SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
14 dicembre 2022 (*)
«Funzione pubblica – Agenti temporanei – Contratto a tempo determinato – Mancato rinnovo – Procedura di rinnovo – Presa in considerazione dei rapporti informativi – Rapporto informativo redatto in forma non definitiva – Responsabilità – Danno materiale – Perdita di un’opportunità – Danno morale – Competenza estesa al merito – Esecuzione di una sentenza del Tribunale»
Nella causa T‑296/21,
SU, rappresentata da L. Levi, avvocata,
ricorrente,
contro
Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA), rappresentata da C. Coucke e E. Karatza, in qualità di agenti, assistite da B. Wägenbaur, avvocato,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
composto, in sede di deliberazione, da S. Gervasoni (relatore), presidente, L. Madise e J. Martín y Pérez de Nanclares, giudici,
cancelliere: A. Marghelis, amministratore
vista la fase scritta del procedimento,
in seguito all’udienza dell’8 settembre 2022,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso basato sull’articolo 270 TFUE, la ricorrente, SU, chiede, da un lato, l’annullamento della decisione dell’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA), del 15 luglio 2020, di non rinnovarle il contratto nonché, se necessario, della decisione dell’11 febbraio 2021, recante rigetto del suo reclamo e, dall’altro, il risarcimento del danno materiale e morale che avrebbe conseguentemente subito.
Fatti
2 Il 15 gennaio 2015 la ricorrente è stata assunta dall’EIOPA, sulla base di un contratto triennale, in qualità di agente temporaneo di grado AD 8 al servizio di vigilanza, come esperta senior in modelli interni.
3 Il 1º novembre 2016 la ricorrente è stata riassegnata all’équipe «modelli interni» del dipartimento «convergenza della vigilanza e del controllo», sempre come esperta senior in modelli interni.
4 Dal 31 ottobre 2017 al 19 marzo 2018 la ricorrente è stata in congedo di maternità, seguito da un congedo parentale fino al 19 ottobre 2018.
5 Con una clausola aggiuntiva del 15 gennaio 2018, il contratto di lavoro della ricorrente è stato rinnovato per una durata di tre anni, fino al 15 gennaio 2021.
6 Dal 1º novembre 2018 al 31 ottobre 2019 la ricorrente ha beneficiato di un regime di lavoro a tempo parziale (80%) e di un telelavoro strutturale di un giorno alla settimana. Tali modalità di lavoro sono state nuovamente applicate dal 1º febbraio 2020 al 15 luglio 2020. Le è stato anche consentito di svolgere occasionalmente il telelavoro.
7 Nel corso dell’esercizio di valutazione del 2019 la ricorrente ha presentato la propria autovalutazione il 9 dicembre 2019 e ha avuto un colloquio con il suo valutatore il 15 gennaio 2020.
8 Il 16 gennaio 2020 il valutatore ha consegnato la valutazione della ricorrente. Sotto la rubrica «valutazione complessiva e potenziale», che contiene «la valutazione complessiva del periodo coperto dal presente esercizio di valutazione e, se del caso, un commento sul potenziale del titolare del posto», il valutatore ha valutato la prestazione della ricorrente come «soddisfacente» e ha osservato che la ricorrente «aveva certamente il potenziale per essere un agente chiave per il lavoro di vigilanza dei [modelli interni] dell’EIOPA; tuttavia, tale potenziale avrebbe dovuto tradursi in [prestazioni] più tangibili e di migliore qualità da parte sua [;] il 2019 non era stato sufficiente, nel 2020 i risultati dovevano migliorare per rimanere complessivamente soddisfacenti».
9 La ricorrente ha rifiutato di accettare il suo rapporto informativo e ha formulato osservazioni il 21 gennaio 2020.
10 Il direttore esecutivo dell’EIOPA, che è anche il valutatore d’appello, competente a pronunciarsi in caso di rifiuto motivato di un rapporto informativo da parte dell’agente interessato, non ha reagito al rifiuto e alle osservazioni della ricorrente e non ha quindi preso posizione su tali osservazioni in detto rapporto.
11 Il 27 febbraio 2020, su richiesta della ricorrente, si è tenuto un incontro tra il direttore esecutivo dell’EIOPA e quest’ultima.
12 Il 2 luglio 2020 la ricorrente ha ricevuto il rapporto relativo al rinnovo del suo contratto, in cui il caposervizio non ha raccomandato che quest’ultimo venisse rinnovato una seconda volta.
13 L’8 luglio 2020 la ricorrente ha presentato i propri commenti e il 14 luglio 2020 ha incontrato il direttore esecutivo dell’EIOPA per discutere della raccomandazione di non rinnovare il suo contratto.
14 Il 15 luglio 2020 il direttore esecutivo dell’EIOPA ha deciso di non rinnovare il contratto della ricorrente (in prosieguo: la «decisione di mancato rinnovo»).
15 Il 13 ottobre 2020 la ricorrente ha presentato un reclamo contro la decisione di mancato rinnovo e, se necessario, contro il suo rapporto informativo del 2019, ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto»), applicabile per analogia agli agenti temporanei in forza dell’articolo 46 del regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea (in prosieguo: il «RAA»).
16 Il 15 gennaio 2021 il direttore esecutivo ha informato la ricorrente che intendeva respingere il suo reclamo e le ha chiesto di formulare osservazioni, che sono state presentate il 22 gennaio 2021.
17 Il 1º febbraio 2021 il direttore esecutivo ha inviato alla ricorrente un progetto di decisione aggiornato che respingeva il suo reclamo e le ha chiesto di comunicare le proprie osservazioni, che sono state presentate l’8 febbraio 2021.
18 Con decisione dell’11 febbraio 2021, il direttore esecutivo ha respinto il reclamo della ricorrente (in prosieguo: la «decisione di rigetto del reclamo»).
Conclusioni delle parti
19 La ricorrente, dopo aver rinunciato in udienza al suo capo delle conclusioni diretto all’annullamento del rapporto informativo del 2019, circostanza di cui si è preso atto nel verbale d’udienza, chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione di mancato rinnovo;
– annullare, se necessario, la decisione di rigetto del reclamo;
– disporre il risarcimento del suo danno materiale, come calcolato nel ricorso, e del suo danno morale, da fissarsi ex aequo et bono in EUR 10 000;
– condannare l’EIOPA alle spese.
20 L’EIOPA chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
Sull’oggetto del ricorso
21 Occorre ricordare che, conformemente al combinato disposto dell’articolo 90, paragrafo 2, e dell’articolo 91, paragrafi 1 e 2, dello Statuto, applicabili per analogia agli agenti temporanei in forza dell’articolo 46 del RAA, qualsiasi agente cui si applichi lo Statuto può proporre un ricorso dinanzi al Tribunale solo qualora abbia previamente investito l’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione (in prosieguo: l’ «AACC») di un reclamo contro un atto che gli arrechi pregiudizio, sia che detta autorità abbia preso una decisione, sia che essa si sia astenuta dal prendere una misura imposta dallo Statuto. Il reclamo amministrativo e il suo rigetto, esplicito o implicito, fanno quindi parte integrante di una procedura complessa e costituiscono unicamente una condizione preliminare per agire in giudizio (v., in tal senso, sentenza del 25 ottobre 2006, Staboli/Commissione, T‑281/04, EU:T:2006:334, punti 25 e 26).
22 Secondo una giurisprudenza consolidata, una domanda di annullamento formalmente diretta contro la decisione di rigetto di un reclamo ha l’effetto di sottoporre al Tribunale l’atto contro il quale il reclamo è stato presentato, qualora tale domanda sia, in quanto tale, priva di contenuto autonomo (v. sentenza del 20 novembre 2007, Ianniello/Commissione, T‑205/04, EU:T:2007:346, punto 27 e giurisprudenza ivi citata; sentenza del 16 dicembre 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, non pubblicata, EU:T:2020:613, punto 75; v. anche, in tal senso, sentenza del 17 gennaio 1989, Vainker/Parlamento, 293/87, EU:C:1989:8, punto 8).
23 Tuttavia, qualora la decisione di rigetto del reclamo abbia una portata diversa rispetto a quella dell’atto oggetto del reclamo, in particolare quando essa modifichi la decisione iniziale o contenga un riesame della posizione del ricorrente sulla scorta di elementi di fatto o di diritto nuovi che, se fossero intervenuti o fossero stati noti all’autorità competente prima dell’adozione della decisione iniziale, sarebbero stati presi in considerazione, il Tribunale può essere chiamato a statuire specificamente sulle conclusioni formalmente dirette contro la decisione di rigetto del reclamo (v., in tal senso, sentenza del 21 settembre 2011, Adjemian e a./Commissione, T‑325/09 P, EU:T:2011:506, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
24 Nel caso di specie, oltre all’annullamento della decisione di mancato rinnovo, la ricorrente chiede, se necessario, l’annullamento della decisione di rigetto del reclamo.
