FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
YVES BOT
föredraget den 4 juni 2019(1)
Förenade målen C‑609/17 och C‑610/17
Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö (TSN) ry
mot
Hyvinvointialan liitto ry (C‑609/17),
i närvaro av
Fimlab Laboratoriot Oy
och
Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry
mot
Satamaoperaattorit ry (C‑610/17),
i närvaro av
Kemi Shipping Oy
(begäran om förhandsavgörande från Arbetsdomstolen (Finland))
”Begäran om förhandsavgörande – Socialpolitik – Arbetstidens förläggning – Direktiv 2003/88/EG – Artikel 7.1 – Rätt till årlig betald semester om minst fyra veckor – Artikel 15 – Bestämmelser som bättre skyddar arbetstagarnas hälsa och säkerhet – Arbetstagare som är sjukskriven under den årliga semesterperioden – Vägran att överföra årlig semester till en senare tidpunkt om den omständigheten att semestern inte överförs inte innebär att den årliga semestern blir kortare än fyra veckor – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 31.2 – Tillämplighet – Situation som regleras av unionsrätten – Möjlighet att åberopa bestämmelsen i en tvist mellan enskilda”
I. Inledning
1. Respektive begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av artikel 7.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG av den 4 november 2003 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden,(2) och artikel 31.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.(3)
2. Respektive begäran har framställts inom ramen för två tvister mellan, i målet TSN (C‑609/17), Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö (TSN) ry (Hälso- och socialvårdens förhandlingsorganisation, Finland)(4) och Terveyspalvelualan liitto ry (numera Hyvinvointialan liitto ry (Serviceinrättningarnas arbetsgivarförening, Finland) och Fimlab Laboratoriot Oy, och i målet AKT (C‑610/17), Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry (Bil- och Transportbranschens Arbetarförbund, Finland) (5) och Satamaoperaattorit ry (Hamnoperatörerna, Finland) och Kemi Shipping Oy, angående vägran att bevilja två arbetstagare som var sjukskrivna under en period av årlig betald semester rätt att överföra semester motsvarande hela eller en del av den aktuella sjukledigheten till en senare tidpunkt. Det som framför allt kännetecknar respektive begäran om förhandsavgörande är att den period av årlig semester som sammanfaller med perioden av sjukledighet avser en period som går utöver den minimiperiod om fyra veckors betald semester som föreskrivs i artikel 7.1 i direktiv 2003/88.
3. Frågan huruvida artikel 31.2 i stadgan är direkt tillämplig i en tvist mellan enskilda diskuterades i domarna av den 6 november 2018, Bauer och Willmeroth,(6) och Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften.(7) Domstolen har utifrån en ”kompensationslogik”(8) gjort det möjligt att kompensera att direktiv saknar horisontell direkt effekt genom att slå fast att artikel 31.2 i stadgan är direkt tillämplig vid en tvist mellan enskilda, och således förstärkt den grundläggande rätten till årlig betald semester. Såsom domstolen har slagit fast i dessa domar kan denna horisontella effekt emellertid endast åberopas i situationer som regleras av unionsrätten. Det återstår fortfarande att enas om innebörden av detta uttryck.
4. I förevarande två mål ska domstolen ta ställning till tillämpningsområdet för artikel 31.2 i stadgan i situationer där medlemsstaterna och/eller arbetsmarknadens parter beslutar att bevilja arbetstagare betald årlig semester som går utöver den minimiperiod på fyra veckor som fastställs i artikel 7.1 i direktiv 2003/88, och denna ytterligare ledighet omfattas av ett system som skiljer sig från det system som gäller för minimiperioden på fyra veckor.
5. Bör sådana strängare nationella skyddsåtgärder anses falla utanför tillämpningsområdet för direktiv 2003/88 och därmed utanför tillämpningsområdet för stadgan, så att varken artikel 31.2 i stadgan eller någon annan bestämmelse i stadgan är tillämplig i sådana situationer? Eller bör sådana åtgärder, som antas i enlighet med bestämmelsen om strängare nationella skyddsåtgärder i artikel 15 i direktiv 2003/88, anses omfattas av denna bestämmelse och därmed av stadgan, så att både artikel 31.2 i stadgan och övriga bestämmelser i stadgan ska anses tillämpliga på sådana situationer?
6. Eftersom förevarande två mål rör stadgans tillämpningsområde rör de således även frågan om den konstitutionella balansen mellan unionen och medlemsstaterna.(9) Målen ger nämligen domstolen möjlighet att bland annat avgöra huruvida kriteriet om medlemsstaternas tillämpning av unionsrätten, i enlighet med artikel 51.1 i stadgan, är uppfyllt när medlemsstaterna antar – eller låter arbetsmarknadens parter anta – strängare nationella skyddsåtgärder.
7. I förevarande förslag till avgörande förordar jag att stadgan ska anses tillämplig på situationer som rör sådana åtgärder. Jag kommer därför att undersöka det normativa innehållet i artikel 31.2 i stadgan och klargöra förhållandet mellan stadgan och unionens sekundärrätt, i detta fall artikel 7.1 i direktiv 2003/88.
8. I praktiken innebär detta att jag i första hand föreslår att domstolen ska fastställa att artikel 7.1 i direktiv 2003/88 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för nationella regler eller kollektivavtal som föreskriver att en årlig betald semester som går utöver den minimiperiod på fyra veckor som föreskrivs i den bestämmelsen inte kan överföras till en senare tidpunkt när denna semesterperiod sammanfaller med en period av sjukledighet.
9. För det andra kommer jag att redogöra för varför jag anser att artikel 31.2 i stadgan inte ändrar denna lösning. Även om jag anser att denna bestämmelse bör anses vara tillämplig på sådana situationer som de som är i fråga i de nationella målen, anser jag inte att nämnda bestämmelse innebär att arbetstagare har rätt till en årlig betald semester som går utöver än den minimiperiod som unionslagstiftaren fastställt. Samtidigt understryker jag att domstolen, genom att tillämpa ett resonemang som utgår från att stadgan är tillämplig på situationer där strängare nationella skyddsåtgärder har införts, skulle förtydliga att sådana situationer omfattas av samtliga bestämmelser i stadgan.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
10. I artikel 1 i direktiv 2003/88, som har rubriken ”Ändamål och räckvidd” föreskrivs följande:
”1. I detta direktiv föreskrivs minimikrav på säkerhet och hälsa vid förläggningen av arbetstiden.
2. Detta direktiv skall tillämpas på
a) minimitider … för årlig semester …
…”
11. Artikel 7 i nämnda direktiv har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare får en årlig betald semester om minst fyra veckor i enlighet med vad som föreskrivs genom nationell lagstiftning eller praxis angående rätten till och beviljandet av en sådan semester.
2. Den årliga semestern får inte utbytas mot kontant ersättning, utom då anställningen avslutas.”
12. I artikel 15 i direktivet, som har rubriken ”Gynnsammare bestämmelser”, föreskrivs följande:
”Detta direktiv skall inte påverka medlemsstaternas rätt att tillämpa eller införa lagar eller andra författningar som bättre skyddar arbetstagarnas hälsa och säkerhet eller underlättar eller tillåter tillämpningen av kollektivavtal eller avtal mellan arbetsmarknadens parter som bättre skyddar arbetstagarnas hälsa och säkerhet.”
13. I artikel 17 i samma direktiv föreskrivs att medlemsstaterna får göra avvikelser från vissa av dess bestämmelser. Ingen avvikelse får dock göras från artikel 7 i direktivet.
B. Finländsk rätt
1. Semesterlagen
14. Semesterlagen (162/2005)(10) av den 18 mars 2005 har bland annat införlivat artikel 7 i direktiv 2003/88. Enligt 5 § första stycket i denna lag är en arbetstagare berättigad till semester under två och en halv vardag för varje full kvalifikationsmånad. Om anställningsförhållandet före utgången av kvalifikationsåret har fortgått utan avbrott en kortare tid än ett år, har arbetstagaren dock rätt till två semesterdagar för varje full kvalifikationsmånad.
