FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 4. juni 2019 (1)
Forenede sager C-609/17 og C-610/17
Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö (TSN) ry
mod
Hyvinvointialan liitto ry (sag C-609/17),
procesdeltager:
Fimlab Laboratoriot Oy
og
Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry
mod
Satamaoperaattorit ry (sag C-610/17),
procesdeltager:
Kemi Shipping Oy
(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af työtuomioistuin (arbejdsret, Finland))
»Præjudiciel forelæggelse – socialpolitik – tilrettelæggelse af arbejdstiden – direktiv 2003/88/EF – artikel 7, stk. 1 – ret til en årlig betalt ferie af mindst fire ugers varighed – artikel 15 – bestemmelser, der er gunstigere med hensyn til beskyttelse af arbejdstageres sikkerhed og sundhed – arbejdstager, der har sygeorlov under den årlige ferieperiode – afslag på overførsel af årlig ferie, når den manglende overførsel ikke reducerer varigheden af den årlige ferie til under fire uger – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 31, stk. 2 – anvendelse – situation, der er reguleret af EU-retten – mulighed for påberåbelse inden for rammerne af en tvist mellem private«
I. Indledning
1. De foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 7, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/88/EF af 4. november 2003 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden (2) og af artikel 31, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (3).
2. Disse anmodninger er blevet indgivet i forbindelse med to tvister mellem – i TSN-sagen (sag C-609/17) – Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö (TSN) ry (arbejdstagerorganisation for sundheds- og socialsektoren, Finland) (4), på den ene side, og Terveyspalvelualan liitto ry (nu Hyvinvointialan liitto ry (arbejdsgiverorganisation for sektoren for sundhedstjenesteydelser, Finland)) og Fimlab Laboratoriot Oy, på den anden side, og – i AKT-sagen (sag C-610/17) – Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry (arbejdstagerorganisation for automobil- og transportsektoren, Finland) (5), på den ene side, og Satamaoperaattorit ry (sammenslutning af havneoperatører, Finland) og Kemi Shipping Oy, på den anden side, vedrørende afslag på at give to arbejdstagere, der havde haft sygeorlov under en periode med årlig betalt ferie, mulighed for at overføre ferie svarende til alle eller en del af de således omhandlede sygedage. Det særlige ved de nævnte anmodninger er, at sammenfaldet mellem de årlige betalte feriedage og sygedagene vedrører en periode, der har en længere varighed end de mindst fire ugers årlig betalt ferie, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88.
3. Dommene af 6. november 2018, Bauer og Willmeroth (6) og Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (7), har givet anledning til en væsentlig udvikling i spørgsmålet om, hvorvidt chartrets artikel 31, stk. 2, kan påberåbes direkte i en tvist mellem private. Domstolen har ud fra en »kompensationslogik« (8) gjort det muligt at afhjælpe den omstændighed, at direktiver ikke har direkte horisontal virkning, idet den ved at fastslå, at chartrets artikel 31, stk. 2, kan påberåbes direkte i en tvist mellem private, har styrket effektiviteten af den grundlæggende ret til en årlig betalt ferieperiode. Som Domstolen præciserede i disse domme, kan denne horisontale påberåbelse imidlertid kun finde sted i situationer, der er reguleret af EU-retten. Det udestår at fastlægge, hvilket indhold dette sidstnævnte udtryk skal tillægges.
4. Den problemstilling, som Domstolen står over for i de foreliggende sager, består i at præcisere rækkevidden af chartrets artikel 31, stk. 2, i de situationer, hvor medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter beslutter at indrømme arbejdstagerne en årlig betalt ferie, der går ud over den varighed på mindst fire uger, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88, og at lade denne supplerende ferie være omfattet af en anden ordning end den, der finder anvendelse på minimumsperioden på fire uger.
5. Skal det fastslås, at sådanne strengere nationale beskyttelsesforanstaltninger ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2003/88 og dermed heller ikke chartrets anvendelsesområde, med den virkning, at hverken chartrets artikel 31, stk. 2, eller dets andre bestemmelser finder anvendelse på sådanne tilfælde? Eller skal det nærmere fastslås, at sådanne foranstaltninger, der er truffet i henhold til den strengere nationale beskyttelsesbestemmelse, der er omhandlet i artikel 15 i direktiv 2003/88, er omfattet af anvendelsesområdet for dette direktiv og dermed anvendelsesområdet for chartret med den virkning, at såvel chartrets artikel 31, stk. 2, som dets andre bestemmelser derfor finder anvendelse på sådanne tilfælde?
6. Eftersom de foreliggende sager omhandler chartrets anvendelsesområde, vedrører de således spørgsmålet om den forfatningsmæssige ligevægt mellem Unionen og medlemsstaterne (9). Disse sager giver nemlig Domstolen mulighed for bl.a. at afgøre, om kriteriet om medlemsstaternes gennemførelse af EU-retten, der fremgår af chartrets artikel 51, stk. 1, er opfyldt, når medlemsstaterne vedtager – eller giver arbejdsmarkedets parter mulighed for at vedtage – strengere beskyttelsesforanstaltninger.
7. I dette forslag til afgørelse vil jeg argumentere for, at chartret finder anvendelse på situationer, der omhandler sådanne foranstaltninger. Jeg vil i denne forbindelse undersøge det normative indhold af chartrets artikel 31, stk. 2, og præcisere forholdet mellem denne bestemmelse og den afledte EU-ret, nemlig i det foreliggende tilfælde artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88.
8. Jeg vil helt konkret i denne forbindelse først foreslå Domstolen at fastslå, at artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for nationale bestemmelser eller kollektive overenskomster, der foreskriver, at de årlige betalte feriedage, der går ud over det minimum på fire uger, der er fastsat i denne bestemmelse, ikke kan overføres i de tilfælde, hvor disse feriedage falder sammen med en periode med sygedage.
9. Jeg vil derefter redegøre for grundene til, at chartrets artikel 31, stk. 2, efter min opfattelse ikke ændrer ved denne løsning. Selv om det efter min opfattelse skal fastslås, at denne bestemmelse finder anvendelse på situationer som de i hovedsagerne omhandlede, indebærer den nævnte bestemmelse efter min opfattelse ikke, at arbejdstagerne tillægges en ret til årlig betalt ferie, der går ud over varigheden af den minimumsperiode, som EU-lovgiver har fastsat. Jeg vil samtidig fremhæve, at Domstolen ved at anvende en argumentation, der tager udgangspunkt i, at chartret finder anvendelse i de situationer, hvori der gennemføres en strengere national beskyttelsesbestemmelse, vil skabe klarhed omkring den omstændighed, at samtlige bestemmelser i chartret skal overholdes i sådanne situationer.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
10. Artikel 1 i direktiv 2003/88 med overskriften »Formål og anvendelsesområde« bestemmer:
»1. Dette direktiv indeholder minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden.
2. Dette direktiv finder anvendelse på:
a) de minimale […] årlige ferier […]
[…]«
11. Dette direktivs artikel 7 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at alle arbejdstagere får en årlig betalt ferie af mindst fire ugers varighed i overensstemmelse med de kriterier for opnåelse og tildeling heraf, som er fastsat i national lovgivning og/eller praksis.
2. Den minimale årlige betalte ferieperiode kan ikke erstattes med en finansiel godtgørelse, medmindre arbejdsforholdet ophører.«
12. Det nævnte direktivs artikel 15 med overskriften »Gunstigere bestemmelser« er affattet således:
»Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes adgang til at anvende eller indføre love og administrative bestemmelser, der er gunstigere med hensyn til beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, eller til at fremme eller tillade anvendelse af kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter, der er gunstigere med hensyn til beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.«
13. Det samme direktivs artikel 17 bestemmer, at medlemsstaterne kan fravige visse bestemmelser i direktivet. Der er imidlertid ikke fastsat fravigelser for så vidt angår direktivets artikel 7.
B. Finsk ret
1. Lov om årlig ferie
14. Vuosilomalaki (162/2005) (lov om årlig ferie (nr. 162/2005)) (10) af 18. marts 2005 har bl.a. til formål at gennemføre artikel 7 i direktiv 2003/88. I henhold til denne lovs § 5, stk. 1, har arbejdstageren ret til to en halv arbejdsdages ferie for hver fuld referencemåned. Såfremt ansættelsesforholdet ved udløbet af referenceåret har bestået i mindre end et år uden afbrydelse, har arbejdstageren dog ret til to dags ferie for hver fuld referencemåned.