25 Quest’ultima decisione non è meramente confermativa della decisione di mancato rinnovo, poiché il direttore esecutivo dell’EIOPA ha preso posizione alla luce di nuovi elementi. Più precisamente, il direttore esecutivo dell’EIOPA si è riferito a nuovi elementi di fatto, vale a dire, che non era mai stato informato, in quanto valutatore d’appello, del rifiuto della ricorrente di accettare il proprio rapporto informativo del 2019 e che, da un punto di vista procedurale, tale rapporto non era stato perfezionato.
26 In tali circostanze, occorre esaminare la domanda di annullamento sia della decisione di mancato rinnovo sia della decisione di rigetto del reclamo (v., in tal senso, sentenza del 16 dicembre 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, non pubblicata, EU:T:2020:613, punto 79 e giurisprudenza ivi citata).
27 Inoltre, la decisione di rigetto del reclamo precisa taluni aspetti della motivazione della decisione di mancato rinnovo. Di conseguenza, tenuto conto del carattere evolutivo del procedimento precontenzioso, anche tale motivazione dovrà essere presa in considerazione ai fini dell’esame della legittimità della decisione di mancato rinnovo, dovendosi presumere che detta motivazione coincida con quella di quest’ultimo atto (sentenza del 16 dicembre 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, non pubblicata, EU:T:2020:613, punto 80; v. anche, in tal senso, sentenza del 9 dicembre 2009, Commissione/Birkhoff, T‑377/08 P, EU:T:2009:485, punti 58 e 59 e giurisprudenza ivi citata).
Sulla domanda di annullamento della decisione di mancato rinnovo e della decisione di rigetto del reclamo
28 A sostegno della sua domanda di annullamento, la ricorrente deduce sei motivi volti a dimostrare l’illegittimità della decisione di mancato rinnovo e della decisione di rigetto del reclamo, relativi:
– il primo, al fatto che il rapporto informativo per l’anno 2019 non è stato debitamente perfezionato e che il rapporto sul rinnovo del contratto si è basato su un rapporto informativo non definitivo;
– il secondo, alla violazione del principio di imparzialità, dell’articolo 11 dello Statuto e dell’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;
– il terzo, alla violazione del diritto ad essere ascoltato e dell’obbligo di motivazione, alla violazione dell’articolo 25 dello Statuto, dell’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali e dei punti 6.7, 6.9 e 6.10 della procedura di rinnovo di contratto dell’EIOPA del 14 agosto 2017 (in prosieguo: la «procedura di rinnovo di contratto»);
– il quarto, ad un errore manifesto di valutazione, all’assenza di una valutazione diligente di tutti gli aspetti della causa e alla violazione dell’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali e dei punti 4 e 6.5 della procedura di rinnovo di contratto;
– il quinto, ad una discriminazione fondata sul genere e sulla situazione familiare, in violazione dell’articolo 1 quinquies dello Statuto e degli articoli 21 e 23 della Carta dei diritti fondamentali, e
– il sesto, alla violazione dell’obbligo di diligenza.
29 In un intento di economia procedurale e nel rispetto del principio di buona amministrazione della giustizia, il giudice dell’Unione può statuire su un ricorso senza doversi necessariamente pronunciare sull’insieme dei motivi e degli argomenti formulati dalle parti (v. sentenza del 5 febbraio 2018, Ranocchia/ERCEA, T‑208/16, EU:T:2018:68, punto 57 e giurisprudenza ivi citata). Nel caso di specie, occorre esaminare anzitutto il primo motivo, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi dedotti dalla ricorrente.
30 Con il suo primo motivo, la ricorrente fa valere che la decisione di mancato rinnovo è illegittima, in quanto si basa su un rapporto informativo, relativo all’anno 2019, che non è stato perfezionato.
31 La ricorrente sottolinea che il suo rapporto informativo per il 2019 è un elemento essenziale della motivazione della decisione di mancato rinnovo. Orbene, detto rapporto non si sarebbe perfezionato, non avendo avuto la ricorrente la possibilità di esprimersi utilmente al riguardo. Tale rapporto non potrebbe quindi fungere da base per l’adozione della decisione di mancato rinnovo. Si tratterebbe di un vizio procedurale che inficia la legittimità della decisione di mancato rinnovo, che sarebbe così priva di base giuridica o fattuale, tanto più che detta decisione si riferisce espressamente alla valutazione della ricorrente contenuta nel rapporto informativo del 2019.
32 Non si potrebbe escludere inoltre che, se i commenti della ricorrente diretti a contestare la sua valutazione nel rapporto informativo del 2019 fossero stati debitamente presi in considerazione all’epoca, l’AACC avrebbe adottato una decisione diversa in merito al rinnovo del suo contratto. Infatti, nulla dimostra che i suoi commenti sul proprio rapporto informativo del 2019 siano stati presi in considerazione e la conferma, nella decisione di rigetto del reclamo, delle osservazioni negative del suo valutatore non è motivata. Pertanto, l’EIOPA non potrebbe confermare la valutazione effettuata dal valutatore nel rapporto informativo del 2019.
33 L’EIOPA ribatte che l’esercizio di valutazione della ricorrente per l’anno 2019 aveva regolarmente seguito il suo corso fino alla fase di appello e che le osservazioni del valutatore sono state comunicate e restano valide ai fini della valutazione dell’evoluzione delle prestazioni della ricorrente nel 2020 e della decisione sul rinnovo del suo contratto.
34 L’EIOPA riconosce inoltre l’esistenza di un’omissione procedurale nell’esercizio di valutazione della ricorrente del 2019, ma ritiene che l’appello della ricorrente sia stato implicitamente respinto. Infatti, l’AACC ha affermato che, se fosse stata investita dell’appello della ricorrente contro il suo rapporto informativo, essa avrebbe confermato quest’ultimo e le osservazioni della ricorrente allegate al rifiuto del suo rapporto informativo del 2019 non avrebbero potuto rimettere in discussione la decisione di mancato rinnovo. L’AACC, inoltre, durante l’incontro del 27 febbraio 2020, avrebbe inoltre comunicato alla ricorrente che condivideva la valutazione effettuata dal suo valutatore.
35 Per pronunciarsi su detti argomenti, relativi al mancato perfezionamento del rapporto informativo del 2019, occorre esaminare preliminarmente lo status giuridico di tale rapporto.
Sul mancato perfezionamento del rapporto informativo del 2019
36 Dal combinato disposto dell’articolo 43, primo comma, dello Statuto e dell’articolo 15, paragrafo 2, del RAA risulta che l’amministrazione deve garantire la redazione periodica di rapporti concernenti la competenza, il rendimento e la condotta in servizio dei suoi agenti, sia per motivi di buona amministrazione sia per tutelare i loro interessi. Infatti, i rapporti informativi costituiscono una prova scritta e formale della qualità del lavoro svolto dall’agente durante il periodo considerato (sentenze del 13 dicembre 2018, Wahlström/Frontex, T‑591/16, non pubblicata, EU:T:2018:938, punti 55 e 56, e del 12 febbraio 2020, WD/EFSA, T‑320/18, non pubblicata, EU:T:2020:45, punto 60).
37 Ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della decisione della Commissione C(2013)8985, del 16 dicembre 2013, che stabilisce le disposizioni generali di esecuzione dell’articolo 43 dello Statuto e le modalità di applicazione dell’articolo 44, primo comma, dello Statuto [in prosieguo: la «decisione della Commissione del 16 dicembre 2013», applicabile all’EIOPA per analogia (EIOPA-MB-14/018)], il rifiuto motivato del rapporto da parte del titolare del posto vale automaticamente come adizione del valutatore d’appello. Il paragrafo 3 dello stesso articolo prevede che il valutatore d’appello confermi il rapporto o lo modifichi motivando la sua decisione entro un termine di venti giorni lavorativi dalla data del rifiuto motivato del rapporto, mentre il paragrafo 4 dispone che il rapporto diventa definitivo a seguito della decisione del valutatore d’appello.
38 L’articolo 7, paragrafo 4, della decisione della Commissione del 16 dicembre 2013 prevede espressamente che, a seguito della decisione del valutatore d’appello, il rapporto diventi definitivo e che «il titolare del posto è informato, per posta elettronica o con qualsiasi altro mezzo, che la decisione con cui il rapporto è reso definitivo è stata adottata (...) [e] che in quel momento avrà accesso anche alla decisione del valutatore d’appello[; t]ale informazione vale come comunicazione della decisione ai sensi dell’articolo 25 dello Statuto[; i]l termine di tre mesi di cui all’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto per presentare reclamo decorre dalla comunicazione di tale informazione».
