ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)
2 mei 2019 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Energie-efficiëntie – Richtlijn 2012/27/EU – Artikel 11, lid 1 – Kosten van toegang tot informatie over meteropneming en facturatie – Recht van de eindafnemer om al zijn facturen en factureringsinformatie betreffende het energieverbruik kosteloos te ontvangen – Tarieven voor toegang tot het elektriciteitsnet – Korting op de tarieven voor toegang tot het elektriciteitsnet die door een handelaar in elektriciteit wordt toegekend aan afnemers die hebben gekozen voor een elektronische factuur”
In zaak C‑294/18,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de markkinaoikeus (rechter in economische zaken, Finland) bij beslissing van 19 april 2018, ingekomen bij het Hof op 27 april 2018, in de procedure ingesteld door
Oulun Sähkönmyynti Oy,
wijst
HET HOF (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: C. Lycourgos, kamerpresident, E. Juhász en I. Jarukaitis (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: N. Wahl,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Energiavirasto, vertegenwoordigd door P. Malén, lakimies,
– de Finse regering, vertegenwoordigd door H. Leppo als gemachtigde,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door P. G. Marrone, avvocato dello Stato,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Huttunen en K. Talabér-Ritz als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 11, lid 1, van richtlijn 2012/27/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 betreffende energie-efficiëntie, tot wijziging van richtlijnen 2009/125/EG en 2010/30/EU en houdende intrekking van de richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG (PB 2012, L 315, blz. 1).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een procedure die is ingesteld door Oulun Sähkönmyynti Oy, een detailhandelaar in elektriciteit, met betrekking tot een besluit van Energiavirasto (energieagentschap, Finland) betreffende een maandelijkse korting op de tarieven voor toegang tot het elektriciteitsnet die werd toegekend aan eindafnemers die kozen voor een elektronische factuur.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 In de overwegingen 32 en 33 van richtlijn 2012/27 staat te lezen:
„32) De bepalingen over meting en facturering in de richtlijnen 2006/32/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende energie-efficiëntie bij het eindgebruik en energiediensten en houdende intrekking van richtlijn 93/76/EEG van de Raad (PB 2006, L 114, blz. 64)], 2009/72/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van richtlijn 2003/54/EG (PB 2009, L 211, blz. 55)] en 2009/73/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG (PB 2009, L 211, blz. 94)] hebben slechts een beperkt effect op energiebesparing gehad. Op veel plaatsen in de Unie hebben deze bepalingen er niet toe geleid dat de afnemers geactualiseerde informatie over hun energieverbruik ontvangen, of rekeningen op basis van hun daadwerkelijk verbruik volgens een frequentie die blijkens studies nodig is om hen in staat te stellen hun energieverbruik te regelen. Met betrekking tot ruimteverwarming en warm water in gebouwen met meerdere appartementen heeft het gebrek aan duidelijkheid van deze bepalingen diverse klachten van burgers opgeleverd.
33) De eindafnemers moeten zich gemakkelijker toegang kunnen verschaffen tot informatie over hun gemeten en gefactureerde energieverbruik – mede gelet op de mogelijkheden die worden geboden door het gebruik van slimme metersystemen en de algemene invoering van slimme meters in de lidstaten – en daarom is het van belang dat de voorschriften van het Unierecht op dit terrein duidelijker worden gemaakt. Dit moet ertoe bijdragen dat het gebruik van slimme metersystemen, voorzien van functies die energiebesparing bevorderen, goedkoper wordt, en dat de ontwikkeling van markten voor energiediensten en vraagbeheer wordt gesteund. Slimme metersystemen maken frequente facturering op basis van het daadwerkelijke gebruik mogelijk. Ook in de gevallen echter waarin slimme meters niet voor 2020 beschikbaar zullen zijn, zullen de voorschriften inzake de toegang tot informatie en inzake degelijke en accurate facturering op basis van het reële verbruik moeten worden verduidelijkt, met name wat het meten en factureren van het individuele verbruik betreft in gebouwen met meerdere eenheden, die worden verwarmd, gekoeld en van warm water worden voorzien met een systeem van stadsverwarming en ‑koeling of met een gemeenschappelijk verwarmingssysteem.”
4 Artikel 1 van richtlijn 2012/27, met als opschrift „Onderwerp en toepassingsgebied”, bepaalt:
„1. Deze richtlijn legt een gemeenschappelijk kader met maatregelen vast voor de bevordering van energie-efficiëntie binnen de Unie, om ervoor te zorgen dat de Unie de kerndoelstelling van 20 % meer energie-efficiëntie in 2020 haalt en om de weg te effenen voor verdere verbeteringen van de energie-efficiëntie na die datum.
