CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 4 juni 2019 (1)
Gevoegde zaken C‑609/17 en C‑610/17
Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö (TSN) ry
tegen
Hyvinvointialan liitto ry (C‑609/17)
in tegenwoordigheid van:
Fimlab Laboratoriot Oy
en
Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry
tegen
Satamaoperaattorit ry (C‑610/17)
in tegenwoordigheid van:
Kemi Shipping Oy
[verzoeken van de Työtuomioistuin (arbeidsrechter, Finland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Sociaal beleid – Organisatie van de arbeidstijd – Richtlijn 2003/88/EG – Artikel 7, lid 1 – Recht op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken – Artikel 15 – Gunstiger bepalingen voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers – Werknemer die tijdens de periode van jaarlijkse vakantie met ziekteverlof is – Weigering om de jaarlijkse vakantie over te dragen wanneer het niet-overdragen de duur van de jaarlijkse vakantie niet verkort tot minder dan vier weken – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 31, lid 2 – Toepasselijkheid – Situatie die wordt beheerst door het Unierecht – Inroepbaarheid in een geschil tussen particulieren”
I. Inleiding
1. De onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd(2) en van artikel 31, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(3).
2. Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen tussen, in de zaak TSN (C‑609/17), de Terveys- ja sosiaalialan ja sosiaalialan neuvottelujärjestö (TSN) ry (werknemersorganisatie voor de gezondheids- en sociale sector, Finland)(4) enerzijds en de Terveyspalvelualan liitto ry [thans Hyvinintialan liitto ry (werkgeversorganisatie voor de gezondheidssector, Finland)] en Fimlab Laboratorito Oy anderzijds, en, in de zaak AKT (C‑610/17), de Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry (vakbond voor de automobiel- en transportsector, Finland)(5) enerzijds en de Satamaoperaattorit ry (vereniging van havenexploitanten, Finland) en Kemi Shipping Oy anderzijds, over de weigering om aan twee werknemers die tijdens een periode van jaarlijkse vakantie met behoud van loon ziek waren geweest, een overdracht van die vakantie voor alle of een deel van de betrokken ziekteverlofdagen toe te staan. De bijzonderheid van die verzoeken is dat het samenvallen van de dagen jaarlijkse vakantie met behoud van loon en de ziekteverlofdagen een periode betreft die de minimumduur van vier weken jaarlijkse vakantie met behoud van loon waarin artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 voorziet, te boven gaat.
3. De vraag of artikel 31, lid 2, van het Handvest rechtstreeks kan worden ingeroepen in een geschil tussen particulieren heeft een belangrijke ontwikkeling gekend in de arresten van 6 november 2018, Bauer en Willmeroth(6), en 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften(7). Door volgens een „compensatielogica”(8), waarmee het ontbreken van rechtstreekse horizontale werking van richtlijnen kon worden ondervangen, de rechtstreekse inroepbaarheid van artikel 31, lid 2, van het Handvest in een geschil tussen particulieren te erkennen, heeft het Hof de doeltreffendheid van het grondrecht op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon vergroot. Zoals het Hof in deze arresten heeft gepreciseerd, kan deze horizontale inroepbaarheid echter alleen plaatsvinden in situaties die worden beheerst door het Unierecht. Over de betekenis van die laatste uitdrukking moet nog overeenstemming worden bereikt.
4. Het probleem waarmee het Hof in de onderhavige zaken wordt geconfronteerd, bestaat in het nader bepalen van de draagwijdte van artikel 31, lid 2, van het Handvest in situaties waarin de lidstaten en/of de sociale partners besluiten om werknemers een jaarlijkse vakantie met behoud van loon toe te kennen bovenop de in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 voorziene minimumduur van vier weken, en deze aanvullende vakantie aan een andere regeling onderwerpen dan die welke van toepassing is op de minimumperiode van vier weken.
5. Moet worden aangenomen dat dergelijke verdergaande nationale beschermingsmaatregelen buiten het toepassingsgebied van richtlijn 2003/88 en dus van het Handvest vallen, met als gevolg dat noch artikel 31, lid 2, van het Handvest, noch enige andere bepaling ervan op dit soort situaties van toepassing is? Of moet veeleer worden aangenomen dat dergelijke maatregelen, die zijn vastgesteld overeenkomstig de verdergaande nationale beschermingsbepaling van artikel 15 van richtlijn 2003/88, binnen het toepassingsgebied van die richtlijn en dus van dat van het Handvest vallen, met als gevolg dat moet worden aangenomen dat zowel artikel 31, lid 2, van het Handvest als de andere bepalingen ervan op dit soort situaties van toepassing zijn?
6. Voor zover zij het toepassingsgebied van het Handvest betreffen, hebben de onderhavige zaken dus ook betrekking op de problematiek van het constitutionele evenwicht tussen de Unie en de lidstaten.(9) Deze zaken bieden het Hof immers met name de gelegenheid om te beslissen of is voldaan aan het in artikel 51, lid 1, van het Handvest opgenomen criterium van het ten uitvoer brengen van het Unierecht door de lidstaten, wanneer laatstgenoemden verdergaande nationale beschermingsmaatregelen vaststellen of de sociale partners toestaan deze vast te stellen.
7. In deze conclusie zal ik mij uitspreken vóór de toepasselijkheid van het Handvest op situaties waarin dergelijke maatregelen aan de orde zijn. Dit brengt mij tot een onderzoek van de normatieve inhoud van artikel 31, lid 2, van het Handvest en een nadere bepaling van de relatie tussen die bepaling en het afgeleide Unierecht, in casu artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88.
8. In concreto zal ik het Hof eerst in overweging geven voor recht te verklaren dat artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan nationale regelingen of collectieve overeenkomsten die bepalen dat de dagen jaarlijkse vakantie met behoud van loon die het in deze bepaling voorziene minimum van vier weken te boven gaan, niet kunnen worden overgedragen wanneer zij overlappen met ziekteverlofdagen.
9. Vervolgens zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat artikel 31, lid 2, van het Handvest deze oplossing niet wijzigt. Ook al moet mijns inziens worden aangenomen dat deze bepaling van toepassing is op situaties als die in de hoofdgedingen, heeft zij volgens mij immers niet tot gevolg dat aan werknemers een recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon wordt toegekend dat verder gaat dan de door de Uniewetgever nader bepaalde minimumduur. Tegelijkertijd benadruk ik dat het Hof, door een redenering te volgen die uitgaat van de toepasselijkheid van het Handvest in situaties waarin uitvoering wordt gegeven aan een verdergaande nationale beschermingsbepaling, duidelijk zou maken dat in dergelijke situaties alle bepalingen van het Handvest moeten worden geëerbiedigd.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
10. Artikel 1 van richtlijn 2003/88, „Doel en toepassingsgebied”, luidt:
„1. Deze richtlijn bepaalt minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd.
2. Deze richtlijn is van toepassing op:
a) [...] de minimale jaarlijkse vakantie [...]
[...]”
11. Artikel 7 van deze richtlijn bepaalt:
„1. De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat aan alle werknemers jaarlijks een vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt toegekend, overeenkomstig de in de nationale wetten en/of gebruiken geldende voorwaarden voor het recht op en de toekenning van een dergelijke vakantie.
2. De minimumperiode van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon kan niet door een financiële vergoeding worden vervangen, behalve in geval van beëindiging van het dienstverband.”
12. Artikel 15 van deze richtlijn, „Gunstiger bepalingen”, luidt als volgt:
„Deze richtlijn staat er niet aan in de weg dat de lidstaten wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen toepassen of invoeren die gunstiger zijn voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, dan wel de toepassing bevorderen of mogelijk maken van collectieve overeenkomsten of bedrijfsakkoorden tussen de sociale partners die gunstiger zijn voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers.”
13. Artikel 17 van dezelfde richtlijn bepaalt dat de lidstaten kunnen afwijken van sommige bepalingen ervan. Van artikel 7 ervan mag echter niet worden afgeweken.
B. Fins recht
1. Wet op de jaarlijkse vakantie
14. De vuosilomalaki (162/2005) [wet op de jaarlijkse vakantie (162/2005)](10) van 18 maart 2005 zet met name artikel 7 van richtlijn 2003/88 om in nationaal recht. Volgens § 5, eerste alinea, van deze wet heeft een werknemer recht op tweeënhalve werkdag vakantie voor elke volledige referentiemaand. Indien echter aan het einde van het referentiejaar het dienstverband minder dan een ononderbroken jaar heeft geduurd, heeft de werknemer recht op twee werkdagen vakantie voor elke volledige referentiemaand.