39 Occorre precisare al riguardo che, in quanto disposizione di una decisione formale della Commissione, debitamente pubblicata e attuata, l’articolo 7 della decisione della Commissione del 16 dicembre 2013 stabilisce una norma interna di portata generale giuridicamente vincolante che limita l’esercizio del potere discrezionale di tale istituzione nonché dell’EIOPA – agenzia che ha deciso di applicare per analogia tale decisione in materia di organizzazione delle proprie strutture e di gestione del proprio personale – della quale possono avvalersi i membri di detto personale dinanzi al giudice dell’Unione che ne garantisce il rispetto (v., per analogia, sentenze del 27 aprile 2012, De Nicola/BEI, T‑37/10 P, EU:T:2012:205, punto 40, e del 7 luglio 2009, Bernard/Europol, F‑54/08, EU:F:2009:86, punto 47).
40 Da tali disposizioni emerge chiaramente che, qualora il titolare del posto rifiuti il rapporto informativo, quest’ultimo diventa definitivo solo a seguito della decisione del valutatore d’appello. Infatti, secondo la giurisprudenza, qualora il valutatore d’appello disponga di un potere di controllo completo sulla fondatezza delle valutazioni contenute in un rapporto informativo e possa convalidarlo o modificarlo e si astenga illegittimamente dall’esercitare il proprio controllo, il rapporto informativo rifiutato dal titolare del posto non diventa definitivo (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 27 aprile 2012, De Nicola/BEI, T‑37/10 P, EU:T:2012:205, punti 38, 41 e 60).
41 Inoltre, come sostiene giustamente la ricorrente, nulla nella decisione della Commissione del 16 dicembre 2013 consente di dedurre che, dopo la scadenza del termine per l’adozione di una decisione da parte del valutatore d’appello, il rifiuto motivato del rapporto informativo sia implicitamente respinto.
42 Infatti, contrariamente a quanto afferma l’EIOPA, il riferimento, all’articolo 7, paragrafo 4, della decisione della Commissione del 16 dicembre 2013, all’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto non ha né ad oggetto né per effetto di rendere applicabile nel caso di specie la norma introdotta dall’articolo 90, paragrafo 1, dello Statuto, secondo la quale la mancanza di risposta alla domanda di una persona cui si applichi lo Statuto, che inviti l’autorità che ha il potere di nomina ad adottare una decisione nei suoi confronti, va considerata come rifiuto implicito dopo la scadenza di un termine di quattro mesi. L’articolo 7, paragrafo 4, della decisione della Commissione del 16 dicembre 2013 introduce una norma specifica per la procedura di valutazione applicabile nel presente caso, che non può essere disapplicata a favore della norma introdotta dall’articolo 90, paragrafo 1, dello Statuto. Né il tenore letterale dell’articolo 7, paragrafo 4, della decisione della Commissione del 16 dicembre 2013 può essere modificato da una lettura effettuata alla luce della norma introdotta dall’articolo 90, paragrafo 1, dello Statuto, che prevede una procedura e un termine differenti.
43 Nel caso di specie, il direttore esecutivo dell’EIOPA, che è anche il valutatore d’appello, ha affermato nella decisione di rigetto del reclamo, e tale punto è stato confermato anche in udienza, di non essere venuto a conoscenza del rifiuto motivato del rapporto informativo del 2019 della ricorrente e ha ammesso che tale rapporto non era mai stato perfezionato. L’EIOPA spiega, nel suo controricorso, che il valutatore d’appello non ha mai ricevuto la notifica del rifiuto da parte della ricorrente del suo rapporto informativo del 2019 a causa di un problema tecnico, senza fornire ulteriori precisazioni, a parte il fatto che era stato chiesto al fornitore dei servizi competente, nel novembre del 2021, di istituire una notifica qualora il titolare del posto rifiuti il proprio rapporto informativo.
44 Tuttavia, l’amministrazione non può invocare la propria organizzazione amministrativa interna per giustificare l’inosservanza del suo dovere imperativo di garantire la compilazione periodica dei rapporti informativi entro i termini e la loro regolare redazione (sentenza del 18 dicembre 1980, Gratreau/Commissione, 156/79 e 51/80, non pubblicata, EU:C:1980:304, punto 15).
45 Da quanto precede risulta che l’inerzia del valutatore d’appello a seguito del rifiuto del rapporto informativo del 2019 da parte della ricorrente, dovuta ad un errore interno di organizzazione, non può essere considerata una conferma implicita di detto rapporto che avrebbe l’effetto di renderlo definitivo e di far decorrere il termine per presentare reclamo contro di esso. Il principio della certezza del diritto, invocato dall’EIOPA, non può accollare alla ricorrente un dovere di diligenza che incombe all’amministrazione, e l’EIOPA non può validamente sostenere che alla ricorrente sia preclusa la possibilità di far valere l’illegittimità della procedura di valutazione in quanto non ha presentato un reclamo avverso detto presunto rigetto implicito. Infine, non è possibile riscontrare l’esistenza di tale rigetto implicito, dal momento che il direttore esecutivo, che non era a conoscenza dell’appello proposto dalla ricorrente contro il suo rapporto informativo, non poteva aver preso alcuna posizione su tale appello.
46 Inoltre, sebbene in udienza la ricorrente abbia ritirato la propria domanda diretta avverso tale rapporto (v. punto 19 supra), ciò è avvenuto facendo salve le critiche espresse nelle sue memorie relative al mancato perfezionamento di detto rapporto.
47 Ne consegue che, in primo luogo, il rapporto informativo della ricorrente del 2019 è un documento non perfezionato che non poteva essere preso in considerazione ai fini della valutazione delle sue prestazioni e che, in secondo luogo, la ricorrente ha il diritto di far valere, in via incidentale, l’illegittimità relativa al mancato perfezionamento di un rapporto informativo per detto anno (v., in tal senso, sentenza del 12 febbraio 2020, WD/EFSA, T‑320/18, non pubblicata, EU:T:2020:45, punto 62).
Sulle conseguenze del mancato perfezionamento del rapporto informativo del 2019
48 Occorre ricordare, in via preliminare, che un agente temporaneo titolare di un contratto a tempo determinato non ha, in linea di principio, alcun diritto al rinnovo del suo contratto, dato che tale rinnovo è una mera possibilità, subordinata alla condizione che esso sia conforme all’interesse del servizio (sentenze del 6 febbraio 2003, Pyres/Commissione, T‑7/01, EU:T:2003:27, punto 64, e del 16 dicembre 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, non pubblicata, EU:T:2020:613, punto 103).
49 Infatti, a differenza dei funzionari, la cui stabilità di impiego è garantita dallo Statuto, gli agenti temporanei rientrano in un altro regime, alla base del quale si colloca il contratto di lavoro concluso con l’istituzione interessata. Pertanto, la durata del rapporto di lavoro tra un’istituzione e un agente temporaneo assunto a tempo determinato è, per l’appunto, specificamente disciplinata dalle condizioni stabilite nel contratto concluso tra le parti. Inoltre, una giurisprudenza parimenti costante riconosce all’amministrazione un ampio potere discrezionale in materia di rinnovo del contratto (v. sentenza del 13 dicembre 2018, Wahlström/Frontex, T‑591/16, non pubblicata, EU:T:2018:938, punto 46 e giurisprudenza ivi citata; sentenza del 16 dicembre 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, non pubblicata, EU:T:2020:613, punto 106).
50 Anche se l’amministrazione dispone di un ampio potere discrezionale, il Tribunale, investito di un ricorso di annullamento diretto contro un atto adottato nell’esercizio di tale potere, esercita cionondimeno un sindacato di legittimità, il quale si manifesta sotto vari profili. Per quanto riguarda una domanda di annullamento di una decisione di mancato rinnovo di un contratto di agente temporaneo, il sindacato del giudice dell’Unione deve limitarsi alla verifica dell’assenza di errori di diritto, di errori manifesti di valutazione e di sviamento di potere, nonché dell’assenza di violazione del dovere di sollecitudine gravante su un’amministrazione quando è chiamata a pronunciarsi sul rinnovo di un contratto che la vincola ad uno dei suoi agenti. Inoltre, il Tribunale controlla se l’amministrazione abbia commesso inesattezze materiali (v., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 2018, Wahlström/Frontex, T‑591/16, non pubblicata, EU:T:2018:938, punto 47 e giurisprudenza ivi citata).
