KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES BOT
esitatud 4. juunil 2019(1)
Liidetud kohtuasjad C‑609/17 ja C‑610/17
Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö (TSN) ry
versus
Hyvinvointialan liitto ry (C‑609/17),
menetluses osales:
Fimlab Laboratoriot Oy,
ja
Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry
versus
Satamaoperaattorit ry (C‑610/17),
menetluses osales:
Kemi Shipping Oy
(eelotsusetaotlused, mille on esitanud työtuomioistuin (töökohus, Soome))
Eelotsusetaotlus – Sotsiaalpoliitika – Tööaja korraldus – Direktiiv 2003/88/EÜ – Artikli 7 lõige 1 – Õigus vähemalt neljanädalasele tasustatud põhipuhkusele – Artikkel 15 – Soodsamad normid töötajate ohutuse ja tervise kaitseks – Töötaja, kes on põhipuhkuse ajal haiguspuhkusel – Keeldumine kanda põhipuhkus üle, kui ülekandmisest keeldumise tulemusena ei ole põhipuhkus lühem kui neli nädalat – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artikli 31 lõige 2 – Kohaldatavus – Liidu õigusega reguleeritav olukord – Tuginemise võimalikkus eraõiguslike isikute vahelises vaidluses
I. Sissejuhatus
1. Kõnesolevad eelotsusetaotlused käsitlevad seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/88/EÜ tööaja korralduse teatavate aspektide kohta(2) artikli 7 lõiget 1 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta(3) artikli 31 lõiget 2.
2. Eelotsusetaotlused esitati kahes kohtuvaidluses, nimelt kohtuasjas TSN (C‑609/17) kohtuvaidluses ühelt poolt Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö (TSN) ry (tervishoiu‑ ja sotsiaalsektori ametiühing, Soome)(4) ning teiselt poolt Terveyspalvelualan liitto ry (nüüd Hyvinvointialan liitto ry (tervishoiuteenuste sektori liit, Soome)) ja Fimlab Laboratoriot Oy vahel, ning kohtuasjas AKT (C‑610/17) kohtuvaidluses ühelt poolt Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry (auto- ja transpordivaldkonna töötajate ametiühing, Soome)(5) ning teiselt poolt Satamaoperaattorit ry (sadamaoperaatorite esindusühing, Soome) ja Kemi Shipping Oy vahel, mis käsitlesid keeldumist lubada kahele töötajale, kes olid tasustatud põhipuhkuse ajal haiged, puhkuse üleviimist kõikide või osade niiviisi põhipuhkusega kattunud haiguspuhkuse päevade võrra. Nende eelotsusetaotluste eripära on see, et tasustatud põhipuhkuse päevade kokkulangemine haiguspuhkuse päevadega puudutab ajavahemikku, mis on pikem kui direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikes 1 ette nähtud tasustatud põhipuhkuse minimaalne neljanädalane pikkus.
3. Seoses küsimusega, kas eraõiguslike isikute vahelises vaidluses on võimalik tugineda vahetult harta artikli 31 lõikele 2, toimus suur edasiminek 6. novembri 2018. aasta kohtuasjas Bauer ja Willmeroth(6) ning 6. novembri 2018. aasta kohtuasjas Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften.(7) Vastavalt „kompenseerimisloogikale“,(8) mis võimaldab korvata direktiivide vahetu horisontaalse õigusmõju puudumist, muutis Euroopa Kohus tänu sellele, et ta tunnustas võimalust tugineda eraõiguslike isikute vahelises vaidluses vahetult harta artikli 31 lõikele 2, tõhusamaks põhiõigust iga-aastasele tasustatud põhipuhkusele. Nagu Euroopa Kohus nendes kohtuotsustes täpsustas, võib see horisontaalne tuginemine siiski olla võimalik üksnes liidu õigusega reguleeritud olukordades. Tuleb aga veel kindlaks teha, kuidas seda viimast väljendit mõista.
4. Probleem, millega Euroopa Kohus peab käesolevas asjas tegelema, seisneb selles, et ta peab täpsustama harta artikli 31 lõike 2 ulatust olukordades, kus liikmesriigid ja/või tööturu osapooled otsustavad anda töötajatele tasustatud põhipuhkust, mis on pikem kui direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikes 1 ette nähtud neljanädalane miinimumpikkus, ning selle lisapuhkuse suhtes kehtib erinev kord kui neljanädalase miinimumperioodi suhtes.
5. Kas peab leidma, et niisugused tugevama riigisisese kaitse meetmed jäävad välja direktiivi 2003/88 ning seega ka harta kohaldamisalast, mille tagajärg on see, et ei harta artikli 31 lõige 2 ega ükski teine selle harta säte ei ole sedalaadi olukorra suhtes kohaldatav? Või peab pigem leidma, et niisugused meetmed, mis on vastu võetud vastavalt direktiivi 2003/88 artiklis 15 sisalduvale suurema riigisisese kaitse sättele, kuuluvad selle direktiivi kohaldamisalasse ning seega harta kohaldamisalasse, mille tagajärg on see, et nii harta artikli 31 lõiget 2 kui ka selle harta teisi sätteid tuleb pidada sedalaadi olukorra suhtes kohaldatavaks?
6. Kuna käesolevad kohtuasjad on seotud harta kohaldamisalaga, puudutavad need seega liidu ja liikmesriikide vahelise konstitutsioonilise tasakaalu probleeme.(9) Nimelt võimaldavad need kohtuasjad eelkõige Euroopa Kohtul otsustada, kas harta artikli 51 lõikes 1 sisalduv kriteerium liidu õiguse kohaldamise kohta liikmesriikide poolt on täidetud, kui need liikmesriigid võtavad vastu – või võimaldavad tööturu osapooltel vastu võtta – tugevama riigisisese kaitse meetmeid.
7. Käesolevas ettepanekus avaldan arvamust, et harta on kohaldatav olukordade suhtes, kus on tegemist niisuguste meetmetega. Selle tagajärjel tuleb mul uurida harta artikli 31 lõike 2 normatiivset sisu ning täpsustada selle sätte suhet liidu teisese õigusega, käesoleval juhul direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1.
8. Konkreetselt teen seetõttu esiteks Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et direktiivi 2003/88 artikli 7 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnormid või kollektiivlepingud, mis näevad ette, et tasustatud põhipuhkuse päevi, mida on rohkem kui selles sättes ette nähtud neljanädalane miinimumperiood, ei saa haiguspuhkuse päevadega kattumise korral üle viia.
9. Teiseks esitan põhjused, miks ma leian, et harta artikli 31 lõige 2 ei muuda seda järeldust. Kuigi minu arvates tuleb nimelt leida, et see säte on kohaldatav niisuguste olukordade suhtes, nagu on käsitletud põhikohtuasjades, ei anna see säte minu arvates töötajatele õigust tasustatud põhipuhkusele, mis ületab liidu seadusandja täpsustatud miinimumpikkust. Samal ajal rõhutan asjaolu, et kui Euroopa Kohus kasutab arutluskäiku, mille lähtepunktiks on harta kohaldatavus olukordades, kus rakendatakse tugevama riigisisese kaitse sätet, selgitaks ta asjaolu, et niisuguste olukordade puhul tuleb järgida kõiki harta sätteid.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
10. Direktiivi 2003/88 artikkel 1 „Eesmärk ja kohaldamisala“ sätestab:
„1. Käesolev direktiiv sätestab tööaja korralduse minimaalsed ohutus- ja tervishoiunõuded.
2. Käesolevat direktiivi kohaldatakse:
a) minimaalse […] põhipuhkuse […] suhtes
[…].“
11. Direktiivi artiklis 7 on sätestatud:
„1. Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et tagada iga töötaja õigus vähemalt neljanädalasele tasulisele põhipuhkusele vastavalt niisuguse puhkuse õiguse ja andmise tingimustele, mis on ette nähtud siseriiklike õigusaktide ja/või tavadega.
2. Minimaalset tasulist põhipuhkust ei või asendada hüvitisega, välja arvatud töösuhte lõpetamise korral.“
12. Direktiivi artikkel 15 „Soodsamad sätted“ on sõnastatud järgmiselt:
„Käesolev direktiiv ei mõjuta liikmesriikide õigust kohaldada või kehtestada töötajate ohutuse ja tervise kaitseks soodsamaid õigus- ja haldusnorme või hõlbustada või lubada tööturu osapoolte vaheliste kollektiivlepingute või lepingute kohaldamist, mis on töötajate ohutuse ja tervise kaitse seisukohast soodsamad.“
13. Selle direktiivi artiklis 17 on sätestatud, et liikmesriigid võivad teha erandeid direktiivi teatud sätetest. Nimetatud direktiivi artiklist 7 ei ole aga lubatud teha ühtegi erandit.