15. Ett kvalifikationsår får högst omfatta tolv kvalifikationsmånader. Om en arbetstagare har 12 fulla kvalifikationsmånader under ett kvalifikationsår har arbetstagaren enligt semesterlagen rätt till antingen 24 eller 30 vardagar semester beroende på anställningsförhållandets varaktighet.
16. Enligt 4 § första stycket punkt 3 i semesterlagen avses med vardagar andra veckodagar än söndagar, kyrkliga högtidsdagar, självständighetsdagen, julaftonen, midsommaraftonen, påskaftonen och första maj. På en kalendervecka där inga av de nämnda dagarna infaller tas alltså sex semesterdagar ut.
17. Enligt 20 § andra stycket i semesterlagen ska 24 vardagar av semestern ges under semesterperioden (sommarsemester). Återstoden av semestern (vintersemester) ska ges senast före ingången av följande semesterperiod. Enligt 4 § första stycket punkt 2 i semesterlagen omfattar semesterperioden tiden från och med den 2 maj till och med den 30 september.
18. I den version som gällde under perioden 1 oktober 2013–31 mars 2016 hade 25 § första stycket i semesterlagen, i dess lydelse enligt lagen om ändring av semesterlagen (276/2013) av den 12 april 2013, följande lydelse:
”Om arbetstagaren på grund av förlossning, sjukdom eller olycksfall är arbetsoförmögen när semestern eller en del av den börjar eller under semestern, ska semestern på arbetstagarens begäran flyttas fram till en senare tidpunkt. Arbetstagaren har på egen begäran också rätt att flytta fram semestern eller en del av den, om det är känt att arbetstagaren under sin semester kommer att undergå sådan sjukvård eller annan därmed jämförbar vård att denne under tiden för vården är arbetsoförmögen.”
19. I dess lydelse enligt lagen om ändring av semesterlagen (182/2016) av den 18 mars 2016, som trädde i kraft den 1 april 2016, hade 25 § andra stycket i semesterlagen följande lydelse:
”Om arbetsoförmågan på grund av förlossning, sjukdom eller olycksfall börjar under semestern eller en del av den, har arbetstagaren på begäran rätt att få de dagar av arbetsoförmåga under sin semester som överstiger sex semesterdagar flyttade fram till en senare tidpunkt. De ovan avsedda självriskdagarna får inte minska arbetstagarens rätt till fyra veckors semester.”
2. Tillämpliga kollektivavtal
20. I Finland är det vanligt att längre semester än den som föreskrivs enligt semesterlagen avtalas genom kollektivavtal. Så är bland annat fallet med det kollektivavtal för hälso- och sjukvårdssektorn som serviceinrättningarnas arbetsgivareförening och TSN har ingått för perioden 1 mars 2014–31 januari 2017 (nedan kallat kollektivavtalet för hälsovårdsbranschen) och det kollektivavtal för sjöfartssektorn som hamnoperatörerna och AKT har ingått för perioden 1 februari 2014–31 januari 2017 (nedan kallat kollektivavtalet för sjöfartsbranschen).
21. Enligt 16 § första stycket i kollektivavtalet för hälsovårdsbranschen ”[fastställs] semesterförmånerna … enligt semesterlagen och bestämmelserna nedan”. Enligt 16 § sjunde stycket i samma kollektivavtal ”[ges] semestern … i enlighet med semesterlagen …”.
22. Enligt 10 § första och andra stycket i kollektivavtalet för sjöfartsbranschen ska ”en arbetstagares årliga semester fastställas i enlighet med den gällande semesterlagen” och ”årlig semester ska beviljas i enlighet med semesterlagen, om inte annat avtalats”.
23. På grundval av de kollektivavtal som avses i ovannämnda två punkter omfattades överföring av semester på grund av arbetsoförmåga, av de relevanta bestämmelserna i semesterlagen i den lydelse som gällde vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna.
III. Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
A. Målet TSN (C‑609/17)
24. Marika Luoma är sedan den 14 november 2011 tillsvidareanställd som laboratorieassistent vid företaget Fimlab Laboratoriot Oy.
25. På grundval av kollektivavtalet för hälsobranschen hade Marika Luoma med anledning av sin ålder rätt till årlig betald semester under 42 arbetsdagar, det vill säga sju veckor, för det kvalifikationsår som löpte ut den 31 mars 2015.
26. Efter att ha beviljats sex dagars semester under perioden måndagen den 7 september till söndagen den 13 september 2015 informerade Marika Luoma den 10 augusti 2015 sin arbetsgivare om att hon skulle genomgå ett kirurgiskt ingrepp den 2 september 2015 och begärde att den nämnda ledigheten skulle skjutas upp till ett senare datum. Med anledning av operationen beviljades Marika Luoma sjukledighet till och med den 23 september 2015. Av ovannämnda 42 semesterdagar hade Marika Luoma redan tagit ut 22 dagar, det vill säga tre veckor och fyra dagar. Fimlab Laboratoriot överförde de två första semesterdagarna som grundades på semesterlagen till en senare tidpunkt, men inte de resterande fyra semesterdagarna, som följde av kollektivavtalet för hälsovårdsbranschen, med åberopande av 16 § första och sjunde stycket i detta kollektivavtal och 25 § första stycket i semesterlagen i dess lydelse vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna.
27. TSN väckte i egenskap av organisation som företräder de arbetstagare som omfattas av kollektivavtalet för hälsovårdsbranschen talan vid Arbetsdomstolen (Finland) och yrkade att denna skulle slå fast att Marika Luoma på grund av sin arbetsoförmåga har rätt att överföra den semester som hon enligt kollektivavtalet beviljats för perioden 9–13 september 2015 till en senare tidpunkt. Enligt TSN hade Marika Luomas arbetsgivare i strid med artikel 7.1 i direktiv 2003/88 och artikel 31.2 i stadgan avslagit hennes ansökan om överföring av semesterdagar.
28. Serviceinrättningarnas arbetsgivare, i egenskap av organisation som företräder arbetsgivare, och Fimlab Laboratoriot har å sin sida gjort gällande att en sådan vägran inte strider mot bestämmelserna i unionsrätten, eftersom dessa bestämmelser inte är tillämpliga på den del av rätten till årlig betald semester som garanteras genom nationell lagstiftning eller genom kollektivavtal, och som går utöver den minimiperiod om fyra veckors årlig betald semester som föreskrivs i artikel 7 i direktiv 2003/88.
29. Den hänskjutande domstolen, som i detta sammanhang hänvisar dels till EU-domstolens dom av den 3 maj 2012, Neidel,(11)och dom av den 20 juli 2016, Maschek,(12) dels till dom av den 19 september 2013, Réexamen Commission/Strack,(13) och dom av den 30 juni 2016, Sobczyszyn,(14) anser att EU-domstolens rättspraxis inte gör det möjligt att fastställa huruvida tillämpningen av 25 § första stycket i semesterlagen, i förevarande fall genom kollektivavtalet för hälsovårdsbranschen, i den mån den begränsar rätten till årlig betald semester till den semester som förvärvats enligt semesterlagen, med undantag av den semester som förvärvats enligt ett kollektivavtal som varar längre än den lagstadgade semestern, är förenlig med de krav som följer av artikel 7.1 i direktiv 2003/88 och artikel 31.2 i stadgan.
30. Vad gäller den sistnämnda bestämmelsen frågar sig den hänskjutande domstolen dessutom om denna kan ha direkt effekt vid en tvist mellan enskilda.
31. Mot bakgrund av ovanstående beslutade Arbetsdomstolen (Finland) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Utgör artikel 7.1 i [direktiv 2003/88] hinder för en nationell bestämmelse i ett kollektivavtal eller en tolkning härav, enligt vilken en arbetstagare som är arbetsoförmögen när arbetstagarens årliga semester börjar eller under en del därav, oaktat arbetstagarens begäran, inte har rätt att överföra semester som faller inom den berörda tidsperioden och som arbetstagaren har rätt till enligt kollektivavtalet, om den omständigheten att den kollektivavtalsenliga semestern inte överförs inte innebär att arbetstagarens rätt till semester blir mindre än fyra veckor årlig semester?