51 Inoltre, a partire dal momento in cui l’amministrazione ha elaborato, mediante direttiva interna, un regime specifico destinato a garantire la trasparenza dell’iter di rinnovo dei contratti, l’adozione di tale regime si risolve in un’autolimitazione del potere discrezionale dell’istituzione, come rilevato nel punto 39 supra, e opera una trasformazione del regime iniziale degli agenti contrattuali descritto precedentemente, caratterizzato dalla precarietà dei contratti a tempo determinato, in un regime che consente un rinnovo a determinate condizioni. Infatti, secondo una giurisprudenza costante, una decisione di un’istituzione, comunicata a tutto il personale e che precisa i criteri e la procedura applicabili nell’ambito dell’esercizio del suo potere discrezionale in materia di rinnovo o di mancato rinnovo di un contratto, costituisce una direttiva interna che, in quanto tale, deve essere considerata una regola di condotta che l’amministrazione si autoimpone e da cui essa non può discostarsi senza precisare i motivi che l’hanno condotta a farlo, sotto pena di violare il principio di parità di trattamento (v. sentenza del 7 luglio 2009, Bernard/Europol, F‑54/08, EU:F:2009:86, punto 47 e giurisprudenza ivi citata; v. anche, in tal senso, sentenza del 27 aprile 2012, De Nicola/BEI, T‑37/10 P, EU:T:2012:205, punto 40).
52 Nel caso di specie, la procedura di rinnovo di contratto dell’EIOPA, che definisce la politica generale di detta agenzia in materia di rinnovo dei contratti, costituisce una direttiva interna ai sensi della suddetta giurisprudenza.
53 Il punto 4 della procedura di rinnovo del contratto stabilisce che «la decisione di rinnovare i contratti di lavoro è adottata dal direttore esecutivo (l’AACC) secondo le esigenze del servizio e tenuto conto di considerazioni quali: a) la continuità del posto (...) b) le prestazioni del titolare del posto (...) c) la(le) competenza(e) dell’agente (...) d) le esigenze dell’autorità».
54 Più precisamente, il punto 4, lettera b), della procedura di rinnovo di contratto prevede che, quando l’AACC adotta la decisione sul rinnovo di un contratto fondandosi sulle prestazioni del titolare del posto, tale criterio sia considerato «sulla base della descrizione del posto occupato dal relativo titolare e dei rapporti informativi annuali delle prestazioni e, qualora non sia stato ancora redatto alcun rapporto informativo, sulla base del rapporto relativo al suo periodo di prova e di ogni altro documento pertinente». Il punto 6.5 della procedura di rinnovo di contratto aggiunge che la raccomandazione del caposervizio sul rinnovo di un contratto è presentata in seguito al dialogo di cui al punto 6.4 e deve tener conto «dei rapporti informativi precedenti del titolare del posto e dell’adeguatezza delle competenze del titolare medesimo in relazione al posto, quale si può presumere che evolverà negli anni a venire; [l]’unità delle risorse umane si assicura che il caposervizio abbia accesso a tutti i rapporti informativi del titolare del posto». Secondo il punto 6.9 della procedura di rinnovo di contratto, la decisione finale è presa dal direttore esecutivo, che tiene conto, da un lato, della raccomandazione del caposervizio e dei commenti del titolare del posto e, dall’altro, dei criteri elencati al punto 4 di detta decisione.
55 Da tali disposizioni emerge che, quando una decisione sul rinnovo di un contratto è adottata sulla base del criterio relativo alle prestazioni del titolare del posto, i rapporti informativi dell’interessato devono essere presi in considerazione sia nella fase della raccomandazione del caposervizio sia nella fase di adozione della decisione.
56 Nel caso di specie, la raccomandazione del caposervizio della ricorrente del 2 luglio 2020 riguardante il rinnovo del suo contratto iniziava con la citazione della conclusione del rapporto informativo della ricorrente del 2019. Detta raccomandazione si concentrava poi sulle prestazioni della ricorrente durante il primo periodo del 2020. Essa non menzionava i rapporti informativi precedenti.
57 Per quanto concerne la decisione di mancato rinnovo, ne risulta che, per valutare le prestazioni della ricorrente, l’AACC si è basata espressamente sulle prestazioni a partire dal 2019. Infatti, la decisione di mancato rinnovo respinge le buone prestazioni della ricorrente durante i suoi primi anni al servizio dell’EIOPA in quanto «non pertinenti». Inoltre, l’AACC sottolinea che la ricorrente «già dal 2019 non è stata in grado di lavorare al livello che ci si aspetta da un esperto senior AD 8». Essa aggiunge che la ricorrente aveva ricevuto «un chiaro avvertimento» in tal senso già a partire dall’esercizio di valutazione del 2019 e che, nonostante tale avvertimento, le sue prestazioni non sono migliorate. La decisione di mancato rinnovo non menziona alcun altro rapporto informativo oltre a quello del 2019.
58 La decisione di rigetto del reclamo spiega che le buone prestazioni della ricorrente dal 2015 al 2017 hanno giustificato il primo rinnovo del suo contratto, ma che, quando si tratta di rinnovare un contratto per una seconda volta, e ciò per un periodo indeterminato, occorre concentrarsi sul periodo successivo al primo rinnovo. La decisione di rigetto del reclamo sottolinea che, per l’AACC, tale periodo copre essenzialmente l’anno 2019 e il primo semestre del 2020, poiché i congedi di maternità e parentale hanno comportato l’assenza della ricorrente dall’ufficio fino al mese di ottobre del 2018.
59 Da tali affermazioni risulta che l’unico rapporto informativo preso effettivamente in considerazione dall’AACC è quello relativo alle prestazioni della ricorrente del 2019. Orbene, tale rapporto informativo non è mai diventato definitivo e non poteva essere preso in considerazione per valutare le prestazioni della ricorrente (v. punto 47 supra).
60 Di conseguenza, la valutazione delle prestazioni della ricorrente è stata realizzata sulla base di un fascicolo incompleto, in quanto non conteneva il suo rapporto informativo definitivo per il 2019 (v., in tal senso, sentenza del 12 febbraio 2020, WD/EFSA, T‑320/18, non pubblicata, EU:T:2020:45, punto 61).
61 Pertanto, la decisione di mancato rinnovo del contratto ha violato le disposizioni della procedura di rinnovo di contratto, che impongono di tener conto dei precedenti rapporti informativi del titolare del posto (v. punto 53 supra).
62 Secondo la giurisprudenza, un’irregolarità procedurale del genere può essere sanzionata con l’annullamento della decisione impugnata solo se è dimostrato che tale irregolarità procedurale ha potuto influire sul contenuto della decisione (v., in tal senso, sentenza del 30 gennaio 2013, Wahlström/Frontex, F‑87/11, EU:F:2013:10, punto 58 e giurisprudenza ivi citata). Più precisamente, il solo fatto che, nella valutazione delle prestazioni della ricorrente, il suo fascicolo personale fosse incompleto, in particolare per la mancanza di un rapporto informativo, non è sufficiente per annullare una decisione di mancato rinnovo, a meno che non si dimostri che tale circostanza possa aver inciso in modo decisivo sulla procedura di rinnovo (v., in tal senso, sentenza del 12 febbraio 2020, WD/EFSA, T‑320/18, non pubblicata, EU:T:2020:45, punto 63).
63 È quanto avviene nella fattispecie in esame.
64 Infatti, anzitutto, contrariamente alle affermazioni dell’EIOPA, non si può escludere che il valutatore d’appello, se fosse debitamente venuto a conoscenza del rifiuto della ricorrente del suo rapporto informativo del 2019, che conteneva inoltre una valutazione del valutatore sintetizzata dalla menzione «soddisfacente», e dei commenti della ricorrente, avrebbe potuto tener conto di tali commenti e modificare detto rapporto o la sua motivazione. La giurisprudenza sottolinea, in proposito, che l’amministrazione ha l’obbligo di motivare ogni rapporto informativo in maniera sufficiente e circostanziata e di porre l’interessato in grado di formulare osservazioni su tale motivazione, e che il rispetto di tali obblighi è tanto più importante quando la valutazione è meno favorevole di quella precedente, come nel caso di specie (v., in tal senso, sentenza dell’11 dicembre 2014, DE/EMA, F‑103/13, EU:F:2014:265, punto 38). Pertanto, salvo privare di significato l’esercizio di valutazione e la procedura di cui all’articolo 7 della decisione della Commissione del 16 dicembre 2013, si deve respingere l’argomento dell’EIOPA secondo cui, se l’AACC fosse stata investita dell’appello della ricorrente e si fosse pronunciata su tale appello, avrebbe confermato il rapporto informativo del 2019, e secondo cui tale rapporto avrebbe quindi dovuto essere preso in considerazione ai fini della procedura di rinnovo del contratto.