B. Soome õigus
1. Põhipuhkuse seadus
14. 18. märtsi 2005. aasta põhipuhkuse seaduse 162/2005 (vuosilomalaki (162/2005))(10) eesmärk on eelkõige võtta üle direktiivi 2003/88 artikkel 7. Vastavalt selle seaduse § 5 lõikele 1 on töötajal õigus saada puhkust kaks ja pool tööpäeva iga puhkuse arvestamise aluseks oleva täieliku kuu eest. Kui töösuhe on puhkuse arvestamise aluseks oleva tööaasta lõpuks katkematuna väldanud alla aasta, on töötajal siiski õigus saada puhkust kaks tööpäeva iga puhkuse arvestamise aluseks oleva täieliku kuu eest.
15. Puhkuse arvestamise aluseks olevaid kuid on puhkuse arvestamise aluseks olevas aastas maksimaalselt 12. Kui töötaja on töötanud puhkuse arvestamise aluseks oleva aasta jooksul 12 puhkuse arvestamise aluseks olevat täielikku kuud, siis on tal põhipuhkuse seaduse alusel olenevalt töösuhte kestusest õigus kas 24 või 30 tööpäeva pikkusele põhipuhkusele.
16. Vastavalt põhipuhkuse seaduse § 4 lõike 1 punktile 3 on tööpäev nädalapäev, mis ei ole pühapäev, kiriklik püha, iseseisvuspäev, jõululaupäev jaanilaupäev, suur reede ja 1. mai. Niisiis on kalendrinädalas, milles eelnimetatud päevad puuduvad, kuus põhipuhkuse päeva.
17. Põhipuhkuse seaduse § 20 lõike 2 kohaselt tuleb põhipuhkus 24 tööpäeva ulatuses välja võtta puhkuseperioodil (suvepuhkus). Ülejäänud puhkuse osa (talvepuhkus) tuleb anda hiljemalt enne järgmise puhkuseperioodi algust. Selle seaduse § 4 lõike 1 punkti 2 kohaselt on puhkuseperiood ajavahemik 2. maist kuni 30. septembrini, kaasa arvatud nimetatud päevad.
18. Ajavahemikus 1. oktoobrist 2013 kuni 31. märtsini 2016 kehtinud põhipuhkuse seaduse redaktsiooni, mida on muudetud 12. aprilli 2013. aasta põhipuhkuse seaduse muutmise seadusega 276/2013 (laki vuosilomalain muuttamisesta (276/2013)), § 25 lõige 1 sätestas:
„Kui töötaja on põhipuhkuse või selle osa alguses või vältel sünnituse, haiguse või õnnetusjuhtumi tõttu töövõimetu, siis tuleb puhkus töötaja taotlusel üle viia hilisemale perioodile. Töötaja taotlusel viiakse puhkus või selle osa üle samuti siis, kui on tõendatud, et puhkuse ajal peab töötaja minema haiguse tõttu ravile või muule sellega samastatavale hooldusele, mille vältel ta on töövõimetu.“
19. Põhipuhkuse seaduse redaktsioonis, mida on muudetud 18. märtsi 2016. aasta põhipuhkuse seaduse muutmise seadusega 182/2016 (laki vuosilomalain muuttamisesta (182/2016)), mis jõustus 1. aprillil 2016, on § 25 lõige 2 sõnastatud järgmiselt:
„Kui sünnituse, haiguse või õnnetusjuhtumiga seotud töövõimetus algab põhipuhkuse vältel või selle ühe osa vältel, on töötajal õigus sellele, et tema taotlusel viiakse põhipuhkuse ajale langenud töövõimetuse päevad üle hilisemale perioodile, kui neid on rohkem kui kuus puhkusepäeva. Eespool nimetatud omavastutuspäevad ei tohi lühendada neljanädalast põhipuhkust, millele töötajal on õigus.“
2. Kohaldatavad kollektiivlepingud
20. Soomes annavad kollektiivlepingud tihti põhipuhkuse seadusega ette nähtud puhkusest pikema puhkuse. Nii on see eelkõige tervishoiuteenuste sektori liidu ja TSN‑i vahel ajavahemikuks 1. märtsist 2014 kuni 31. jaanuarini 2017 sõlmitud tervishoiuteenuste valdkonna kollektiivlepingu (edaspidi „tervishoiuvaldkonna kollektiivleping“) kohaselt ning sadamaoperaatorite esindusühingu ja AKT vahel ajavahemikuks 1. veebruarist 2014 kuni 31. jaanuarini 2017 sõlmitud lastimisvaldkonna kollektiivlepingu (edaspidi „lastimisvaldkonna kollektiivleping“) kohaselt.
21. Tervishoiuvaldkonna kollektiivlepingu § 16 lõige 1 nägi ette, et „põhipuhkus määratakse kindlaks vastavalt põhipuhkuse seadusele ja järgnevatele lepingutingimustele“. Sama kollektiivlepingu § 16 lõikes 7 oli märgitud, et „põhipuhkust antakse vastavalt põhipuhkuse seadusele […]“.
22. Lastimisvaldkonna kollektiivlepingu § 10 lõiked 1 ja 2 nägid ette, et „töötaja põhipuhkuse pikkus määratakse kindlaks vastavalt kehtivale põhipuhkuse seadusele“ ning „põhipuhkust antakse vastavalt põhipuhkuse seadusele, kui ei ole kokku lepitud teisiti“.
23. Kohtuasjade asjaolude toimumise kuupäeval kehtiva põhipuhkuse seaduse asjakohaseid sätteid kohaldati töövõimetuse tõttu põhipuhkuse üleviimise suhtes kahes eespool viidatud punktis osundatud kollektiivlepingu sätete alusel.
III. Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
A. Kohtuasi TSN (C‑609/17)
24. Marika Luoma töötas 14. novembrist 2011 Fimlab Laboratoriotis tähtajatu töölepingu alusel laboratooriumiõena.
25. Tervishoiuvaldkonna kollektiivlepingu alusel on M. Luomal tema tööstaaži arvestades õigus saada tasustatud põhipuhkust 42 tööpäeva ehk seitse nädalat puhkuse arvestamise aluseks oleva tööaasta eest, mis lõppes 31. märtsil 2015.
26. Pärast seda, kui M. Loumale oli antud kuuepäevane põhipuhkus ajavahemiku eest, mis kestis esmaspäevast, 7. septembrist kuni pühapäevani, 13. septembrini 2015, teatas ta oma tööandjale 10. augustil 2015, et ta peab minema 2. septembril 2015 operatsioonile, ja palus, et seetõttu kantaks kõnealune põhipuhkus üle hilisemale perioodile. Operatsiooni järel sai M. Luoma haiguspuhkust, mis kestis kuni 23. septembrini 2015. Nagu eespool märgitud, oli tal õigus saada põhipuhkust 42 tööpäeva, millest ta oli juba kasutanud 22 päeva ehk kolm nädalat ja neli tööpäeva. Fimlab Laboratoriot viis üle kaks esimest puhkusepäeva, mis oli veel vaja anda põhipuhkuse seaduse alusel, kuid ei viinud üle nelja ülejäänud puhkusepäeva, mis tulenesid tema sõnul tervishoiuvaldkonna kollektiivlepingust, tuginedes sellega seoses selle kollektiivlepingu § 16 lõigetele 1 ja 7 ning asjaolude toimumise ajal kehtinud põhipuhkuse seaduse § 25 lõikele 1.
27. TSN kui töötajate esindusorganisatsioon, kes on alla kirjutanud tervishoiuvaldkonna kollektiivlepingule, esitas työtuomioistuinile (töökohus, Soome) hagi, paludes tuvastada, et M. Luomal on töövõimetuse tõttu õigus selle kollektiivlepingu alusel ajavahemikuks 9. septembrist 2015 kuni 13. septembrini 2015 antud puhkuse hilisemale ajale üleviimisele. TSN leiab, et tööandja keeldumine viia asjaomase isiku puhkus üle hilisemale ajale on vastuolus direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1 ja harta artikli 31 lõikega 2.
28. Tööandjate esindusorganisatsioon tervishoiuteenuste sektori liit ja Fimlab Laboratoriot väidavad vastu, et selle keeldumisega ei ole rikutud neid liidu õiguse sätteid, kuna need ei ole kohaldatavad selle tasustatud põhipuhkuse osa suhtes, mis on tagatud liikmesriigi õigusega või kollektiivlepingutega ja mis ületab direktiivi 2003/88 artiklis 7 ette nähtud minimaalset neljanädalast põhipuhkuse aega.
29. Eelotsusetaotluse esitanud kohus, kes viitab sellega seoses esiteks 3. mai 2012. aasta kohtuotsusele Neidel(11)ja 20. juuli 2016. aasta kohtuotsusele Maschek(12), ning teiseks 19. septembri 2013. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Starck, uuesti läbivaatamine,(13) ja 30. juuni 2016. aasta kohtuotsusele Sobczyszyn(14), leiab, et Euroopa Kohtu praktika ei võimalda lahendada küsimust, kas põhipuhkuse seaduse § 25 lõike 1 kohaldamine, mis antud juhul toimus tervishoiuvaldkonna kollektiivlepingu kaudu, arvestades, et selle artikliga piirati tasustatud põhipuhkuse üleviimise õigust ainult põhipuhkuse seaduse alusel saadud puhkusega, jättes selle alt välja kollektiivlepingu alusel antava, seadusega ette nähtud põhipuhkusest pikema puhkuse, on kooskõlas direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikest 1 ja harta artikli 31 lõikest 2 tulenevate nõuetega või mitte.