[...]
2. De vereisten in deze richtlijn zijn minimumvereisten en beletten niet dat een lidstaat verdergaande maatregelen handhaaft of treft. Deze maatregelen moeten verenigbaar zijn met het Unierecht. Indien nationale wetgeving voorziet in strengere maatregelen, moet de lidstaat dergelijke wetgeving bij de Commissie melden.”
5 In artikel 10 van dezelfde richtlijn, met als opschrift „Informatie over facturering”, staat in lid 3 te lezen:
„Ongeacht of al dan niet slimme meters zijn geplaatst, wordt door de lidstaten:
[...]
b) ervoor gezorgd dat eindafnemers kunnen kiezen voor elektronische factureringsinformatie en facturering en dat zij op verzoek een duidelijke en begrijpelijke uitleg krijgen over de wijze waarop de factuur tot stand is gekomen, in het bijzonder als de factuur niet gebaseerd is op het feitelijke verbruik;
[...]”
6 Artikel 11 van richtlijn 2012/27, met als opschrift „Kosten van toegang tot informatie over meteropneming en facturatie”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten zorgen ervoor dat de eindafnemer al zijn facturen en factureringsinformatie betreffende het energieverbruik kosteloos ontvangt, en tevens op passende wijze kosteloos toegang heeft tot zijn verbruiksgegevens.”
7 In bijlage VII bij deze richtlijn, met als opschrift „Minimumeisen inzake facturering en factureringsinformatie op basis van het werkelijke verbruik”, is in punt 1.1, dat betrekking heeft op „[f]acturatie op basis van het werkelijke verbruik”, het volgende gepreciseerd:
„Om eindafnemers in staat te stellen hun eigen energieverbruik te regelen, moet er ten minste eenmaal per jaar op basis van het werkelijke verbruik worden gefactureerd, en moet de factureringsinformatie ten minste om het kwartaal beschikbaar worden gesteld, op verzoek of ingeval de consument gekozen heeft voor elektronische facturering, zo niet tweemaal per jaar. Met betrekking tot gas dat uitsluitend voor koken wordt gebruikt kan hiervan vrijstelling worden verleend.”
Fins recht
8 Artikel 11, lid 1, van richtlijn 2012/27 is in de Finse rechtsorde omgezet bij § 69 van de sähkömarkkinalaki (588/2013) [wet (588/2013) betreffende de elektriciteitsmarkt]. Deze paragraaf, met als opschrift „Facturatie door detailhandelaars”, bepaalt in de vijfde alinea dat „[d]e facturen en de in [die] paragraaf bedoelde prijs‑ en verbruiksinformatie [...] op passende wijze kosteloos aan de eindafnemer [moeten] worden verstrekt”, en dat „[d]e eindafnemer [...], indien hij dat wenst, de facturen en de verbruiksinformatie in elektronische vorm [kan] ontvangen”.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
9 De prijs van de door Oulun Sähkönmyynti verkochte elektriciteit bestaat uit een vast maandelijks tarief op basis van de nettarieven, en de energieprijs die is gebaseerd op het elektriciteitsverbruik. De nettarieven bedragen normaal gesproken 2,50 EUR per maand. Vanaf 1 januari 2016 kende Oulun Sähkönmyynti een korting van 1 EUR op de maandelijkse nettarieven toe aan afnemers die kozen voor een elektronische factuur, en niet aan afnemers die kozen voor andere wijzen van facturering zoals een papieren factuur, rechtstreekse inhouding of – voor afnemers die ondernemingen zijn – een onlinefactuur.
10 Bij besluit van 20 juni 2017 heeft het energieagentschap zich op het standpunt gesteld dat die korting erop neerkwam dat afnemers die niet voor elektronische facturen hadden gekozen, voor hun facturen het bedrag van 1 EUR moesten betalen. Het heeft Oulun Sähkönmyynti dan ook gelast om haar factureringspraktijk te wijzigen en het recht van haar afnemers op kosteloze ontvangst van hun facturen te waarborgen. Bovendien heeft het energieagentschap Oulun Sähkönmyynti bij hetzelfde besluit verzocht het gedeelte van de tarieven terug te betalen dat sedert 1 januari 2016 ten onrechte was ontvangen van afnemers die niet hadden gekozen voor een elektronische factuur.
