WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 13 września 2005 r. (*)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Artykuły 29 UE, 31 lit. e) UE, art. 34 UE i 47 UE – Decyzja ramowa 2003/80/WSiSW – Ochrona środowiska – Sankcje karne – Kompetencje Wspólnoty – Podstawa prawna – Artykuł 175 WE
W sprawie C‑176/03
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 35 UE, wniesioną w dniu 15 kwietnia 2003 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez M. Petite’a, J.F. Pasquiera i W. Bogensbergera, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
popierana przez
Parlament Europejski, reprezentowany przez G. Garzóna Clarianę, H. Duintjera Tebbensa, A. Baasa i M. Gómez‑Leal, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
interwenient,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez J.C. Pirisa, J. Schutte’a i K. Michoel, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
popieranej przez
Królestwo Danii, reprezentowane przez J. Molde’a, działającego w charakterze pełnomocnika,
Republikę Federalną Niemiec, reprezentowaną przez W.‑D. Plessinga i A. Dittricha, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Grecką, reprezentowaną przez E.M. Mamounę i M. Tassopoulou, działające w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez N. Díaz Abad, działającą w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Republikę Francuską, reprezentowaną przez G. de Bergues’a, F. Alabrune’a i E. Puisais’go, działających w charakterze pełnomocników,
Irlandię, reprezentowaną przez D. O’Hagana, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez P. Gallaghera i E. Fitzsimonsa, S.C., oraz E. Regana, BL, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez H.G. Sevenster i C. Wissels, działające w charakterze pełnomocników,
Republikę Portugalską, reprezentowaną przez L. Fernandesa i A. Fragę Piresa, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Finlandii, reprezentowaną przez A. Guimaraes‑Purokoski, działającą w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Królestwo Szwecji, reprezentowane przez A. Krusego, K. Wistrand i A. Falk, działających w charakterze pełnomocników,
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez C. Jackson, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez R. Plendera, QC,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, R. Silva de Lapuerta i A. Borg Barthet, prezesi izb, R. Schintgen (sprawozdawca), N. Colneric, S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues, G. Arestis, M. Ilešič i J. Malenovský, sędziowie,
rzecznik generalny: D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
sekretarz: K. Sztranc, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 5 kwietnia 2005 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 26 maja 2005 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności decyzji ramowej Rady 2003/80/WSiSW z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne (Dz.U. L 29, str. 55, zwanej dalej „decyzją ramową”).
Ramy prawne i okoliczności powstania sporu
2 W dniu 27 stycznia 2003 r. Rada Unii Europejskiej wydała z inicjatywy Królestwa Danii decyzję ramową.
3 Na podstawie tytułu VI Traktatu o Unii Europejskiej, w szczególności art. 29 UE, 31 lit. e) UE, art. 34 ust. 2 lit. b) UE, w brzmieniu przed wejściem w życie traktatu z Nicei, decyzja ramowa stanowi, jak to również wynika z jej trzech pierwszych motywów, instrument, za pomocą którego Unia Europejska pragnie zareagować w skoordynowany sposób na niepokojący wzrost przestępstw przeciwko środowisku.
4 Decyzja ramowa definiuje określoną liczbę przestępstw przeciwko środowisku, w stosunku do których państwa członkowskie zostały zobowiązane do wprowadzenia sankcji o charakterze karnym.