30. Viimati nimetatud sätte kohta küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus lisaks, kas sellel võib olla vahetu õigusmõju eraõiguslike isikute vahelises vaidluses.
31. Neil asjaoludel otsustas työtuomioistuin (töökohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [direktiivi 2003/88] artikli 7 lõikega 1 on vastuolus liikmesriigi kollektiivlepingu tingimus või selle tingimuse tõlgendus, mille kohaselt töötajal, kes on oma puhkuse või selle osa alates töövõimetu, ei ole tema taotlusele vaatamata õigust sellisele ajale langeva kollektiivlepingul põhineva puhkuse üleviimisele juhul, kui kollektiivlepingul põhineva puhkuse üle viimata jätmine ei lühenda neljanädalast põhipuhkust, millele töötajal on õigus?
2. Kas […] harta artikli 31 lõige 2 on vahetult kohaldatav eraõiguslike isikute vahelisele töösuhtele, st omab horisontaalset vahetut õigusmõju?
3. Kas harta artikli 31 lõikega 2 on kaitstud väljateenitud puhkus siis, kui selle puhkuse kestus on pikem direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikes 1 sätestatud neljanädalasest miinimumpõhipuhkusest, ja kas harta viidatud sättega on vastuolus liikmesriigi kollektiivlepingu tingimus või selle tingimuse tõlgendus, mille kohaselt töötajal, kes on oma puhkuse või selle osa alates töövõimetu, ei ole tema taotlusele vaatamata õigust sellisele ajale langeva kollektiivlepingul põhineva puhkuse üleviimisele juhul, kui kollektiivlepingul põhineva puhkuse üle viimata jätmine ei lühenda neljanädalast põhipuhkust, millele töötajal on õigus?“
B. Kohtuasi AKT (C‑610/17)
32. Tapio Keränen on Kemi Shippingu töötaja.
33. Vastavalt lastimisvaldkonna kollektiivlepingule on T. Keränenil õigus saada puhkuse arvestamise aluseks oleva tööaasta eest, mis lõppes 31. märtsil 2016, tasustatud põhipuhkust 30 tööpäeva ehk viis nädalat.
34. Pärast põhipuhkuse algust 22. augustil 2016 jäi T. Keränen 29. augustil 2016 haigeks. Konsulteeritud arst määras talle siis haiguspuhkuse sellest kuupäevast kuni 4. septembrini 2016. T. Keräneni taotluse, et tema põhipuhkus viidaks sellest tulenevalt kuue tööpäeva ulatuses üle hilisemale ajale, lükkas Kemi Shipping tagasi lastimisvaldkonna kollektiivlepingu § 10 lõigete 1 ja 2 alusel ning põhipuhkuse seaduse, mida on muudetud põhipuhkuse seaduse muutmise seadusega (182/2016), § 25 alusel, ning arvestas need kuus päeva tasustatud põhipuhkusest, mida T. Keränenil oli õigus saada.
35. Töötajate esindusorganisatsioon AKT, kes on alla kirjutanud lastimisvaldkonna kollektiivlepingule, esitas työtuomioistuinile (töökohus, Soome) hagi, paludes tuvastada, et selle konventsiooni § 10 lõigete 1 ja 2 kohaldamine ei saa tuua kaasa põhipuhkuse seaduse § 25 lõike 2 kohaldamist, kuna viimati nimetatud säte on vastuolus direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1 ja harta artikli 31 lõikega 2.
36. Tööandjaid esindav sadamaoperaatorite esindusühing ja Kemi Shipping väidavad vastu, et põhipuhkuse seaduse § 25 lõige 2 ei riku neid liidu õigusnorme käesoleva ettepaneku punktis 28 nimetatud põhjustega analoogsetel põhjustel.
37. Samadel põhjustel, kui on selgitatud kohtuasjas TSN (C‑609/17) esitatud eelotsusetaotluses, on eelotsusetaotluse esitanud kohus arvamusel, et käesoleva ettepaneku punktis 29 viidatud Euroopa Kohtu praktika ei võimalda lahendada küsimust, kas põhipuhkuse seaduse § 25 lõike 2 kohaldamine, mis toimus nagu kõnesoleval juhul lastimisvaldkonna kollektiivlepingu kaudu, arvestades, et sellest tuleneb, et töötajal, kelle haigusest tingitud töövõimetus algab põhipuhkuse või selle osa ajal, ei ole tema taotlusele vaatamata õigust põhipuhkuse ajale langeva töövõimetuse perioodi kuue esimese päeva üleviimisele siis, kui need omavastutuspäevad ei lühenda neljanädalast põhipuhkust, millele sellel töötajal on õigus, on kooskõlas direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikest 1 ja harta artikli 31 lõikest 2 tulenevate nõuetega.
38. Neil asjaoludel otsustas työtuomioistuin (töökohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [direktiivi 2003/88] artikli 7 lõikega 1 on vastuolus liikmesriigi kollektiivlepingu tingimus või selle tingimuse tõlgendus, mille kohaselt töötajal, kelle töövõimetus haiguse tõttu tekib põhipuhkuse või selle osa vältel, ei ole tema taotlusele vaatamata õigust põhipuhkuse ajale langeva töövõimetuse perioodi kuue esimese puhkusepäeva üleviimisele siis, kui need omavastutuspäevad ei lühenda neljanädalast põhipuhkust, millele töötajal on õigus?
2. Kas […] harta artikli 31 lõige 2 on vahetult kohaldatav eraõiguslike isikute vahelisele töösuhtele, st omab horisontaalset vahetut õigusmõju?
3. Kas […] harta artikli 31 lõikega 2 on kaitstud väljateenitud puhkus siis, kui selle puhkuse kestus on pikem direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikes 1 sätestatud neljanädalasest miinimumpõhipuhkusest, ja kas harta viidatud sättega on vastuolus liikmesriigi kollektiivlepingu tingimus või selle tingimuse tõlgendus, mille kohaselt töötajal, kelle töövõimetus haiguse tõttu tekib põhipuhkuse või selle osa vältel, ei ole tema taotlusele vaatamata õigust põhipuhkuse ajale langeva töövõimetuse perioodi kuue esimese puhkusepäeva üleviimisele siis, kui need omavastutuspäevad ei lühenda neljanädalast põhipuhkust, millele töötajal on õigus?“
IV. Õiguslik analüüs
A. Esimene ja kolmas eelotsuse küsimus
39. Mõlemas kõnesolevas liidetud kohtuasjas esitatud esimese ja kolmanda eelotsuse küsimusega, mida tuleb minu arvates analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt Euroopa Kohtul otsustada, kas direktiivi 2003/88 artikli 7 lõiget 1 ning harta artikli 31 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid või kollektiivlepingud, nagu on kõne all põhikohtuasjades ning millest tuleneb, et tasustatud põhipuhkuse päevi, mis ületavad nelja nädalat, ei saa nende haiguspuhkusega kattumise korral üle viia.
1. Direktiivi 2003/88 artikli 7 lõike 1 tõlgendamine
40. Alustuseks on esiteks oluline meenutada, et, nagu tuleneb direktiivi 2003/88 artikli 7 lõike 1 – säte, millest direktiiv ei luba erandeid teha – sõnastusest endast, on igal töötajal õigus vähemalt neljanädalasele tasustatud põhipuhkusele ja seda õigust tuleb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt pidada liidu sotsiaalõiguse eriti oluliseks põhimõtteks.(15) See igale töötajale antud õigus on sõnaselgelt tagatud harta artikli 31 lõikega 2, mille samaväärset õigusjõudu aluslepingutega on tunnustatud ELL artikli 6 lõikes 1.(16)
41. Euroopa Kohtu sõnul on direktiivi 2003/88 artikliga 7 igale töötajale antud õiguse tasustatud põhipuhkusele eesmärk „ühest küljest võimaldada töötajale puhkust tema töölepingust tulenevate ülesannete täitmisest ning teisest küljest anda talle aega lõõgastumiseks ja huvialadega tegelemiseks“.(17)
42. See eesmärk, „mis eristab õigust tasustatud põhipuhkusele muid eesmärke teenivatest teist liiki puhkustest, lähtub eeldusest, et töötaja on arvestusperioodil tegelikult töötanud. Eesmärk võimaldada töötajale puhkust eeldab nimelt, et see töötaja on täitnud tööülesandeid, mistõttu tuleb talle direktiivis 2003/88 ette nähtud ohutuse ja tervise kaitse tagamiseks anda aega puhkamiseks, lõõgastumiseks ja huvialadega tegelemiseks. Seetõttu tuleb õigused tasustatud põhipuhkusele üldjuhul arvutada lähtuvalt ajast, mille jooksul on töölepingu alusel tegelikult töötatud“.(18)
43. Järelikult omandab töötaja õiguse tasustatud põhipuhkusele direktiivi 2003/88 artikli 7 lõike 1 alusel „üksnes nende perioodide eest, mil ta tegelikult töötas“.(19)
44. Euroopa Kohtule esitatud kohtuasjade arutamise käigus kujundas see kohus välja praktika, mille ühisjooneks on tagada, et töötajad saaksid tegelikult kasutada neile direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1 ette nähtud puhkuse- ja lõõgastumisperioode. Näiteks peavad need töötajad saama nendel perioodidel kasutada majanduslikke tingimusi, mis on töötamise ajal kehtivate tingimustega samaväärsed.(20)
45. Lisaks on Euroopa Kohus leidnud, et „teatud konkreetsetes olukordades, kus töötaja ei ole võimeline oma ülesandeid täitma, sealhulgas nõuetekohaselt tõendatud haiguse tõttu töölt puudumisel, ei tohi liikmesriik seada õigust tasustatud põhipuhkusele sõltuvusse kohustusest, et töötaja oleks tegelikult töötanud […]. Seega on töötajad, kes arvestusperioodil haiguspuhkuse tõttu töölt puudusid, tasustatud põhipuhkuse saamise õiguse seisukohalt samastatud töötajatega, kes sellel perioodil tegelikult töötasid.“(21)
46. Sellest kohtupraktikast, mille juured ulatuvad 20. jaanuari 2009. aasta kohtuotsusesse Schultz‑Hoff jt(22), tuleneb, et asjaomastel töötajatel on õigus võtta oma tasustatud põhipuhkus välja hiljem, kui see puhkus langeb kokku haiguspuhkuse ajaga.