15. Het referentiejaar mag maximaal twaalf referentiemaanden bevatten. Indien een werknemer in een referentiejaar over twaalf volledige referentiemaanden beschikt, heeft hij volgens de wet op de jaarlijkse vakantie recht op 24 of 30 dagen vakantie, naargelang van de duur van het dienstverband.
16. Volgens § 4, eerste alinea, punt 3, van de wet op de jaarlijkse vakantie zijn werkdagen de dagen van de week, met uitzondering van zondagen, religieuze feestdagen, onafhankelijkheidsdag, kerstavond, midzomeravond, paaszaterdag en 1 mei. Aan een week waarin geen van de genoemde dagen valt, worden dus zes dagen jaarlijkse vakantie toegerekend.
17. Overeenkomstig § 20, tweede alinea, van de wet op de jaarlijkse vakantie moeten 24 werkdagen van de jaarlijkse vakantie (zomervakantie) worden opgenomen tijdens de vakantieperiode. De rest van de vakantie (wintervakantie) moet vóór het begin van de volgende vakantieperiode worden toegekend. § 4, eerste alinea, punt 2, van deze wet bepaalt dat de vakantieperiode loopt van 2 mei tot en met 30 september.
18. In de versie die van kracht was van 1 oktober 2013 tot en met 31 maart 2016, bepaalde § 25, eerste alinea, van de wet op de jaarlijkse vakantie, zoals gewijzigd bij de laki vuosilomalain muuttamisesta (276/2013) [wet tot wijziging van de wet op de jaarlijkse vakantie (276/2013)] van 12 april 2013:
„Indien een werknemer bij aanvang van zijn jaarlijkse vakantie of een deel daarvan arbeidsongeschikt is wegens een bevalling, ziekte of ongeval, wordt de vakantie, op zijn verzoek, overgedragen naar een latere datum. De werknemer mag, op zijn verzoek, de vakantie of een deel daarvan ook overdragen wanneer vaststaat dat hij tijdens zijn vakantie een medische of vergelijkbare behandeling moet ondergaan gedurende welke hij arbeidsongeschikt is.”
19. In de versie zoals gewijzigd bij de laki vuosilomalain muuttamisesta (182/2016) [wet tot wijziging van de wet op de jaarlijkse vakantie (182/2016)] van 18 maart 2016, in werking getreden op 1 april 2016, luidt § 25, tweede alinea, van de wet op de jaarlijkse vakantie als volgt:
„Indien de arbeidsongeschiktheid in verband met een bevalling, ziekte of ongeval aanvangt tijdens de jaarlijkse vakantie of een deel daarvan, mag de werknemer, op zijn verzoek, de dagen van arbeidsongeschiktheid die binnen de jaarlijkse vakantie vallen, overdragen, voor het meerdere boven zes vakantiedagen. De eerder genoemde niet-overdraagbare dagen laten het recht van de werknemer op een jaarlijkse vakantie van vier weken onverlet.”
2. Toepasselijke collectieve arbeidsovereenkomsten
20. In Finland kennen cao’s vaak een langere vakantie toe dan die waarin de wet op de jaarlijkse vakantie voorziet. Dit is onder meer het geval met de tussen de werkgeversorganisatie voor de gezondheidssector en TSN gesloten cao voor de gezondheidssector voor de periode van 1 maart 2014 tot en met 31 januari 2017 (hierna: „cao voor de gezondheidssector”), en met de tussen de vereniging van havenexploitanten en AKT gesloten cao voor de zeevervoersector voor de periode van 1 februari 2014 tot en met 31 januari 2017 (hierna: „cao voor de zeevervoersector”).
21. Volgens § 16, lid 1, van de cao voor de gezondheidssector „[wordt] de jaarlijkse vakantie [...] vastgesteld overeenkomstig de wet op de jaarlijkse vakantie en de hiernavolgende bepalingen”. § 16, lid, 7 van diezelfde cao bepaalt dat „de jaarlijkse vakantie wordt toegekend overeenkomstig de wet op de jaarlijkse vakantie [...]”.
22. Volgens § 10, leden 1 en 2, van de cao voor de zeevervoersector „[wordt] de duur van de jaarlijkse vakantie van een werknemer [...] vastgesteld overeenkomstig de van kracht zijnde wet op de jaarlijkse vakantie” en „[wordt] de jaarlijkse vakantie [...] toegekend overeenkomstig de wet op de jaarlijkse vakantie, tenzij anders is overeengekomen”.
23. De relevante bepalingen van de ten tijde van de feiten van kracht zijnde wet op de jaarlijkse vakantie zijn toegepast op de overdracht, wegens arbeidsongeschiktheid, van de jaarlijkse vakantie op grond van de bepalingen van de in de twee voorgaande punten aangehaalde cao’s.
III. Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
A. Zaak TSN (C‑609/17)
24. Marika Luoma werkt sinds 14 november 2011 als laboratoriumassistente voor Fimlab Laboratoriot, op grond van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd.
25. Op basis van de cao voor de gezondheidssector heeft Luoma, gelet op haar anciënniteit, recht op 42 werkdagen, ofwel zeven weken, jaarlijkse vakantie met behoud van loon over het referentiejaar dat is geëindigd op 31 maart 2015.
26. Nadat haar een jaarlijkse vakantie van zes dagen was toegekend voor de periode van maandag 7 september tot zondag 13 september 2015, heeft Luoma haar werkgever op 10 augustus 2015 laten weten dat zij op 2 september 2015 een operatie moest ondergaan, en heeft zij verzocht om die jaarlijkse vakantie dientengevolge naar een latere datum over te dragen. Na haar operatie was Luoma tot 23 september 2015 met ziekteverlof. Van haar bovengenoemde recht op 42 werkdagen jaarlijkse vakantie had betrokkene reeds 22 dagen opgenomen, ofwel drie weken en vier werkdagen. Fimlab Laboratoriot heeft de eerste twee, uit hoofde van de wet op de jaarlijkse vakantie nog verschuldigde vakantiedagen overgedragen, maar niet de resterende, uit de cao voor de gezondheidssector voortvloeiende vier vakantiedagen, door zich dienaangaande te baseren op de bepalingen van § 16, leden 1 en 7, van deze cao en § 25, eerste alinea, van de ten tijde van de feiten van kracht zijnde wet op de jaarlijkse vakantie.
27. TSN heeft, als werknemersorganisatie die de cao voor de gezondheidssector heeft ondertekend, beroep ingesteld bij de Työtuomioistuin (arbeidsrechter, Finland), strekkende tot vaststelling dat Luoma, gelet op haar arbeidsongeschiktheid, de op grond van die overeenkomst aan haar toegekende vakantie voor de periode van 9 september tot 13 september mag overdragen naar een latere datum. Volgens TSN is de weigering van haar werkgever om de vakantie van betrokkene over te dragen namelijk in strijd met artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 en artikel 31, lid 2, van het Handvest.
28. In verweer betogen de werkgeversorganisatie voor de gezondheidssector en Filmlab Laboratoriot dat deze weigering niet in strijd is met die bepalingen van het Unierecht, aangezien deze niet van toepassing zijn op het deel van het door het nationale recht of door cao’s gewaarborgde recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon dat het door artikel 7 van richtlijn 2003/88 voorgeschreven minimum van vier weken jaarlijkse vakantie met behoud van loon te boven gaat.
29. De verwijzende rechter, die in dit verband verwijst naar de arresten van 3 mei 2012, Neidel(11), en 20 juli 2016, Maschek(12), enerzijds, en de arresten van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack(13), en 30 juni 2016, Sobczyszyn(14), anderzijds, is van oordeel dat uit de rechtspraak van het Hof niet kan worden opgemaakt of de toepassing van § 25, eerste alinea, van de wet op de jaarlijkse vakantie, in casu via de cao voor de gezondheidssector, welke bepaling het recht op overdracht van een jaarlijkse vakantie met behoud van loon beperkt tot de op grond van de wet op de jaarlijkse vakantie opgebouwde vakantie, met uitsluiting van de op grond van een cao opgebouwde vakantie waarvan de duur die van de wettelijke jaarlijkse vakantie te boven gaat, al dan niet in overeenstemming is met de vereisten die voortvloeien uit artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 en artikel 31, lid 2, van het Handvest.
30. Wat die laatste bepaling betreft, vraagt de verwijzende rechter zich bovendien af of deze rechtstreekse werking kan hebben in een geschil tussen particulieren.