65 Occorre, poi, come sottolinea la ricorrente, tener conto del ruolo preminente della valutazione delle sue prestazioni per il 2019 nella raccomandazione del caposervizio e nella decisione di mancato rinnovo.
66 Infine, non si può escludere che il caposervizio, validamente chiamato a pronunciarsi sulle prestazioni professionali della ricorrente conformemente al punto 6.5 della procedura di rinnovo di contratto, avrebbe potuto far valere proposte differenti o altrimenti motivate in merito al rinnovo del contratto di quest’ultima e che l’AACC avrebbe potuto adottare una decisione diversa (v., in tal senso, sentenza del 30 gennaio 2013, Wahlström/Frontex, F‑87/11, EU:F:2013:10, punto 58).
67 Pertanto, il fatto che i commenti della ricorrente relativi al suo rapporto informativo per l’anno 2019 non siano stati presi in considerazione e che quest’ultimo non sia diventato definitivo ha potuto incidere in modo decisivo sulla procedura di rinnovo.
68 Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che il primo motivo di ricorso dedotto dalla ricorrente dev’essere accolto.
69 Di conseguenza, la decisione di mancato rinnovo e la decisione di rigetto del reclamo devono essere annullate, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi sollevati dalla ricorrente.
Sulla domanda di risarcimento
70 La ricorrente ritiene di aver dimostrato l’illegittimità della decisione di mancato rinnovo del suo contratto e della decisione di rigetto del reclamo, che le hanno arrecato un danno materiale e morale che l’EIOPA dovrebbe risarcire.
71 L’EIOPA contesta l’argomento della ricorrente.
72 Secondo una giurisprudenza costante, nell’ambito di una domanda risarcitoria formulata da un funzionario o da un agente, la responsabilità dell’Unione presuppone il ricorrere di un insieme di condizioni, vale a dire l’illiceità del comportamento contestato alle istituzioni, l’effettività del danno lamentato e l’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento illecito e il danno invocato (v. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Petrilli, T‑143/09 P, EU:T:2010:531, punto 45 e giurisprudenza ivi citata).
73 Occorre precisare, in proposito, che il contenzioso in materia di funzione pubblica ai sensi dell’articolo 270 TFUE e degli articoli 90 e 91 dello Statuto, compreso quello diretto al risarcimento di un danno causato ad un funzionario o ad un agente, obbedisce a norme particolari e speciali rispetto a quelle derivanti dai principi generali che disciplinano la responsabilità extracontrattuale dell’Unione nel contesto dell’articolo 268 e dell’articolo 340, secondo comma, TFUE. Risulta infatti dallo Statuto, tra l’altro, che, a differenza di qualsiasi altro soggetto, il funzionario o l’agente dell’Unione è legato all’istituzione presso la quale presta servizio da un rapporto giuridico d’impiego implicante un equilibrio di diritti ed obblighi reciproci specifici, che si manifesta nel dovere di sollecitudine dell’istituzione nei confronti dell’interessato. Tale equilibrio è essenzialmente destinato a preservare il rapporto di fiducia che deve esistere tra le istituzioni e i loro funzionari e agenti al fine di garantire ai cittadini il buon assolvimento delle funzioni di interesse generale assegnate alle istituzioni. Ne consegue che, allorché agisce in qualità di datore di lavoro, l’Unione è soggetta ad una maggiore responsabilità, che si manifesta con l’obbligo di risarcire i danni causati al suo personale da qualsiasi atto illegittimo commesso nella sua qualità di datore di lavoro (v. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Petrilli, T‑143/09 P, EU:T:2010:531, punto 46 e giurisprudenza ivi citata).
74 Poiché il primo motivo è stato accolto, la decisione di mancato rinnovo e la decisione di rigetto del reclamo sono illegittime. La prima condizione per l’insorgere della responsabilità dell’EIOPA, vale a dire l’illiceità del comportamento contestato, è quindi soddisfatta.
75 Per quanto concerne le altre due condizioni, l’effettività del danno e il nesso di causalità, occorre distinguere tra il danno materiale e il danno morale.
Sul danno materiale
76 Per quanto riguarda il danno materiale, la ricorrente sostiene che esso comprende l’importo dello stipendio e dei vantaggi cui avrebbe avuto diritto dal momento in cui il suo contratto avrebbe dovuto essere rinnovato, ossia il 16 gennaio 2021, e fino all’esecuzione della sentenza del Tribunale, oltre agli interessi di mora e prendendo in considerazione l’indennità di disoccupazione che percepisce. Essa chiede anche il versamento retroattivo dei contributi al regime pensionistico. La ricorrente ritiene che l’annullamento della decisione di mancato rinnovo del suo contratto e della decisione di rigetto del reclamo dovrebbe comportare il rinnovo del suo contratto con effetto retroattivo e che una decisione di rinnovo avrà l’effetto di risarcire tale danno materiale.
77 La ricorrente aggiunge che, se il Tribunale dovesse considerare che essa ha perso un’opportunità di rinnovo del suo contratto, tale opportunità sarebbe seria e rilevante. Essa valuta tale perdita di opportunità al 90%, tasso che dovrebbe essere applicato all’importo che avrebbe percepito se fosse stata ancora impiegata, e ciò per un periodo ragionevole.
78 L’EIOPA replica che, anche se il Tribunale dovesse annullare la decisione di mancato rinnovo e la decisione di rigetto del reclamo, l’esecuzione della sentenza non comporterebbe un rinnovo del contratto ipso iure ed è a torto che la ricorrente sosterrebbe di avere un diritto soggettivo al rinnovo del suo contratto. Inoltre, non si configurerebbe alcun illecito di servizio né alcuna illegittimità e la ricorrente non potrebbe far valere un legittimo affidamento nel rinnovo del suo contratto di lavoro.
79 Occorre ricordare, in via preliminare, che la competenza estesa anche al merito conferita al giudice dell’Unione dall’articolo 91, paragrafo 1, dello Statuto attribuisce al medesimo il compito di risolvere esaustivamente le controversie ad esso sottoposte. Tale competenza mira in particolare a consentire ai giudici dell’Unione di garantire l’effetto utile delle sentenze di annullamento da essi pronunciate nelle cause in materia di funzione pubblica, cosicché, laddove l’annullamento di una decisione erronea in diritto adottata dall’APN non sia sufficiente per far prevalere i diritti del funzionario interessato o per tutelarne efficacemente gli interessi, il giudice dell’Unione può, anche d’ufficio, concedergli un risarcimento (v., in tal senso, sentenza del 20 maggio 2010, Gogos/Commissione, C‑583/08 P, EU:C:2010:287, punti 49 e 50). Esso può avvalersi della stessa facoltà qualora la parte ricorrente non possa trarre vantaggio dall’esecuzione degli obblighi derivanti dall’annullamento (v., in tal senso, sentenza del 16 settembre 2015, EMA/Drakeford, T‑231/14 P, EU:T:2015:639, punto 47).
80 Occorre rilevare che il danno materiale asserito comprende due voci di danno distinte. La prima, invocata in via principale, consiste nella perdita della retribuzione cui la ricorrente avrebbe avuto diritto se il suo contratto fosse stato rinnovato. La ricorrente ritiene che tale danno debba essere risarcito mediante l’adozione di una decisione di rinnovo del contratto con effetto retroattivo, nel qual caso l’EIOPA le verserebbe le somme di cui è stata illegittimamente privata, tenuto conto dell’indennità di disoccupazione che ha percepito da altra fonte. La seconda voce di danno materiale, dedotta in subordine nell’ipotesi in cui non fosse riconosciuto il diritto della ricorrente al rinnovo del suo contratto, consiste nella perdita di un’opportunità di ottenere tale rinnovo. La ricorrente rileva che tale danno può essere risarcito condannando l’EIOPA a versarle un indennizzo calcolato applicando il tasso del 90% – percentuale che rappresenta l’opportunità che essa ritiene di aver avuto di ottenere il rinnovo del suo contratto – alle stesse somme indicate nella voce di danno precedente.