11 Oulun Sähkönmyynti heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij de markkinaoikeus (rechter in economische zaken, Finland), de verwijzende rechter.
12 Ter ondersteuning van dit beroep voert Oulun Sähkönmyynti aan dat al haar afnemers hun elektriciteitsfactuur kosteloos ontvangen, ongeacht de wijze van facturering waarvoor zij hebben gekozen. Het vereiste dat facturen kosteloos worden verstrekt, betekent volgens die vennootschap echter niet dat het haar niet is toegestaan een korting op de tarieven voor toegang tot het elektriciteitsnet te verlenen aan afnemers die hebben gekozen voor een elektronische factuur. Bovendien was de aan die afnemers verleende korting niet gebaseerd op een daadwerkelijke vermindering van de kosten, maar op de raming van de gevolgen van die korting. De factureringsfrequentie heeft geen invloed op het bedrag van de nettarieven, noch op het bedrag van de korting, temeer daar de afnemers kunnen kiezen tussen vier, zes of twaalf facturen per jaar. Daarbij komt dat elektronische facturering het mogelijk maakt de administratieve kosten te verlagen.
13 Het energieagentschap betoogt dat de korting die in het hoofdgeding aan de orde is, neerkomt op de omzeiling van de regel dat alle klanten hun elektriciteitsfactuur kosteloos ontvangen. Voor de eindafnemer is het van weinig belang of een specifieke vergoeding wordt geëist voor de factuur dan wel of de nettarieven hoger zijn omdat hij niet voor elektronische facturering heeft gekozen. Volgens het energieagentschap komt het aan op het prijsverschil tussen de verschillende wijzen van facturering. Het energieagentschap voegt daaraan toe dat enkel de door haar voorgestane uitlegging kan waarborgen dat eindafnemers die geen toegang hebben tot elektronische diensten en die vaak tevens in een kwetsbare positie verkeren, hun elektriciteitsfactuur kosteloos ontvangen.
14 De verwijzende rechter zet uiteen dat zowel in artikel 11, lid 1, van richtlijn 2012/27 als in § 69, vijfde alinea, van wet (588/2013) betreffende de elektriciteitsmarkt is bepaald dat facturen en factureringsinformatie op passende wijze kosteloos aan de eindafnemer moeten worden verstrekt. Volgens het richtsnoer van de Europese Commissie met betrekking tot de artikelen 9 tot en met 11 van richtlijn 2012/27 [SWD(2013) 448 final] staat het vereiste van kosteloosheid van facturen en factureringsinformatie er evenwel niet aan in de weg dat een detailhandelaar in elektriciteit aan de eindafnemers een korting of bonus toekent wanneer zij kiezen voor elektronische facturering.
15 De verwijzende rechter merkt op dat ofschoon dit werkdocument van de Commissie geen rechtsbron vormt die verbindend is in de zin van artikel 288 VWEU en ofschoon het de rechtsgevolgen van richtlijn 2012/27 niet wijzigt, het de aandacht vestigt op het feit dat artikel 11, lid 1, van die richtlijn kan worden uitgelegd zoals door Oulun Sähkönmyynti is uiteengezet, namelijk aldus dat enkel de kosteloosheid van de facturen van belang is. Daartegenover staat evenwel dat – zoals het energieagentschap oppert – de situatie waarin hogere nettarieven in rekening worden gebracht aan de eindafnemer die niet heeft gekozen voor een elektronische factuur, kan worden beschouwd als een situatie waarin voor een papieren factuur een specifieke vergoeding wordt geëist.
16 Voorts preciseert de verwijzende rechter dat uit de gegevens van het hoofdgeding niet blijkt dat de Republiek Finland strengere nationale maatregelen heeft vastgesteld dan die waarin artikel 11, lid 1, van richtlijn 2012/27 voorziet.
17 In deze omstandigheden heeft de markkinaoikeus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet artikel 11, lid 1, van [richtlijn 2012/27] aldus worden uitgelegd dat de toekenning van een korting op de tarieven voor toegang tot het elektriciteitsnet op grond van een door de eindafnemer gekozen wijze van facturering betekent dat facturen en factureringsinformatie niet kosteloos worden verstrekt aan eindafnemers die de korting niet hebben ontvangen?