2) Har artikel 31.2 i [stadgan] direkt effekt i ett anställningsförhållande mellan privata rättssubjekt, det vill säga direkt horisontell effekt?
3) Skyddar artikel 31.2 i [stadgan] den förvärvade rätten till semester, såvitt semesterns längd överskrider det minsta antalet årliga semesterdagar på fyra veckor som föreskrivs enligt artikel 7.1 i [direktiv 2003/88], och utgör denna bestämmelse i nämnda stadga hinder för en nationell bestämmelse i ett kollektivavtal eller en tolkning härav, enligt vilken en arbetstagare som är arbetsoförmögen när arbetstagarens årliga semester börjar eller under en del därav, oaktat arbetstagarens begäran, inte har rätt att överföra semester som faller inom den berörda tidsperioden och som arbetstagaren har rätt till enligt kollektivavtalet, om den omständigheten att den kollektivavtalsenliga semestern inte överförs inte innebär att arbetstagarens rätt till semester blir mindre än fyra veckor årlig semester?”
B. Målet AKT (C‑610/17)
32. Tapio Keränen är anställd av företaget Kemi Shipping.
33. Enligt kollektivavtalet för sjöfartsbranschen hade Tapio Keränen rätt till betald semester i 30 arbetsdagar, det vill säga fem veckor, för det kvalifikationsår som löpte ut den 31 mars 2016.
34. Efter att Tapio Keränen hade påbörjat sin årliga semester den 22 augusti 2016 blev han sjuk den 29 augusti 2016. Den företagsläkare som undersökte Tapio Keränen sjukskrev honom från och med det datumet till och med den 4 september 2016. Tapio Keränen ansökte därför om att få lov att överföra sex semesterdagar till en senare tidpunkt, vilket Kemi Shipping avslog med stöd av 10 § första och andra stycket i kollektivavtalet för sjöfartsbranschen och 25 § i semesterlagen, i dess lydelse enligt lagen om ändring av semesterlagen (nr 182/2016), och arbetsgivarna inkluderade dessa sex sjukledighetsdagar i den årliga betalda semester som Tapio Keränen hade rätt till.
35. I sin egenskap av organisation som företräder de arbetstagare som omfattas av kollektivavtalet för sjöfartsbranschen väckte AKT talan vid Arbetsdomstolen (Finland) och yrkade att denna skulle slå fast att tillämpningen av 10 § första och andra stycket och i nämnda kollektivavtal inte innebär att 25 § andra stycket i semesterlagen ska tillämpas, eftersom den sistnämnda bestämmelsen strider mot artikel 7.1 i direktiv 2003/88 och artikel 31.2 i stadgan.
36. Hamnoperatörerna, den organisation som företräder arbetsgivarna, och Kemi Shipping gjorde, av samma skäl som anförts i punkt 28 i förevarande förslag till avgörande, gällande att 25 § andra stycket i semesterlagen inte strider mot nämnda unionsbestämmelser.
37. Av samma skäl som anges i beslutet om hänskjutande i målet TSN (C‑609/17) anser den hänskjutande domstolen att det av EU-domstolens praxis, som det hänvisas till i punkt 29 i förevarande förslag till avgörande, inte går att avgöra om tillämpningen av 25 § andra stycket i semesterlagen, i förevarande fall genom kollektivavtalet för sjöfartsbranschen, är förenlig med de krav som följer av artikel 7.1 i direktiv 2003/88 och artikel 31.2 i stadgan, såvitt en arbetstagare som blir arbetsoförmögen på grund av sjukdom under sin årliga semester eller en del därav, oaktat sin begäran, inte har rätt att överföra de första sex dagarna av den arbetsoförmåga som faller inom semesterperioden, så länge dessa karensdagar inte minskar arbetstagarens rätt till fyra veckors betald semester.
38. Mot bakgrund av ovanstående beslutade Arbetsdomstolen (Finland) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Utgör artikel 7.1 i [direktiv 2003/88] hinder för en nationell bestämmelse i ett kollektivavtal eller en tolkning härav, enligt vilken en arbetstagare som blir arbetsoförmögen på grund av sjukdom under sin årliga semester eller en del därav, oaktat sin begäran, inte har rätt att överföra de första sex dagarna av arbetsoförmåga som faller inom semesterperioden, så länge dessa karensdagar inte minskar arbetstagarens rätt till fyra veckors semester?
2) Har artikel 31.2 i [stadgan] direkt effekt i ett anställningsförhållande mellan privata rättssubjekt, det vill säga direkt horisontell effekt?
3) Skyddar artikel 31.2 i [stadgan] den förvärvade rätten till semester, såvitt semesterns längd överskrider det minsta antalet årliga semesterdagar på fyra veckor som föreskrivs enligt artikel 7.1 i [direktiv 2003/88], och utgör denna bestämmelse i nämnda stadga hinder för en nationell bestämmelse i ett kollektivavtal eller en tolkning härav, enligt vilken en arbetstagare som blir arbetsoförmögen på grund av sjukdom under sin årliga semester eller en del därav, oaktat sin begäran, inte har rätt att överföra de första sex dagarna av arbetsoförmåga som faller inom semesterperioden, så länge dessa karensdagar inte minskar arbetstagarens rätt till fyra veckors semester?”
IV. Rättslig bedömning
A. Den första och den tredje frågan
39. Genom sin första och tredje fråga i vart och ett av de förenade målen, som det enligt min mening är nödvändigt att behandla tillsammans, vill den hänskjutande domstolen i huvudsak att EU-domstolen ska ta ställning till huruvida artikel 7.1 i direktiv 2003/88 och artikel 31.2 i stadgan ska tolkas så, att dessa utgör hinder för sådana nationella bestämmelser eller kollektivavtal som de i de nationella målen, av vilka följer att en period av betald semester som går utöver minimiperioden på fyra veckor inte får överföras till en senare tidpunkt om denna period sammanfaller med en period av sjukledighet.
1. Tolkning av artikel 7.1 i direktiv 2003/88.
40. Det ska inledningsvis erinras om att det följer av själva lydelsen av artikel 7.1 i direktiv 2003/88, från vilken det enligt direktivet inte är tillåtet att avvika, att varje arbetstagare har rätt till årlig betald semester om minst fyra veckor. Denna rätt till årlig betald semester måste enligt domstolens fasta praxis betraktas som en princip av särskild betydelse i unionens sociala regelverk.(15) Nämnda rättighet, som varje arbetstagare åtnjuter, stadfästs uttryckligen i artikel 31.2 i stadgan, som enligt artikel 6.1 FEU har samma rättsliga värde som fördragen.(16)
41. Enligt domstolen är syftet med rätten till årlig betald semester, som tillerkänns alla arbetstagare genom artikel 7 i direktiv 2003/88, att ”arbetstagaren dels ska kunna vila sig från utförandet av de arbetsuppgifter som åligger honom eller henne enligt anställningsavtalet, dels åtnjuta en period av avkoppling och fritid”.(17)
42. Detta syfte – ”som skiljer rätten till årlig betald semester från andra typer av ledighet som eftersträvar andra syften – utgår från antagandet att arbetstagaren verkligen arbetat under beräkningsperioden. Målsättningen att ge arbetstagaren möjlighet att vila sig förutsätter nämligen att han eller hon har bedrivit en verksamhet som – för att säkerställa skydd för vederbörandes säkerhet och hälsa i enlighet med vad som stadgas i direktiv 2003/88 – motiverar att komma i åtnjutande av en period för vila, avkoppling och rekreation. Följaktligen ska rätten till årlig betald semester i princip beräknas utifrån de perioder av faktiskt arbete som fullgjorts enligt anställningsavtalet”.(18)
43. Härav följer att en arbetstagare endast kan förvärva rätt till årlig betald semester enligt artikel 7.1 i direktiv 2003/88 ”för perioder då denne verkligen utfört arbete”.(19)
44. Domstolen har i de mål som anhängiggjorts vid den utvecklat en rättspraxis vars gemensamma drag är att se till att arbetstagare faktiskt kan utnyttja de perioder av vila och avkoppling som de tillerkänns i artikel 7.1 i direktiv 2003/88. Arbetstagare ske exempelvis under dessa perioder åtnjuta ekonomiska villkor som är jämförbara med dem för utövandet av tjänsten.(20)
45. Domstolen har dessutom slagit fast att en medlemsstat ”i vissa specifika situationer där arbetstagaren är oförmögen att utföra sina arbetsuppgifter, bland annat på grund av att han eller hon är sjukskriven i vederbörlig ordning, inte som villkor för rätt till årlig betald semester kan uppställa som krav att arbetstagarna faktiskt måste ha arbetat … När det gäller rätten till årlig betald semester jämställs således arbetstagare som är frånvarande från arbetet på grund av sjukskrivning under referensperioden med dem som faktiskt har arbetat under denna period”.(21)
46. Denna praxis, som grundas på domen av den 20 januari 2009, Schultz-Hoff m.fl.,(22) innebär att de berörda arbetstagarna har rätt att ta ut sin betalda årliga semester vid en senare tidpunkt när semesterperioden sammanfaller med en period av sjukledighet.