31. Daarop heeft de Työtuomioistuin de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Staat artikel 7, lid 1, van richtlijn [2003/88] in de weg aan een bepaling in een nationale cao of een uitlegging daarvan, volgens welke een werknemer die bij aanvang van zijn jaarlijkse vakantie of een deel daarvan arbeidsongeschikt is, ondanks zijn verzoek daartoe, de binnen die arbeidsongeschiktheidsperiode vallende, op basis van de cao opgebouwde vakantie niet mag overdragen, wanneer het niet-overdragen van de op de cao gebaseerde vakantie het recht van de werknemer op een jaarlijkse vakantie van vier weken onverlet laat?
2) Heeft artikel 31, lid 2, van het [Handvest] rechtstreekse werking in arbeidsverhoudingen tussen particulieren, dat wil zeggen rechtstreekse horizontale werking?
3) Wordt een opgebouwde vakantie die de in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 voorziene minimumduur van vier weken jaarlijkse vakantie te boven gaat, beschermd door artikel 31, lid 2, van het Handvest en staat deze bepaling van het Handvest in de weg aan een bepaling in een nationale cao of een uitlegging daarvan volgens welke een werknemer die bij aanvang van zijn vakantie of een deel daarvan arbeidsongeschikt is, ondanks zijn verzoek daartoe, de binnen die arbeidsongeschiktheidsperiode vallende, op basis van de cao opgebouwde vakantie niet mag overdragen, wanneer het niet-overdragen van de op de cao gebaseerde vakantie het recht van de werknemer op een jaarlijkse vakantie van vier weken onverlet laat?”
B. Zaak AKT (C‑610/17)
32. Tapio Keränen werkt voor Kemi Shipping.
33. Volgens de cao voor de zeevervoersector heeft Keränen recht op 30 werkdagen, ofwel vijf weken, jaarlijkse vakantie met behoud van loon over het referentiejaar dat is geëindigd op 31 maart 2016.
34. Na aanvang van zijn jaarlijkse vakantie op 22 augustus 2016 is Keränen op 29 augustus 2016 ziek geworden. De geconsulteerde bedrijfsarts heeft hem ziekteverlof voorgeschreven vanaf die datum tot 4 september 2016. Het verzoek van Keränen om dientengevolge zes werkdagen van zijn jaarlijkse vakantie over te dragen, is door Kemi Shipping afgewezen op grond van § 10, leden 1 en 2, van de cao voor de zeevervoersector en § 25 van de wet op de jaarlijkse vakantie, zoals gewijzigd bij de wet tot wijziging van de wet op de jaarlijkse vakantie (182/2016), en deze werkgever heeft die zes ziektedagen toegerekend aan de jaarlijkse vakantie met behoud van loon waarop Keränen recht had.
35. AKT, werknemersorganisatie en ondertekenaar van de cao voor de zeevervoersector, heeft beroep ingesteld bij de Työtuomioistuin, strekkende tot vaststelling dat de toepassing van § 10, leden 1 en 2, van deze overeenkomst niet kan leiden tot de toepassing van § 25, tweede alinea, van de wet op de jaarlijkse vakantie, aangezien laatstgenoemde bepaling in strijd is met artikel 7, lid 1 van richtlijn 2003/88 en artikel 31, lid 2, van het Handvest.
36. In verweer betogen de vereniging van havenexploitanten, als werkgeversorganisatie, en Kemi Shipping dat § 25, tweede alinea, van de wet op de jaarlijkse vakantie niet in strijd is met die bepalingen van het Unierecht, om soortgelijke redenen als die welke zijn genoemd in punt 28 van deze conclusie.
37. Om dezelfde redenen als uiteengezet in zijn verwijzingsbeslissing in de zaak TSN (C‑609/17), is de verwijzende rechter van oordeel dat uit de in punt 29 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak van het Hof niet kan worden opgemaakt of de toepassing van § 25, tweede alinea, van de wet op de jaarlijkse vakantie, zoals in casu via de cao voor de zeevervoersector, waaruit volgt dat een werknemer wiens arbeidsongeschiktheid wegens ziekte aanvangt tijdens de jaarlijkse vakantie of een deel daarvan, ondanks zijn verzoek daartoe, de binnen de jaarlijkse vakantie vallende eerste zes dagen van de arbeidsongeschiktheidsperiode niet mag overdragen wanneer deze niet-overdraagbare dagen het recht van de werknemer op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon van vier weken onverlet laten, in overeenstemming is met de vereisten die voortvloeien uit artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 en artikel 31, lid 2, van het Handvest.
38. Daarop heeft de Työtuomioistuin de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Staat artikel 7, lid 1, van richtlijn [2003/88] in de weg aan een bepaling in een nationale cao of een uitlegging daarvan, volgens welke een werknemer wiens arbeidsongeschiktheid wegens ziekte aanvangt tijdens de jaarlijkse vakantie of een deel daarvan, ondanks zijn verzoek daartoe, de eerste zes binnen de jaarlijkse vakantie vallende dagen van de arbeidsongeschiktheidsperiode niet mag overdragen wanneer deze niet-overdraagbare dagen het recht van die werknemer op een jaarlijkse vakantie van vier weken onverlet laten?
2) Heeft artikel 31, lid 2, van het [Handvest] rechtstreekse werking in arbeidsverhoudingen tussen particulieren, dat wil zeggen rechtstreekse horizontale werking?
3) Wordt een opgebouwde vakantie die de in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 voorziene minimumduur van vier weken jaarlijkse vakantie te boven gaat, beschermd door artikel 31, lid 2, van het Handvest en staat deze bepaling van het Handvest in de weg aan een bepaling in een nationale cao of een uitlegging daarvan volgens welke een werknemer wiens arbeidsongeschiktheid aanvangt tijdens de jaarlijkse vakantie of een deel daarvan, ondanks zijn verzoek daartoe, de eerste zes binnen de jaarlijkse vakantie vallende dagen van de arbeidsongeschiktheidsperiode niet mag overdragen wanneer deze niet-overdraagbare dagen het recht van die werknemer op een jaarlijkse vakantie van vier weken onverlet laten?”
IV. Analyse
A. Eerste en de derde prejudiciële vraag
39. Met zijn eerste en derde prejudiciële vraag in elk van de onderhavige gevoegde zaken, die mijns inziens samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie van het Hof te vernemen of artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 en artikel 31, lid 2, van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan nationale regelingen of cao’s als in de hoofdgedingen aan de orde, waaruit volgt dat de dagen jaarlijkse vakantie met behoud van loon die een duur van vier weken te boven gaan, niet kunnen worden overgedragen in geval van overlapping met ziekteverlofdagen.
1. Uitlegging van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88
40. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat, zoals reeds blijkt uit de formulering van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88, waarvan volgens deze richtlijn niet kan worden afgeweken, alle werknemers recht hebben op ten minste vier weken jaarlijkse vakantie met behoud van loon, welk recht volgens vaste rechtspraak van het Hof moet worden beschouwd als een bijzonder belangrijk beginsel van sociaal recht van de Unie.(15) Dit aan elke werknemer toegekende recht is uitdrukkelijk neergelegd in artikel 31, lid 2, van het Handvest, dat volgens artikel 6, lid 1, VEU dezelfde juridische waarde heeft als de Verdragen.(16)
41. Volgens het Hof heeft het bij artikel 7 van richtlijn 2003/88 aan elke werknemer toegekende recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon tot doel „de werknemer in staat te stellen om uit te rusten van de uitvoering van de hem bij zijn arbeidsovereenkomst opgelegde taken en om over een periode van ontspanning en vrije tijd te beschikken”.(17)
42. Dit doel, „dat het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon onderscheidt van andere soorten vakantie waarmee andere doelstellingen worden nagestreefd, is gebaseerd op de premisse dat de werknemer daadwerkelijk heeft gewerkt in de loop van de referentieperiode. Het doel om de werknemer in staat te stellen uit te rusten, onderstelt immers dat hij een activiteit heeft uitgevoerd die het nemen van een periode van rust, ontspanning en vrije tijd rechtvaardigt om de door richtlijn 2003/88 beoogde bescherming van zijn veiligheid en gezondheid te waarborgen. Derhalve worden de rechten op jaarlijkse vakantie met behoud van loon in beginsel berekend op basis van de tijdvakken van daadwerkelijke arbeid die krachtens de arbeidsovereenkomst zijn volgemaakt.”(18)
43. Hieruit volgt dat een werknemer alleen een recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon opbouwt, op grond van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88, „voor perioden waarin hij daadwerkelijk heeft gewerkt”.(19)
44. In de loop van de hem voorgelegde zaken heeft het Hof een rechtspraak ontwikkeld die als gemeenschappelijk kenmerk heeft dat het daadwerkelijke genot van werknemers van de bij artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 aan hun toegekende perioden van rust en ontspanning wordt gewaarborgd. Zo moeten deze werknemers gedurende die perioden economische voorwaarden genieten die vergelijkbaar zijn met die welke zij bij de uitoefening van hun werk genieten.(20)
45. Voorts heeft het Hof geoordeeld dat „een lidstaat in bepaalde specifieke situaties waarin de werknemer zijn taken niet kan vervullen – onder meer vanwege een naar behoren gerechtvaardigd ziekteverlof – het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon niet afhankelijk kan stellen van de voorwaarde dat die werknemer daadwerkelijk heeft gewerkt [...]. Zo worden werknemers die in de referentieperiode afwezig zijn geweest van het werk omdat zij met ziekteverlof waren, voor het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon gelijkgesteld met werknemers die in die periode daadwerkelijk hebben gewerkt.”(21)
46. Deze rechtspraak, die zijn wortels vindt in het arrest van 20 januari 2009, Schultz-Hoff e.a.(22), houdt in dat de betrokken werknemers hun jaarlijkse vakantie met behoud van loon later mogen opnemen wanneer deze samenvalt met een periode van ziekteverlof.