15. Referenceåret kan højst omfatte 12 referencemåneder. Såfremt en arbejdstager i et referenceår har 12 fulde referencemåneder, har han ifølge lov om årlig ferie alt efter ansættelsesforholdets varighed ret til enten 24 eller 30 feriedage.
16. I henhold til § 4, stk. 1, nr. 3), i lov om årlig ferie er feriedage ugens dage undtagen søndage, kirkelige helligdage, uafhængighedsdagen, juleaften, midsommeraften, påskelørdag og den 1. maj. I en kalenderuge, hvor ingen af de nævnte dage falder, er der således seks feriedage.
17. Det fremgår af § 20, stk. 2, i lov om årlig ferie, at 24 arbejdsdage af den årlige ferie skal afholdes i ferieperioden (sommerferie). Den øvrige ferie (vinterferie) skal senest afholdes inden den næste ferieperiodes begyndelse. Det fremgår af denne lovs § 4, stk. 1, nr. 2), at ferieperioden omfatter perioden fra den 2. maj til og med den 30. september.
18. § 25, stk. 1, i lov om årlig ferie, som ændret ved laki vuosilomalain muuttamisesta (276/2013) (lov om ændring af lov om årlig ferie (nr. 276/2013)) af 12. april 2013, i den affattelse, der var gældende i perioden fra den 1. oktober 2013 til den 31. marts 2016, bestemte:
»Såfremt en arbejdstager ved sin årlige feries begyndelse eller i en del af den er uarbejdsdygtig på grund af fødsel, sygdom eller ulykke, overføres ferien efter arbejdstagerens ansøgning til et senere tidspunkt. Arbejdstageren har efter ansøgning også ret til at få overført ferien eller en del af den, såfremt han dokumenterer, at han i sin ferie skal modtage behandling for en sygdom eller modtage en anden behandling, som sidestilles hermed, og er uarbejdsdygtig under behandlingen.«
19. § 25, stk. 2, i lov om årlig ferie i den ændrede affattelse ved laki vuosilomalain muuttamisesta (182/2016) (lov om ændring af lov om årlig ferie (nr. 182/2016)) af 18. marts 2016, der trådte i kraft den 1. april 2016, har følgende ordlyd:
»Såfremt arbejdstageren ved sin årlige feries begyndelse eller i en del af den er uarbejdsdygtig på grund af fødsel, sygdom eller ulykke, har han efter ansøgning ret til at få overført de uarbejdsdygtighedsdage, som falder i den årlige ferie, når den årlige ferie overstiger seks feriedage. De ovenfor nævnte karensdage reducerer ikke arbejdstagerens ret til fire ugers årlig ferie.«
2. Gældende kollektive overenskomster
20. I Finland er der ved overenskomst ofte aftalt længere ferie end den, der er fastsat i lov om årlig ferie. Dette er bl.a. tilfældet for den kollektive overenskomst, der er indgået mellem arbejdsgiverorganisationen for sektoren for sundhedstjenesteydelser og TSN for perioden fra den 1. marts 2014 til den 31. januar 2017 vedrørende sundhedssektoren (herefter »den kollektive overenskomst for sundhedssektoren«) og den kollektive overenskomst, der er indgået mellem sammenslutningen af havneoperatører og AKT for perioden fra den 1. februar 2014 til den 31. januar 2017 vedrørende sektoren for skibslastning (herefter »den kollektive overenskomst for sektoren for skibslastning«).
21. Det fremgår af § 16, stk. 1, i den kollektive overenskomst for sundhedssektoren, at »den årlige ferie fastsættes i henhold til lov om årlig ferie og de efterfølgende bestemmelser«. Det fremgår af samme kollektive overenskomsts § 7, at »den årlige ferie indrømmes i henhold til lov om årlig ferie […]«.
22. Det fremgår af § 10, stk. 1 og 2, i den kollektive overenskomst for sektoren for skibslastning, at »varigheden af arbejdstagerens årlige ferie fastsættes i henhold til den gældende lov om årlig ferie«, og at »den årlige ferie indrømmes i henhold til lov om årlig ferie, medmindre der er indgået anden aftale«.
23. På grundlag af bestemmelserne i de kollektive overenskomster, der er nævnt i de to foregående punkter, var overførsel af den årlige ferie på grund af uarbejdsdygtighed underlagt de relevante bestemmelser i lov om årlig ferie i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder.
III. Tvisten i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
A. TSN-sagen (sag C-609/17)
24. M. Luoma har siden den 14. november 2011 været ansat som laboratorieassistent hos Fimlab Laboratoriot i henhold til en tidsubegrænset ansættelseskontrakt.
25. M. Luoma havde i henhold til den kollektive overenskomst for sundhedssektoren under hensyn til sin anciennitet ret til 42 arbejdsdages ferie, dvs. syv ugers årlig betalt ferie for referenceåret, der udløb den 31. marts 2015.
26. Efter at M. Luoma var blevet bevilget årlig ferie på seks dage i perioden fra mandag den 7. september til søndag den 13. september 2015, meddelte hun den 10. august 2015 sin arbejdsgiver, at hun den 2. september 2015 skulle undergå et kirurgisk indgreb, og anmodede derfor om, at den nævnte årlige ferie blev flyttet til et senere tidspunkt. M. Luoma var efter operationen sygemeldt indtil den 23. september 2015. M. Luoma havde af de ovenfor nævnte 42 arbejdsdages ferie allerede afholdt 22 dage, dvs. tre uger og fire dage. Fimlab Laboratoriot overførte de to første feriedage, som M. Luoma havde krav på i henhold til lov om årlig ferie, men ikke de fire resterende feriedage, der fulgte af den kollektive overenskomst for sundhedssektoren, idet Fimlab Laboratoriot i denne forbindelse henviste til denne kollektive overenskomsts § 16, stk. 1 og 7, og § 25, stk. 1, i lov om årlig ferie i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder.
27. TSN anlagde som organisation, der repræsenterer de arbejdstagere, som deltager i den kollektive overenskomst for sundhedssektoren, ved työtuomioistuin (arbejdsret, Finland) sag med påstand om, at det skulle fastslås, at M. Luoma på grund af uarbejdsdygtighed havde krav på at få overført den ferie, som hun i henhold til denne overenskomst var blevet indrømmet for perioden fra den 9. september til den 13. september 2015, til et senere tidspunkt. TSN var nemlig af den opfattelse, at det var i strid med artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 og chartrets artikel 31, stk. 2, at M. Luomas arbejdsgiver havde afslået at overføre hendes ferie.
28. Organisationen for sektoren for sundhedstjenesteydelser, der repræsenterer arbejdsgivere, og Fimlab Laboratoriot anførte heroverfor, at et sådant afslag ikke er i strid med de nævnte EU-retlige bestemmelser, idet disse bestemmelser ikke finder anvendelse på den del af den årlige betalte ferie, der er fastsat i national ret eller i kollektive overenskomster, og som går ud over den minimumsperiode på fire ugers årlig betalt ferie, der er fastsat i artikel 7 i direktiv 2003/88.
29. Den forelæggende ret, der i denne forbindelse har henvist til dom af 3. maj 2012, Neidel (11), og af 20. juli 2016, Maschek (12), på den ene side, og dom af 19. september 2013, Fornyet prøvelse Kommissionen mod Strack (13), og af 30. juni 2016, Sobczyszyn (14), på den anden side, er af den opfattelse, at Domstolens praksis ikke gør det muligt at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt det er eller ikke er i overensstemmelse med de krav, der følger af artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 og chartrets artikel 31, stk. 2, at § 25, stk. 1, i lov om årlig ferie finder anvendelse som i det foreliggende tilfælde som følge af en henvisning i den kollektive overenskomst for sundhedssektoren, for så vidt som den begrænser retten til at få overført årlig betalt ferie til kun at omfatte den ferie, der er optjent i henhold til lov om årlig ferie, og ikke den ferie, der er optjent i henhold til en kollektiv overenskomst, og som har en længere varighed end den lovbestemte årlige feries varighed.
30. Hvad angår denne sidstnævnte bestemmelse ønsker den forelæggende ret endvidere oplyst, om den kan tillægges direkte virkning i forbindelse med tvister mellem private.
31. På baggrund af disse omstændigheder har työtuomioistuin (arbejdsret) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er artikel 7, stk. 1, i […] direktiv 2003/88[…] til hinder for en national bestemmelse i en [kollektiv] overenskomst eller en fortolkning af denne, hvorefter en arbejdstager, som ved begyndelsen af sin årlige ferie eller en del af denne er uarbejdsdygtig, trods ansøgning herom ikke har krav på at få overført en ferie, som falder inden for den pågældende periode, og som han ifølge overenskomsten er berettiget til, når den manglende overførsel af den overenskomstmæssige ferie ikke reducerer arbejdstagerens ret til fire ugers årlig ferie?