47. Niisiis leidis Euroopa Kohus, et „kui põhipuhkus ja haiguspuhkus langevad kokku, siis tuleb direktiivi 2003/88 artikli 7 lõiget 1 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid või tavad, mille kohaselt õigus tasustatud põhipuhkusele lõpeb arvestusperioodi lõppedes ja/või liikmesriigi õiguse alusel kehtestatud puhkuse üleviimise tähtaja möödumisel, kui töötaja oli haiguspuhkusel viibinud terve või ühe osa arvestusperioodi jooksul ja ta seetõttu ei saanud seda õigust tegelikult kasutada“.(23)
48. Nimelt leidis Euroopa Kohus, et „tasustatud põhipuhkuse õiguse eesmärk on võimaldada töötajatele puhkust ning aega lõõgastumiseks ja huvialadega tegelemiseks, ning see eesmärk erineb haiguspuhkuse eesmärgist, milleks on võimaldada töötajal haigusest taastuda“.(24)
49. Nende kahe puhkusetüübi erinevaid eesmärke silmas pidades on Euroopa Kohus järeldanud, et „töötajal, kes on eelnevalt kindlaks määratud põhipuhkuse perioodil haiguspuhkusel, on taotluse alusel ning põhipuhkuse tegeliku saamise huvides õigus võtta põhipuhkust muul ajal kui see, mis langeb kokku haiguspuhkuse perioodiga“.(25)
50. Haiguspuhkuse ja tasustatud põhipuhkuse kattumine ei saa seega takistada töötaja väljateenitud tasustatud põhipuhkuse kasutamist hilisemal ajal. Töötajal, kes on eelnevalt kindlaks määratud põhipuhkuse ajal haiguspuhkusel, on õigus saada oma haiguspuhkuse lõppedes põhipuhkust muul ajal, kui esialgu kindlaks määratud. Peale selle on Euroopa Kohus otsustanud, et „uue põhipuhkuse aja – mis vastab esialgu kindlaks määratud põhipuhkuse ja haiguspuhkuse kattumise ajale – kindlaksmääramise osas [tuleb] lähtuda liikmesriigi õiguses töötajate puhkuse kindlaksmääramise suhtes kehtivatest eeskirjadest ja korrast, arvestades ühtlasi erinevaid asjasse puutuvaid huve, eelkõige ettevõtja huvidest lähtuvaid ülekaalukaid põhjuseid“.(26)
51. Siiski on oluline täpsustada, et Euroopa Kohus kujundas selle kohtupraktika välja direktiivi 2003/88 artikli 7 lõike 1 tõlgendamise raames ning see on seega seotud ainuüksi õigusega tasustatud põhipuhkusele, mille see säte töötajatele annab. Sama kehtib ka teiste Euroopa Kohtu kujundatud eeskirjade kohta nagu eeskiri, et töötajad peavad saama neile selle sätte alusel tagatud põhipuhkuse ajal summa, mis võrdub nende tavapärase töötasuga.(27)
52. Direktiivi 2003/88 artikli 7 lõike 1 eesmärk on seega kaitsta ainuüksi miinimumkaitse põhituuma, mida kujutab endast õigus vähemalt neljanädalasele tasustatud põhipuhkusele, seda siiski tingimusel, et töötaja on nimetatud kestusega puhkuse õiguse saamiseks teatud perioodi jooksul tegelikult töötanud. Seevastu juhul, kui jutt käib täiendavast tasustatud põhipuhkusest, mida töötajal on õigus saada liikmesriigi õiguse alusel, võib liikmesriigi õigusnormide või kollektiivlepingutega määrata kindlaks niisuguse puhkuse saamise ja selle õiguse aegumise tingimused, mis erinevad direktiivi 2003/88 artikli 7 lõike 1 tõlgendamisest tulenevatest kaitse-eeskirjadest.(28)
53. Eespool esitatud asjaoludest tuleneb, et kui käesolevate kohtuasjade raames asjaomaste töötajate taotletud tasustatud põhipuhkuse üleviimisest keeldumine oleks puudutanud neid põhipuhkuse päevi, mis kuuluvad direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1 tagatud neljanädalase miinimumperioodi alla, oleks asjaomaseid liikmesriigi õigusnorme või kollektiivlepinguid pidanud lugema selle sättega vastuolus olevaks. Olgu meenutatud, et mõlemas põhikohtuasjas on käsitlusel tasustatud põhipuhkus, mida ei saanud üle viia, ehkki asjaomased töötajad ei olnud saanud seda puhkust tegelikult kasutada, kuna põhipuhkuse ajale langesid haiguspuhkuse perioodid. Kuna need perioodid kestsid lühikest aega, ei puutu antud juhul asjasse küsimus tasustatud põhipuhkuse üleviimise maksimaalse aja kohta, mis võib tekkida siis, kui on tegemist töötaja pikaajalise töölt puudumisega haiguse tõttu.(29)
54. Kuivõrd aga haiguspuhkuse ja tasustatud põhipuhkuse kattumine ei mõjuta mitte direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1 tagatud neljanädalast miinimumperioodi, vaid seda ajavahemikku ületavat põhipuhkuse aega, ei ole asjaolu, et liikmesriigi õigusnormidest või kollektiivlepingust tulenevalt ei saa niisugust puhkust hiljem välja võtta, selle sättega vastuolus. Nimelt on tasustatud põhipuhkuse õiguste laiendamine üle direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikes 1 nõutud miinimumi töötajate jaoks soodne meede, mis läheb nimetatud sättes ette nähtud miinimumnõuetest kaugemale, ja seega ei reguleeri see säte seda meedet.(30)
55. Selle kohta tuleb märkida, et liikmesriikide võimalust minna kaugemale direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1 tagatud miinimumkaitse põhituumast on Euroopa Kohus juba mitmel korral tunnustanud.
56. Nimelt nähtub Euroopa Kohtu praktikast, et direktiiviga 2003/88 ei ole vastuolus „liikmesriigi õigusnormid, mis näevad ette õiguse minimaalsest neljast nädalast pikema kestusega tasustatavale põhipuhkusele, mis on tagatud vastavalt liikmesriigi õiguses kehtestatud puhkuse andmise ja saamise tingimustele“.(31)
57. Selle kaalutluse toetuseks on Euroopa Kohus korduvalt märkinud, et direktiivi 2003/88 artikli 1 lõike 1 ja lõike 2 punkti a ning artikli 7 lõike 1 ja artikli 15 sõnastusest tuleneb sõnaselgelt, et direktiiv sätestab üksnes tööaja korralduse minimaalsed ohutus ‑ ja tervishoiunõuded ega mõjuta liikmesriikide õigust kohaldada töötajate kaitseks soodsamaid riigisiseseid õigusnorme.(32)
58. Nendest asjaoludest järeldan esiteks, et liikmesriigid ja/või tööturu osapooled võivad otsustada, kas nad annavad töötajatele lisaks direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikes 1 ette nähtud neljanädalasele minimaalsele põhipuhkusele ka õiguse täiendavale tasustatud põhipuhkusele või mitte. Teiseks võivad nad selle täiendava perioodi osas määrata puhkuse andmise ja selle saamise õiguse aegumise tingimused ning need võivad olla erinevad kaitse-eeskirjadest, mis Euroopa Kohus on direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1 tagatud tasustatud põhipuhkuse miinimumperioodi osas välja töötanud. Niisiis võivad tasustatud puhkuse üleviimise eeskirjad erineda sõltuvalt sellest, kas tegemist on direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1 kaitstud minimaalse põhipuhkusega või mitte.
