, în special de conținutul actului, de natura motivelor invocate și de interesul destinatarilor sau al altor persoane vizate în mod direct și individual de actul respectiv de a primi explicații. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, în măsura în care problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse de articolul 296 TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în funcție de contextul său, precum și de ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă.

(a se vedea punctul 181)

9.      În ceea ce privește o cerere de acces la documente, atunci când instituția în cauză refuză un asemenea acces, trebuie să demonstreze în fiecare caz în speță, pe baza informațiilor de care dispune, faptul că documentele cu privire la care se solicită accesul fac într‑adevăr obiectul excepțiilor enumerate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei. Revine, așadar, instituției care a refuzat accesul la un document obligația de a oferi o motivare care să permită să se înțeleagă și să se verifice, pe de o parte, dacă documentul solicitat se încadrează în mod efectiv în domeniul vizat de excepția invocată și, pe de altă parte, dacă nevoia de protecție care rezultă din excepția menționată este reală.

În această privință, o respingere implicită a cererii de acces implică, prin definiție, o lipsă totală de motivare care nu respectă obligația de motivare pe care o impune instituțiilor Uniunii articolul 296 TFUE.

(a se vedea punctele 182, 185‑187 și 198)