2) Har [chartrets] artikel 31, stk. 2, […] retsvirkning i et ansættelsesforhold mellem private retssubjekter, dvs. direkte horisontal retsvirkning?
3) Beskytter [chartrets] artikel 31, stk. 2, […] den optjente ferie, såfremt feriens varighed overstiger den i […] artikel 7, stk. 1, [i direktiv 2003/88] fastsatte årlige ferie på mindst fire uger, og er denne bestemmelse i chartret om grundlæggende rettigheder til hinder for en national bestemmelse i en [kollektiv] overenskomst eller en fortolkning af denne, hvorefter en arbejdstager, som er uarbejdsdygtig ved begyndelsen af sin årlige ferie eller en del af denne, uanset ansøgning herom ikke har krav på at få overført en ferie, som falder inden for den pågældende periode, og som han ifølge [den kollektive] overenskomst[…] er berettiget til, når den manglende overførsel af den overenskomstmæssige ferie ikke reducerer arbejdstagerens ret til fire ugers årlig ferie?«
B. AKT-sagen (sag C-610/17)
32. T. Keränen er ansat hos Kemi Shipping.
33. I henhold til den kollektive overenskomst for sektoren for skibslastning havde T. Keränen ret til årlig betalt ferie på 30 arbejdsdage, dvs. fem uger, for det referenceår, som udløb den 31. marts 2016.
34. Efter at T. Keränens årlige ferie var begyndt den 22. august 2016, blev han syg den 29. august 2016. Den arbejdslæge, som T. Keränen konsulterede, sygemeldte ham for perioden fra denne dato til den 4. september 2016. T. Keränen ansøgte derfor om at få overført årlig ferie svarende til seks arbejdsdage, hvilket Kemi Shipping afslog i henhold til § 10, stk. 1 og 2, i den kollektive overenskomst for sektoren for skibslastning og § 25 i lov om årlig ferie, som ændret ved lov om ændring af lov om årlig ferie (nr. 182/2016), og den nævnte arbejdsgiver medregnede disse seks sygedage i den årlig betalte ferie, som T. Keränen havde krav på.
35. AKT anlagde som organisation, der repræsenterer de arbejdstagere, som deltager i den kollektive overenskomst for sektoren for skibslastning, sag ved työtuomioistuin (arbejdsret) med påstand om, at det skulle fastslås, at denne overenskomsts § 10, stk. 1 og 2, ikke indebærer, at § 25, stk. 2, i lov om årlig ferie finder anvendelse, idet denne sidstnævnte bestemmelse er i strid med artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 og chartrets artikel 31, stk. 2.
36. Sammenslutningen af havneoperatører, der repræsenterer arbejdsgiverne, og Kemi Shipping anførte heroverfor, at § 25, stk. 2, i lov om årlig ferie ikke er i strid med disse EU-retlige bestemmelser af de samme grunde som dem, der er nævnt i punkt 28 i dette forslag til afgørelse.
37. Den forelæggende ret er af de samme grunde som dem, der er anført i forelæggelsesafgørelsen i TSN-sagen (sag C-609/17), af den opfattelse, at den praksis fra Domstolen, der er henvist til i punkt 29 i dette forslag til afgørelse, ikke gør det muligt at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt det er i overensstemmelse med de krav, der følger af artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 og chartrets artikel 31, stk. 2, at § 25, stk. 2, i lov om årlig ferie finder anvendelse som i det foreliggende tilfælde som følge af en henvisning i den kollektive overenskomst for sektoren for skibslastning, for så vidt som dette indebærer, at en arbejdstager, hvis sygdomsbetingede uarbejdsdygtighed begynder i den årlige ferie eller en del af denne, uanset sin ansøgning herom ikke har ret til at få overført de første seks uarbejdsdygtighedsdage, som falder i den årlige ferie, når disse karensdage ikke reducerer arbejdstagerens ret til fire ugers årlig betalt ferie.
38. På baggrund af disse omstændigheder har työtuomioistuin (arbejdsret) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er artikel 7, stk. 1, i […] direktiv 2003/88[…] til hinder for en national bestemmelse i en [kollektiv] overenskomst eller en fortolkning af denne, hvorefter en arbejdstager, hvis sygdomsbetingede uarbejdsdygtighed begynder i den årlige ferie eller en del af denne, uanset sin ansøgning herom ikke har ret til at få overført de første seks uarbejdsdygtighedsdage, som falder i den årlige ferie, når disse karensdage ikke reducerer arbejdstagerens ret til fire ugers årlig ferie?
2) Har [chartrets] artikel 31, stk. 2, […] retsvirkning i et ansættelsesforhold mellem private retssubjekter, dvs. direkte horisontal retsvirkning?
3) Beskytter [chartrets] artikel 31, stk. 2, […] den optjente ferie, såfremt feriens varighed overstiger den i […] artikel 7, stk. 1, [i direktiv 2003/88] fastsatte årlige ferie på mindst fire uger, og er denne bestemmelse i chartret […] til hinder for en national bestemmelse i en [kollektiv] overenskomst eller en fortolkning af denne, hvorefter en arbejdstager, hvis sygdomsbetingede uarbejdsdygtighed begynder i den årlige ferie eller en del af denne, uanset sin ansøgning herom ikke har ret til at få overført de første seks uarbejdsdygtighedsdage, som falder i den årlige ferie, når disse karensdage ikke reducerer arbejdstagerens ret til fire ugers årlig ferie?«
IV. Bedømmelse
A. Om det første og det tredje præjudicielle spørgsmål
39. Den forelæggende ret har med det første og det tredje præjudicielle spørgsmål i hver enkelt af de foreliggende sager, som efter min opfattelse skal behandles samlet, nærmere bestemt anmodet Domstolen om at fastslå, hvorvidt artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 og chartrets artikel 31, stk. 2, skal fortolkes således, at de er til hinder for nationale bestemmelser eller kollektive overenskomster som de i hovedsagerne omhandlede, der indebærer, at det ikke er muligt at overføre de årlig betalte feriedage, der går ud over en varighed på fire uger, i de tilfælde, hvor disse feriedage falder sammen med en periode med sygedage.
1. Om fortolkningen af artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88
40. Det bemærkes for det første indledningsvis, at alle arbejdstagere, således som det fremgår af selve ordlyden af artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88, som det ifølge dette direktiv ikke er muligt at fravige, har ret til en årlig betalt ferie på mindst fire uger, idet denne ret ifølge Domstolens faste praksis skal anses for at være et særligt vigtigt princip i Unionens sociallovgivning (15). Denne ret, som tilkommer alle arbejdstagere, fremgår udtrykkeligt af chartrets artikel 31, stk. 2, som i medfør af artikel 6, stk. 1, TEU har samme juridiske værdi som traktaterne (16).
41. Domstolen har fastslået, at formålet med den ret til årlig betalt ferie, som i henhold til artikel 7 i direktiv 2003/88 gælder for alle arbejdstagere, er at »gøre det muligt for arbejdstageren dels at hvile ud efter udførelsen af de arbejdsopgaver, der påhviler arbejdstageren i henhold til ansættelseskontrakten, dels at have en periode til rådighed, hvorunder den pågældende kan slappe af og nyde sin fritid« (17).
42. Dette formål, »der adskiller retten til årlig betalt ferie fra andre typer af fravær med andre formål, er baseret på den forudsætning, at arbejdstageren har udført faktisk arbejde i referenceperioden. Hensigten om at lade arbejdstageren hvile sig indebærer, at denne arbejdstager har udøvet en aktivitet, der med henblik på at sikre beskyttelsen af den pågældendes sikkerhed og sundhed som omhandlet i direktiv 2003/88 kan begrunde en hvileperiode med afslapning og fritid. Dermed bør retten til årlig betalt ferie i princippet fastlægges på grundlag af faktiske arbejdsperioder, der er fuldført i henhold til en ansættelseskontrakt« (18).
43. Det følger heraf, at en arbejdstager kun optjener ret til årlig betalt ferie i henhold til artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 »for de perioder, hvor han har udført faktisk arbejde« (19).
44. Domstolen har i forbindelse med de sager, som den er blevet forelagt, udviklet en praksis, hvis karakteristiske træk er at sikre, at arbejdstagerne faktisk kan nyde den hvileperiode med afslapning, som der er tillagt ved artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88. Arbejdstagerne har i disse perioder således eksempelvis krav på at nyde tilsvarende økonomiske vilkår som dem, de har i forbindelse med udøvelsen af deres arbejde (20).