47. Domstolen är således av uppfattningen att ”när en årlig semester sammanfaller med en sjukledighet ska artikel 7.1 i direktiv 2003/88 tolkas så, att den utgör hinder för nationella bestämmelser eller nationell praxis som innebär att rätten till årlig betald semester förfaller vid utgången av beräkningsperioden och/eller vid utgången av en i nationell rätt fastställd period under vilken semester som inte tagits ut under beräkningsperioden får tas ut när arbetstagaren har varit sjukskriven under hela eller en del av beräkningsperioden och denne således inte haft någon verklig möjlighet att utnyttja denna rätt”.(23)
48. Domstolen har nämligen slagit fast att ”syftet med rätten till årlig betald semester, som är att arbetstagaren ska kunna vila sig och åtnjuta en period av avkoppling och fritidsaktiviteter, skiljer sig från syftet med rätten till sjukledighet, som är att arbetstagaren ska kunna tillfriskna från en sjukdom”.(24)
49. Med hänsyn till att dessa två typer av ledighet har helt olika syften har domstolen slagit fast att ”en arbetstagare som är sjukledig under en i förväg fastställd årlig semesterperiod har rätt att, på egen begäran och för att faktiskt kunna utnyttja sin årliga semester, ta ut semester under en annan period än den som sammanfaller med sjukledigheten”.(25)
50. Att en period av sjukledighet sammanfaller med den årliga betalda semestern utgör därför inte hinder för arbetstagaren att ta ut den intjänade årliga semestern vid en senare tidpunkt. En arbetstagare som är sjukskriven under den ursprungligen fastställda semesterperioden har rätt att – efter sjukskrivningen – ta ut sin årliga semester vid en senare tidpunkt. Domstolen har dessutom slagit fast ”att förläggningen av den nya årliga semesterperioden, som motsvarar den tid som den ursprungligen fastställda semesterperioden och sjukledigheten överlappar varandra, ska ske enligt tillämpliga nationella bestämmelser och förfaranden för förläggning av arbetstagares semester, med beaktande av de olika intressen som gör sig gällande, särskilt tvingande skäl som rör företagets intresse”.(26)
51. Det är dock viktigt att precisera att denna rättspraxis har utvecklats av domstolen inom ramen för tolkningen av artikel 7.1 i direktiv 2003/88 och därför endast avser den rätt till årlig betald semester som denna bestämmelse tillerkänner arbetstagare. Detsamma gäller för övrigt för de andra regler som domstolen har fastställt, såsom regeln om att arbetstagare ska få ett belopp som motsvarar deras normala ersättning under den årliga semester som garanteras dem enligt den bestämmelsen.(27)
52. Syftet med artikel 7.1 i direktiv 2003/88 är därför endast att skydda själva kärnan i minimiskyddet, det vill säga rätten till årlig betald semester om minst fyra veckor, dock under förutsättning att arbetstagaren har utfört en faktisk anställningsperiod som ger rätt till en så lång ledighet. Om det däremot rör sig om en kompletterande årlig betald semester, som en arbetstagare har rätt till enligt nationell lagstiftning, kan det i nationella bestämmelser eller kollektivavtal fastställas villkor för intjänande och upphörande av sådan ledighet som skiljer sig från de skyddsbestämmelser som följer av tolkningen av artikel 7.1 i direktiv 2003/88.(28)
53. Av ovanstående följer att om de beslut om avslag på ansökningarna om överföring av årlig betald semester som meddelades arbetstagarna i förevarande mål hade rört semesterdagar som ingår i den minimiperiod om fyra veckors årligt betald semester som garanteras genom artikel 7.1 i direktiv 2003/88, skulle de nationella bestämmelserna eller kollektivavtalen ha ansetts strida mot denna bestämmelse. Jag erinrar om att de två nationella målen rör årlig betald semester som inte fick överföras, även om de berörda arbetstagarna faktiskt inte hade möjlighet att utnyttja semestern på grund av att de var sjukskrivna under perioden av årlig betald semester. Dessa sjukskrivningsperioder var kortvariga, vilket innebär att frågan om den maximala längden på överföring av den årliga betalda semestern, som eventuellt kan uppstå i ett sammanhang som kännetecknas av långvarig sjukfrånvaro,(29) inte uppstår i förevarande fall.
54. I den mån överlappningen av sjukledighet och årlig betald semester inte påverkar den minimiperiod på fyra veckor som skyddas genom artikel 7.1 i direktiv 2003/88, men däremot en period med årlig betald semester som går utöver denna period, strider det inte mot nämnda bestämmelse att det till följd av en nationell bestämmelse eller ett kollektivavtal är omöjligt att ta ut sådan ledighet vid en senare tidpunkt. En ökning av rätten till årlig betald semester utöver det minimum som föreskrivs i artikel 7.1 i direktiv 2003/88 utgör nämligen en åtgärd som gynnar arbetstagarna och som går utöver minimikraven i denna bestämmelse, varför de inte kan anses regleras i densamma.(30)
55. I detta sammanhang bör det noteras att domstolen redan vid flera tillfällen har medgett att medlemsstaterna har möjlighet att överskrida den grundläggande minimiskyddsnivå som garanteras genom artikel 7.1 i direktiv 2003/88.
56. Av domstolens praxis följer således att direktiv 2003/88 inte utgör hinder för ”nationella bestämmelser vari föreskrivs en rätt till årlig betald semester under mer än fyra veckor som beviljas och erhålles enligt villkor som fastställs i nationell rätt”.(31)
57. Domstolen har till stöd för denna uppfattning flera gånger slagit fast att det av ordalydelsen i artiklarna 1.1, 1.2 a, 7.1 och 15 i direktiv 2003/88 uttryckligen följer att ändamålet med direktivet endast är att föreskriva minimikrav på säkerhet och hälsa vid förläggningen av arbetstiden och att direktivet inte påverkar medlemsstaternas rätt att tillämpa nationella bestämmelser som bättre skyddar arbetstagarna.(32)
58. Av detta drar jag slutsatsen att det är upp till medlemsstaterna och/eller arbetsmarknadens parter att besluta om de ska bevilja ytterligare årlig betald semester för arbetstagare utöver den årliga minimiledighet på fyra veckor som fastställs i artikel 7.1 i direktiv 2003/88. Vad gäller denna ytterligare period är det vidare upp till medlemsstaterna att fastställa villkoren för att bevilja eller inte bevilja ledighet, vilka kan skilja sig från de skyddsbestämmelser som domstolen har fastställt i förhållande till den minimiperiod för årlig betald semester som garanteras genom artikel 7.1 i direktiv 2003/88. Metoderna för överföring av årlig betald semester kan således variera beroende på om det rör sig om den minimiperiod av årlig semester som garanteras genom artikel 7.1 i direktiv 2003/88 eller inte.