5 Tak więc zgodnie z art. 2 decyzji ramowej, zatytułowanym „Przestępstwa umyślne”:
„Każde państwo członkowskie podejmuje środki niezbędne do uznania następujących przestępstw na podstawie swojego prawa krajowego:
a) zrzucanie, emisja lub wprowadzanie ilości substancji lub promieniowania jonizującego do powietrza, gleby lub wody, które powodują śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób;
b) bezprawne zrzucanie, emisja lub wprowadzanie ilości substancji lub promieniowania jonizującego do powietrza, gleby lub wody, które powodują lub mogą powodować długotrwałe lub znaczne pogorszenie ich stanu lub śmierć, lub poważne uszkodzenie ciała osób, lub też znaczne szkody dla chronionych zabytków i innych chronionych obiektów, nieruchomości, zwierząt lub roślin;
c) bezprawny zbyt, przerabianie, składowanie, transport, wywóz lub przywóz odpadów, włączając odpady niebezpieczne, które powodują lub mogą powodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, gleby, wody, roślin lub zwierząt;
d) bezprawne funkcjonowanie zakładu, w którym prowadzona jest działalność niebezpieczna, która poza zakładem powoduje lub może powodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, gleby, wody, zwierząt lub roślin;
e) bezprawna produkcja, przetwarzanie, przechowywanie, wykorzystywanie, transport, wywóz lub przywóz materiałów jądrowych lub innych niebezpiecznych substancji radioaktywnych, co powoduje lub może powodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, gleby, wody, zwierząt lub roślin;
f) bezprawne posiadanie, zdobywanie, niszczenie, zabijanie lub handel chronionymi gatunkami dzikiej fauny i flory lub ich częściami, przynajmniej w przypadku gdy są one zagrożone wyginięciem, jak określono na mocy prawa krajowego;
g) bezprawny handel substancjami niszczącymi ozon;
w przypadku gdy popełniane są one umyślnie”.
6 Artykuł 3 decyzji ramowej, zatytułowany „Przestępstwa spowodowane na skutek zaniedbania”, stanowi:
„Każde państwo członkowskie podejmuje niezbędne środki w celu uznania za przestępstwa, na podstawie jego prawa krajowego, czynów wymienionych w art. 2, jeżeli czyny te popełniane są na skutek zaniedbania lub przynajmniej poważnego zaniedbania”.
7 Artykuł 4 decyzji ramowej przewiduje, że każde państwo członkowskie podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia, że udział lub podżeganie do przestępstwa określonego w art. 2 tej decyzji podlega karze.
8 Artykuł 5 ust. 1 decyzji ramowej przewiduje, że ustanowione sankcje karne mają być „skuteczn[e], proporcjonaln[e] i odstraszając[e]” oraz że wśród nich powinny się znaleźć „przynajmniej w poważnych przypadkach, […] kar[y] polegając[e] na pozbawieniu wolności, które mogą stanowić podstawę wydania”. Artykuł 5 ust. 2 decyzji ramowej dodaje, że wspomnianym sankcjom karnym „mogą towarzyszyć inne kary lub środki”.
9 Artykuł 6 decyzji ramowej reguluje odpowiedzialność osób prawnych z tytułu działania lub zaniechania, natomiast art. 7 tej decyzji definiuje sankcje, które należy stosować w przypadku pociągnięcia tych osób do odpowiedzialności, „obejmujące karę grzywny lub inną karę lub mogącym obejmować inne sankcje”.
10 Wreszcie art. 8 decyzji ramowej dotyczy właściwości sądowej, a art. 9 tej decyzji odnosi się do ścigania przez państwo członkowskie, które nie wydaje swoich obywateli.
11 Komisja wypowiedziała się przed różnymi instancjami Rady przeciwko przyjętej przez nią podstawie prawnej dla zobowiązania państw członkowskich do wprowadzenia sankcji karnych stosowanych do osób, które popełniły przestępstwa przeciwko środowisku. Twierdzi ona w istocie, że właściwą podstawą prawną w tym względzie jest art. 175 ust. 1 WE oraz ponadto, że przedstawiła w dniu 15 marca 2001 r. projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne (Dz.U. 180, str. 238, zwany dalej „projektem dyrektywy”) na podstawie wspomnianego artykułu, która wymieniać będzie w załączniku akty prawa wspólnotowego, których dotyczą czyny stanowiące przestępstwa wymienione w art. 3 tego projektu.
12 W dniu 9 kwietnia 2002 r. Parlament Europejski wypowiedział się zarazem co do projektu dyrektywy, w ramach pierwszego czytania, jak co do projektu decyzji ramowej.
13 Podzielił on podejście zalecone przez Komisję, dotyczące zakresu kompetencji wspólnotowych, wzywając Radę do uczynienia z decyzji ramowej instrumentu uzupełniającego dyrektywę w celu wprowadzenia w zakresie ochrony środowiska poprzez prawo karne jedynie aspektów współpracy sądowej i do powstrzymania się od wydania decyzji ramowej przed przyjęciem projektu dyrektywy [zob. dokumenty przyjęte przez Parlament w dniu 9 kwietnia 2002 r. opatrzone sygnaturą A5-0099/2002 (pierwsze czytanie) i A5-0080/2002].