59. Siiski on oluline täpsustada, et kui liikmesriigid ja/või tööturu osapooled otsustavad kasutada neile selle direktiivi artikliga 15 antud võimalust kohaldada töötajate ohutuse ja tervise kaitseks soodsamaid riigisiseseid õigusnorme, mis jätkavad seda eesmärki, siis on nad endiselt kohustatud järgima liidu õigust. Seega ei saa järeldada, et juhul, kui liikmesriigid ja/või tööturu osapooled lähevad kaugemale selle direktiivi artikli 7 lõikes 1 määratletud minimaalsest kaitsest, sisenevad nad õigusruumi, kus nad on täiesti vabad. Selles osas tuleb järeldust, et liikmesriikidel on „vabadus kehtestada oma vastavas riigisiseses õiguses sätted, mis näevad töötajatele ette soodsama töö ‑ ja puhkeaja, kui on kehtestatud […] direktiivis [2003/88]“,(33) nüansseerida ja täiendada, täpsustades, et tegemist on piiritletud vabadusega.
60. Nagu Euroopa Kohus nimelt 13. detsembri 2018. aasta kohtuotsuses Hein(34) hiljuti meenutas, on selge, et kui liikmesriigid ja/või tööturu osapooled võtavad vastu töötajatele soodsamaid meetmeid, antud juhul andes neile õiguse saada minimaalsest neljanädalasest perioodist rohkem puhkusepäevi, ei saa need liikmesriigid ja/või tööturu osapooled samal ajal rikkuda liidu õiguses kehtestatud kaitse-eeskirju, mis on kohaldatavad selle miinimumperioodi raames. Selles kohtuasjas ei saanud tööturu osapooled seega tugineda asjaolule, et nad andsid töötajatele õiguse saada rohkem puhkusepäevi, et korvata asjaolu, et need töötajad ei saanud direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1 kaitstud miinimumperioodi ajal oma tavapärast töötasu.
61. Niisiis leidis Euroopa Kohus, et kuigi „direktiiviga 2003/88 ei ole vastuolus[…], kui tööturu osapooled kehtestavad riigisiseste õigusnormide alusel kollektiivlepingus normid, mille eesmärk on üldiselt aidata kaasa töötajate töötingimuste paranemisele, peavad selliste normide üksikasjalikud rakenduseeskirjad siiski vastama direktiivist tulenevatele piirangutele“.(35) Neid soodsaid meetmeid, „mis lähevad nimetatud sättes ette nähtud miinimumnõuetest kaugemale ja mida seega see säte ei reguleeri[,] […] ei saa kasutada sellise negatiivse mõju vähendamiseks, mida tasustatud põhipuhkuse eest saadava puhkusetasu vähenemine töötajale tekitab, sest vastasel korral seataks kahtluse alla [direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikest 1] tulenev õigus tasustatud põhipuhkusele, mille lahutamatu osa on töötaja õigus kasutada puhkuse ‑ ja lõõgastusperioodidel majanduslikke tingimusi, mis on töötamise perioodidel kehtivate tingimustega samaväärsed“.(36)
62. Sedalaadi olukorras kahjustab töötajatele a priori soodsam meede, mis annab neile rohkem puhkusepäevi, tegelikult direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1 tagatud minimaalse kaitse põhituumikut, kõnealusel juhul sellepärast, et see mõjutab kaitse-eeskirja, mille kohaselt töötaja peab saama minimaalse põhipuhkuse eest, mida tal on õigus selle sätte alusel saada, oma tavapärast töötasu. Seetõttu tuleb leida, et see meede on nimetatud sättega vastuolus.(37)
63. Käesolevates kohtuasjades ei ole väidetud, et põhikohtuasjades käsitletavad liikmesriigi õigusnormid või kollektiivlepingud kahjustavad direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1 tagatud minimaalse kaitse põhituumikut. Minu analüüsi praeguses etapis võib seega leida, et need liikmesriigi õigusnormid või kollektiivlepingud võivad ilma nimetatud sätet rikkumata ette näha, et tasustatud põhipuhkuse päevi, mida on rohkem kui nimetatud sättega tagatud neljanädalane miinimumaeg, ei saa haiguspuhkuse päevadega kattumisel üle kanda.
64. Veel tuleb kindlaks teha, kas harta artikli 31 lõige 2 võib viia erineva lahenduseni. See on eelotsusetaotluse esitanud kohtu kolmanda küsimuse ese.
2. Harta artikli 31 lõike 2 tõlgendamine
65. Kolmandas eelotsuse küsimuses palutakse Euroopa Kohtul täpsustada, kas harta artikli 31 lõige 2 võimaldab töötajal nõuda, et kaitstaks õigust tasustatud põhipuhkusele, mis on pikem kui direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1 tagatud põhipuhkus.
66. Täpsemalt tuleb käesolevate kohtuasjade raames kindlaks teha, kas harta artikli 31 lõikele 2 saab tugineda selleks, et eeskirja, mille kohaselt tasustatud põhipuhkusega kokku langeva haiguspuhkuse puhul peab põhipuhkust saama hilisemale ajale üle viia, laiendataks pikemale ajale kui nimetatud direktiivi artikli 7 lõikes 1 ette nähtud neli nädalat.
67. Olgu kohe märgitud, et minu arvates on vastus sellele küsimusele eitav. Asja keerukus seisneb siiski selles, millist õiguslikku arutluskäiku selle vastuseni jõudmiseks valida. Nimelt on võimalik kasutada kaht teed.
68. Esiteks võib leida, et harta ei ole kohaldatav olukorra suhtes, milles liikmesriigid ja/või tööturu osapooled otsustavad anda töötajatele minimaalsest neljanädalasest tasustatud põhipuhkuse perioodist rohkem põhipuhkuse päevi, kohaldades nende lisapäevade suhtes erikorda, eelkõige selles osas, mis puudutab nende päevade üleviimist haiguspuhkuse päevadega kattumise korral.
69. Teiseks võib leida, et harta on niisuguses tugevdatud riigisisese kaitse rakendamise olukorras kohaldatav, kuid harta artikli 31 lõike 2 eesmärk on kaitsta ainuüksi liidu seadusandja poolt täpsustatud minimaalse kaitse põhituuma, see tähendab antud juhul tasustatud põhipuhkust, mille miinimumkestus on neli nädalat. Sellest tuleneb, et selle sättega ei ole vastuolus see, et liikmesriigid ja/või tööturu osapooled kehtestavad täiendavate tasustatud põhipuhkuse päevade suhtes eeskirju, mis erinevad neljanädalase miinimumkestuse suhtes kohaldatavatest eeskirjadest, sealhulgas seoses nende päevade üleviimisega haiguspuhkuse päevadega kattumise korral.
70. Olgu meenutatud, et õigusel tasustatud põhipuhkusele kui liidu sotsiaalõiguse põhimõttel ei ole mitte ainult eriline tähtsus, vaid see on sõnaselgelt tagatud ka harta – mille aluslepingutega samaväärset õigusjõudu on tunnustatud ELL artikli 6 lõikes 1 – artikli 31 lõikes 2.(38)
71. Samas laienevad liidu õiguskorras tagatud põhiõigused kõigile liidu õigusega reguleeritud olukordadele.(39)
72. Harta artikli 51 lõige 1 näeb ette, et harta sätted on ette nähtud „liikmesriikidele üksnes liidu õiguse kohaldamise korral“.
73. Lisaks näeb ELL artikli 6 lõike 1 teine lõik ette, et „[h]arta sätted ei laienda mingil viisil liidu pädevust, mis on määratletud aluslepingutega“. Samamoodi tuleneb harta artikli 51 lõikest 2, et harta „ei laienda liidu õiguse reguleerimisala kaugemale senisest pädevusest, ei lisa liidule uusi pädevusvaldkondi ja ülesandeid ega muuda aluslepingute teistes osades määratletud pädevust ja ülesandeid.“
74. Neid asjaolusid arvestades on harta artikli 31 lõige 2 põhikohtuasjade suhtes kohaldatav üksnes juhul, kui saab tõendada, et põhikohtuasjades käsitletavad liikmesriigi õigusnormid või kollektiivlepingud kohaldavad direktiivi 2003/88.
75. Selle tulemusena tuleb kindlaks teha, kas asjaolu, et liikmesriigid ja/või tööturu osapooled võtsid vastavalt direktiivi 2003/88 artiklile 15 vastu soodsamad õigusnormid töötajate ohutuse ja tervise kaitseks, kujutab endast selle direktiivi kohaldamist.