59. Det är dock viktigt att klargöra att om medlemsstaterna och/eller arbetsmarknadens parter beslutar att utnyttja sin möjlighet att med stöd av artikel 15 i nämnda direktiv införa nationella bestämmelser som bättre skyddar arbetstagarnas säkerhet och hälsa, såsom en förlängning av denna målsättning, så omfattas de även i fortsättningen av unionsrätten. Det kan därför inte anses att medlemsstaterna och/eller arbetsmarknadens parter, när de går utöver det grundläggande minimiskydd som definieras i artikel 7.1 i direktivet, träder in på ett rättsområde där de kan agera helt fritt. Konstaterandet att det står medlemsstaterna ”fritt att i sina respektive nationella rättssystem anta bestämmelser avseende längden på arbetstid och viloperioder som är mer fördelaktiga för arbetstagarna än dem som föreskrivs i [direktiv 2003/88]”(33) måste därför nyanseras och kompletteras med en specificering om att det rör sig om en begränsad frihet.
60. Såsom domstolen nyligen påpekade i sin dom av den 13 december 2018, Hein,(34) är det uppenbart att medlemsstaterna och/eller arbetsmarknaden parter, när de vidtar åtgärder som är mer fördelaktiga för arbetstagarna, i förevarande fall genom att bevilja dem fler semesterdagar än de dagar som ingår i minimiperioden på fyra veckor, inte samtidigt får åsidosätta de skyddsbestämmelser i unionsrätten som är tillämpliga inom denna minimiperiod. I det målet kunde arbetsmarknadens parter därför inte åberopa den omständigheten att de hade beviljat arbetstagarna fler semesterdagar som kompensation för att arbetstagarna inte fick sin ordinarie lön under den minimiperiod som avses i artikel 7.1 i direktiv 2003/88.
61. Enligt domstolen utgör ”direktiv 2003/88 [således] inte hinder mot att arbetsmarknadens parter genom kollektivavtal i enlighet med nationell lagstiftning antar regler som syftar till att rent allmänt förbättra arbetstagarnas arbetsvillkor, men de begränsningar som följer av direktivet måste emellertid beaktas i de nationella genomförandebestämmelserna.(35) Dessa åtgärder som gynnar arbetstagarna och ”som går utöver minimikraven i denna bestämmelse, [och därför] inte kan anses regleras i densamma … får inte användas för att kompensera den negativa verkan för arbetstagaren av en minskning av ersättningen under denna semester, vilket i så fall skulle innebära att rätten till årlig betald semester enligt [artikel 7.1 i direktiv 2003/88] äventyras. Denna rätt utgör en integrerad del av arbetstagarens rätt att under sin period av vila och avkoppling åtnjuta ekonomiska villkor som är jämförbara med dem för utövandet av dennes yrkesverksamhet”.(36)
62. I en sådan situation innebär den åtgärd som a priori är mest fördelaktig för arbetstagarna, eftersom den ger dem fler semesterdagar, i praktiken ett åsidosättande av det grundläggande minimiskydd som garanteras genom artikel 7.1 i direktiv 2003/88, i förevarande fall eftersom åtgärden påverkar den skyddsbestämmelse enligt vilken arbetstagaren ska få den ordinarie lön under den årliga minimisemester som denna har rätt till enligt samma bestämmelse. En sådan åtgärd måste därför anses strida mot den bestämmelsen.(37)
63. Inom ramen för förevarande mål har det inte gjorts gällande att de nationella bestämmelser eller kollektivavtal som är i fråga i de nationella målen äventyrar själva kärnan i det minimiskydd som garanteras genom artikel 7.1 i direktiv 2003/88. I detta skede av min analys konstaterar jag därför att det i dessa nationella bestämmelser eller kollektivavtal, utan att nämnda bestämmelse åsidosätts, får föreskrivas att det antal dagar med årlig betald semester som överstiger den minimiperiod på fyra veckor som skyddas av den bestämmelsen inte kan överföras om dessa dagar sammanfaller med en period av sjukledighet.
64. Det återstår att avgöra huruvida artikel 31.2 i stadgan kan leda till en annan lösning. Detta är föremålet för den hänskjutande domstolens tredje fråga.
2. Tolkningen av artikel 31.2 i stadgan
65. I sin tredje fråga har den hänskjutande domstolen uppmanat EU-domstolen att klargöra huruvida artikel 31.2 i stadgan gör det möjligt för en arbetstagare att åberopa ett mer långtgående skydd av rätten till årlig betald semester än det skydd som garanteras genom artikel 7.1 i direktiv 2003/88.
66. I förevarande mål är det närmare bestämt nödvändigt att fastställa huruvida artikel 31.2 i stadgan kan åberopas för att utvidga regeln om att årlig betald semester kan överföras till en senare tidpunkt om den betalda semestern sammanfaller med en period av sjukledighet, så att denna regel även gäller utöver den period på fyra veckor som fastställs i artikel 7.1 i nämnda direktiv.
67. Låt mig redan från början slå fast att jag anser att denna fråga bör besvaras nekande. Det svåra är dock att välja vilka juridiska argument som ska åberopas för att komma fram till detta svar. Enligt min mening är två alternativ tänkbara.
68. Antingen ska det slås fast att stadgan inte är tillämplig på en situation där medlemsstaterna och/eller arbetsmarknadens parter beslutar att bevilja arbetstagare en längre årlig betald semester än minimiperioden på fyra veckor, och låta dessa ytterligare semesterdagar omfattas av en särskild ordning, särskilt vad gäller överföringen av semesterdagar till en senare tidpunkt om de sammanfaller med en period av sjukledighet.
69. Eller så ska det slås fast att stadgan visst är tillämplig i en sådan situation med strängare nationella skyddsåtgärder, men att artikel 31.2 i stadgan endast syftar till att skydda det grundläggande minimiskydd som fastställts av unionslagstiftaren, i förevarande fall en årlig betald semester på minst fyra veckor. Av detta följer att denna bestämmelse inte hindrar medlemsstaterna och/eller arbetsmarknadens parter från att låta ytterligare årlig betald semester omfattas av andra regler än dem som gäller för minimiperioden på fyra veckor, inbegripet en senareläggning av dessa dagar i händelse av att de sammanfaller med en period av sjukledighet.
70. Det bör erinras om att rätten till årlig betald semester inte enbart har en särskild betydelse såsom utgörande en princip i unionens sociala regelverk. Denna rätt slås dessutom uttryckligen fast i artikel 31.2 i stadgan, som enligt artikel 6.1 FEU har samma rättsliga värde som fördragen.(38)
71. De grundläggande rättigheter som på så sätt garanteras i unionens rättsordning kan emellertid tillämpas i alla fall som omfattas av unionsrätten.(39)
72. Enligt artikel 51.1 i stadgan riktar sig dess bestämmelser ”till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten”.
73. I artikel 6.1 andra stycket FEU anges dessutom att ”[b]estämmelserna i stadgan inte på något sätt ska utöka unionens befogenheter så som de definieras i fördragen”. På samma sätt anges följande i artikel 51.2 i stadgan: ”Denna stadga innebär inte någon utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten utanför unionens befogenheter, medför varken någon ny befogenhet eller någon ny uppgift för unionen och ändrar heller inte de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen”.
74. Mot bakgrund av ovanstående kan artikel 31.2 i stadgan tillämpas endast på de nationella målen om det kan slås fast att syftet med de nationella bestämmelser eller kollektivavtal som är i fråga i de nationella målen är att tillämpa direktiv 2003/88.
75. Detta medför att det är nödvändigt att undersöka huruvida den omständigheten att medlemsstaterna och/eller arbetsmarknadens parter, med stöd av artikel 15 i direktiv 2003/88, har antagit bestämmelser som bättre skyddar arbetstagarnas säkerhet och hälsa utgör en tillämpning av det direktivet.