81 Per quanto riguarda la prima voce dell’asserito danno materiale, consistente in una perdita di retribuzione, occorre sottolineare, in via preliminare, che la ricorrente non può validamente suffragare la propria domanda di risarcimento, presentata contemporaneamente alla domanda di annullamento della decisione di mancato rinnovo e della decisione di rigetto del suo reclamo, affermando che l’annullamento di detti atti dovrebbe comportare il rinnovo retroattivo del suo contratto, con il conseguente versamento da parte dell’EIOPA delle somme di cui è stata illegittimamente privata dopo la scadenza del contratto precedente. Tale argomento, se fosse accolto, priverebbe di oggetto, nel momento della pronuncia della presente sentenza di annullamento, la domanda di risarcimento del danno consistente in una perdita di retribuzione. Inoltre, tale argomento non può essere accolto. È vero che, come ricordato nel precedente punto 79, il giudice dell’Unione può avvalersi della competenza estesa al merito attribuitagli nelle controversie di carattere pecuniario, anche nell’ambito di mere domande di annullamento, qualora l’annullamento di una decisione erronea in diritto adottata dall’autorità competente non sia sufficiente per far prevalere i diritti del funzionario interessato o per tutelarne gli interessi in modo efficace, potendo il giudice, se del caso, essere invitato ad esercitare tale competenza dalla parte ricorrente che dichiari di non poter trarre vantaggio dall’esecuzione degli obblighi derivanti dall’annullamento dell’atto. Tuttavia, nel caso di specie, non si può imporre all’EIOPA ciò che chiede la ricorrente, ossia di reintegrarla retroattivamente, poiché l’illegittimità constatata nel precedente punto 67 non implica la sua reintegrazione automatica, ma soltanto il perfezionamento del rapporto informativo del 2019 e il riesame della domanda di rinnovo del contratto. Di conseguenza, l’argomento principale della ricorrente a sostegno della sua domanda di risarcimento del danno materiale collegato alla perdita di retribuzione non può essere accolto.
82 Inoltre, per quanto riguarda la prima voce di danno materiale asserito, occorre rilevare che la perdita di retribuzione è inerente a qualsiasi risoluzione di contratto a tempo determinato, sempre fermo restando che il rinnovo di tale contratto non è un diritto, ma una mera facoltà (v. punti 48 e 49 supra). Pertanto, in mancanza di qualsivoglia assicurazione precisa e concreta da parte dell’EIOPA in merito al rinnovo del contratto della ricorrente, quest’ultima non poteva aspettarsi di continuare a beneficiare della propria retribuzione oltre il termine del suo contratto a tempo determinato (v., in tal senso, sentenza del 12 settembre 2019, Manéa/CdT, T‑225/18, non pubblicata, EU:T:2019:595, punto 130). Anche per questa ragione, non si può sostenere che l’annullamento della decisione di mancato rinnovo e della decisione di rigetto del reclamo comporterebbe, ai sensi dell’articolo 266 TFUE, l’adozione di una nuova decisione con effetto retroattivo, con la quale l’EIOPA rinnoverebbe il contratto della ricorrente. Di conseguenza, la domanda di risarcimento del danno consistente nella perdita di retribuzione non può che essere respinta.
83 Per quanto concerne la seconda voce di danno materiale asserito, consistente in una perdita di opportunità, secondo costante giurisprudenza, quest’ultima, per essere constatata e dar luogo a risarcimento, dev’essere reale e definitiva (v., in tal senso, sentenze del 21 febbraio 2008, Commissione/Girardot, C‑348/06 P, EU:C:2008:107, punti 54 e 55; del 5 ottobre 2004, Eagle e a./Commissione, T‑144/02, EU:T:2004:290, punto 165, e del 24 ottobre 2018, Fernández González/Commissione, T‑162/17 RENV, non pubblicata, EU:T:2018:711, punto 110).
84 Occorre esaminare, in primo luogo, la condizione attinente al carattere reale della perdita di opportunità.
85 Si deve ricordare, in via preliminare, che, al fine di valutare il carattere reale della perdita di opportunità, occorre collocarsi alla data di adozione della decisione di mancato rinnovo (v., in tal senso, sentenza del 12 aprile 2016, CP/Parlamento, F‑98/15, EU:F:2016:76, punto 82).
86 Secondo la giurisprudenza, per determinare il carattere reale della perdita di opportunità, occorre esaminare se sia stato sufficientemente dimostrato che la parte ricorrente sia stata privata non già necessariamente del rinnovo del suo contratto, di cui essa non potrà mai dimostrare che si sarebbe verificato, ma di una seria opportunità di vedere rinnovato il suo contratto, con la conseguenza per l’interessato di un danno materiale consistente in una perdita di reddito (v., in tal senso, sentenze del 5 ottobre 2004, Eagle e a./Commissione, T‑144/02, EU:T:2004:290, punto 165, e del 24 ottobre 2018, Fernández González/Commissione, T‑162/17 RENV, non pubblicata, EU:T:2018:711, punto 111).
87 L’esistenza di una seria opportunità non dipende dal grado di probabilità che tale opportunità si sarebbe realizzata, poiché quest’ultimo elemento è preso in considerazione successivamente, se tale esistenza è riconosciuta, per determinare l’entità del danno materiale subito e del suo risarcimento (v., in tal senso, sentenze del 6 giugno 2006, Girardot/Commissione, T‑10/02, EU:T:2006:148, punto 119, e del 13 marzo 2013, AK/Commissione, F‑91/10, EU:F:2013:34, punto 74). Pertanto, è già stato dichiarato che la perdita di un’opportunità valutata al 50% (sentenza del 6 giugno 2006, Girardot/Commissione, T‑10/02, EU:T:2006:148, punto 119) o al 25% (sentenza del 12 aprile 2016, CP/Parlamento, F‑98/15, EU:F:2016:76, punto 83) o perfino la perdita di un’opportunità «particolarmente esigua» (sentenza del 13 marzo 2013, AK/Commissione, F‑91/10, EU:F:2013:34, punto 74) era sufficientemente seria, alla luce delle circostanze di tali cause, per dimostrare il suo carattere reale.
88 Nel caso di specie, dagli atti risulta che, se non vi fosse stata l’illegittimità di cui è inficiata la decisione di mancato rinnovo, non si poteva escludere che il contratto della ricorrente fosse rinnovato, per di più a tempo indeterminato. Infatti, la ricorrente aveva esercitato le proprie funzioni al servizio dell’EIOPA per più di cinque anni al momento della decisione di mancato rinnovo e da tutti i suoi rapporti informativi emerge che aveva espletato le sue funzioni in modo soddisfacente. Inoltre, la decisione di mancato rinnovo non indica che, al momento della sua adozione, l’interesse del servizio o le esigenze dell’EIOPA ostassero al rinnovo del contratto della ricorrente. Dalla decisione di mancato rinnovo risulta che essa era basata principalmente sulle prestazioni della ricorrente del 2019 e sul suo rapporto informativo del medesimo anno, senza prendere in considerazione i commenti della ricorrente su tale rapporto, che non era diventato definitivo, fattori questi che hanno indotto il Tribunale a censurare detta decisione. Tali considerazioni costituiscono una serie di elementi sufficientemente precisi e plausibili per dimostrare che la ricorrente aveva, nel 2020, nell’ambito della procedura di rinnovo del contratto, un’opportunità concreta e sufficientemente seria, in altri termini reale, di ottenere un rinnovo del contratto a tempo indeterminato, alla luce anche delle disposizioni della procedura di rinnovo di contratto, nonostante l’ampio potere discrezionale in materia di rinnovo di un contratto di assunzione (v., in tal senso, sentenza del 16 dicembre 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, non pubblicata, EU:T:2020:613, punto 196). È questa opportunità che è stata persa nel 2020 a causa dell’illegittimità derivante dall’utilizzo di un rapporto informativo non definitivo, come constatata nel punto 67 precedente.
89 In secondo luogo, occorre esaminare il carattere definitivo dell’asserita perdita di opportunità.
90 Si deve ricordare, in via preliminare, che il carattere definitivo della perdita di opportunità viene valutato al momento in cui il giudice dell’Unione si pronuncia, tenendo conto di tutte le circostanze del caso di specie, compresi gli elementi successivi all’adozione dell’atto illegittimo che ha cagionato il danno (v., in tal senso, sentenze del 6 giugno 2006, Girardot/Commissione, T‑10/02, EU:T:2006:148, punto 50, in cui si è considerato il fatto che i posti per i quali la ricorrente si era candidata erano stati nel frattempo occupati, e del 14 luglio 2021, Carbajo Ferrero/Parlamento, T‑670/19, non pubblicata, attualmente oggetto di impugnazione, EU:T:2021:435, punto 164, in cui si è tenuto conto di eventi non ancora realizzati al momento della pronuncia della sentenza del Tribunale, come l’imminente pensionamento del ricorrente).
91 Nel caso di specie, per valutare tale carattere definitivo, occorre esaminare se, alla data di pronuncia della presente sentenza e alla luce delle misure di esecuzione di quest’ultima, che spetta all’EIOPA adottare, la ricorrente abbia definitivamente perso l’opportunità che aveva di ottenere il rinnovo del suo contratto alla relativa scadenza, ossia a partire dal 16 gennaio 2021 (sentenza del 14 luglio 2021, Carbajo Ferrero/Parlamento, T‑670/19, non pubblicata, attualmente oggetto di impugnazione, EU:T:2021:435, punto 164; v. anche, in tal senso, sentenza del 27 ottobre 1994, C/Commissione, T‑47/93, EU:T:1994:262, punto 52).