47. Derhalve moet volgens het Hof „bij het samenvallen van jaarlijkse vakantie en ziekteverlof, artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 aldus [...] worden uitgelegd dat het in de weg staat aan nationale bepalingen of gebruiken volgens welke het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon vervalt aan het einde van de referentieperiode en/of van een naar nationaal recht vastgestelde overdrachtsperiode wanneer de werknemer met ziekteverlof is geweest tijdens de gehele referentieperiode of een deel ervan en dus niet daadwerkelijk de mogelijkheid heeft gehad om van dit recht gebruik te maken”.(23)
48. Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat „het doel van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, namelijk de werknemer in staat stellen uit te rusten en over een periode van ontspanning en vrije tijd te beschikken, verschilt van het doel van het recht op ziekteverlof, namelijk de werknemer in staat stellen te herstellen van een ziekte”.(24)
49. In het licht van die uiteenlopende doelen van de twee soorten verlof is het Hof tot het oordeel gekomen dat „een werknemer die met ziekteverlof is tijdens een van tevoren vastgestelde jaarlijkse vakantieperiode, het recht heeft om, op zijn verzoek en teneinde daadwerkelijk van zijn recht op jaarlijkse vakantie gebruik te kunnen maken, deze vakantie op te nemen in een andere periode dan die welke samenvalt met de periode van ziekteverlof”.(25)
50. De overlapping van een ziekteverlof en een jaarlijkse vakantie met behoud van loon kan dus niet beletten dat de door de werknemer opgebouwde jaarlijkse vakantie met behoud van loon op een later moment wordt opgenomen. Een werknemer die tijdens de aanvankelijk vastgestelde jaarlijkse vakantieperiode met ziekteverlof is, mag na zijn ziekteverlof zijn jaarlijkse vakantie opnemen in een andere periode dan de aanvankelijk vastgestelde. Het Hof heeft bovendien geoordeeld dat „de vaststelling van de nieuwe jaarlijkse vakantieperiode, die overeenkomt met de duur van de overlapping van de aanvankelijk vastgestelde jaarlijkse vakantieperiode en het ziekteverlof, onderworpen is aan de regels en procedures van nationaal recht die gelden voor de vaststelling van vakanties van werknemers, waarbij rekening wordt gehouden met de verschillende betrokken belangen en met name met dwingende redenen die samenhangen met de belangen van de onderneming”.(26)
51. Niettemin moet worden gepreciseerd dat deze rechtspraak door het Hof is ontwikkeld in het kader van de uitlegging van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88, en dus uitsluitend verband houdt met het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon dat deze bepaling aan werknemers toekent. Hetzelfde geldt overigens ook voor de andere door het Hof ontwikkelde regels, zoals de regel dat werknemers gedurende de door deze bepaling gewaarborgde jaarlijkse vakantieperiode een bedrag aan loon moeten ontvangen dat gelijk is aan dat van hun normale loon.(27)
52. Artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 strekt dus enkel tot bescherming van de harde kern van minimumbescherming die wordt gevormd door het recht op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken, echter met dien verstande dat de werknemer een periode daadwerkelijk moet hebben gewerkt om dat recht met die duur te verkrijgen. Wanneer daarentegen sprake is van een aanvullende periode van vakantie met behoud van loon waarop een werknemer aanspraak kan maken naar nationaal recht, kunnen bij nationale regelingen of cao’s voorwaarden voor het opbouwen en vervallen van die vakantie worden vastgesteld die afwijken van de beschermingsregels die voortvloeien uit de uitlegging van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88.(28)
53. Uit het voorgaande volgt dat indien de weigeringen aan de in de onderhavige zaken betrokken werknemers om de jaarlijkse vakantie met behoud van loon over te dragen, betrekking hadden gehad op de dagen jaarlijkse vakantie met behoud van loon die binnen de door artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 gewaarborgde minimumperiode van vier weken vielen, de aan de orde zijnde nationale regelingen of cao’s in strijd met deze bepaling hadden moeten worden geacht. Er zij immers aan herinnerd dat in de twee hoofdgedingen jaarlijkse vakanties met behoud van loon aan de orde zijn die niet konden worden overgedragen, ook al hadden de betrokken werknemers daarvan niet daadwerkelijk gebruik kunnen maken als gevolg van de perioden van ziekteverlof die zich tijdens de periode van jaarlijkse vakantie met behoud van loon hadden voorgedaan. Die perioden waren van korte duur, zodat de vraag van de maximaal overdraagbare duur van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon die in voorkomend geval kan worden gesteld in een context die wordt gekenmerkt door langdurige afwezigheid van de werknemer wegens ziekte(29), in casu niet hoeft te worden gesteld.
54. Wanneer daarentegen de overlapping van een ziekteverlof en een jaarlijkse vakantie met behoud van loon niet van invloed is op de door artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 beschermde minimumperiode van vier weken, maar op een periode van jaarlijkse vakantie die deze duur te boven gaat, is de uit een nationale regeling of cao voortvloeiende onmogelijkheid om die vakantie later op te nemen, niet in strijd met deze bepaling. Een verlenging van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon bovenop het in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 vereiste minimum is immers een voor de werknemers gunstige maatregel die verder gaat dan de in die bepaling gestelde minimumeisen en dus niet door die bepaling wordt beheerst.(30)
55. In dit verband moet worden opgemerkt dat het Hof reeds herhaaldelijk heeft erkend dat de lidstaten verder kunnen gaan dan de door artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 gewaarborgde harde kern van minimumbescherming.
56. Zo volgt uit de rechtspraak van het Hof dat richtlijn 2003/88 niet in de weg staat aan „nationale bepalingen die recht geven op jaarlijkse vakantie met behoud van loon van meer dan vier weken dat wordt toegekend en verkregen onder de in die nationale bepalingen vastgestelde voorwaarden”.(31)
57. Ter ondersteuning hiervan heeft het Hof herhaaldelijk opgemerkt dat uit de bewoordingen van artikel 1, lid 1 en lid 2, onder a), artikel 7, lid 1, en artikel 15 van richtlijn 2003/88 uitdrukkelijk blijkt dat deze richtlijn enkel minimumvoorschriften vaststelt inzake veiligheid en gezondheid op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd en dat zij de bevoegdheid van de lidstaten om bepalingen toe te passen die gunstiger zijn voor de bescherming van de werknemers onverlet laat.(32)
58. Ik leid hieruit enerzijds af dat het aan de lidstaten en/of de sociale partners staat om te beslissen of zij de werknemers al dan niet een aanvullende jaarlijkse vakantie met behoud van loon toekennen bovenop de jaarlijkse vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken waarin artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 voorziet. Anderzijds moeten zij voor die aanvullende periode de voorwaarden voor het toekennen en het vervallen van de vakanties vaststellen, die kunnen verschillen van de beschermingsregels die het Hof heeft ontwikkeld met betrekking tot de door artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 gewaarborgde minimumperiode van jaarlijkse vakantie met behoud van loon. De voorschriften voor overdracht van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon kunnen dus variëren naargelang zij al dan niet de door artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 beschermde minimale jaarlijkse vakantie betreffen.