76. Av domstolens praxis framgår att ”[f]ör att det ska kunna fastställas om en nationell åtgärd innebär en tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan, måste det … prövas, bland annat, huruvida den nationella lagstiftningen i fråga syftar till att genomföra en unionsrättslig bestämmelse, vilken slags lagstiftning det rör sig om och huruvida den eftersträvar andra mål än dem som omfattas av unionsrätten, även om den kan påverka unionsrätten indirekt, samt huruvida det finns några specifika unionsrättsliga bestämmelser på området eller några sådana bestämmelser som kan påverka detta”.(40)
77. Som påpekats ovan finns det två motstridiga uppfattningar om huruvida sådana nationella åtgärder som åtgärderna i de nationella målen kan klassificeras som tillämpning av unionsrätten.
78. Enligt den första uppfattningen begränsar artikel 7.1 i direktiv 2003/88 omfattningen av medlemsstaternas skyldighet att vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare får en årlig betald semester om minst fyra veckor. Det ska konstateras att när medlemsstaterna antar åtgärder som är mer gynnsamma för arbetstagarna, vilket är tillåtet enligt artikel 15 i direktiv 2003/88, går de utanför dessa ramar och därmed utanför tillämpningsområdet för det direktivet. De kan därför inte anses tillämpa direktivet. Följaktligen kan stadgan, i enlighet med artikel 5.1 i densamma, inte tillämpas på en sådan situation. Eftersom det rör sig om en situation som inte regleras av unionsrätten kan stadgan med andra ord inte tillämpas. Eftersom medlemsstaterna inte tillämpar unionsrätten är domstolen således inte behörig att tolka artikel 31.2 i stadgan, eller någon annan bestämmelse i denna.(41) Så snart det konstaterats att en nationell bestämmelse som går längre än det grundläggande minimiskyddet strider mot en unionsrättslig norm omfattas emellertid den nationella bestämmelsen åter av unionsrätten, och därför av stadgans tillämpningsområde.
79. Den första uppfattningen bygger på ett antal domar från EU-domstolen som visar domstolens ovilja att låta nationella åtgärder, som går längre än det grundläggande minimiskydd som fastställs i ett direktiv, omfattas av de allmänna principerna i unionsrätten.(42)
80. Denna rättspraxis har utvidgats genom domen av den 10 juli 2014, Julián Hernández m.fl.(43) I det målet uppmanades domstolen bland annat att bedöma tillämpningsområdet för en bestämmelse som är jämförbar med den i artikel 15 i direktiv 2003/88, nämligen artikel 11 första stycket i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/94/EG av den 22 oktober 2008 om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens,(44) i vilken det föreskrivs att direktivet inte ska ”påverka medlemsstaternas rätt att tillämpa eller utfärda lagar eller andra författningar som är gynnsammare för arbetstagarna”.
81. Efter att ha slagit fast att den skyldighet att ge arbetstagare ett minimiskydd vid arbetsgivarens insolvens som avses i direktiv 2008/94 inte påverkats, konstaterade domstolen att det i artikel 11 första stycket i det direktivet ”endast anges” att direktivet inte ska påverka medlemsstaternas rätt att utfärda lagar eller andra författningar som är gynnsammare för arbetstagarna.(45) Domstolen slog fast att ”[s]ett till lydelsen av denna bestämmelse, vilken återfinns i kapitel V med rubriken ”Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser”, ger den inte medlemsstaterna någon rätt att lagstifta med stöd av unionsrätten, utan den innebär endast, till skillnad från befogenheterna enligt kapitel I och II i nämnda direktiv, ett erkännande av medlemsstaternas befogenhet enligt nationell rätt att införa sådana gynnsammare bestämmelser utanför ramarna för det system som upprättas genom direktivet”.(46) Härav följer enligt domstolen att ”en bestämmelse i nationell rätt, såsom den som är i fråga i det nationella målet, som endast innebär att arbetstagarna ges ett gynnsammare skydd till följd av utövandet av medlemsstaternas exklusiva befogenhet – som bekräftas i artikel 11 första stycket i direktiv 2008/94 – inte kan anses ingå i tillämpningsområdet för detta direktiv”.(47) Denna nationella bestämmelse kan inte betraktas som en tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan och den kan således inte bedömas mot bakgrund av de garantier som ges i stadgan och särskilt i artikel 20.(48)
82. Enligt den andra uppfattningen ska det däremot slås fast att medlemsstaterna, när de antar åtgärder som är mer fördelaktiga för arbetstagarna – vilket är tillåtet enligt artikel 15 i direktiv 2003/88 – ska anses utöva den möjlighet som uttryckligen medges dem i den bestämmelsen, och att detta bör likställas med en tillämpning av direktivet. Eftersom detta är en situation som regleras av unionsrätten är stadgan tillämplig. Sådana åtgärder måste därför vara förenliga med stadgan, och följa de övriga normer som föreskrivs i unionens primär- och sekundärrätt. Eftersom medlemsstaterna måsta anses tillämpa unionsrätten när de vidtar strängare nationella skyddsåtgärder, är domstolen behörig att tolka stadgan inom ramen för en begäran om förhandsavgörande som framställts med stöd av artikel 267 FEUF.
83. Denna andra uppfattning bygger på flera generaladvokaters förslag till avgöranden och flera domar från EU-domstolen, enligt vilka nationella åtgärder som går utöver det grundläggande minimiskydd som fastställs i ett direktiv eller som föreskriver strängare regler än de som ingår i ett direktiv måste vara förenliga med unionsrätten, och särskilt dess allmänna principer.(49)
84. Vad gäller det sociala området och stadgan har denna uppfattning bland annat kommit till uttryck i domen av den 18 juli 2013, Alemo-Herron m.fl.,(50) i vilken domstolen fann att ”[a]rtikel 3 i [rådets direktiv 2001/23/EG av den 12 mars 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av företag eller verksamheter,(51)] jämförd med artikel 8 i det direktivet,[(52)] kan dock inte tolkas så, att medlemsstater får vidta åtgärder som visserligen är gynnsammare för arbetstagarna men som kan påverka själva kärnan i förvärvarens näringsfrihet”.(53)
85. Jag delar den andra av dessa uppfattningar.
86. Antagandet av sådana nationella åtgärder som dem som är i fråga i de nationella målen, som går utöver det grundläggande minimiskydd som fastställs i ett direktiv, är nämligen ett sätt att genom nationell lagstiftning utvidga omfattningen av detta direktivs bestämmelser.(54) Antagandet av strängare nationella skyddsåtgärder är ett sätt att tillämpa direktiv i vilka minimikrav fastställs.(55)
87. Jag konstaterar i detta sammanhang att de åtgärder som är i fråga i de nationella målen, genom vilka arbetstagare ges mer än fyra veckors semester, är förenliga med det mål som eftersträvas med direktiv 2003/88, nämligen att säkerställa skyddet av arbetstagarnas säkerhet och hälsa.
88. Precis som vid varje införlivande av ett direktiv måste strängare nationella skyddsåtgärder vara förenliga med unionsrätten och särskilt med de grundläggande rättigheter som fastställs i stadgan.(56) Om ett direktiv ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning måste de använda detta på ett sätt som är förenligt med de krav som följer av skyddet av de grundläggande rättigheterna.(57) Jag erinrar dessutom om att bestämmelserna i unionens sekundärrätt, som artikel 15 i direktiv 2003/88 ingår i, ska tolkas mot bakgrund av unionens primärrätt och därmed stadgan.
89. Domstolen har visserligen redan slagit fast att ”de grundläggande rättigheter som garanteras av unionen inte ska vara tillämpliga i förhållande till den nationella lagstiftningen när unionens bestämmelser på det berörda området inte ålägger medlemsstaterna någon specifik skyldighet med avseende på situationen i det nationella målet”.(58) Domstolen har även slagit fast att ”en nationell åtgärd inte kan anses ingå i unionsrättens tillämpningsområde, och att stadgan följaktligen blir tillämplig, endast på grund av att åtgärden vidtas på ett område inom vilket unionen har befogenheter”.(59)
90. Jag anser dock att en nationell åtgärd som vidtagits till följd av en bestämmelse i ett direktiv som tillåter strängare nationellt skydd är kopplad till det direktivet, och därför måste betraktas som en tillämpning av unionsrätten.