45. Domstolen har i øvrigt fastslået, at »en medlemsstat i visse særlige situationer, hvor arbejdstageren ikke er i stand til at udfylde sine funktioner bl.a. på grund af lovligt sygefravær, ikke kan betinge retten til årlig betalt ferie af en forpligtelse til at have udført faktisk arbejde […]. Arbejdstagere, der er fraværende fra arbejdet på grund af sygeorlov i referenceperioden, sidestilles således med hensyn til retten til årlig betalt ferie med dem, der har udført faktisk arbejde i denne periode« (21).
46. Denne retspraksis, der udspringer af dom af 20. januar 2009, Schultz-Hoff m.fl. (22), indebærer, at de pågældende arbejdstagere har ret til at afholde deres årlig betalte ferie på et senere tidspunkt, når den årlig betalte ferie falder sammen med en periode med sygeorlov.
47. Domstolen er således af den opfattelse, »at artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 i tilfælde af sammenfald mellem en årlig ferie og en sygeorlov skal fortolkes således, at den er til hinder for nationale retsforskrifter eller praksis, hvorefter retten til årlig betalt ferie bortfalder ved udløbet af referenceperioden og/eller en overførselsperiode, der er fastsat ved national ret, når arbejdstageren har haft sygeorlov inden for hele eller en del af referenceperioden, og han følgelig rent faktisk ikke har haft mulighed for at gøre brug af den nævnte ret« (23).
48. Domstolen er nemlig af den opfattelse, at »formålet med retten til en årlig betalt ferie, som er at give arbejdstageren mulighed for at hvile ud og have en periode til rådighed, hvorunder han kan slappe af og nyde sin fritid, er forskellig fra formålet med retten til sygeorlov, som er at gøre det muligt for arbejdstageren at komme sig efter en sygdom« (24).
49. Henset til disse forskellige formål med de to slags orlov har Domstolen konkluderet, at »en arbejdstager, der har sygeorlov under sin forud fastlagte årlige ferie, efter anmodning har ret til at afholde ferie på et tidspunkt, der ikke falder sammen med sygeorloven, således at han reelt kan nyde godt af sin årlige ferie« (25).
50. Dette sammenfald mellem en sygeorlov og en årlig betalt ferie er derfor ikke til hinder for, at den af arbejdstageren optjente årlige betalte ferie afholdes på et senere tidspunkt. En arbejdstager, der har sygeorlov under sin oprindeligt fastlagte årlige ferie, har ret til efter sin sygeorlov at afholde sin årlige ferie på et andet tidspunkt end det oprindeligt fastsatte. Domstolen har endvidere fastslået, at »fastlæggelsen af tidspunktet for denne nye årlige ferie, hvis længde skal svare til det tidsmæssige sammenfald mellem den oprindeligt fastsatte årlige ferie og sygeorloven, […] er underlagt nationale regler og procedurer vedrørende fastlæggelse af arbejdstageres ferie, idet der skal tages højde for de foreliggende forskellige interessehensyn, herunder navnlig tvingende hensyn vedrørende virksomhedens interesser« (26).
51. Når dette er sagt, er det vigtigt at præcisere, at Domstolen har udviklet denne praksis i forbindelse med fortolkningen af artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88, og at den derfor udelukkende vedrører den ret til årlig betalt ferie, som arbejdstagere tillægges ved denne bestemmelse. Det samme gør sig i øvrigt gældende for de andre regler, som Domstolen har udledt, såsom reglen om, at arbejdstagere har krav på at modtage et beløb svarende til deres normale løn under den årlig betalte ferie, som de er sikret i henhold til denne bestemmelse (27).
52. Artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 har derfor udelukkende til formål at beskytte selve minimumsbeskyttelsens kerneindhold, som retten til en årlig betalt ferie på mindst fire uger udgør, dog forudsat at arbejdstageren har udført faktisk arbejde med henblik på at opnå ret til en ferieperiode af denne varighed. Når der er tale om en supplerende årlig betalt ferie, som arbejdstageren har krav på i henhold til national ret, er det til gengæld i nationale bestemmelser eller kollektive overenskomster muligt at fastsætte betingelser for optjening og bortfald af en sådan ferie, der adskiller sig fra de beskyttelsesregler, der følger af fortolkningen af artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 (28).
53. Det følger af de ovenfor anførte betragtninger, at hvis det afslag på overførsel af årlig betalt ferie, der i de foreliggende sager blev meddelt de pågældende arbejdstagere, havde vedrørt årlig betalte feriedage, som indgår i den minimumsperiode på fire uger, der er sikret ved artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88, ville de omhandlede nationale bestemmelser eller kollektive overenskomster blive anset for at være i strid med denne bestemmelse. Det skal nemlig erindres, at de to hovedsager vedrører årlig betalt ferie, som ikke er blevet overført, selv om de pågældende arbejdstagere faktisk ikke havde mulighed for at afholde denne ferie som følge af, at de havde været sygemeldt under den årlig betalte ferie. Disse perioder var af kort varighed, hvilket indebærer, at spørgsmålet om den maksimale varighed af den årlig betalte ferie, der skal overføres, og som i givet fald kan opstå i en situation, hvor arbejdstageren har længerevarende fravær som følge af sygdom (29), ikke opstår i det foreliggende tilfælde.
54. Såfremt sammenfaldet mellem en sygeorlov og en årlig betalt ferie ikke berører den minimumsperiode på fire uger, der er sikret ved artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88, men derimod en periode med årlig betalt ferie, der går ud over denne varighed, er det til gengæld ikke i strid med denne bestemmelse, at det som følge af en national bestemmelse eller en kollektiv overenskomst ikke er muligt at afholde en sådan ferie på et senere tidspunkt. En udvidelse af retten til årlig betalt ferie ud over det minimum, som er foreskrevet i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88, udgør nemlig en foranstaltning, som er gunstigere for arbejdstagerne, og som går videre end de minimumskrav, som er fastsat i denne bestemmelse, og er dermed ikke omfattet af dette direktiv (30).
55. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Domstolen allerede gentagne gange har anerkendt, at medlemsstaterne har mulighed for at gå ud over selve kerneindholdet i den minimumsbeskyttelse, der er sikret ved artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88.
56. Det følger således af Domstolens praksis, at direktiv 2003/88 ikke er til hinder »for nationale bestemmelser, som fastsætter en ret til årlig betalt ferie på mere end fire ugers varighed, som tildeles i overensstemmelse med de kriterier for opnåelse og tildeling, der er fastsat i nævnte nationale lovgivning« (31).
57. Domstolen har til støtte for denne opfattelse gentagne gange fastslået, at det udtrykkeligt fremgår af ordlyden af artikel 1, stk. 1, artikel 1, stk. 2, litra a), artikel 7, stk. 1, og artikel 15 i direktiv 2003/88, at sidstnævnte artikels formål indskrænker sig til at indeholde minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden og ikke berører medlemsstaternes adgang til at anvende nationale bestemmelser, der er gunstigere med hensyn til beskyttelse af arbejdstagerne (32).
58. Jeg udleder heraf, for det første, at det er op til medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter at beslutte, hvorvidt de vil give arbejdstagerne yderligere årlig betalt ferie, der supplerer den årlig betalte ferie på mindst fire uger, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88. Hvad for det andet angår denne supplerende periode tilkommer det dem at fastlægge betingelserne for tildeling og bortfald af ferie, som kan adskille sig fra de beskyttelsesregler, som Domstolen har udledt med hensyn til den minimale årlig betalte ferieperiode, der er sikret ved artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88. De nærmere bestemmelser for overførsel af årlig betalt ferie kan derfor variere afhængigt af, om der er tale om den årlige minimumsferie, der er sikret ved artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88.
59. Det skal imidlertid præciseres, at når medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter beslutter at gøre brug af den mulighed, som de i henhold til dette direktivs artikel 15 har for at anvende bestemmelser i national ret, der er gunstigere med hensyn til beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, og som ligger i forlængelse af dette formål, er de forpligtet til at overholde EU-retten. Det kan derfor ikke fastslås, at medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter træder ind i et retsområde, hvor de kan handle fuldstændig frit, når de går ud over kernen i den minimumsbeskyttelse, der er sikret ved det nævnte direktivs artikel 7, stk. 1. Konstateringen af, at medlemsstaterne »i deres respektive nationale lovgivninger frit [kan] vedtage bestemmelser, som fastsætter en varighed af arbejdstid og hviletid, som er mere gunstig for arbejdstagerne end den varighed, der er fastsat i [direktiv 2003/88]« (33), skal i denne forbindelse nuanceres, idet det supplerende skal præciseres, at der her er tale om en afgrænset frihed.