2) Voor zover de eerste prejudiciële vraag ontkennend moet worden beantwoord en het toelaatbaar is om voornoemde korting toe te kennen, vloeien dan uit richtlijn 2012/27 specifieke aanvullende voorwaarden voort die bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van de korting in acht moeten worden genomen, zoals de vraag of de korting overeenkomt met de door de factureringswijze beoogde kostenvermindering, of de korting bij elke facturering wordt toegekend en of de korting ten goede kan komen aan de kring van eindafnemers dankzij wie de kostenvermindering kon worden gerealiseerd als gevolg van de door hen gekozen wijze van facturering?
3) Voor zover de toekenning van de in de eerste prejudiciële vraag genoemde korting betekent dat van de eindafnemers die niet voor een bepaalde wijze van facturering hebben gekozen, vergoedingen worden geëist die in strijd zijn met artikel 11, lid 1, van richtlijn 2012/27, vloeien dan uit het Unierecht bijzondere vereisten voort die bij het besluit over de terugbetaling van die vergoedingen in acht moeten worden genomen?”
Prejudiciële vragen
Eerste en tweede vraag
18 Met zijn eerste en zijn tweede vraag, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 11, lid 1, van richtlijn 2012/27 aldus moet worden uitgelegd dat het zich in omstandigheden als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, verzet tegen een korting op de tarieven voor toegang tot het elektriciteitsnet die door een detailhandelaar in elektriciteit enkel wordt toegekend aan eindafnemers die hebben gekozen voor een elektronische factuur.
19 Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, stelt de verwijzende rechter die vragen omdat de toekenning van een korting op de tarieven voor toegang tot het elektriciteitsnet aan eindafnemers die hebben gekozen voor een elektronische factuur, volgens hem zou kunnen impliceren dat de andere afnemers hun facturen niet kosteloos ontvangen.
20 Artikel 11, lid 1, van richtlijn 2012/27 bepaalt dat „[d]e lidstaten [ervoor zorgen] dat de eindafnemer al zijn facturen en factureringsinformatie betreffende het energieverbruik kosteloos ontvangt, en tevens op passende wijze kosteloos toegang heeft tot zijn verbruiksgegevens”.
21 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet enkel rekening worden gehouden met haar bewoordingen, maar ook met de context en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt [arresten van 2 september 2015, Surmačs, C‑127/14, EU:C:2015:522, punt 28, en 16 november 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, punt 19].
22 Uit de bewoordingen van artikel 11, lid 1, van richtlijn 2012/27 volgt dat daarin enkel is bepaald dat de lidstaten erop moeten toezien dat detailhandelaars in elektriciteit ervoor zorgen dat hun eindafnemers hun facturen en factureringsinformatie betreffende het energieverbruik kosteloos ontvangen, zonder dat bij die bepaling enig extra vereiste wordt opgelegd met betrekking tot die verplichting. Zolang de facturen en factureringsinformatie gratis aan de eindafnemers worden toegezonden, staat die bepaling er dan ook niet aan in de weg dat aan de betrokken afnemer een korting op de nettarieven wordt toegekend.
23 Deze letterlijke uitlegging van artikel 11, lid 1, van richtlijn 2012/27 vindt steun in de context waarin deze bepaling is opgenomen en in de doelstellingen van die richtlijn.
24 Volgens artikel 1 van richtlijn 2012/27 strekt deze richtlijn er immers enkel toe een gemeenschappelijk kader met maatregelen vast te leggen voor de bevordering van energie-efficiëntie binnen de Unie, teneinde ervoor te zorgen dat de Unie de doelstelling van 20 % meer energie-efficiëntie in 2020 haalt en de weg te effenen voor verdere verbeteringen van de energie-efficiëntie na die datum (arrest van 7 augustus 2018, Saras Energía, C‑561/16, EU:C:2018:633, punt 24).
25 Concreet volgt uit de overwegingen 32 en 33 van richtlijn 2012/27 dat deze met name in wezen de nadruk legt op de noodzaak dat de eindafnemers zich gemakkelijker toegang kunnen verschaffen tot informatie over hun gemeten en gefactureerde energieverbruik, op het gebruik van slimme metersystemen, op frequente facturering op basis van het daadwerkelijke gebruik, op de toegang tot informatie en op degelijke en accurate facturering.
26 Voorts blijkt uit artikel 10, lid 3, onder b), van die richtlijn, volgens hetwelk door de lidstaten „ervoor [wordt] gezorgd dat eindafnemers kunnen kiezen voor elektronische factureringsinformatie en facturering”, een wil om elektronische facturering te bevorderen.