59. Evenwel zij opgemerkt dat wanneer de lidstaten en/of de sociale partners besluiten gebruik te maken van de hun door artikel 15 van deze richtlijn geboden mogelijkheid om gunstiger bepalingen van nationaal recht toe te passen die aansluiten bij de doelstelling van bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, het Unierecht daarop van toepassing blijft. Derhalve kan niet worden aangenomen dat de lidstaten en/of de sociale partners, wanneer zij verder gaan dan de in van artikel 7, lid 1, van deze richtlijn omschreven kern van minimumbescherming, een juridische ruimte betreden waarin zij weer volledig vrij zijn. In die zin moet de stelling dat het de lidstaten „vrijstaat om in hun nationale recht bepalingen op te nemen waarin wordt voorzien in gunstigere arbeidstijden en rusttijden voor de werknemers dan die waarin [richtlijn 2003/88] voorziet”(33), worden genuanceerd en vervolledigd door te verduidelijken dat het hier een begrensde vrijheid betreft.
60. Zoals het Hof immers recentelijk in herinnering heeft gebracht in zijn arrest van 13 december 2018, Hein(34), is het duidelijk dat de lidstaten en/of de sociale partners, wanneer zij voor de werknemers gunstiger maatregelen vaststellen, in casu door hun vakantiedagen toe te kennen bovenop de minimumperiode van vier weken, niet tegelijkertijd inbreuk mogen maken op de beschermingsregels van het Unierecht die in het kader van die minimumperiode van toepassing zijn. In die zaak konden de sociale partners dus geen beroep doen op de omstandigheid dat zij de werknemers meer vakantiedagen toekenden om het feit te compenseren dat laatstgenoemden tijdens de door artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 beschermde minimumperiode niet hun normale loon ontvingen.
61. Volgens het Hof „belet richtlijn 2003/88 [dus] weliswaar niet dat sociale partners krachtens een nationale regeling bij collectieve arbeidsovereenkomst regels vaststellen die algemeen bijdragen tot een verbetering van de arbeidsomstandigheden van de werknemers, maar de uitvoeringsbepalingen van deze regels moeten niettemin rekening houden met de grenzen die voortvloeien uit deze richtlijn”.(35) Die gunstiger maatregelen, „die verder gaan dan de in die bepaling gestelde minimumvereisten en die derhalve niet worden geregeld door die bepaling [...] mogen niet worden aangewend ter compensatie van de negatieve gevolgen die de werknemer ondervindt door de vermindering van de vergoeding waarop hij voor die vakantie recht heeft[, omdat anders] afbreuk [wordt] gedaan aan het in [artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88] gewaarborgde recht van de werknemer op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, waarvan het recht om gedurende zijn periode van rust en ontspanning economische voorwaarden te genieten die vergelijkbaar zijn met die rond de verrichting van zijn arbeid, integraal deel uitmaakt”.(36)
62. In een dergelijke situatie doet de a priori gunstiger maatregel voor werknemers, doordat daarbij aan laatstgenoemden meer vakantiedagen worden toegekend, in werkelijkheid afbreuk aan de door artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 gewaarborgde harde kern van minimumbescherming, in casu omdat inbreuk wordt gemaakt op de beschermingsregel volgens welke een werknemer zijn normale loon moet ontvangen voor de minimumduur van de jaarlijkse vakantie waarop hij op grond van diezelfde bepaling recht heeft. Om die reden moet een dergelijke maatregel worden geacht in strijd te zijn met die bepaling.(37)
63. In de onderhavige zaken wordt niet aangevoerd dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regelingen of cao’s afbreuk doen aan de door artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 gewaarborgde harde kern van minimumbescherming. In dit stadium van mijn analyse kan dus worden aangenomen dat die nationale regelingen of cao’s zonder die bepaling te schenden, kunnen voorschrijven dat de dagen jaarlijkse vakantie met behoud van loon die het door deze bepaling beschermde minimum van vier weken te boven gaan, niet kunnen worden overgedragen in geval van overlapping met ziekteverlofdagen.
64. Nagegaan moet nog worden of artikel 31, lid 2, van het Handvest kan leiden tot een andere oplossing. Hierover gaat de derde vraag van de verwijzende rechter.
2. Uitlegging van artikel 31, lid 2, van het Handvest
65. De derde prejudiciële vraag is voor het Hof aanleiding om te verduidelijken of een werknemer op grond van artikel 31, lid 2, van het Handvest aanspraak kan maken op een bescherming van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon die verder gaat dan die welke wordt gewaarborgd door artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88.
66. Meer bepaald moet in het kader van de onderhavige zaken worden nagegaan of artikel 31, lid 2, van het Handvest kan worden ingeroepen om de regel dat wanneer een ziekteverlof samenvalt met een jaarlijkse vakantie met behoud van loon, die vakantie naar een later tijdstip moet kunnen worden overgedragen, uit te breiden tot boven de duur van vier weken waarin artikel 7, lid 1, van die richtlijn voorziet.
67. Ik merk om te beginnen op dat deze vraag mijns inziens ontkennend moet worden beantwoord. De moeilijkheid bestaat evenwel in de keuze van het juridische pad dat moet worden gevolgd om tot dit antwoord te komen. Twee wegen zijn denkbaar.
68. Ofwel moet worden aangenomen dat het Handvest niet van toepassing is in een situatie waarin de lidstaten en/of de sociale partners besluiten om werknemers dagen jaarlijkse vakantie met behoud van loon toe te kennen bovenop de minimumduur van vier weken en deze dagen onderwerpen aan een bijzondere regeling, met name wat de overdracht ervan in geval van overlapping met ziekteverlofdagen betreft.
69. Ofwel moet worden aangenomen dat het Handvest wel van toepassing is in een dergelijke situatie waarin een verdergaande nationale bescherming wordt ingevoerd, maar dat artikel 31, lid 2, van het Handvest enkel strekt tot bescherming van de harde kern van minimumbescherming als door de Uniewetgever nader bepaald, te weten, in casu, een jaarlijkse vakantieperiode met behoud van loon die ten minste vier weken duurt. Hieruit volgt dat deze bepaling niet eraan in de weg staat dat de lidstaten en/of de sociale partners de aanvullende dagen jaarlijkse vakantie met behoud van loon aan andere regels onderwerpen dan die welke van toepassing zijn op de minimumduur van vier weken, daaronder begrepen wat de overdracht van die dagen in geval van samenvallen met ziekteverlofdagen betreft.
70. Er zij aan herinnerd dat het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon als beginsel van sociaal recht van de Unie niet alleen bijzonder belangrijk is, maar ook uitdrukkelijk is neergelegd in artikel 31, lid 2, van het Handvest, waaraan artikel 6, lid 1, VEU dezelfde juridische waarde toekent als aan de Verdragen.(38)
71. De grondrechten die aldus in de rechtsorde van de Unie worden gewaarborgd, kunnen toepassing vinden in alle situaties die worden beheerst door het recht van de Unie.(39)
72. Volgens artikel 51, lid 1, van het Handvest richten de bepalingen ervan zich „uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten”.
73. Voorts bepaalt artikel 6, lid 1, tweede alinea, VEU dat „[d]e bepalingen van het Handvest [...] geenszins een verruiming [inhouden] van de bevoegdheden van de Unie zoals bepaald bij de Verdragen”. Evenzo breidt, volgens artikel 51, lid 2, van het Handvest, „[d]it Handvest [...] het toepassingsgebied van het recht van de Unie niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken, schept geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie, noch wijzigt het de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken”.
74. Gelet hierop dient artikel 31, lid 2, van het Handvest alleen toepassing te vinden op de hoofdgedingen indien vaststaat dat de daarin aan de orde zijnde nationale regelingen of cao’s uitvoering geven aan richtlijn 2003/88.
75. Derhalve moet worden nagegaan of met de vaststelling door de lidstaten en/of de sociale partners van bepalingen die gunstiger zijn voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, overeenkomstig artikel 15 van richtlijn 2003/88, uitvoering wordt gegeven aan deze richtlijn.
76. In dit verband blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat „om te bepalen of een nationale regeling het Unierecht ten uitvoer brengt in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, onder meer [moet] worden nagegaan of zij de uitvoering van een Unierechtelijke bepaling beoogt, wat de aard van deze regeling is en of zij niet andere doelstellingen nastreeft dan die waarop het Unierecht ziet, ook al zou die regeling dit recht indirect kunnen beïnvloeden, en of er een Unierechtelijke regeling bestaat die specifiek is voor deze materie of deze kan beïnvloeden”.(40)
77. Zoals ik eerder heb geschetst, staan twee opvattingen tegenover elkaar wat de vraag betreft of nationale maatregelen als in de hoofdgedingen aan de orde het Unierecht ten uitvoer brengen.