92 Occorre ricordare in proposito che, conformemente all’articolo 266 TFUE, l’istituzione, l’organo o l’organismo da cui emana l’atto annullato sono tenuti a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza di annullamento comporta. L’istituzione convenuta è quindi tenuta, in forza di detta disposizione, a prendere i provvedimenti necessari per neutralizzare gli effetti delle illegittimità accertate (v., in tal senso, sentenza del 23 aprile 2002, Campolargo/Commissione, T‑372/00, EU:T:2002:103, punto 109 e giurisprudenza ivi citata). Ove l’atto annullato sia già stato eseguito, l’eliminazione dei suoi effetti impone, in linea di principio, di ristabilire la situazione giuridica in cui la parte ricorrente si trovava prima dell’adozione dell’atto stesso (v., in tal senso, sentenza del 31 marzo 2004, Girardot/Commissione, T‑10/02, EU:T:2004:94, punto 84 e giurisprudenza ivi citata).
93 Tuttavia, l’obbligo per l’amministrazione di prendere i provvedimenti che l’esecuzione di una sentenza di annullamento comporta non esclude necessariamente che la perdita di opportunità della parte ricorrente che abbia ottenuto l’annullamento di una decisione che la riguarda sia definitiva. Infatti, se i provvedimenti di esecuzione della sentenza di annullamento che l’amministrazione è tenuta ad adottare per conformarsi alla cosa giudicata non possono avere un effetto utile, ai sensi della giurisprudenza citata nel precedente punto 79, non dando alla parte ricorrente la stessa possibilità di ottenere soddisfazione come se l’illegittimità riscontrata non si fosse verificata, il giudice può constatare il carattere definitivo dell’asserita perdita di opportunità e condannare l’amministrazione a risarcirla.
94 Pertanto, nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 14 luglio 2021, Carbajo Ferrero/Parlamento (T‑670/19, non pubblicata, attualmente oggetto di impugnazione, EU:T:2021:435, punto 164), sebbene l’amministrazione non avesse ancora adottato misure di esecuzione della sentenza di annullamento, il Tribunale ha concesso un risarcimento per la perdita di un’opportunità di essere nominato ad un posto di direttore «prima», ossia alla data di notifica della decisione di non accogliere la candidatura del ricorrente e di nominare un altro candidato. Il Tribunale della funzione pubblica ha altresì concesso un risarcimento per la perdita dell’opportunità di essere confermato nelle funzioni di capo unità prima, riconoscendo che la nomina successiva del ricorrente ad un posto di capo unità non poteva equivalere ad una compensazione adeguata, per il passato, degli effetti della decisione di mancata conferma annullata (sentenza del 12 aprile 2016, CP/Parlamento, F‑98/15, EU:F:2016:76, punto 76).
95 Nelle controversie riguardanti le decisioni di rigetto di candidature, il Tribunale ha dichiarato che il carattere definitivo della perdita di un’opportunità di assunzione derivava dalla tutela dei diritti dei terzi le cui candidature fossero state accolte per i posti in questione (v., in tal senso, sentenze del 6 giugno 2006, Girardot/Commissione, T‑10/02, EU:T:2006:148, punto 49, e del 24 ottobre 2018, Fernández González/Commissione, T‑162/17 RENV, non pubblicata, EU:T:2018:711, punto 91), e non dall’impossibilità per l’amministrazione di porre giuridicamente rimedio all’illegittimità commessa.
96 In una causa vertente sul mancato rinnovo di un contratto, il Tribunale ha riconosciuto la risarcibilità della perdita di opportunità dell’agente temporaneo interessato di ottenere la proroga del suo contratto, sebbene l’amministrazione non avesse ancora avuto l’occasione di adottare misure di esecuzione della sentenza di annullamento (sentenza del 16 dicembre 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, non pubblicata, EU:T:2020:613, punto 197).
97 Da tale esposizione giurisprudenziale risulta che il carattere definitivo della perdita di un’opportunità non presuppone che l’amministrazione si trovi nell’impossibilità di porre giuridicamente rimedio all’illegittimità dei suoi atti. Detto carattere può essere riscontrato quando, alla luce di tutte le circostanze del caso di specie, anche se l’amministrazione può ancora adottare misure che consentano di porre rimedio all’illegittimità commessa, tali misure sarebbero prive di effetto utile per la parte ricorrente, non dandole la stessa opportunità di cui tale illegittimità l’ha privata.
98 È quanto si verifica nel caso di specie. Infatti, da un lato, l’annullamento della decisione di mancato rinnovo non comporta di per sé la reintegrazione giuridica della ricorrente nei servizi dell’EIOPA alla data di decorrenza degli effetti di tale decisione. A differenza di una decisione di licenziamento di un funzionario o di un agente con contratto a tempo indeterminato, la decisione di mancato rinnovo non ha interrotto un rapporto di lavoro che sarebbe proseguito in assenza del suo intervento. L’amministrazione può quindi legittimamente considerare che la nuova decisione che deve adottare in seguito alla presente sentenza disporrà solo per il futuro. Dall’altro lato, anche supponendo che l’EIOPA, a seguito dell’annullamento della decisione di mancato rinnovo da parte del Tribunale, adotti una nuova decisione che rinnovi il contratto della ricorrente a partire dalla scadenza del contratto precedente, tale decisione sarebbe priva di effetto utile per la ricorrente nel periodo compreso tra la scadenza del contratto precedente e l’adozione della nuova decisione. Infatti, la ricorrente non avrebbe il diritto di chiedere, per tale periodo, il versamento della sua retribuzione e potrebbe esercitare funzioni all’EIOPA solo a partire dal momento della sua reintegrazione in tale agenzia.
99 Pertanto, alla luce di tutte le circostanze del caso di specie, la ricorrente può legittimamente sostenere di aver perso definitivamente l’opportunità che aveva, se l’illegittimità constatata nella presente sentenza non fosse stata commessa, di ottenere il rinnovo del suo contratto alla data della relativa scadenza.
100 Di conseguenza, sulla base di tali elementi, si deve ritenere che le illegittimità commesse dall’EIOPA abbiano certamente privato la ricorrente di una possibilità reale che il suo rapporto di lavoro con l’EIOPA fosse prorogato ininterrottamente dal 16 gennaio 2021 a seguito della scadenza del suo contratto (v., in tal senso, sentenza del 24 ottobre 2018, Fernández González/Commissione, T‑162/17 RENV, non pubblicata, EU:T:2018:711, punto 117). La seconda condizione per l’insorgere della responsabilità dell’EIOPA è quindi soddisfatta.
101 Tale danno è dovuto all’illegittimità del comportamento dell’EIOPA, che ha certamente privato la ricorrente di una seria opportunità di ottenere il rinnovo del suo contratto (v., in tal senso, sentenza del 24 ottobre 2018, Fernández González/Commissione, T‑162/17 RENV, non pubblicata, EU:T:2018:711, punto 111). Pertanto, anche la terza condizione per l’insorgere della responsabilità dell’EIOPA, attinente al nesso di causalità tra l’illegittimità invocata e il danno asserito, è soddisfatta e si deve quindi determinare l’importo del risarcimento da versare per la perdita di un’opportunità.
102 Secondo la giurisprudenza, per stabilire l’importo del risarcimento da versare per la perdita di tale opportunità, dopo aver individuato la natura dell’opportunità di cui il funzionario o l’agente è stato privato, occorre determinare la data a partire dalla quale avrebbe potuto beneficiare di detta opportunità, quantificare, poi, tale opportunità e, infine, precisare quali siano state per lui le conseguenze economiche di tale perdita di opportunità (v. sentenza del 24 ottobre 2018, Fernández González/Commissione, T‑162/17 RENV, non pubblicata, EU:T:2018:711, punto 118 e giurisprudenza ivi citata).
103 Ove possibile, l’opportunità di cui è stato privato un funzionario o un agente deve essere determinata oggettivamente, sotto forma di coefficiente matematico risultante da un’analisi precisa. Tuttavia, qualora detta opportunità non possa essere quantificata in questo modo, è ammessa una valutazione ex aequo et bono del danno subito (v., in tal senso, sentenza del 24 ottobre 2018, Fernández González/Commissione, T‑162/17 RENV, non pubblicata, EU:T:2018:711, punti da 119 a 121 e giurisprudenza ivi citata; sentenza del 16 dicembre 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, non pubblicata, EU:T:2020:613, punto 199).