14 Rada nie przyjęła projektu dyrektywy, jednakże motywy piąty i siódmy decyzji ramowej brzmią następująco:
„(5) Rada uznała za właściwe wprowadzenie do niniejszej decyzji ramowej szeregu przepisów prawa materialnego, zawartych w projekcie dyrektywy, w szczególności tych, określających czyny, jakie państwa członkowskie muszą uznać za przestępstwa w swoim prawie krajowym.
[…]
(7) Rada rozważyła niniejszy projekt, ale doszła do wniosku, że większość wymagana do jej przyjęcia przez Radę nie może być osiągnięta. Wspomniana większość uznała, że projekt przekraczał uprawnienia przyznane Wspólnocie przez Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz że cele mogły zostać osiągnięte przez przyjęcie decyzji ramowej, na podstawie tytułu VI Traktatu o Unii Europejskiej. Rada uznała również, że niniejsza decyzja ramowa, na podstawie art. 34 Traktatu o Unii Europejskiej, jest właściwym dokumentem, nakładającym na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia sankcji karnych. Zmieniony projekt przedłożony przez Komisję nie był tego rodzaju, aby umożliwić Radzie zmianę stanowiska w tej sprawie”.
15 Komisja wniosła o załączenie do protokołu z posiedzenia Rady, w toku którego została przyjęta decyzja ramowa, następującego oświadczenia:
„Komisja jest przekonana, że decyzja ramowa nie stanowi właściwego instrumentu prawnego dla zobowiązania państw członkowskich do wprowadzenia sankcji karnych za przestępstwa przeciwko środowisku na poziomie krajowym.
Komisja, jak kilkakrotnie wskazywała w instancjach Rady, twierdzi w istocie, że w ramach przysługujących jej kompetencji w zakresie realizacji celów wyrażonych w art. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską Wspólnota posiada kompetencje do zobowiązania państw członkowskich do ustanowienia sankcji na szczeblu krajowym, w razie potrzeby również o charakterze karnym, jeśli okaże się to konieczne dla osiągnięcia celów wspólnotowych.
Ma to miejsce w zakresie ochrony środowiska uregulowanej w tytule XIX Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.
Komisja stwierdza ponadto, że projekt dyrektywy w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne nie był przedmiotem właściwego zbadania w ramach procedury współdecyzji.
Ponieważ Rada przyjęła decyzję ramową z naruszeniem tej kompetencji wspólnotowej, Komisja zastrzega sobie w konsekwencji wszystkie prawa przyznane jej na mocy traktatu”.
W przedmiocie skargi
16 Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 29 września 2003 r. Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Irlandia, Królestwo Niderlandów, Republika Portugalska, Republika Finlandii, Królestwo Szwecji oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, z jednej strony, jak również Parlament, z drugiej strony, zostały dopuszczone do postępowania w charakterze interwenientów popierających żądania, odpowiednio, Rady i Komisji.
17 Postanowieniem z dnia 17 marca 2004 r. prezes Trybunału odrzucił wniosek o przystąpienie do postępowania w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji złożony przez Europejski Komitet Ekonomiczno‑Społeczny.
Argumentacja stron
18 Komisja kwestionuje dokonany przez Radę wybór art. 34 UE w związku z art. 29 UE i 31 lit. e) UE jako podstawy prawnej art. 1–7 decyzji ramowej. Twierdzi ona, że zamierzony cel i treść tych przepisów należą do kompetencji wspólnotowych w dziedzinie środowiska określonych w art. 3 ust. 1 lit. l) WE, art. 174 WE i 176 WE.
19 Nie domagając się przyznania ustawodawcy wspólnotowemu ogólnej kompetencji w zakresie prawa karnego, Komisja stwierdza, że na podstawie art. 175 WE jest on właściwy do zobowiązania państw członkowskich do wprowadzenia sankcji karnych w przypadku naruszenia uregulowań wspólnotowych w dziedzinie ochrony środowiska, gdy uzna on, że stanowi to środek konieczny dla zapewnienia skuteczności tego uregulowania. Zbliżanie ustwodawstw krajowych w zakresie prawa karnego, w szczególności czynów stanowiących przestępstwa przeciwko środowisku podlegających sankcjom karnym, jest postrzegane jako narzędzie wykorzystywane w tej polityce wspólnotowej.