76. Selle kohta tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et „selleks et välja selgitada, kas liikmesriigi õigusnormi puhul on tegemist liidu õiguse kohaldamisega harta artikli 51 lõike 1 tähenduses, tuleb teiste tegurite hulgas hinnata, kas asjaomaste riigisiseste õigusnormide eesmärk on liidu õiguse sätte kohaldamine, milline on selle riigisisese õigusnormi iseloom ja kas see järgib teistsuguseid eesmärke kui liidu õigus, isegi kui need riigisisesed õigusnormid mõjutavad liidu õigust vaid kaudselt, ning seda, kas selles valdkonnas on olemas liidu õiguse erinormid või normid, mis võivad seda valdkonda mõjutada“.(40)
77. Nagu ma eespool välja tõin, on seoses kvalifitseerimisega, kas niisugused riigisisesed meetmed nagu põhikohtuasjades kujutavad endast liidu õiguse kohaldamist, kaks vastandlikku seisukohta.
78. Vastavalt esimesele seisukohale piiritleb direktiivi 2003/88 artikli 7 lõige 1 liikmesriikidel lasuvat kohustust, milleks on võtta vajalikke meetmeid, et tagada iga töötaja õigus vähemalt neljanädalasele tasustatud põhipuhkusele. Tuleb nentida, et kui liikmesriigid võtavad töötajatele soodsamaid meetmeid, nagu lubab direktiivi 2003/88 artikkel 15, ületavad nad neid piire ja väljuvad seega nimetatud direktiivi kohaldamisalast. Seega ei saa sedastada, et nad kohaldavad seda direktiivi. Järelikult, vastavalt sellele, mida näeb ette harta artikli 51 lõige 1, ei ole see harta niisuguse olukorra suhtes kohaldatav. Teisisõnu, kuna tegemist on olukorraga, mis ei ole liidu õigusega reguleeritud, siis harta ei ole kohaldatav. Kui liikmesriigid liidu õigust ei kohalda, ei ole Euroopa Kohus seega pädev tõlgendama harta artikli 31 lõiget 2 või mis tahes muud harta sätet.(41) Alates aga hetkest, kui tuvastatakse, et liikmesriigi õigusnormid, mis lähevad kaugemale minimaalse kaitse põhituumast, rikuvad mõnd liidu õigusnormi, sisenevad need taas liidu õigusega hõlmatud normistikku, ning sellisel juhul oleks harta nende suhtes kohaldatav.
79. Selle esimese seisukoha juured on Euroopa Kohtu teatud otsustes, millest nähtub, et see kohus ei taha leida, et direktiiviga määratletud miinimumkaitsest kaugemale minevate riigisiseste meetmete puhul on nõutav liidu õiguse üldpõhimõtete järgimine.(42)
80. See kohtupraktika suund sai jätku 10. juuli 2014. aasta kohtuotsusega Julián Hernández jt.(43) Selles kohtuotsuses paluti Euroopa Kohtul eelkõige hinnata, milline ulatus on direktiivi 2003/88 artikliga 15 sarnasel sättel, nimelt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. oktoobri 2008. aasta direktiivi 2008/94/EÜ töötajate kaitse kohta tööandja maksejõuetuse korral(44) artikli 11 esimesel lõigul, mis näeb ette, et see direktiiv „ei piira liikmesriikide õigust kohaldada või kehtestada töötajate jaoks soodsamaid õigus- või haldusnorme“.
81. Nentides kõigepealt, et direktiiviga 2008/94 kehtestatud töötajate minimaalse kaitse kohustust tööandja maksejõuetuse korral ei mõjutata, märkis Euroopa Kohus seejärel, et nimetatud direktiivi artikli 11 esimeses lõigus „märgitakse üksnes“, et see direktiiv ei piira liikmesriikide õigust kehtestada töötajate jaoks suuremat kaitset pakkuvaid norme.(45) Euroopa Kohus leidis, et, „[a]rvestades asjaomase sätte sõnastust, mis asub V peatükis „Üld- ja lõppsätted“, ei anta sellega liikmesriikidele õigust liidu õiguse alusel õigusloomeks, vaid selles piirdutakse erinevalt direktiivi I ja II peatükis antavatest õigustest sellega, et tunnustatakse liikmesriikide õigust näha siseriikliku õiguse alusel ette vastavaid soodsamaid norme väljaspool asjaomase direktiiviga kehtestatud korda“.(46) Euroopa Kohus järeldab eeltoodust, et „niisugust siseriikliku õiguse normi, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis piirdub töötajatele soodsama kaitse andmisega ainult liikmesriikide pädevust teostades, mida kinnitab direktiivi 2008/94 artikli 11 esimene lõik, ei saa pidada selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvaks“.(47) Seda liikmesriigi õigusnormi ei saanud seega käsitada nii, et sellega kohaldatakse liidu õigust harta artikli 51 lõike 1 tähenduses, ning seetõttu ei saa seda kontrollida seoses hartas, eelkõige selle artiklis 20 ette nähtud tagatistega.(48)
82. Seevastu vastavalt teisele seisukohale tuleb juhul, kui liikmesriigid võtavad vastu töötajatele soodsamaid meetmeid, nii nagu lubab direktiivi 2003/88 artikkel 15, leida, et nad kasutavad neile selle sättega sõnaselgelt antud õigust, mida tuleks samastada selle direktiivi kohaldamisega. Kuna tegemist on liidu õigusega reguleeritud olukorraga, peab seega hartat kohaldama. Nende meetmete suhtes kehtib seega harta järgimise kohustus, niisamuti nagu need peavad järgima teisi liidu esmase ja teisese õiguse norme. Kuivõrd tuleb sedastada, et tugevama riigisisese kaitse meetmete vastuvõtmisega kohaldavad liikmesriigid liidu õigust, on Euroopa Kohus pädev tõlgendama hartat seoses eelotsusetaotlusega, mis on esitatud vastavalt ELTL artiklile 267.
83. See teine seisukoht lähtub mitme kohtujuristi arvamustest ning paljudest Euroopa Kohtu otsustest, millega leitakse, et liikmesriikide meetmed, mis lähevad kaugemale direktiiviga kindlaks määratud minimaalsest kaitsest või näevad ette direktiivis sisalduvatest eeskirjadest rangemaid eeskirju, peavad järgima liidu õigust ja iseäranis selle õiguse üldpõhimõtteid.(49)
84. Sotsiaalvaldkonnas ja seoses hartaga väljendub see seisukoht eelkõige 18. juuli 2013. aasta kohtuotsuses Alemo-Herron jt(50), milles Euroopa Kohus leidis, et „[nõukogu 12 . märtsi 2001. aasta direktiivi 2001/23/EÜ ettevõtjate, ettevõtete või nende osade üleminekul töötajate õigusi kaitsvate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta(51)] artiklit 3 kooskõlas selle direktiivi artikliga 8[(52)] [ei saa] tõlgendada nii, et sellega lubatakse liikmesriikidel võtta meetmeid, mis küll soodustavad töötajaid, kuid samas võivad kahjustada omandaja ettevõtlusvabaduse olemust“.(53)
85. Pooldan teist seisukohta.
86. Niisuguste riigisiseste meetmete võtmine, nagu on käsitlusel põhikohtuasjades ning mis lähevad kaugemale direktiiviga kindlaks määratud minimaalsest kaitsest, kujutab endast selle direktiiviga ette nähtud sätete riigisisest edasiarendust.(54) Tugevamat riigisisest kaitset kehtestavate meetmete vastuvõtmine kujutab endast miinimumnõudeid kehtestavate direktiivide rakendamise viisi.(55)
87. Märgin selle kohta, et põhikohtuasjades käsitletavad meetmed, mis annavad töötajatele neljast nädalast rohkem puhkusepäevi, kuuluvad direktiiviga 2003/88 taotletava eesmärgi alla, milleks on tagada töötajate ohutuse ja tervise kaitse.
88. Nagu kõik direktiivi ülevõtmise aktid, peavad tugevamat riigisisest kaitset ette nägevad meetmed järgima liidu õigust ja iseäranis hartas tagatud põhiõigusi. (56) Kui direktiiv jätab liikmesriikidele kaalutlusruumi, peavad need seda kasutama nii, et see on kooskõlas põhiõiguste kaitsest tulenevate nõuetega.(57) Tuletan samuti meelde, et liidu teisese õiguse sätteid, mille hulka kuulub direktiivi 2003/88 artikkel 15, tuleb tõlgendada liidu esmasest õigusest ja seega hartast lähtuvalt.
89. On küll tõsi, et Euroopa Kohus on juba sedastanud, et „liidu põhiõigused ei ole liikmesriikide õigusnormide suhtes kohaldatavad, kui asjaomast valdkonda reguleerivad liidu õiguse normid ei näe liikmesriikidele põhikohtuasjas vaidluse all olevas olukorras ette mingeid konkreetseid kohustusi“.(58) Euroopa Kohus on samuti leidnud, et „ainuüksi sel alusel, et riigisisene meede kuulub valdkonda, milles liidul on pädevusi, ei saa asjaomast meedet paigutada liidu õiguse kohaldamisalasse, ning seega muuta harta kohaldamist võimalikuks“.(59)
90. Leian siiski, et liikmesriigi meede, mis on võetud tugevamat riigisisest kaitset lubava direktiivi sätet kohaldades, on selle direktiiviga seotud, mistõttu seda tuleb käsitada nii, et see meede kohaldab liidu õigust.