91. Av den omständigheten att en bestämmelse som artikel 15 i direktiv 2003/88 ger medlemsstaterna möjlighet att agera och således inte ålägger dem någon specifik skyldighet går det enligt min mening inte att dra slutsatsen att det inte rör sig om en tillämpning av unionsrätten.
92. Jag påpekar i detta sammanhang att domstolen redan har slagit fast att den omständigheten att en bestämmelse i unionsrätten ger medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning inte utesluter slutsatsen att de tillämpar unionsrätten.(60)
93. I de strängare nationella skyddsbestämmelser som ingår i EUF-fördraget föreskrivs dessutom uttryckligen att de ska genomföras på ett sätt som är förenligt med fördraget. Det är därför som domstolen enligt min mening med rätta har hänvisat till sådana bestämmelser för att kräva att medlemsstaterna i samband med antagandet av strängare skyddsåtgärder ska iaktta unionsrätten, och särskilt dess allmänna principer.(61)
94. Det bör i detta avseende nämnas att den rättsliga grunden för direktiv 2003/88 är artikel 137 EG, numera artikel 153 FEUF. I artikel 153.4 FEUF föreskrivs emellertid att de bestämmelser som antagits enligt denna artikel ”inte [ska] hindra någon medlemsstat från att bibehålla eller införa sådana mera långtgående skyddsåtgärder som är förenliga med fördragen”.(62)
95. När medlemsstaterna vidtar åtgärder som går utöver de miniminormer för skydd som ges i ett direktiv, måste dessa bestämmelser således vara förenliga med övriga bestämmelser i unionslagstiftningen, i synnerhet fördragen.(63)
96. Eftersom stadgan har ställning som primärrätt vore det enligt min mening inkonsekvent att just vad gäller stadgan inta en mer restriktiv hållning i frågan huruvida medlemsstaterna, när de antar bestämmelser som bättre skyddar arbetstagarnas hälsa och säkerhet i den mening som avses i artikel 15 i direktiv 2003/88, tillämpar unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan. Jag ser inget avgörande skäl till att stadgan bör vara den enda av unionens rättsnormer som medlemsstaterna inte skulle omfattas av när de antar åtgärder som går utöver det minimiskydd som ges i ett direktiv.
97. Argumentet att stadgan i vilket fall som helst kan tillämpas om det konstateras att den aktuella nationella åtgärden omfattas av en annan unionsrättslig bestämmelse eller åsidosätter en sådan bestämmelse, förefaller enligt min mening vara en onödig och delvis konstgjord avgränsning. Enligt min mening vore det både enklare och mer följdriktigt att anse att bestämmelserna i stadgan, i likhet med alla unionsrättsliga bestämmelser, på grund av sin tillämplighet kan reglera medlemsstaternas och/eller arbetsmarknadens parters möjlighet att anta strängare nationella skyddsåtgärder.
98. Jag anser inte att medlemsstaterna, från den tidpunkt då de i enlighet med en strängare nationell skyddsbestämmelse som den i artikel 15 i direktiv 2003/88 antar åtgärder som går längre än de minimikrav som fastställs i direktivet, som skapar en balans mellan arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen,(64) ska anses ha rätt att rubba denna balans genom att anta åtgärder som i alltför hög grad skulle gynna eller till och med diskriminera vissa kategorier av arbetstagares intressen eller som inte tar tillräcklig hänsyn till arbetsgivarnas intressen och till behovet av att säkerställa välfungerande företag.(65) I synnerhet får de nationella bestämmelser som är gynnsammare för arbetstagare, vilka har antagits med stöd av artikel 15 i direktiv 2003/88 och ingår i målet att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet, inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Medlemsstaterna får därför anta sådana bestämmelser så länge de är förenliga med en korrekt tillämpning av unionsrätten och inte påverkar andra grundläggande rättigheter som skyddas enligt unionsrätten.(66)
99. Jag anser därför att domstolen exempelvis har behörighet att pröva om nationella åtgärder som antagits med stöd av artikel 15 i direktiv 2003/88 respekterar de grundläggande rättigheterna i stadgan, såsom principen om icke-diskriminering i artikel 21 i denna. Utan att överskrida gränserna för sin behörighet kan domstolen dessutom pröva om en strängare nationell skyddsåtgärd på ett oproportionerligt sätt påverkar balansen mellan arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen(67) och därigenom åsidosätter den näringsfrihet som tillförsäkras genom artikel 16 i stadgan.
100. Därigenom följer domstolen enligt min mening den logik som ligger bakom kontrollen av de nationella åtgärderna i förhållande till de grundläggande rättigheter som skyddas av unionen, nämligen att respekten för dessa rättigheter inom unionen ska säkerställas inom ramen för unionens struktur och mål.(68)
101. Vad gäller förvarande mål ska det även erinras om att ”unionsrätten [innebär] ett krav på att medlemsstaterna, när de införlivar direktiv med nationell rätt, ska utgå från en tolkning av direktiven som gör det möjligt att säkerställa en korrekt balans mellan de olika grundläggande rättigheter som åtnjuter skydd enligt unionens rättsordning. Det ankommer därefter på medlemsstaternas myndigheter och domstolar att, vid genomförandet av införlivandeåtgärderna avseende dessa direktiv, inte bara tolka sin nationella rätt på ett sätt som överensstämmer med samma direktiv utan även att inte grunda sig på en tolkning av dem som strider mot dessa grundläggande rättigheter eller mot andra allmänna principer i unionsrätten”, såsom proportionalitetsprincipen.(69) Av domstolens praxis framgår vidare att ”[d]et är tillåtet för nationella myndigheter och domstolar att tillämpa nationella normer för skydd av grundläggande rättigheter förutsatt att denna tillämpning varken undergräver den skyddsnivå som föreskrivs i stadgan, såsom den tolkats av domstolen, eller unionsrättens företräde, enhetlighet och verkan”.(70) Om dessa riktlinjer i domstolens praxis tillämpas i situationer som de som är i fråga i de nationella målen är det enligt min mening möjligt att reglera de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning vid en strängare skyddsbestämmelse än den i artikel 15 i direktiv 2003/88.
102. I förevarande fall har det inte hävdats att de nationella bestämmelser eller kollektivavtal som är i fråga i de nationella målen kan bryta mot andra bestämmelser i stadgan än artikel 31.2 i densamma. Jag kommer därför att inrikta min analys på den sistnämnda bestämmelsen, vilken, som jag redan påpekat, är tillämplig på situationer som de som är i fråga i de nationella målen.
103. I domen av den 6 november 2018, Bauer och Willmeroth,(71) och domen av den 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften,(72) undersökte domstolen räckvidden för denna bestämmelse och slog fast att den kan åberopas direkt i en tvist mellan enskilda.
104. För att komma fram till detta resultat har domstolen bland annat konstaterat att ”[i] artikel 31.2 i stadgan föreskrivs i tvingande ordalag att ’[v]arje arbetstagare’ har ’rätt’ till ’årlig betald semester’ utan att – såsom är fallet med artikel 27 i stadgan som gav upphov till dom av den 15 januari 2014, Association de médiation sociale[(73)] – hänvisa till ’de fall och … de villkor som föreskrivs i unionsrätten samt i nationell lagstiftning och praxis’. Denna bestämmelse ger således uttryck för den princip av väsentlig betydelse i unionens sociala regelverk från vilken undantag endast får göras med iakttagande av de strikta villkor som anges i artikel 52.1 i stadgan och i synnerhet med iakttagande av det väsentliga innehållet i den grundläggande rätten till årlig betald semester”.(74)
105. Domstolen konstaterade att ”[e]ftersom rätten till betald årlig semester, som tillerkänns varje arbetstagare enligt artikel 31.2 i stadgan, således till sin existens är tvingande och ovillkorlig, är det nämligen inte nödvändigt att genomföra den genom bestämmelser i unionsrätten eller nationell lagstiftning. Sådana bestämmelser är nämligen endast avsedda att ange den exakta varaktigheten av den betalda årliga ledigheten och, i förekommande fall, villkoren för utövandet av denna rätt. Av detta följer att denna bestämmelse i sig är tillräcklig för att ge arbetstagarna en rätt som i sig kan åberopas i en tvist med deras arbetsgivare i en situation som omfattas av unionsrätten och därmed av stadgans tillämpningsområde”.(75)
106. På unionsnivå innehåller artikel 7.1 i direktiv 2003/88 en precisering av minimilängden på den årliga betalda semester som alla arbetstagare garanteras. Denna bestämmelse i unionens sekundärrätt förtydligar därmed räckvidden för den grundläggande rättighet som fastställs i stadgan. Det preciseras att arbetstagare har rätt till en årlig betald semester om minst fyra veckor.