104 La ricorrente ha quantificato l’importo da utilizzare come base di calcolo del risarcimento per la perdita di opportunità. Tuttavia, tale valutazione non può essere accolta. Infatti, non è possibile quantificare correttamente detta opportunità e precisare le conseguenze finanziarie della relativa perdita, in quanto un calcolo corretto del danno materiale della ricorrente dipenderebbe da una serie di ipotesi, in particolare per quanto riguarda il contenuto della nuova decisione adottata dall’EIOPA alla luce della presente sentenza, la durata totale della carriera della ricorrente all’interno dell’EIOPA o, ancora, le sue promozioni. Di conseguenza, tenuto conto di tutte le circostanze del caso, occorre valutare il danno subito ex aequo et bono (v., in tal senso, sentenza del 16 dicembre 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, non pubblicata, EU:T:2020:613, punto 200 e giurisprudenza ivi citata).
105 Nelle circostanze del caso di specie, si procederà ad un’equa valutazione dell’intero danno materiale subito dalla ricorrente per aver perso la possibilità che il proprio rapporto di lavoro con l’EIOPA fosse prorogato ininterrottamente, vale a dire per aver perso l’opportunità di ottenere il rinnovo del suo contratto a partire dal 16 gennaio 2021 a seguito della scadenza del contratto precedente, condannando l’EIOPA a versarle, ex æquo et bono, la somma forfettaria di EUR 10 000. Tale stima forfettaria tiene conto, in particolare, del grado della ricorrente, del periodo compreso tra la scadenza del suo contratto e l’adozione di una nuova decisione da parte dell’EIOPA alla luce della presente sentenza, del fatto che essa abbia occupato il posto di lavoro per sei anni, della circostanza che i suoi rapporti informativi erano soddisfacenti e dell’indennità di disoccupazione percepita.
Sul danno morale
106 La ricorrente sostiene di aver subito un danno morale derivante, in primo luogo, dal fatto che la decisione di mancato rinnovo e la decisione di rigetto del reclamo le hanno causato un esaurimento nervoso e un danno alla salute, in secondo luogo, dalla valutazione negativa delle sue prestazioni nel rapporto informativo del 2019 e dalla decisione di mancato rinnovo che ha leso la sua dignità, reputazione e autostima, e, in terzo luogo, dall’incertezza causata per aver perso l’opportunità di maturare dieci anni di servizio al fine di poter richiedere la pensione di anzianità. Il suo danno morale sarebbe da valutarsi ex aequo et bono in EUR 10 000.
107 L’EIOPA replica che non si può ritenere che le valutazioni negative delle prestazioni della ricorrente e le decisioni adottate in merito al mancato rinnovo del suo contratto costituiscano un danno morale. Inoltre, la perdita dell’opportunità di ricevere una pensione di vecchiaia sarebbe solo una mera ipotesi, poiché, anche se il contratto della ricorrente fosse stato rinnovato, non vi sarebbe alcuna certezza che essa avrebbe maturato i dieci anni di servizio necessari a tal fine.
108 In primo luogo, per quanto concerne il danno morale risultante, secondo la ricorrente, dal fatto che la decisione di mancato rinnovo e la decisione di rigetto del reclamo le hanno cagionato un esaurimento nervoso e un danno alla salute, occorre sottolineare che, in base ad una giurisprudenza consolidata, qualora la domanda di risarcimento trovi il suo fondamento nell’illegittimità dell’atto annullato, come avviene nel caso di specie, l’annullamento pronunciato dal Tribunale costituisce, di per sé, un risarcimento adeguato e, in linea di principio, sufficiente di qualsiasi danno morale che il ricorrente possa aver subito (v. sentenza del 18 settembre 2015, Wahlström/Frontex, T‑653/13 P, EU:T:2015:652, punto 82 e giurisprudenza ivi citata), a meno che il ricorrente non dimostri di aver subito un danno morale al quale non sia possibile porre integralmente rimedio mediante tale annullamento (v., in tal senso, sentenza del 12 dicembre 2013, CH/Parlamento, F‑129/12, EU:F:2013:203, punto 64 e giurisprudenza ivi citata).
109 Pertanto, è stato dichiarato che l’annullamento di un atto, qualora sia privato di ogni effetto utile, non poteva costituire di per sé il risarcimento adeguato e sufficiente di qualsiasi danno morale causato dall’atto annullato (sentenze del 15 gennaio 2019, HJ/EMA, T‑881/16, non pubblicata, EU:T:2019:5, punto 60, e del 9 marzo 2010, N/Parlamento, F‑26/09, EU:F:2010:17, punto 107).
110 Nel caso di specie, l’annullamento della decisione di mancato rinnovo, a causa dei limiti del suo effetto utile esposti nel precedente punto 98, non può costituire di per sé un risarcimento sufficiente e le conseguenze del mancato rinnovo del contratto diverse da quelle materiali, in particolare le conseguenze sulla salute della ricorrente, non saranno facilmente rimediabili (v. sentenza del 16 dicembre 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, non pubblicata, EU:T:2020:613, punto 205 e giurisprudenza ivi citata).
111 In proposito, la ricorrente ha sufficientemente dimostrato che ha subito un danno morale e che quest’ultimo le è stato causato dalla decisione di mancato rinnovo e dalla decisione di rigetto del reclamo nonché dalle circostanze della loro adozione, che sono imputabili all’EIOPA. Infatti, essa è stata in congedo per malattia dal 16 luglio 2020, il giorno successivo all’adozione della decisione di mancato rinnovo, sino alla fine del suo contratto e ha prodotto dinanzi al Tribunale un certificato medico attestante che soffriva di angoscia e di depressione e che ha seguito un trattamento medico. L’EIOPA non contesta la situazione di stress e di angoscia in cui si trovava la ricorrente e non si pronuncia nemmeno sul certificato medico prodotto, ma si limita a rilevare che vi erano sufficienti ragioni che giustificavano il mancato rinnovo del contratto della ricorrente.
112 Pertanto, la ricorrente ha subito un danno morale imputabile all’EIOPA, che non può essere integralmente risarcito mediante l’annullamento della decisione di mancato rinnovo e della decisione di rigetto del reclamo.
113 In secondo luogo, la ricorrente non può sostenere che la valutazione negativa delle sue prestazioni nel rapporto informativo del 2019 e nella decisione di mancato rinnovo le abbia arrecato anche un danno morale. Infatti, da un lato, nella presente sentenza non si dichiara che il rapporto informativo del 2019 è illegittimo, ma si constata solamente che esso non è stato perfezionato e, dall’altro, la ricorrente non dimostra in che senso detto rapporto e la decisione di mancato rinnovo comportino una valutazione esplicitamente negativa delle sue capacità che possa ferirla e ledere la sua dignità, reputazione e autostima al di là di una valutazione obiettiva di un agente temporaneo da parte del suo superiore gerarchico (v., in tal senso, sentenze del 9 dicembre 2010, Commissione/Strack, T‑526/08 P, EU:T:2010:506, punto 108 e giurisprudenza ivi citata, e del 9 marzo 2010, N/Parlamento, F‑26/09, EU:F:2010:17, punti 103 e 104 e giurisprudenza ivi citata).
114 In terzo luogo, la ricorrente non può nemmeno chiedere il risarcimento di un danno morale connesso all’incertezza causata dalla perdita della possibilità di maturare i dieci anni di servizio per poter accedere a una pensione di vecchiaia. Infatti, poiché, nell’ambito dell’esecuzione della presente sentenza, spetta all’EIOPA decidere in merito al rinnovo del contratto della ricorrente, il che potrebbe fornire a quest’ultima la possibilità di continuare a maturare diritti pensionistici, la sua domanda al riguardo è prematura.
115 Di conseguenza, si procederà ad un’equa valutazione delle circostanze particolari del caso di specie, esposte nei precedenti punti 110 e 111, fissando, ex aequo et bono, il risarcimento del danno morale subito dalla ricorrente in EUR 5 000.
Sulle spese
116 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
117 Nel caso di specie, poiché l’EIOPA è rimasta sostanzialmente soccombente, occorre condannarla alle spese, conformemente alla domanda della ricorrente.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione dell’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA) del 15 luglio 2020 di non rinnovare il contratto di agente temporaneo di SU è annullata.
2) La decisione dell’EIOPA dell’11 febbraio 2021 recante rigetto del reclamo di SU è annullata.
3) L’EIOPA è condannata a versare EUR 10 000 a titolo di risarcimento del danno materiale causato a SU.
4) L’EIOPA è condannata a versare EUR 5 000 a titolo di risarcimento del danno morale causato a SU.
5) Il ricorso è respinto quanto al resto.
6) L’EIOPA è condannata alle spese.
Gervasoni | Madise | Martín y Pérez de Nanclares |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 dicembre 2022.
Firme