27 Derhalve zij opgemerkt dat de mogelijkheid die de elektronische factuur biedt om de factureringsinformatie en de informatie over het individuele energieverbruik toegankelijker en frequenter te maken, kan bijdragen tot de verwezenlijking van de met richtlijn 2012/27 nagestreefde doelstellingen betreffende energie-efficiëntie.
28 Bijgevolg is het met de doelstellingen van richtlijn 2012/27 niet strijdig dat een korting op de tarieven voor toegang tot het elektriciteitsnet wordt toegekend, mits voldaan wordt aan het in artikel 11, lid 1, van die richtlijn neergelegde vereiste dat facturen en factureringsinformatie kosteloos aan de eindafnemers worden toegezonden.
29 Ten slotte heeft een korting die wordt toegekend aan afnemers die kiezen voor een elektronische factuur, met name tot doel de administratieve kosten te verlagen voor detailhandelaars in elektriciteit. Om de administratieve kosten te kunnen optimaliseren, moeten die handelaars echter kunnen beschikken over middelen die de eindafnemers ertoe kunnen aanzetten om gemakkelijker in te stemmen met de wijzigingen van hun gewoonten op het gebied van facturering, waartoe de aanvaarding van elektronische facturen in voorkomend geval zou leiden. Indien artikel 11, lid 1, van richtlijn 2012/27 aldus wordt uitgelegd dat detailhandelaars in elektriciteit geen korting op de nettarieven mogen toekennen aan eindafnemers die voor een elektronische factuur kiezen, zouden die handelaars niet langer over die mogelijkheid beschikken.
30 Daarbij komt dat de toekenning van een korting op de nettarieven aan eindafnemers die voor een elektronische factuur hebben gekozen, in omstandigheden als die van het hoofdgeding, anders dan de Finse regering stelt, niet kan worden beschouwd als een omzeiling van de bij artikel 11, lid 1, van richtlijn 2012/27 opgelegde regel dat facturen en factureringsinformatie kosteloos worden verstrekt.
31 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt namelijk dat Oulun Sähkönmyynti op de reeds bestaande nettarieven een korting toekende aan eindafnemers die voor een elektronische factuur kozen, en dat vóór de invoering van die korting nooit bezwaar was gemaakt bij Oulun Sähkönmyynti omdat zij die verplichting om kosteloos facturen en factureringsinformatie te verstrekken niet zou zijn nagekomen. Bovendien bleven de eindafnemers die voor een andere wijze van facturering dan de elektronische factuur hadden gekozen, al hun facturen en factureringsinformatie betreffende het energieverbruik kosteloos ontvangen nadat die korting was ingevoerd, en bleven zij hetzelfde bedrag aan tarieven voor toegang tot het elektriciteitsnet betalen. Tevens blijkt dat de afnemers de nettarieven betaalden ongeacht of zij de factuur en de factureringsinformatie vier, zes of twaalf keer per jaar wensten te ontvangen. In omstandigheden als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, kan een korting op de tarieven voor toegang tot het elektriciteitsnet die wordt toegekend aan eindafnemers die voor een elektronische factuur hebben gekozen, dan ook niet worden beschouwd als een daadwerkelijke, aan de andere eindafnemers opgelegde vergoeding, die bijgevolg zou kunnen worden geacht de verplichting van artikel 11, lid 1, van richtlijn 2012/27 te omzeilen.
32 Gelet op een en ander dient op de eerste en de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 11, lid 1, van richtlijn 2012/27 aldus moet worden uitgelegd dat het zich in omstandigheden als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, niet verzet tegen een korting op de tarieven voor toegang tot het elektriciteitsnet die door een detailhandelaar in elektriciteit enkel wordt toegekend aan eindafnemers die hebben gekozen voor een elektronische factuur.
Derde vraag
33 De derde vraag is gesteld voor het geval dat het Hof de eerste vraag bevestigend zou beantwoorden. Aangezien die ontkennend is beantwoord, zoals blijkt uit de punten 18 tot en met 32 van dit arrest, hoeft niet te worden geantwoord op de derde vraag.
Kosten
34 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht:
Artikel 11, lid 1, van richtlijn 2012/27/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 betreffende energie-efficiëntie, tot wijziging van richtlijnen 2009/125/EG en 2010/30/EU en houdende intrekking van de richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG moet aldus worden uitgelegd dat het zich in omstandigheden als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, niet verzet tegen een korting op de tarieven voor toegang tot het elektriciteitsnet die door een detailhandelaar in elektriciteit enkel wordt toegekend aan eindafnemers die hebben gekozen voor een elektronische factuur.
ondertekeningen