107. Enligt min mening ger artikel 31.2 i stadgan inte arbetstagare rätt till en längre årlig betald semester än den minimiperiod som fastställts av unionslagstiftaren.
108. Eftersom artikel 31.2 i stadgan inte preciserar semesterns varaktighet är en årlig betald semester i enlighet med artikel 7.1 i direktiv 2003/88 med andra ord tillräcklig för att uppfylla stadgans krav. Det går inte att av artikel 31.2 i stadgan dra slutsatsen att det föreligger en rätt till en längre årlig betald semester än den minimiperiod som fastställts av unionens lagstiftare.
109. Med beaktande av det ”symbiotiska förhållandet”(76) mellan den grundläggande rätten till en årlig betald semester som föreskrivs i artikel 31.2 i stadgan och unionens sekundärlagstiftning, som förtydligar dess räckvidd, är det logiskt att domstolen hänvisar till och tolkar både nämnda bestämmelse i stadgan och artikel 7.1 i direktiv 2003/88 för att säkerställa att rätten till en årlig semester om minst fyra veckor omsätts i praktiken.(77)
110. Av denna kombinerade läsning av artikel 31.2 i stadgan och den bestämmelse i unionens sekundärrätt som preciserar räckvidden för den grundläggande rättighet som skyddas på detta sätt, följer dock inte att längden på den årliga betalda semestern ska vara fyra veckor, eftersom unionslagstiftaren alltid kan ändra denna längd till följd av ändrade ekonomiska och sociala förhållandena och den tekniska utvecklingen, som påverkar förhållandet mellan arbetsmarknadens parter.(78) Även om unionslagstiftaren således spelar en viktig roll när det gäller att förtydliga räckvidden för den grundläggande rättighet som fastställs i artikel 31.2 i stadgan, är detta en oundviklig konsekvens av att stadgans bestämmelser är kortfattade och allmänt hållna.
111. En sådan kombinerad läsning talar för en enhetlig tillämpning av stadgan och unionens sekundärrätt. I förevarande mål skulle detta förhindra att artikel 31.2 i stadgan åberopas för att även låta de semesterdagar som går utöver den årliga betalda semestern om minst fyra veckor omfattas av de skyddsbestämmelser som domstolen gradvis har fastställt enbart på grundval av och med beaktande av en sådan minimiperiod.
112. Eftersom den grundläggande rätten till årlig betald semester, som preciseras i artikel 7.1 i direktiv 2003/88, det vill säga det grundläggande minimiskyddet, inte påverkas, är det enligt min mening möjligt för medlemsstaterna och/eller arbetsmarknadens parter att, utan att bryta mot artikel 31.2 i stadgan, fastställa villkor för beviljande, överföring och bortfall av extra årlig betald semester utöver den årliga betalda semestern om minst fyra veckor, vilket avviker från de skyddsbestämmelser som domstolen har fastställt för den årliga betalda semestern.
113. I praktiken innebär detta att artikel 31.2 i stadgan enligt min mening inte utgör hinder för att i nationella bestämmelser eller kollektivavtal föreskriva att de dagar med betald semester som överstiger den minimiperiod på fyra veckor som anges i artikel 7.1 i direktiv 2003/88 inte kan överföras till en senare tidpunkt om de sammanfaller med en period av sjukledighet.
114. Jag avslutar min analys med tre observationer.
115. Genom att godta att stadgan är tillämplig på situationer där strängare nationella skyddsåtgärder är i fråga, och därefter begränsa det normativa innehållet i artikel 31.2 i stadgan, vilket jag har gjort, har jag för det första undvikit risken att den sistnämnda bestämmelsen skulle kunna tolkas så, att den ger arbetstagare rätt till en längre årlig betald semester än den period som unionslagstiftaren har preciserat för att genomföra denna grundläggande rättighet. I förevarande fall preciseras minimilängden på den årliga betalda semester som skyddas genom unionsrätten i artikel 7.1 i direktiv 2003/88, men detta kan komma att ändras.
116. Med ett sådant resonemang överskrider domstolen enligt min uppfattning inte gränserna för den behörighet som den har tilldelats att tolka unionsrätten. Detta resonemang, i den mån det inte ändrar fördelningen av befogenheter mellan unionen och dess medlemsstater, strider enligt min mening inte mot artikel 51.2 i stadgan.
117. För det andra anser jag att det är viktigt att domstolen i förevarande mål fastställer vilka åtgärder som kommer att göra det möjligt att – då tillfälle uppkommer – effektivt neutralisera de nationella åtgärder som antagits i enlighet med artikel 15 i direktiv 2003/88, och som undergräver de grundläggande rättigheterna i stadgan. Att förneka att stadgan är tillämplig på situationer som ifrågasätter sådana åtgärder kan enligt min mening försvåra domstolens uppgift, särskilt om det är svårt att fastställa kopplingen mellan en nationell åtgärd och en annan unionsrättslig norm än direktiv 2003/88.
118. Om domstolen anser att situationer där strängare nationella skyddsåtgärder är i fråga inte omfattas av stadgans tillämpningsområde, och därför inte behöver prövas mot artikel 31.2 i stadgan, skulle för det tredje frågan om det normativa innehållet i den bestämmelsen, och, vilket är nära kopplat till detta, dess förhållande till artikel 7.1 i direktiv 2003/88, förbli obesvarad. Denna fråga måste dock besvaras när domstolen uppmanats att fastställa räckvidden för artikel 31.2 i stadgan inom ramen för de åtgärder som unionsinstitutionerna har vidtagit.(79)
B. Den andra frågan
119. Genom sin andra fråga har den hänskjutande domstolen uppmanat EU-domstolen att slå fast huruvida artikel 31.2 i stadgan kan ha direkt effekt i en tvist mellan enskilda.
120. Eftersom jag anser att de nationella bestämmelser eller kollektivavtal som är i fråga i de nationella målen inte strider mot artikel 7.1 i direktiv 2003/88 eller artikel 31.2 i stadgan, behöver den andra frågan inte undersökas. Ett jakande svar på denna fråga följer i vilket fall som helst klart och tydligt av domen av den 6 november 2018, Bauer och Willmeroth,(80) och domen av den 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften.(81)
121. Även om syftet med artikel 31.2 i stadgan, som framgår av min redogörelse ovan, inte är att ge arbetstagare rätt till en längre årlig betald semester än den period som unionslagstiftaren har fastställt, kan en arbetstagare åberopa den bestämmelsen i en tvist med en privat arbetsgivare för att undvika tillämpning av bestämmelser i nationell lagstiftning som skulle undergräva det grundläggande minimiskyddet, och på så sätt garantera att arbetstagaren verkligen kan åtnjuta denna grundläggande rättighet. Det är den viktigaste aspekten av artikel 31.2 i stadgan när den åberopas i en tvist mellan enskilda.
V. Förslag till avgörande
122. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att EU-domstolen besvarar de frågor som har ställts av Arbetsdomstolen (Finland) på följande sätt:
Artikel 7.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG av den 4 november 2003 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden och artikel 31.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska tolkas så, att de inte utgör hinder för sådana nationella bestämmelser eller kollektivavtal som de som är i fråga i de nationella målen, enligt vilka semesterdagar som går utöver den årliga betalda semestern på fyra veckor inte får överföras till en senare tidpunkt om dessa sammanfaller med en period av sjukledighet.