91. Asjaolu, et niisugune säte nagu direktiivi 2003/88 artikkel 15 annab liikmesriikidele õiguse tegutseda ega sea neile seega konkreetset kohustust, ei võimalda minu arvates järeldada, et liidu õigust ei kohaldata.
92. Olgu selle kohta märgitud, et Euroopa Kohus on juba otsustanud, et asjaolu, et liidu õigusnorm annab liikmesriikidele kaalutlusruumi, ei välista järeldust, et nad kohaldavad liidu õigust.(60)
93. Lisaks näevad EL toimimise lepingus sisalduvad tugevamat riigisisest kaitset käsitlevad sätted sõnaselgelt ette, et nende rakendamisel tuleb järgida aluslepinguid. Seetõttu tugines Euroopa Kohus minu arvates õigesti nendele sätetele, sedastamaks, et tugevamate kaitsemeetmete võtmisel peavad liikmesriigid järgima liidu õigust, iseäranis selle õiguse üldpõhimõtteid.(61)
94. Märgin selle kohta, et direktiivi 2003/88 õiguslik alus on EÜ artikkel 137, mis on nüüd ELTL artikkel 153. ELTL artikli 153 lõige 4 näeb aga ette, et selle artikli alusel vastuvõetud sätted „ei takista ühtki liikmesriiki säilitamast või kehtestamast rangemaid kaitsemeetmeid, mis sobivad kokku aluslepingutega“.(62)
95. Niisiis juhul, kui liikmesriigid võtavad meetmeid, mis lähevad kaugemale direktiiviga ette nähtud minimaalsetest kaitsenormidest, peavad need sätted olema kooskõlas teiste liidu õigusnormidega ja iseäranis aluslepingutega.(63)
96. Kuivõrd harta kuulub esmase õiguse hulka, tunduks mulle ebaloogiline kasutada selle harta kohaldatavuse käsitlemisel piiravamat lähenemisviisi ja leida, et kui liikmesriigid võtavad direktiivi 2003/88 artikli 15 alusel vastu töötajate ohutuse ja tervise kaitse jaoks soodsamaid norme, ei kohalda nad liidu õigust harta artikli 51 lõike 1 tähenduses. Ma ei näe määravat põhjust, miks harta peaks olema ainus liidu õigusnorm, mida liikmesriigid ei peaks täitma, kui nad võtavad meetmeid, mis lähevad kaugemale direktiiviga ette nähtud minimaalsest kaitsest.
97. Argument, et harta võib igal juhul muutuda kohaldatavaks, kui selgub, et asjaomane liikmesriigi meede kuulub mõne muu liidu õigusnormi kohaldamisalasse või rikub seda õigusnormi, tundub mulle tarbetu ja pisut kunstliku kõrvalepõikena. Mulle paistab ühtaegu lihtsam ja loogilisem sedastada, et harta sätted peavad samamoodi nagu kõik liidu õigusnormid oma kohaldatavuse kaudu reguleerima liikmesriikide ja/või tööturu osapoolte kehtestatavate tugevama riigisisese kaitse meetmete vastuvõtmist.
98. Ma ei arva, et juhul, kui liikmesriigid võtavad niisuguse tugevamat riigisisest kaitset käsitleva sätte nagu direktiivi 2003/88 artikli 15 kohaselt meetmeid, mis lähevad kaugemale selle direktiiviga kehtestatud miinimumnõuetest, kus on loodud tasakaal töötajate ja tööandjate huvide vahel,(64) peaks leidma, et liikmesriikidel on vabadus seda tasakaalu segamini lüüa, võttes meetmeid, mis soodustaksid ülemäära või lausa diskrimineerivalt teatud töötajate kategooriate huve ega võtaks piisavalt arvesse tööandjate huve ja ettevõtete hea toimimise kaitsmise vajadust.(65) Iseäranis ei tohi direktiivi 2003/88 artikli 15 alusel vastu võetud töötajate jaoks soodsamad liikmesriigi õigusnormid, mis kuuluvad töötajate ohutuse ja tervise kaitse eesmärgi alla, minna kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik. Seega võivad liikmesriigid võtta selliseid õigusnorme vastu sedavõrd, kui need on kooskõlas liidu õiguse nõuetekohase rakendamisega ega kahjusta teisi liidu õiguse alusel kaitstavaid põhiõigusi.(66)
99. Seda silmas pidades on Euroopa Kohus minu arvates näiteks pädev kontrollima, kas direktiivi 2003/88 artikli 15 alusel vastu võetud liikmesriigi meetmed järgivad hartaga tagatud põhiõigusi, nagu harta artiklis 21 ette nähtud diskrimineerimiskeelu põhimõtet. Peale selle võib Euroopa Kohus ilma oma pädevust ületamata kontrollida, kas tugevama riigisisese kaitse meede mõjutab ebaproportsionaalselt töötajate ja tööandjate huvide vahelist tasakaalu(67) ning kahjustab seeläbi harta artiklis 16 tagatud ettevõtlusvabadust.
100. Niiviisi toimides järgib Euroopa Kohus minu arvates loogikat, mis eeldab liikmesriikide meetmete kontrollimist liidu kaitstavate põhiõiguste seisukohast, mis tähendab, et nende õiguste kaitsmine liidus peab olema tagatud liidu struktuuri ja eesmärkide raamistikus.(68)
101. Samuti tuleb käesolevate kohtuasjade kontekstis meenutada, et „liidu õigus nõuab liikmesriikidelt, et nad direktiivide ülevõtmisel jälgiksid, et nad tuginevad direktiivide sellisele tõlgendusele, mis võimaldab tagada õige tasakaalu erinevate liidu õiguskorras kaitstud põhiõiguste vahel. Seejärel ei ole direktiivide ülevõtmise meetmete rakendamisel liikmesriikide ametiasutuste ja kohtute ülesanne mitte ainult tõlgendada oma riigisisest õigust kooskõlas nende direktiividega, vaid ka jälgida, et nad ei tugineks direktiivide sellisele tõlgendusele, mis on vastuolus kõnealuste põhiõigustega või muude liidu õiguse üldpõhimõtetega“, nagu proportsionaalsuse põhimõttega.(69) Lisaks tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et „liikmesriigi ametiasutused ja kohtud [võivad] kohaldada põhiõiguste kaitse riigisiseseid standardeid, tingimusel et see ei kahjusta hartas ette nähtud kaitse taset, nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus, ega liidu õiguse esimust, ühtsust või tõhusust“.(70) Need Euroopa Kohtu praktikast saadud suunised võimaldavad minu arvates juhul, kui neid rakendada käesolevates kohtuasjades käsitletavate olukordade suhtes, piiritleda niisuguse tugevamat riigisisest kaitset käsitleva sättega nagu direktiivi 2003/88 artikliga 15 liikmesriikide ametiasutustele jäetud kaalutlusruumi.
102. Käesoleval juhul ei ole väidetud, et põhikohtuasjades käsitletavad liikmesriigi õigusnormid või kollektiivlepingud võivad mõjutada muid harta artikleid peale selle artikli 31 lõike 2. Seega keskendun oma analüüsis nimetatud sättele, mis, nagu ma eespool märkisin, on kohaldatav niisuguste olukordade suhtes, nagu on käsitlusel põhikohtuasjades.
103. Euroopa Kohus analüüsis 6. novembri 2018. aasta kohtuotsuses Bauer ja Willmeroth(71) ning 6. novembri 2018. aasta kohtuotsuses Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften(72) selle sätte ulatust ja leidis, et sellele saab eraõiguslike isikute vahelises vaidluses vahetult tugineda.
104. Selle tulemuseni jõudmiseks märkis Euroopa Kohus eelkõige, et „[k]una harta artikli 31 lõikes 2 on imperatiivselt sätestatud, et „igal töötajal on õigus […] iga-aastasele tasulisele puhkusele“, ilma et sellega seoses oleks eelkõige viidatud – nagu 15. jaanuari 2014. aasta kohtuotsuses Association de médiation sociale[(73)] käsitletud harta artikli 27 puhul – „liidu õiguse ning siseriiklike õigusaktide ja tavadega ettenähtud juhtudele ja tingimustele“, väljendab harta artikli 31 lõige 2 liidu sotsiaalõiguse olulist põhimõtet, millest võib erandeid teha üksnes juhul, kui järgitakse harta artikli 52 lõikes 1 ette nähtud rangeid tingimusi ja eelkõige õiguse tasustatud põhipuhkusele põhiolemust“.(74)
105. Euroopa Kohus leidis, et „[õ]igus tasustatud põhipuhkusele, mis on igale töötajale harta artikli 31 lõikega 2 tagatud, on seega juba oma olemasolu tõttu ühtaegu nii imperatiivne kui ka tingimusteta, sest seda ei ole nimelt vaja konkreetselt kehtestada liidu või liikmesriigi õigusnormidega, milles peab olema üksnes täpsustatud tasustatud põhipuhkuse täpne kestus ja vajaduse korral selle õiguse kasutamise teatavad tingimused. Järelikult on kõnealune säte iseenesest piisav selleks, et töötajatel tekiks subjektiivne õigus, millele nad saavad tööandja vastu vahetult tugineda vaidluses, mis käsitleb liidu õiguses reguleeritud ja seega harta kohaldamisalasse kuuluvat olukorda“.(75)
106. Liidu tasandil täpsustab direktiivi 2003/88 artikli 7 lõige 1 selle tasustatud põhipuhkuse täpse kestuse, mis on miinimumperioodina tagatud igale töötajale. See liidu teisese õiguse säte täpsustab seega hartaga tagatud põhiõiguse ulatust. See säte reguleerib täpsemalt õigust iga-aastasele tasustatud põhipuhkusele, nähes ette, et see periood ei tohi olla alla nelja nädala.