60. Som Domstolen for nylig erindrede om i dom af 13. december 2018, Hein (34), er det nemlig klart, at når medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter vedtager foranstaltninger, der er gunstigere for arbejdstagerne, som i det foreliggende tilfælde ved at give arbejdstagerne feriedage, der går ud over minimumsperioden på fire uger, kan de ikke på samme tid tilsidesætte de beskyttelsesregler i EU-retten, der finder anvendelse inden for denne minimumsperiode. I denne sag var det derfor ikke muligt for arbejdsmarkedets parter at påberåbe sig den omstændighed, at de havde givet arbejdstagerne flere feriedage som kompensation for det forhold, at arbejdstagerne ikke modtog deres normale løn i den minimumsperiode, der er sikret ved artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88.
61. Domstolen har således fastslået, at selv om »direktiv 2003/88 […] ikke er til hinder for, at arbejdsmarkedets parter ved kollektiv overenskomst i henhold til national ret vedtager regler, som har til formål generelt at forbedre arbejdstagernes arbejdsvilkår, skal de nationale gennemførelsesbestemmelser imidlertid tage hensyn til de begrænsninger, der følger af direktivet« (35). Disse gunstige foranstaltninger, »som går videre end de minimumskrav, som er foreskrevet i denne bestemmelse, og som dermed ikke er reguleret heri […] kan ikke kompensere for de negative følger, som en nedsættelse af feriegodtgørelsen vil have for arbejdstageren, idet det vil kunne bevirke, at arbejdstagerens ret til årlig betalt ferie i henhold til [artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88, hvori arbejdstagerens] ret til i sin periode med hvile og afslapning at nyde tilsvarende økonomiske vilkår som under udførelsen af sit arbejde [indgår som] en integrerende del […], bringes i fare« (36).
62. I denne type situationer indebærer den foranstaltning, der umiddelbart er den mest gunstige for arbejdstagerne, idet den giver dem flere feriedage, faktisk en tilsidesættelse af selve kerneindholdet i den minimumsbeskyttelse, der er sikret ved artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88, i det foreliggende tilfælde, fordi den påvirker den beskyttelsesregel, hvorefter en arbejdstager har krav på at modtage sin normale løn under den årlige minimumsferie, som han er berettiget til i henhold til denne samme bestemmelse. En sådan foranstaltning skal af denne grund anses for at være i strid med den nævnte bestemmelse (37).
63. Det er ikke inden for rammerne af de foreliggende sager blevet hævdet, at de i hovedsagerne omhandlede nationale bestemmelser eller kollektive overenskomster udgør et indgreb i selve kerneindholdet i den minimumsbeskyttelse, der er sikret ved artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88. Det skal derfor på dette punkt i min analyse konstateres, at disse nationale bestemmelser eller kollektive overenskomster uden at tilsidesætte denne bestemmelse kan foreskrive, at de årlig betalte feriedage, der går ud over den periode på mindst fire uger, der er sikret ved den nævnte bestemmelse, ikke kan overføres i de tilfælde, hvor disse feriedage falder sammen med en periode med sygedage.
64. Det står tilbage at undersøge, om chartrets artikel 31, stk. 2, kan føre til en anden løsning. Dette er genstand for det tredje spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet.
2. Om fortolkningen af chartrets artikel 31, stk. 2
65. Arbejdsretten har med det tredje præjudicielle spørgsmål anmodet Domstolen om at præcisere, om chartrets artikel 31, stk. 2, giver en arbejdstager mulighed for at påberåbe sig en beskyttelse af retten til årlig betalt ferie, der går ud over den ret til årlig betalt ferie, der er sikret ved artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88.
66. Det skal nærmere bestemt inden for rammerne af de foreliggende sager undersøges, om det er muligt at påberåbe sig chartrets artikel 31, stk. 2, med henblik på at udvide reglen om, at årlig betalt ferie i tilfælde af, at denne ferie falder sammen med sygeorlov, skal kunne overføres til et senere tidspunkt, ud over den varighed på fire uger, der er fastsat i dette direktivs artikel 7, stk. 1.
67. Jeg vil indledningsvis nævne, at dette spørgsmål efter min opfattelse skal besvares benægtende. Vanskeligheden består imidlertid i at vælge den juridiske argumentation, der skal følges for at nå til dette svar. Det er således muligt at anlægge to tilgange.
68. Den ene tilgang består i at fastslå, at chartret ikke finder anvendelse i en situation, hvor medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter beslutter at indrømme arbejdstagerne årlige betalte feriedage, der går ud over en varighed på mindst fire uger, og at lade disse supplerende feriedage være omfattet af en særlig ordning, navnlig med hensyn til muligheden for at overføre disse feriedage i tilfælde af, at de falder sammen med en periode med sygedage.
69. Den anden tilgang består i at fastslå, at chartret finder anvendelse i en sådan situation, hvor der er tale om gennemførelse af en strengere national beskyttelse, men at chartrets artikel 31, stk. 2, udelukkende har til formål at beskytte selve kerneindholdet i minimumsbeskyttelsen, således som EU-lovgiver har præciseret dette, nemlig i det foreliggende tilfælde en årlig periode med betalt ferie, der har en varighed på mindst fire uger. Det følger heraf, at denne bestemmelse ikke er til hinder for, at medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter lader de supplerende årlige betalte feriedage være omfattet af regler, der adskiller sig fra dem, der finder anvendelse på minimumsperioden på fire uger, herunder i forhold til muligheden for at overføre disse feriedage i tilfælde af, at de falder sammen med en periode med sygedage.
70. Det skal bemærkes, at retten til årlig betalt ferie ikke alene har en særlig betydning i dens egenskab af princip i Unionens sociallovgivning, men at den endvidere udtrykkeligt fremgår af chartrets artikel 31, stk. 2, som i medfør af artikel 6, stk. 1, TEU har samme juridiske værdi som traktaterne (38).
71. De grundlæggende rettigheder, der således er sikret ved Unionens retsorden, kan imidlertid anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten (39).
72. Det fremgår af chartrets artikel 51, stk. 1, at dets bestemmelser er rettet til medlemsstaterne, »dog kun når de gennemfører EU-retten«.
73. Artikel 6, stk. 1, andet afsnit, TEU bestemmer i øvrigt, at »[c]hartrets bestemmelser […] ikke på nogen måde [udvider] Unionens beføjelser som fastsat i traktaterne«. Det fremgår ligeledes af chartrets artikel 51, stk. 2, at chartret »ikke [udvider] anvendelsesområdet for EU-retten ud over Unionens kompetencer og skaber ingen nye kompetencer eller nye opgaver for Unionen og ændrer ikke de kompetencer og opgaver, der er fastlagt i traktaterne«.
74. Når der henses til disse elementer, finder chartrets artikel 31, stk. 2, kun anvendelse på hovedsagerne, såfremt det godtgøres, at de i hovedsagerne omhandlede nationale bestemmelser eller kollektive overenskomster har til formål at gennemføre direktiv 2003/88.
75. Dette fører til at undersøge, om den omstændighed, at medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter i henhold til artikel 15 i direktiv 2003/88 vedtager bestemmelser, der er gunstigere med hensyn til arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, udgør en gennemførelse af dette direktiv.
76. Det fremgår i denne forbindelse af Domstolens praksis, at der »[f]or at afgøre, om en national lovgivning henhører under gennemførelsen af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, skal […] foretages en efterprøvelse af bl.a., om den pågældende nationale lovgivning har til formål at gennemføre en EU-retlig bestemmelse, denne lovgivnings karakter, og om den forfølger andre formål end dem, der er omfattet af EU-retten, selv om den indirekte vil kunne påvirke sidstnævnte, samt om der foreligger specifikke EU-retlige bestemmelser på området, eller som kan påvirke den« (40).
77. Som jeg tidligere har redegjort for, foreligger der to modstridende opfattelser af, om nationale foranstaltninger som de i hovedsagerne omhandlede kan kvalificeres som gennemførelse af EU-retten.