78. Volgens de eerste opvatting begrenst artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 de omvang van de op de lidstaten rustende verplichting om de nodige maatregelen te nemen opdat elke werknemer een jaarlijkse vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken geniet. Aangenomen moet worden dat wanneer de lidstaten voor de werknemers gunstiger maatregelen vaststellen, zoals artikel 15 van richtlijn 2003/88 hun toestaat, zij buiten deze grenzen en dus buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn treden. Er kan dus niet worden aangenomen dat zij deze richtlijn ten uitvoer brengen. Bijgevolg is deze richtlijn, overeenkomstig artikel 51, lid 1, van het Handvest, niet van toepassing op een dergelijke situatie. Anders gezegd, aangezien het een situatie betreft die niet door het Unierecht wordt beheerst, vindt het Handvest geen toepassing. Omdat het Unierecht niet door de lidstaten ten uitvoer wordt gebracht, is het Hof dus niet bevoegd om artikel 31, lid 2, van het Handvest of enige andere bepaling ervan uit te leggen.(41) Zodra echter vaststaat dat een nationale regeling die verder gaat dan de harde kern van minimumbescherming een Unierechtelijke norm schendt, valt zij weer binnen de normatieve ruimte van het Unierecht en is het Handvest er dus op van toepassing.
79. Deze eerste opvatting vindt haar wortels in een aantal arresten van het Hof die getuigen van diens terughoudendheid om te oordelen dat nationale maatregelen die verder gaan dan een in een richtlijn omschreven harde kern van minimumbescherming, de algemene beginselen van het Unierecht moeten eerbiedigen.(42)
80. Deze tendens in de rechtspraak is voortgezet in het arrest van 10 juli 2014, Julián Hernández e.a.(43) In die zaak was het Hof met name verzocht om de draagwijdte te beoordelen van een met artikel 15 van richtlijn 2003/88 vergelijkbare bepaling, namelijk artikel 11, eerste alinea, van richtlijn 2008/94/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008 betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever(44), waarin is bepaald dat deze richtlijn „geen afbreuk [doet] aan de bevoegdheid van de lidstaten om wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen toe te passen of in te voeren die gunstiger zijn voor de werknemers”.
81. Na te hebben vastgesteld dat de door richtlijn 2008/94 opgelegde verplichting om werknemers bij insolvabiliteit van hun werkgever een minimumbescherming te bieden, niet was aangetast, heeft het Hof opgemerkt dat artikel 11, eerste alinea, van deze richtlijn „alleen vaststelt” dat die richtlijn geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de lidstaten om wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die de werknemers beter beschermen.(45) Volgens het Hof „kent deze bepaling, die is opgenomen in hoofdstuk V, met als opschrift ,Algemene en slotbepalingen’, [gelet op de bewoordingen ervan,] de lidstaten niet de mogelijkheid toe om op basis van het Unierecht wetten uit te vaardigen, maar beperkt zij zich ertoe om, anders dan de in de hoofdstukken I en II van deze richtlijn geboden mogelijkheden, de bevoegdheid van de lidstaten overeenkomstig het nationale recht te erkennen om buiten het kader van het stelsel van de richtlijn te voorzien in dergelijke gunstiger bepalingen”.(46) Het Hof heeft hieruit afgeleid dat „een bepaling van nationaal recht als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die werknemers louter een gunstiger bescherming biedt door uitoefening van de door artikel 11, eerste alinea, van richtlijn 2008/94 bevestigde bevoegdheid van de lidstaten, niet kan worden geacht binnen de werkingssfeer van deze richtlijn te vallen”.(47) Deze nationale bepaling kon dus niet worden geacht het Unierecht ten uitvoer te brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest en kon derhalve niet worden onderzocht in het licht van de waarborgen van het Handvest, met name artikel 20 ervan.(48)
82. Volgens de tweede opvatting moet daarentegen worden aangenomen dat wanneer de lidstaten voor de werknemers gunstiger maatregelen vaststellen, zoals artikel 15 van richtlijn 2003/88 hun toestaat, zij gebruikmaken van de bevoegdheid die hun uitdrukkelijk bij die bepaling is toegekend, waardoor zij deze richtlijn ten uitvoer brengen. Aangezien het een door het Unierecht beheerste situatie betreft, dient het Handvest dus toepassing te vinden. Dergelijke maatregelen moeten derhalve het Handvest eerbiedigen, net zoals zij de andere normen van het primaire en afgeleide recht van de Unie moeten eerbiedigen. Indien wordt aangenomen dat de lidstaten, door verdergaande nationale beschermingsmaatregelen vast te stellen, het Unierecht ten uitvoer brengen, is het Hof bevoegd om het Handvest uit te leggen in het kader van een prejudiciële verwijzing op grond van artikel 267 VWEU.
83. Deze tweede opvatting vindt haar oorsprong in de standpunten van verschillende advocaten-generaal en in een aantal arresten van het Hof, volgens welke nationale maatregelen die verder gaan dan de in een richtlijn omschreven harde kern van minimumbescherming of voorzien in strengere regels dan een richtlijn, het Unierecht en in het bijzonder de algemene beginselen van dit recht moeten eerbiedigen.(49)
84. Op sociaal gebied en met betrekking tot het Handvest vindt deze opvatting met name uitdrukking in het arrest van 18 juli 2013, Alemo-Herron e.a.(50), waarin het Hof heeft geoordeeld dat „artikel 3 van richtlijn [2001/23/EG van de Raad van 12 maart 2001 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende het behoud van de rechten van de werknemers bij overgang van ondernemingen, vestigingen of onderdelen van ondernemingen of vestigingen(51)], gelezen in samenhang met artikel 8 daarvan[(52)], [...] niet aldus [kan] worden uitgelegd dat het de lidstaten toestaat maatregelen te nemen die weliswaar gunstiger zijn voor de werknemers, maar de vrijheid van ondernemerschap van de verkrijger in de kern kunnen aantasten”.(53)
85. Ik geef de voorkeur aan de tweede opvatting.
86. De vaststelling van nationale maatregelen als in het hoofdgeding aan de orde, die verder gaan dan de door een richtlijn vastgestelde harde kern van minimumbescherming, vormt immers het nationale verlengstuk van de bepalingen van die richtlijn.(54) De vaststelling van maatregelen die voorzien in een verdergaande nationale bescherming vormt een wijze waarop richtlijnen waarin minimumvoorschriften zijn vastgelegd, ten uitvoer worden gebracht.(55)
87. Ik merk in dit verband op dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen, door werknemers meer dan vier weken vakantie toe te kennen, in lijn zijn met het door richtlijn 2003/88 nagestreefde doel, te weten het waarborgen van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers.
88. Net als elke handeling tot omzetting van een richtlijn, dienen maatregelen die in een verdergaande nationale bescherming voorzien het Unierecht en in het bijzonder de in het Handvest neergelegde grondrechten te eerbiedigen.(56) Wanneer een richtlijn de lidstaten een beoordelingsmarge laat, zijn zij gehouden deze te gebruiken in overeenstemming met de vereisten die voortvloeien uit de bescherming van de grondrechten.(57) In herinner er tevens aan dat de bepalingen van het afgeleide Unierecht, waarvan artikel 15 van richtlijn 2003/88 deel uitmaakt, moeten worden uitgelegd in het licht van het primaire Unierecht en dus van het Handvest.
89. Het is juist dat het Hof reeds tot de slotsom is gekomen dat „de grondrechten van de Unie in verband met een nationale regeling niet kunnen worden toegepast wanneer de Unievoorschriften op het betrokken gebied de lidstaten geen specifieke verplichting opleggen voor de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie”.(58) Het Hof heeft tevens geoordeeld dat „[h]et loutere feit dat een nationale maatregel binnen een gebied valt waarop de Unie over bevoegdheden beschikt, [...] deze maatregel dus niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht [kan] brengen en bijgevolg leiden tot de toepassing van het Handvest van de grondrechten”.(59)
90. Ik ben echter van mening dat een nationale maatregel die is genomen ter uitvoering van een bepaling van een richtlijn die een verdergaande nationale bescherming toestaat, een band met deze richtlijn vertoont, zodat die maatregel moet worden geacht het Unierecht ten uitvoer te brengen.
91. De omstandigheid dat een bepaling als artikel 15 van richtlijn 2003/88 de lidstaten een mogelijkheid tot handelen biedt en hun dus geen specifieke verplichting oplegt, wettigt mijns inziens niet de conclusie dat het Unierecht niet ten uitvoer wordt gebracht.