107. Minu arvates ei anna harta artikli 31 lõige 2 töötajatele õigust saada pikemat tasustatud põhipuhkust kui miinimumaeg, mille liidu seadusandja niiviisi on täpsustanud.
108. Teisisõnu, kuna harta artikli 31 lõikes 2 ei ole põhipuhkuse kestust täpsustatud, piisab harta nõuete täimiseks tasustatud põhipuhkusest, mis vastab direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikes 1 sätestatule. Harta artikli 31 lõikest 2 ei saa järeldada õigust tasustatud põhipuhkusele, mis ületab liidu seadusandja kehtestatud miinimumaega.
109. Arvestades harta artikli 31 lõikes 2 tagatud põhiõiguse tasustatud põhipuhkusele ning selle õiguse ulatust täpsustava liidu teisese õiguse vahelist „sümbiootilist põimumist“,(76) on loogiline, et seda õigust käsitlevates kohtuasjades tugineb Euroopa Kohus nii sellele harta sättele kui ka direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikele 1 ning tõlgendab neid koos, tagamaks, et õigus vähemalt neljanädalasele põhipuhkusele oleks tõhusalt kohaldatud.(77)
110. Harta artikli 31 lõike 2 ja sellega kaitstud põhiõiguse ulatust täpsustava liidu teisese õiguse normi niisuguse koostoimes tõlgendamise tulemusena ei määrata siiski lõplikult kindlaks, et selle õiguse kohaselt saadava tasustatud põhipuhkuse kestus on neli nädalat, sest liidu seadusandja võib seda kestust alati muuta sõltuvalt majanduslike ja sotsiaalsete tingimuste muutumisest ning tehnika arengust, mis mõjutavad töösuhetele kohaldatavaid õigusnorme.(78) See, et liidu seadusandja mängib seega olulist rolli harta artikli 31 lõikes 2 tagatud põhiõiguse ulatuse täpsustamisel, on harta sätete ühtaegu lühida ja üldise sõnastuse vältimatu tagajärg.
111. Niisugune koostoimes tõlgendamine soodustab harta ja liidu teisese õiguse ühtset kohaldamist. Käesoleval juhul võimaldab see vältida, et harta artikli 31 lõikele 2 tuginetaks selleks, et laiendada neljanädalasest miinimumperioodist pikematele tasustatud põhipuhkustele kaitse-eeskirju, mille Euroopa Kohus on järk-järgult välja töötanud ainuüksi selle minimaalse puhkuseaja alusel ja seda arvesse võttes.
112. Sellest järeldub, et kui tasustatud põhipuhkuse saamise õiguse põhisisu, nii nagu see on täpsustatud direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikes 1, see tähendab minimaalse kaitse põhituuma, ei kahjustata, võivad liikmesriigid ja/või tööturu osapooled minu arvates ilma harta artikli 31 lõiget 2 rikkumata määrata kindlaks neljanädalasele minimaalsele põhipuhkusele lisanduva täiendava tasustatud põhipuhkuse andmise, üleviimise ja aegumise tingimused, mis erinevad kaitse-eeskirjadest, mis Euroopa Kohus on kindlaks määranud tasustatud põhipuhkuse miinimumaja kohta.
113. Konkreetselt tähendab see seda, et harta artikli 31 lõikega 2 ei ole minu arvates vastuolus see, et liikmesriigi õigusnormid või kollektiivlepingud näevad ette, et tasustatud põhipuhkuse päevi, mida on rohkem kui direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikes 1 täpsustatud neljanädalane miinimumperiood, ei saa haiguspuhkuse päevadega kattumise korral üle viia.
114. Oma analüüsi kokkuvõtteks teen kolm tähelepanekut.
115. Esiteks, nõustudes, et harta on kohaldatav olukordade suhtes, milles on tegemist tugevama riigisisese kaitse meetmetega, ning seejärel piirates harta artikli 31 lõike 2 normatiivset sisu, nagu ma seda tegin, välistasin riski, et seda sätet võiks tõlgendada nii, et see annab töötajatele õiguse tasustatud põhipuhkusele, mis läheb kaugemale täpsustustest, mis liidu seadusandja on teinud selle põhiõiguse rakendamiseks. Käesoleval juhul on liidu õigusega kaitstud tasustatud põhipuhkuse minimaalne aeg täpsustatud direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikes 1, kuid see täpsustus võib muutuda.
116. Mulle tundub, et niisugust arutluskäiku kasutades ei ületaks Euroopa Kohus liidu õiguse tõlgendaja ülesande täitmisel talle antud pädevuse piire. Kuivõrd selle arutluskäigu tulemuseks ei ole liidu ja liikmesriikide vahelise pädevuse jaotuse muutmine, ei ole see minu arvates vastuolus harta artikli 51 lõikega 2.
117. Teiseks on minu arvates oluline, et Euroopa Kohus määraks käesolevates kohtuasjades kindlaks mõõdupuud, mis võimaldavad tal vajaduse korral tõhusalt neutraliseerida direktiivi 2003/88 artikli 15 alusel vastu võetud riigisiseseid meetmeid, mille tagajärjeks oleks hartaga tagatud põhiõiguste rikkumine. Kui leida, et harta ei ole kohaldatav olukordades, kus niisugused meetmed on kahtluse alla seatud, siis see võib minu arvates selles osas raskendada Euroopa Kohtu ülesannet, iseäranis juhul, kui on raske leida seost liikmesriigi meetme ja mõne muu liidu õigusnormi kui direktiivi 2003/88 vahel.
118. Kolmandaks, juhul kui Euroopa Kohus leiaks, et olukorrad, kus on tegemist tugevama riigisisese kaitse meetmetega, ei kuulu harta kohaldamisalasse ning nende puhul ei pea seega arvestama harta artikli 31 lõikega 2, jääksid õhku küsimus selle sätte normatiivse sisu kohta ning sellega tihedalt seotud küsimus selle sätte suhte kohta direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1. Sellele küsimusele vastamisest ei saa aga hoiduda juhul, kui Euroopa Kohtul tuleb täpsustada harta artikli 31 lõike 2 ulatust liidu institutsioonide võetud meetmete kontekstis.(79)
B. Teine eelotsuse küsimus
119. Teise küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul otsustada, kas harta artikli 31 lõikel 2 võib olla vahetu õigusmõju eraõiguslike isikute vahelises vaidluses.
120. Kuna ma leian, et põhikohtuasjades käsitletavad liikmesriigi õigusnormid või kollektiivlepingud ei ole vastuolus ei direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikega 1 ega harta artikli 31 lõikega 2, ei ole vaja teist küsimust analüüsida. Igal juhul tuleneb jaatav vastus sellele küsimusele selgelt 6. novembri 2018. aasta kohtuotsusest Bauer ja Willmeroth(80) ning 6. novembri 2018. aasta kohtuotsusest Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften.(81)
121. Seega, kuigi – nagu minu eespool esitatud kaalutlustest tuleneb – harta artikli 31 lõige 2 ei anna minu arvates töötajatele õigust tasustatud põhipuhkusele, mis ületab liidu seadusandja täpsustatud kestust, siis see, et töötajal on võimalik sellele sättele tugineda tema ja eraõigusliku tööandja vahelises kohtuvaidluses selleks, et välistada selliste liikmesriigi õigusnormide kohaldamine, mis kahjustaksid minimaalse kaitse põhituuma, aitab tagada, et see töötaja saab seda põhiõigust tegelikult kasutada. See ongi harta artikli 31 lõike 2 peamine roll, kui sellele tuginetakse eraõiguslike isikute vahelises vaidluses.
V. Ettepanek
122. Kõiki eespool esitatud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata työtuomioistuin (töökohus, Soome) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/88/EÜ tööaja korralduse teatavate aspektide kohta artikli 7 lõiget 1 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 31 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid või kollektiivlepingud, nagu on kõne all põhikohtuasjades ning millest tuleneb, et tasustatud põhipuhkuse päevi, mis ületavad nelja nädalat, ei saa nende haiguspuhkuse päevadega kattumise korral üle viia.