78. Ifølge den første opfattelse afgrænser artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 omfanget af den forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne, nemlig pligten til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at enhver arbejdstager har ret til en årlig betalt ferie på mindst fire uger. Det må konstateres, at når medlemsstaterne vedtager foranstaltninger, der er gunstigere for arbejdstagerne, således som artikel 15 i direktiv 2003/88 giver mulighed for, går de ud over omfanget af denne forpligtelse og dermed også anvendelsesområdet for dette direktiv. Det er derfor ikke muligt at fastslå, at de gennemfører dette direktiv. Følgelig finder chartret i overensstemmelse med, hvad der er fastsat i dets artikel 51, stk. 1, ikke anvendelse på en sådan situation. Da der er tale om en situation, der ikke er reguleret af EU-retten, finder chartret med andre ord ikke anvendelse. Eftersom medlemsstaterne ikke gennemfører EU-retten, har Domstolen således ikke kompetence til at fortolke chartrets artikel 31, stk. 2, eller enhver anden bestemmelse heri (41). Så snart det konstateres, at en national bestemmelse, der går ud over selve minimumsbeskyttelsens kerneindhold, er i strid med en EU-retlig regel, falder den nationale bestemmelse ind under det sæt af regler, der er omfattet af EU-retten, og bliver derfor omfattet af chartrets anvendelsesområde.
79. Denne første opfattelse udspringer af visse domme fra Domstolen, der viser dens modvilje mod at lade nationale foranstaltninger, der går ud over selve kerneindholdet i den minimumsbeskyttelse, der er fastsat i et direktiv, være omfattet af EU-rettens almindelige principper (42).
80. Dom af 10. juli 2014, Julián Hernández m.fl. (43), ligger i forlængelse af denne linje i retspraksis. Domstolen var i denne sag bl.a. blevet anmodet om at vurdere rækkevidden af en bestemmelse, der svarer til artikel 15 i direktiv 2003/88, nemlig artikel 11, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/94/EF af 22. oktober 2008 om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens (44), som foreskriver, at dette direktiv »[ikke] berører […] medlemsstaternes mulighed for at anvende eller indføre administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som er gunstigere for arbejdstagerne«.
81. Efter at Domstolen havde fastslået, at forpligtelsen i direktiv 2008/94 til at yde arbejdstageren en minimumsbeskyttelse i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens ikke var påvirket, bemærkede Domstolen, at det af dette direktivs artikel 11, stk. 1, »udelukkende fremgår«, at det nævnte direktiv ikke berører medlemsstaternes mulighed for at vedtage bestemmelser, som er gunstigere for arbejdstagerne (45). Domstolen udtalte, at »[i]følge ordlyden af denne bestemmelse, som fremgår af kapitel V med overskriften »Almindelige og afsluttende bestemmelser«, giver den ikke medlemsstaterne mulighed for at lovgive i henhold til EU-retten, men begrænser sig til – til forskel fra de muligheder, som følger af direktivets kapitel I og II – at anerkende medlemsstaternes beføjelse til i henhold til national ret at fastlægge gunstigere regler uden for rammerne af den ved dette direktiv indførte ordning« (46). Domstolen udledte heraf, at »[e]n bestemmelse i national ret som den i hovedsagen omhandlede, som blot yder arbejdstagerne en mere fordelagtig beskyttelse som følge af udøvelsen af medlemsstaternes enekompetence, som er bekræftet i artikel 11, stk. 1, i direktiv 2008/94, […] således ikke [er] omfattet anvendelsesområdet for dette direktiv« (47). Denne bestemmelse i national ret kunne derfor ikke anses for at gennemføre EU-retten i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i chartrets artikel 51, stk. 1, og skulle således ikke undersøges i forhold til chartret, og navnlig dets artikel 20 (48).
82. Ifølge den anden opfattelse skal det til gengæld fastslås, at medlemsstaterne, når de vedtager foranstaltninger, der er gunstigere for arbejdstagerne, således som artikel 15 i direktiv 2003/88 giver dem mulighed for, gør brug af den beføjelse, som de udtrykkeligt er tillagt ved denne bestemmelse, hvilket må sidestilles med en gennemførelse af dette direktiv. Hvad angår en situation, der er reguleret af EU-retten, finder chartret derfor anvendelse. Sådanne foranstaltninger skal derfor være i overensstemmelse med chartret, ligesom de skal være i overensstemmelse med de andre bestemmelser i den primære ret og i den afledte EU-ret. Eftersom medlemsstaterne må anses for at gennemføre EU-retten, når de vedtager strengere nationale beskyttelsesforanstaltninger, har Domstolen kompetence til at anlægge en fortolkning af chartret i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse i medfør af artikel 267 TEUF.
83. Denne anden opfattelse udspringer af synspunkter, som flere generaladvokater har tilkendegivet, og af flere af Domstolens domme, hvori der argumenteres for, at nationale foranstaltninger, der går ud over selve kerneindholdet i den minimumsbeskyttelse, der er fastsat i et direktiv, eller som fastsætter regler, der er strengere end dem, der er indeholdt i et direktiv, skal overholde EU-retten og navnlig dens almindelige principper (49).
84. Hvad angår det sociale område og chartret kommer den nævnte opfattelse til udtryk i bl.a. dom af 18. juli 2013, Alemo-Herron m.fl. (50), hvori Domstolen fastslog, at »[a]rtikel 3 i [Rådets direktiv 2001/23/EF af 12. marts 2001 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om varetagelse af arbejdstagernes rettigheder i forbindelse med overførsel af virksomheder eller bedrifter eller af dele af virksomheder eller bedrifter (51)], sammenholdt med dette direktivs artikel 8 [ (52)], […] imidlertid ikke [kan] fortolkes således, at den tillader medlemsstaterne at træffe foranstaltninger, der, samtidig med at de er mere gunstige for arbejdstagerne, kan gøre indgreb i selve substansen af erhververens ret til at oprette og drive egen virksomhed« (53).
85. Jeg er enig i den anden opfattelse.
86. Vedtagelsen af nationale foranstaltninger som de i hovedsagerne omhandlede, der går ud over selve kerneindholdet i den minimumsbeskyttelse, der er fastsat i et direktiv, udgør nemlig en udvidelse i national ret af de bestemmelser, der er fastsat i direktivet (54). Vedtagelsen af foranstaltninger, der foreskriver en strengere national beskyttelse, udgør en måde at gennemføre direktiver, der fastsætter minimumsforskrifter (55).
87. Jeg vil i denne forbindelse nævne, at de i hovedsagerne omhandlede foranstaltninger, der indrømmer arbejdstagerne feriedage, som går ud over fire uger, ligger i forlængelse af det formål, der forfølges med direktiv 2003/88, nemlig at sikre beskyttelsen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.
88. Som enhver retsakt, der gennemfører et direktiv, er foranstaltninger, der foreskriver en strengere national beskyttelse, omfattet af kravet om overholdelse af EU-retten, og navnlig overholdelse af de grundlæggende rettigheder, der er fastsat i chartret (56). Når et direktiv overlader medlemsstaterne en skønsmargen, har de pligt til at anvende direktivets regler på en måde, der er i overensstemmelse med de krav, der følger af de grundlæggende rettigheder (57). Jeg erindrer endvidere om, at bestemmelserne i den afledte EU-ret, hvortil hører artikel 15 i direktiv 2003/88, skal fortolkes i lyset af den primære EU-ret og dermed chartret.
89. Domstolen har ganske vist allerede fastslået, at »EU’s grundlæggende rettigheder ikke finder anvendelse på en national lovgivning som følge af, at EU-reglerne på det pågældende område ikke opstiller nogen specifik forpligtelse for medlemsstaterne for så vidt angår den i hovedsagen omtvistede situation« (58). Domstolen har endvidere fastslået, at »[d]en omstændighed alene, at en national foranstaltning er omfattet af et område, hvor Unionen har kompetence, […] følgelig ikke [bevirker], at den falder under EU-rettens anvendelsesområde, og […] således heller ikke [bevirker], at chartret finder anvendelse« (59).
90. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at en national foranstaltning, der er truffet i henhold til en bestemmelse i et direktiv, som tillader en strengere national beskyttelse, har en tilknytning til dette direktiv, således at den skal anses for at gennemføre EU-retten.
91. Den omstændighed, at en bestemmelse som artikel 15 i direktiv 2003/88 giver medlemsstaterne mulighed for at handle og dermed ikke pålægger dem en særlig forpligtelse, gør det efter min opfattelse ikke muligt at konkludere, at der ikke foreligger en gennemførelse af EU-retten.
92. Jeg vil i denne forbindelse nævne, at Domstolen allerede har fastslået, at den omstændighed, at en EU-retlig bestemmelse giver medlemsstaterne en skønsbeføjelse, ikke udelukker, at det kan fastslås, at de gennemfører EU-retten (60).