92. Ik merk in dit verband op dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat een bepaling van het Unierecht de lidstaten een discretionaire marge biedt, niet de vaststelling uitsluit dat zij het Unierecht ten uitvoer brengen.(60)
93. Voorts bepalen de in het VWEU opgenomen verdergaande nationale beschermingsbepalingen uitdrukkelijk dat zij ten uitvoer moeten worden gebracht met inachtneming van de Verdragen. Om die reden heeft het Hof zich, mijns inziens terecht, op dergelijke bepalingen gebaseerd om de vaststelling door de lidstaten van verdergaande beschermingsmaatregelen afhankelijk te stellen van de eerbiediging van het Unierecht, met name de algemene beginselen van dit recht.(61)
94. Ik merk in dit verband op dat richtlijn 2003/88 artikel 137 EG, thans artikel 153 VWEU, als rechtsgrondslag heeft. Artikel 153, lid 4, VWEU bepaalt dat de krachtens dit artikel vastgestelde bepalingen „[niet] beletten [...] dat een lidstaat maatregelen met een hogere graad van bescherming handhaaft of invoert welke met de Verdragen verenigbaar zijn”.(62)
95. Wanneer de lidstaten maatregelen vaststellen die verder gaan dan de minimumbeschermingsnormen waarin een richtlijn voorziet, moeten deze bepalingen dus in overeenstemming zijn met de andere bepalingen van het Unierecht en in het bijzonder met de Verdragen.(63)
96. Aangezien het Handvest de rang van primair recht heeft, lijkt het mij niet logisch om een restrictievere benadering te hanteren voor de toepasselijkheid ervan door aan te nemen dat de lidstaten, wanneer zij op grond van artikel 15 van richtlijn 2003/88 bepalingen vaststellen die gunstiger zijn voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, niet het Unierecht ten uitvoer brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest. Ik zie geen doorslaggevende reden waarom het Handvest de enige norm van het Unierecht zou moeten zijn waaraan de lidstaten zich niet hoeven te houden wanneer zij maatregelen nemen die verder gaan dan de minimumbescherming waarin een richtlijn voorziet.
97. Het argument dat het Handvest hoe dan ook van toepassing kan worden indien blijkt dat de betrokken nationale maatregel binnen de werkingssfeer van een andere Unierechtelijke bepaling valt of in strijd is met een dergelijke bepaling, lijkt mij een overbodige en enigszins gekunstelde omweg. Het komt mij niet alleen eenvoudiger maar ook logischer voor om aan te nemen dat de vaststelling door de lidstaten en/of de sociale partners van verdergaande beschermingsmaatregelen wordt omkaderd door de toepasselijkheid van de bepalingen van het Handvest, evenals die van het Unierecht als geheel.
98. Ik denk niet dat moet worden aangenomen dat het de lidstaten, wanneer zij overeenkomstig de verdergaande nationale beschermingsbepaling van artikel 15 van richtlijn 2003/88 maatregelen vaststellen die verder gaan dan de minimumvoorschriften van deze richtlijn, die een evenwicht tot stand brengt tussen de belangen van de werknemers en die van de werkgevers(64), vrijstaat om dit evenwicht te verstoren door maatregelen te nemen die de belangen van bepaalde categorieën werknemers bovenmatig of op discriminerende wijze bevoordelen, of onvoldoende rekening houden met de belangen van de werkgevers en de noodzaak om de goede werking van de onderneming te beschermen.(65) Met name mogen de op grond van artikel 15 van richtlijn 2003/88 vastgestelde gunstiger nationale bepalingen voor werknemers, die tot doel hebben de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te beschermen, niet verder gaan dan nodig is om die doelstelling te verwezenlijken. Bijgevolg kunnen de lidstaten dergelijke bepalingen vaststellen zolang deze verenigbaar zijn met de correcte tenuitvoerbrenging van het Unierecht en geen afbreuk doen aan andere door het Unierecht beschermde grondrechten.(66)
99. In die optiek is, ter illustratie, het Hof mijns inziens bevoegd om na te gaan of de op grond van artikel 15 van richtlijn 2003/88 vastgestelde maatregelen de in het Handvest neergelegde grondrechten, zoals het non-discriminatiebeginsel van artikel 21 ervan, eerbiedigen. Bovendien zou het Hof, zonder zijn bevoegdheid te overschrijden, kunnen onderzoeken of een verdergaande nationale beschermingsmaatregel het evenwicht tussen de belangen van de werknemers en die van de werkgevers onevenredig verstoort(67) en daardoor afbreuk doet aan de in artikel 16 van het Handvest neergelegde vrijheid van ondernemerschap.
100. Door aldus te werk te gaan, sluit het Hof mijns inziens aan bij de logica die ten grondslag ligt aan de toetsing van nationale maatregelen aan de door de Unie beschermde grondrechten, te weten dat de handhaving van deze rechten binnen de Unie moet worden verzekerd in het kader van het bestel en de doelstellingen van de Unie.(68)
101. In de context van de onderhavige zaken moet er tevens aan worden herinnerd dat „de lidstaten er krachtens het Unierecht bij de omzetting van richtlijnen acht op dienen te slaan dat zij zich baseren op een uitlegging daarvan die het mogelijk maakt een juist evenwicht tussen de verschillende in het Unierecht beschermde grondrechten te verzekeren. Bij de tenuitvoerlegging van de maatregelen ter omzetting van die richtlijnen moeten de autoriteiten en rechterlijke instanties van de lidstaten niet alleen hun nationale recht conform die richtlijnen uitleggen, maar er ook acht op slaan dat zij zich niet baseren op een uitlegging daarvan die zich niet zou verdragen met de genoemde grondrechten of andere algemene beginselen van Unierecht”, zoals het evenredigheidsbeginsel.(69) Bovendien volgt uit de rechtspraak van het Hof dat „[n]ationale autoriteiten en rechterlijke instanties [...] nationale maatstaven voor de bescherming van de grondrechten [mogen] toepassen, mits deze toepassing niet afdoet aan het beschermingsniveau dat wordt geboden door het Handvest, zoals dit wordt uitgelegd door het Hof, noch aan de voorrang, eenheid of doeltreffendheid van het Unierecht”.(70) Deze aanwijzingen ontleend aan de rechtspraak van het Hof maken het mijns inziens mogelijk om, indien zij worden toegepast in de situaties die in de onderhavige zaken aan de orde zijn, de beoordelingsruimte af te bakenen die een verdergaande nationale beschermingsbepaling als die van artikel 15 van richtlijn 2003/88 aan de nationale autoriteiten laat.
102. In casu wordt niet gesteld dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regelingen of cao’s inbreuk maken op andere bepalingen van het Handvest dan artikel 31, lid 2, ervan. Bijgevolg zal ik mijn analyse concentreren op laatstgenoemde bepaling, die, zoals ik eerder heb aangegeven, toepassing dient te vinden in de situaties die in de hoofdgedingen aan de orde zijn.
103. Het Hof heeft in de arresten van 6 november 2018, Bauer en Willmeroth(71), en 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften(72), de draagwijdte van deze bepaling onderzocht en geoordeeld dat zij rechtstreeks kon worden ingeroepen in een geschil tussen particulieren.
104. Om tot dit resultaat te komen, heeft het Hof met name opgemerkt dat „[d]oor in dwingende bewoordingen te bepalen dat ,iedere werknemer’ het ,recht’ heeft op ,jaarlijkse vakantie met behoud van loon’, zonder dienaangaande met name te verwijzen – zoals bijvoorbeeld het geval is in artikel 27 van het Handvest, in verband waarmee het arrest van 15 januari 2014, Association de médiation sociale[(73)], is gewezen – naar ‚de gevallen en [...] de voorwaarden waarin het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken voorzien’, geeft artikel 31, lid 2, van het Handvest uitdrukking aan het wezenlijke beginsel van sociaal recht van de Unie waarvan slechts kan worden afgeweken onder de strikte voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest en, in het bijzonder, onder eerbiediging van de wezenlijke inhoud van het grondrecht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon”.(74)
105. Volgens het Hof „[is] het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, dat voor alle werknemers is vastgelegd in artikel 31, lid 2, van het Handvest, [...] dus, wat het bestaan ervan betreft, zowel dwingend als onvoorwaardelijk [en] hoeft niet te worden geconcretiseerd in bepalingen van Unierecht of van nationaal recht – deze moeten enkel de juiste duur van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon en, zo nodig, de voorwaarden waaronder die vakantie kan worden opgenomen, vaststellen. Bijgevolg volstaat die bepaling op zich om aan de werknemers een recht te verlenen dat zij als zodanig kunnen doen gelden in een geschil tussen hen en hun werkgever in een situatie die onder het Unierecht en derhalve binnen de werkingssfeer van het Handvest valt.”(75)
106. Op Unieniveau bepaalt artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 de exacte duur van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon die, als minimumperiode, aan alle werknemers wordt gewaarborgd. In deze bepaling van afgeleid Unierecht wordt derhalve de draagwijdte van het in het Handvest neergelegde grondrecht nader bepaald. Zij regelt het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon dus nauwkeuriger door te bepalen dat deze periode niet korter mag zijn dan vier weken.