93. De strengere nationale beskyttelsesbestemmelser, der fremgår af EUF-traktaten, foreskriver i øvrigt udtrykkeligt, at de skal gennemføres under overholdelse af traktaterne. Dette er baggrunden for, at Domstolen efter min opfattelse med føje har henvist til sådanne bestemmelser for at stille krav om, at medlemsstaterne i forbindelse med vedtagelsen af strengere beskyttelsesforanstaltninger skal overholde EU-retten og navnlig dens almindelige principper (61).
94. Jeg vil i denne forbindelse nævne, at retsgrundlaget for direktiv 2003/88 er artikel 137 EF, nu artikel 153 TEUF. Det fremgår imidlertid af artikel 153, stk. 4, TEUF, at de bestemmelser, som vedtaget i henhold til denne artikel »ikke [er] til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller indfører strengere beskyttelsesforanstaltninger, når de er forenelige med traktaterne« (62).
95. Når medlemsstaterne vedtager foranstaltninger, der går ud over de minimumsbeskyttelseskrav, der er fastsat i et direktiv, skal disse bestemmelser være i overensstemmelse med de andre bestemmelser i EU-retten og navnlig traktaterne (63).
96. Eftersom chartret har rang af primær ret, giver det efter min opfattelse ikke mening i forhold til chartret at anvende en mere restriktiv tilgang med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det finder anvendelse, ved at fastslå, at medlemsstaterne, når de i henhold til artikel 15 i direktiv 2003/88 vedtager bestemmelser, der er gunstigere for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, ikke gennemfører EU-retten i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i chartrets artikel 51, stk. 1. Jeg kan ikke se nogen afgørende grund til, at chartret skulle være den eneste EU-retsakt, som medlemsstaterne ikke er omfattet af, når de vedtager foranstaltninger, der går ud over den minimumsbeskyttelse, der er fastsat i et direktiv.
97. Argumentet om, at chartret under alle omstændigheder kan finde anvendelse, såfremt det måtte vise sig, at den omhandlede nationale foranstaltning bliver omfattet af anvendelsesområdet for en anden EU-retlig bestemmelse eller tilsidesætter en sådan bestemmelse, udgør efter min opfattelse en unødvendig omvej og fremstår lidt kunstigt. Det forekommer mig samtidig mere simpelt og sammenhængende at anlægge det synspunkt, at chartrets bestemmelser i lighed med samtlige bestemmelser i EU-retten som følge af deres anvendelighed har til formål at regulere medlemsstaternes og/eller arbejdsmarkedets parters mulighed for at vedtage strengere nationale beskyttelsesforanstaltninger.
98. Jeg er ikke af den opfattelse, at det skal fastslås, at medlemsstaterne, når de i henhold til en strengere nationale beskyttelsesbestemmelse som den, der er indeholdt i artikel 15 i direktiv 2003/88, vedtager foranstaltninger, der går ud over de minimumsforskrifter, der er fastsat i dette direktiv, og som foretager en afvejning af arbejdstagernes interesser og arbejdsgivernes interesser (64), frit kan forstyrre denne afvejning ved at vedtage foranstaltninger, der uforholdsmæssigt eller endog på en diskriminerende måde tilgodeser visse kategorier af arbejdstagere, eller som ikke tager tilstrækkelig hensyn til arbejdsgivernes interesser og nødvendigheden af at sikre virksomhedernes hensigtsmæssige drift (65). Nationale bestemmelser, der er gunstigere for arbejdstagerne, som er vedtaget i henhold til artikel 15 i direktiv 2003/88, og som indgår i det formål, der består i at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, må navnlig ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette formål. Medlemsstaterne kan derfor vedtage sådanne bestemmelser, så længe disse bestemmelser er forenelige med den hensigtsmæssige gennemførelse af EU-retten, og så længe de ikke udgør et indgreb i de andre grundlæggende rettigheder, der er sikret i henhold til EU-retten (66).
99. Ud fra denne betragtning har Domstolen eksempelvis kompetence til at efterprøve, om de nationale foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til artikel 15 i direktiv 2003/88, overholder de i chartret fastsatte grundlæggende rettigheder, såsom princippet om ikke-forskelsbehandling, der er fastsat i chartrets artikel 21. Domstolen kan endvidere uden at overskride grænserne for sin kompetence efterprøve, om en strengere nationale beskyttelsesforanstaltning uforholdsmæssigt påvirker arbejdstagernes og arbejdsgivernes interesser (67) og dermed tilsidesætter friheden til at oprette og drive egen virksomhed, der er fastsat i chartrets artikel 16.
100. Ved at foretage en sådan prøvelse ville Domstolen efter min opfattelse følge den logik, der ligger bag kontrollen af de nationale foranstaltninger i forhold til de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionen, nemlig at respekten for disse rettigheder skal sikres inden for rammerne af Unionens struktur og mål (68).
101. Det skal endvidere i forbindelse med de foreliggende sager erindres, at »EU-retten […] kræver, at medlemsstaterne under gennemførelsen af direktiver påser, at de lægger en fortolkning af disse direktiver til grund, som gør det muligt at sikre den rette afvejning af de forskellige grundlæggende rettigheder, der er beskyttet af EU’s retsorden. Under iværksættelsen af foranstaltningerne til gennemførelse af de nævnte direktiver påhviler det herefter ikke blot myndighederne og domstolene i medlemsstaterne at fortolke deres nationale ret på en måde, der er forenelig med disse direktiver, men også at sikre, at de ikke lægger en fortolkning heraf til grund, som kommer i konflikt med disse grundlæggende rettigheder eller med andre almindelige EU-retlige principper«, såsom proportionalitetsprincippet (69). Det fremgår endvidere af Domstolens faste praksis, at »det [er] muligt for nationale myndigheder og retter at anvende nationale normer til beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, forudsat at denne anvendelse ikke gør indgreb i det beskyttelsesniveau, som er fastsat i chartret, således som dette fortolkes af Domstolen, eller i EU-rettens forrang, enhed og effektive virkning« (70). Disse retningslinjer, der kan udledes af Domstolens praksis, gør det efter min opfattelse muligt, såfremt de sammenholdes med de i hovedsagerne omhandlede situationer, at regulere den skønsmargen, der er overladt til de nationale myndigheder, ved en strengere national beskyttelsesbestemmelse som den, der fremgår af artikel 15 i direktiv 2003/88.
102. I det foreliggende tilfælde er det ikke hævdet, at de omhandlede nationale bestemmelser eller kollektive overenskomster udgør et indgreb i andre bestemmelser i chartret end dettes artikel 31, stk. 2. Jeg vil derfor koncentrere min analyse om denne sidstnævnte bestemmelse, der, som jeg allerede har anført, finder anvendelse på situationer som de i hovedsagerne omhandlede.
103. Domstolen undersøgte i dommene af 6. november 2018, Bauer og Willmeroth (71), og Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (72) rækkevidden af denne bestemmelse og fastslog, at den kan påberåbes direkte i en tvist mellem private.
104. For at nå til dette resultat udtalte Domstolen bl.a., at »[v]ed på bindende måde at fastsætte, at »enhver arbejdstager« har »ret« til en »årlig ferie med løn«, uden bl.a. i denne henseende i lighed med f.eks. chartrets artikel 27, der gav anledning til dom af 15.1.2014, Association de médiation sociale [ (73)], (C-176/12, EU:C:2014:2), at henvise til »de tilfælde og på de betingelser, der er fastsat i EU-retten og national lovgivning og praksis«, afspejler chartrets artikel 31, stk. 2, det væsentlige princip i Unionens sociallovgivning, som kun kan fraviges under overholdelse af de strenge betingelser, der er fastsat i chartrets artikel 52, stk. 1, og navnlig kerneindholdet af den grundlæggende ret til årlig betalt ferie« (74).
105. Domstolen fastslog, at »[r]etten til en årlig ferie med løn, der er fastsat for enhver arbejdstager ved chartrets artikel 31, stk. 2, […] således, hvad angår selve dens eksistens, [har] en både bindende og ubetinget karakter, idet denne artikel nemlig ikke kræver, at den skal konkretiseres ved bestemmelser i EU-retten eller national ret, hvilke bestemmelser alene skal præcisere den præcise varighed af den årlige ferie og i givet fald visse betingelser for udøvelsen af denne ret. Det følger heraf, at den nævnte bestemmelse i sig selv er tilstrækkelig til at tillægge arbejdstagerne en ret, der som sådan kan påberåbes i en tvist mellem disse og deres arbejdsgiver i en situation, der er omfattet af EU-retten, og som følgelig henhører under chartrets anvendelsesområde« (75).