107. Mijns inziens verleent artikel 31, lid 2, van het Handvest werknemers geen recht op een jaarlijkse vakantieperiode met behoud van loon bovenop de aldus door de Uniewetgever nader bepaalde minimumduur.
108. Anders gezegd, omdat artikel 31, lid 2, van het Handvest geen bepaalde duur voorschrijft, volstaat een jaarlijkse vakantie met behoud van loon die in overeenstemming is met artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 om aan de vereisten van het Handvest te voldoen. Uit artikel 31, lid 2, van het Handvest kan geen recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon worden afgeleid dat de door de Uniewetgever vastgelegde minimumduur te boven gaat.
109. Gelet op het „symbiotische verband”(76) tussen het grondrecht van artikel 31, lid 2, van het Handvest op een jaarlijkse vakantieperiode met behoud van loon en het afgeleide Unierecht, dat de draagwijdte ervan nader bepaalt, is het logisch dat, in zaken waarin dit recht aan de orde is, zowel deze bepaling van het Handvest als artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 door het Hof worden toegepast en gezamenlijk worden uitgelegd om de doeltreffendheid van het recht op een jaarlijkse vakantie van ten minste vier weken te waarborgen.(77)
110. Deze gecombineerde lezing van artikel 31, lid 2, van het Handvest en de bepaling van afgeleid Unierecht die de draagwijdte van het aldus beschermde grondrecht nader bepaalt, heeft evenwel niet tot gevolg dat de duur van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon wordt vastgezet op vier weken, aangezien die duur altijd door de Uniewetgever kan worden gewijzigd op grond van de evolutie van de economische en sociale omstandigheden en de technologische ontwikkelingen, die de op de arbeidsverhoudingen van toepassing zijnde regelingen beïnvloeden.(78) Dat de Uniewetgever dus een belangrijke rol speelt bij de nadere bepaling van de draagwijdte van het grondrecht van artikel 31, lid 2, van het Handvest, is het onvermijdelijke gevolg van de niet alleen beknopte maar ook algemene aard van de formulering van de bepalingen van het Handvest.
111. Een dergelijke gecombineerde lezing bevordert de harmonieuze toepassing van het Handvest en het afgeleide Unierecht. Hierdoor kan in casu worden vermeden dat artikel 31, lid 2, van het Handvest wordt ingeroepen om de door het Hof op de enkele grondslag en met inachtneming van de minimumperiode van vier weken geleidelijk ontwikkelde beschermingsregels uit te breiden tot een jaarlijkse vakantie met behoud van loon die deze minimumduur te boven gaat.
112. Wanneer geen afbreuk wordt gedaan aan de wezenlijke inhoud van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon zoals nader bepaald in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88, dat wil zeggen de harde kern van minimumbescherming, kunnen mijns inziens de lidstaten en/of de sociale partners bijgevolg, zonder in strijd te handelen met artikel 31, lid 2, van het Handvest, voorwaarden vaststellen voor het toekennen, het overdragen en het vervallen van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon die de jaarlijkse vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken te boven gaat, die verschillen van de beschermingsregels die het Hof heeft vastgesteld met betrekking tot die minimumperiode van jaarlijkse vakantie met behoud van loon.
113. In concreto betekent dit dat artikel 31, lid 2, van het Handvest mijns inziens niet eraan in de weg staat dat nationale regelingen of cao’s bepalen dat de dagen van jaarlijkse vakantie met behoud van loon die de minimumduur van vier weken, zoals nader bepaald in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88, te boven gaan, niet kunnen worden overgedragen in geval van overlapping met ziekteverlofdagen.
114. Ik sluit mijn analyse af met drie reeksen opmerkingen.
115. In de eerste plaats heb ik, door de toepasbaarheid van het Handvest op situaties waarin verdergaande nationale beschermingsmaatregelen aan de orde zijn, te aanvaarden, en vervolgens de normatieve inhoud van artikel 31, lid 2, van het Handvest af te bakenen, het risico uitgesloten dat die bepaling aldus wordt uitgelegd dat zij werknemers een recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon toekent dat verder gaat dan de nadere bepalingen die de Uniewetgever ter uitvoering van dit grondrecht heeft vastgesteld. In casu is de nadere bepaling van de minimumduur van de door het Unierecht beschermde jaarlijkse vakantieperiode met behoud van loon opgenomen in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88, maar een dergelijke nadere bepaling kan worden gewijzigd.
116. Door een dergelijke redenering te volgen, treedt het Hof, in zijn rol van uitlegger van het Unierecht, mijns inziens niet buiten de grenzen van de hem toegekende bevoegdheden. Aangezien deze redenering niet leidt tot een wijziging van de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en haar lidstaten, is zij naar mijn mening niet in tegenspraak met artikel 51, lid 2, van het Handvest.
117. In de tweede plaats lijkt het mij van belang dat het Hof in de onderhavige zaken de weg bereidt om, in voorkomend geval, op doeltreffende wijze een einde te kunnen maken aan krachtens artikel 15 van richtlijn 2003/88 vastgestelde nationale maatregelen die een aantasting van de door het Handvest erkende grondrechten tot gevolg hebben. Het weigeren van de toepasselijkheid van het Handvest in situaties waarin dergelijke maatregelen in het geding zijn, kan mijns inziens de taak van het Hof in dit opzicht bemoeilijken, met name wanneer het verband tussen een nationale maatregel en een andere Unierechtelijke norm dan richtlijn 2003/88 moeilijk is vast te stellen.
118. Indien, in de derde plaats, het Hof oordeelt dat situaties waarin verdergaande nationale beschermingsmaatregelen aan de orde zijn, niet binnen het toepassingsgebied van het Handvest vallen en dus niet hoeven te worden getoetst aan artikel 31, lid 2, van het Handvest, blijft de vraag over de normatieve inhoud van die bepaling en de hiermee nauw verbonden vraag over de relatie ervan met artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 open. Het antwoord op deze vraag kan evenwel niet worden ontweken wanneer het Hof de draagwijdte van artikel 31, lid 2, van het Handvest moet verduidelijken in de context van maatregelen die door de instellingen van de Unie zijn vastgesteld.(79)
B. Tweede prejudiciële vraag
119. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 31, lid 2, van het Handvest rechtstreekse werking kan hebben in een geschil tussen particulieren.
120. Aangezien ik van mening ben dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regelingen of cao’s niet in strijd zijn met artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 of artikel 31, lid 2, van het Handvest, hoeft deze tweede vraag niet te worden onderzocht. Hoe dan ook, uit de arresten van 6 november 2018, Bauer en Willmeroth(80), en 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften(81), vloeit duidelijk een bevestigend antwoord op die vraag voort.
121. Bijgevolg, ook al kent, zoals uit het voorgaande volgt, artikel 31, lid 2, van het Handvest werknemers mijns inziens geen recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon toe dat verder gaat dan door de Uniewetgever nader bepaalde duur, draagt de mogelijkheid voor een werknemer om zich in een geschil met een particuliere werkgever op deze bepaling te beroepen, met het doel om nationale bepalingen die de harde kern van minimumbescherming aantasten, buiten toepassing te laten, ertoe bij dat aan die werknemer het daadwerkelijke genot van dit grondrecht wordt gewaarborgd. Hierin ligt de belangrijke bijdrage die artikel 31, lid 2, van het Handvest levert wanneer het wordt ingeroepen in een geschil tussen particulieren.
V. Conclusie
122. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Työtuomioistuin (arbeidsrechter, Finland) als volgt te beantwoorden:
„Artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd en artikel 31, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan nationale regelingen of collectieve arbeidsovereenkomsten als in de hoofdgedingen aan de orde, waaruit volgt dat dagen jaarlijkse vakantie met behoud van loon die een duur van vier weken te boven gaan, niet kunnen worden overgedragen in geval van overlapping met ziekteverlofdagen.”