106. På EU-plan fastsætter artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 den præcise varighed af den minimale årlig betalte ferieperiode, som enhver arbejdstager er sikret. Denne bestemmelse i den afledte EU-ret præciserer således rækkevidden af den grundlæggende rettighed, der er fastsat i chartret. Denne bestemmelse regulerer mere præcist retten til en årlig betalt ferieperiode, idet den foreskriver, at denne periode ikke kan være mindre end fire uger.
107. Chartrets artikel 31, stk. 2, tillægger efter min opfattelse ikke arbejdstagere en ret til en årlig betalt ferieperiode, der går ud over den af EU-lovgiver således fastsatte minimumsvarighed.
108. Eftersom chartrets artikel 31, stk. 2, ikke præciserer varigheden, er en årlig betalt ferie, der er i overensstemmelse med det i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 fastsatte, med andre ord tilstrækkelig til at opfylde chartrets krav. Det er ikke muligt af chartrets artikel 31, stk. 2, at udlede en ret til årlig betalt ferie, der går ud over den af EU-lovgiver fastsatte minimumsvarighed.
109. Når der henses til den »symbiotiske sammenhæng« (76) mellem den grundlæggende ret til en årlig betalt ferieperiode, der er fastsat i chartrets artikel 31, stk. 2, og den afledte EU-ret, som præciserer rækkevidden heraf, er det inden for rammerne af de sager, hvori denne ret er omhandlet, logisk, at Domstolen vil henvise til og anlægge en fortolkning af såvel denne bestemmelse i chartret som artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88, for at sikre effektiviteten af retten til en årlig ferie på mindst fire uger (77).
110. Denne samlede læsning af chartrets artikel 31, stk. 2, og den bestemmelse i EU-retten, der præciserer rækkevidden af den således beskyttede grundlæggende rettighed, gør det imidlertid ikke muligt at fastlåse varigheden af retten til en årlig betalt ferie til fire uger, idet EU-lovgiver altid har mulighed for at ændre denne varighed afhængigt af udviklingen i de økonomiske og sociale vilkår og den teknologiske udvikling, der påvirker de ordninger, der finder anvendelse på arbejdsforhold (78). Selv om EU-lovgiver således spiller en væsentlig rolle med hensyn til at præcisere rækkevidden af den grundlæggende rettighed, der er fastsat i chartrets artikel 31, stk. 2, er der her tale om en uundgåelig konsekvens af, at chartrets bestemmelser er formuleret i kortfattede og generelle vendinger.
111. En samlet læsning taler for at foretage en ensartet anvendelse af chartret og den afledte EU-ret. En sådan læsning vil i det foreliggende tilfælde gøre det muligt at undgå, at chartrets artikel 31, stk. 2, påberåbes med henblik på at udvide de beskyttelsesregler, som Domstolen gradvist har udledt alene på grundlag af og i forhold til minimumsperioden på fire uger, til den årligt betalte ferie, der går ud over en sådan minimumsvarighed.
112. Eftersom hovedindholdet i retten til en årlig betalt ferieperiode, således som den er præciseret i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88, dvs. selve minimumsbeskyttelsens kerneindhold, ikke påvirkes, har medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter efter min opfattelse derfor mulighed for uden at tilsidesætte chartrets artikel 31, stk. 2, at fastsætte betingelser for indrømmelse, overførsel og bortfald af den yderligere årlig betalte ferie, der supplerer den årlig betalte ferie på mindst fire uger, som adskiller sig fra de beskyttelsesregler, som Domstolen har fastslået med hensyn til denne minimumsperiode for årlig betalt ferie.
113. Dette indebærer helt konkret, at chartrets artikel 31, stk. 2, efter min opfattelse ikke er til hinder for, at nationale bestemmelser eller kollektive overenskomster, der foreskriver, at årlig betalte feriedage, der går ud over en varighed på mindst fire uger, som præciseret i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88, ikke kan overføres i tilfælde af, at disse feriedage falder sammen med en periode med sygedage.
114. Jeg vil afslutte min analyse med tre sæt bemærkninger.
115. For det første ved at anerkende, at chartret finder anvendelse på situationer, der omhandler strengere nationale beskyttelsesforanstaltninger, og ved derefter at afgrænse det normative indhold af chartrets artikel 31, stk. 2, således som jeg har gjort, er det muligt at fjerne risikoen for, at denne sidstnævnte bestemmelse vil blive fortolket således, at den tillægger arbejdstagerne en ret til årlig betalt ferie, der går ud over de præciseringer, som EU-lovgiver har foretaget for at gennemføre denne grundlæggende rettighed. I det foreliggende tilfælde er præciseringen af minimumsperioden for den årlige betalte ferie, der er sikret ved EU-retten, indeholdt i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88, men en sådan præcisering er løbende genstand for udvikling.
116. Ved at vælge en sådan argumentation vil Domstolen i sine rolle som fortolker af EU-retten efter min opfattelse ikke gå ud over grænserne for de kompetencer, som den er blevet tildelt. For så vidt som denne argumentation ikke fører til at ændre kompetencefordelingen mellem Unionen og dens medlemsstater, er den efter min opfattelse ikke i strid med chartrets artikel 51, stk. 2.
117. For det andet er det efter min opfattelse væsentligt, at Domstolen i de foreliggende sager anviser den vej, der skal følges, og som vil gøre det muligt, såfremt situationen måtte opstå, effektivt at neutralisere de nationale foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til artikel 15 i direktiv 2003/88, og som indebærer et indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er fastsat i chartret. Såfremt det ikke anerkendes, at chartret finder anvendelse i situationer, hvori sådanne foranstaltninger er blevet anfægtet, vil dette synspunkt efter min opfattelse vanskeliggøre Domstolens opgave, navnlig i det tilfælde, hvor det er vanskeligt at godtgøre, at der består en forbindelse mellem en national foranstaltning og en anden EU-retsakt end direktiv 2003/88.
118. For det tredje, såfremt Domstolen måtte være af den opfattelse, at de situationer, der omhandler strengere nationale beskyttelsesforanstaltninger, ikke er omfattet af chartrets anvendelsesområde og dermed ikke skal prøves i forhold til chartrets artikel 31, stk. 2, vil spørgsmålet om denne bestemmelses normative indhold og det spørgsmål, der er tæt forbundet hermed, om denne bestemmelses forhold til artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 forblive ubesvaret. Det er imidlertid ikke muligt at undlade at besvare dette spørgsmål, såfremt Domstolen måtte få lejlighed til at foretage en præcisering af rækkevidden af chartrets artikel 31, stk. 2, i forbindelse med de foranstaltninger, som EU-institutionerne har vedtaget (79).
B. Om det andet præjudicielle spørgsmål
119. Den forelæggende ret har med det andet spørgsmål anmodet Domstolen om at fastslå, om chartrets artikel 31, stk. 2, kan have direkte virkning i forbindelse med en tvist mellem private.
120. Eftersom de omhandlede nationale bestemmelser eller kollektive overenskomster efter min opfattelse hverken er i strid med artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 eller chartrets artikel 31, stk. 2, er det ikke fornødent at undersøge det andet spørgsmål. Et klart bekræftende svar følger under alle omstændigheder af dommene af 6. november 2018, Bauer og Willmeroth (80) og Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (81).
121. Selv om chartrets artikel 31, stk. 2, således som det fremgår af min redegørelse ovenfor, efter min opfattelse ikke tilsigter at tillægge arbejdstagere en ret til årlig betalt ferie, der har en længere varighed end den af EU-lovgiver fastsatte, bidrager en arbejdstagers mulighed for i forbindelse med en tvist med en privat arbejdsgiver at påberåbe sig denne bestemmelse for at undgå, at de bestemmelser i national ret, der udgør et indgreb i selve minimumsbeskyttelsens kerneindhold, finder anvendelse, derfor til at sikre, at denne arbejdstager faktisk kan nyde denne grundlæggende rettighed. Det er på dette punkt, at chartrets artikel 31, stk. 2, har sin største betydning, når den påberåbes i forbindelse med en tvist mellem private.
V. Forslag til afgørelse
122. På baggrund af samtlige ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af työtuomioistuin (arbejdsret, Finland) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»Artikel 7, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/88/EF af 4. november 2003 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden og artikel 31, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for nationale bestemmelser eller kollektive overenskomster som de i hovedsagerne omhandlede, som foreskriver, at årlige betalte feriedage, der går ud over en varighed på mindst fire uger, ikke kan overføres i tilfælde af, at disse feriedage falder sammen med en periode med sygedage.«