20 Komisja przyznaje, że w tej dziedzinie nie było precedensu. Jednakże na poparcie swej tezy wskazuje ona orzecznictwo Trybunału związane z obowiązkiem lojalności oraz zasadami skuteczności i równoważności (zob. w szczególności wyroki: z dnia 2 lutego 1977 r. w sprawie 50/76 Amsterdam Bulb, Rec. str. 137, pkt 33 oraz z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C‑186/98 Nunes i de Matos, Rec. str. I‑4883, pkt 12 i 14, jak również postanowienie z dnia 13 lipca 1990 r. w sprawie C‑2/88 IMM Zwartveld i in., Rec. str. I‑3365, pkt 17).
21 Podobnie kilka dyrektyw wydanych w dziedzinie polityki rybołówstwa lub transportu zobowiązuje państwa członkowskie do działań z zakresu prawa karnego lub wprowadza ograniczenia dotyczące rodzajów sankcji, które te ostatnie mogą ustanawiać. Komisja powołuje się w szczególności na dwa akty prawa wspólnotowego, które przewidują obowiązek państw członkowskich dotyczący ustanowienia sankcji o charakterze bezwzględnie karnym, nawet jeśli taka kwalifikacja nie została wyraźnie dokonana [zob. art. 14 dyrektywy Rady 91/308/EWG z dnia 10 czerwca 1991 r. w sprawie uniemożliwienia korzystania z systemu finansowego w celu prania pieniędzy (Dz.U. L 166, str. 77) oraz art. 1–3 dyrektywy Rady 2002/90/WE z dnia 28 listopada 2002 r. definiującej ułatwianie nielegalnego wjazdu, tranzytu i pobytu (Dz.U. L 328, str. 17)].
22 Komisja podnosi ponadto, że nieważność decyzji ramowej powinna zostać w każdym razie stwierdzona w części, gdyż art. 5 ust. 2, art. 6 i 7 tej decyzji daje państwom członkowskim możliwość jednoczesnego wprowadzenia sankcji innych niż karne, tudzież wyboru pomiędzy sankcjami karnymi a innymi, co niezaprzeczalnie należy do kompetencji wspólnotowych.
23 Komisja nie utrzymuje jednakże, że cała decyzja ramowa powinna być przedmiotem dyrektywy. Nie kwestionuje ona w szczególności, że tytuł VI Traktatu o Unii Europejskiej stanowi właściwą podstawę prawną dla przepisów tej decyzji dotyczących jurysdykcji, ekstradycji i środków ścigania takich przestępstw. Jednakże, biorąc pod uwagę, że przepisy te nie mogą istnieć samodzielnie, jest ona zmuszona wnieść o stwierdzenie nieważności decyzji ramowej w całości.
24 Komisja podnosi poza tym zarzut oparty na obejściu procedury. W tym względzie opiera się ona na motywach piątym i siódmym decyzji ramowej, które ukazują, że wybór instrumentu należącego do tytułu VI traktatu wynika z dogodności, gdyż projekt dyrektywy nie zgromadził większości wymaganej do jego przyjęcia z uwagi na odmowę uznania przez większość państw członkowskich kompetencji Wspólnoty koniecznych dla zobowiązania ich do wprowadzenia sankcji karnych w zakresie przestępstw przeciwko środowisku.
25 Parlament przyłącza się do argumentacji Komisji. Twierdzi on w szczególności, że Rada popełniła błąd, myląc kompetencję do przyjęcia projektu dyrektywy, posiadaną przez Wspólnotę, z kompetencją, której ta ostatnia sobie nie rości, do wydania decyzji ramowej w całości. Argumenty, które Rada wskazuje na poparcie swojej tezy, świadczą w rzeczywistości o dogodności w zakresie wyboru, czy nałożyć wyłącznie sankcje karne – rozważania, które powinny były mieć miejsce w toku procedury ustawodawczej na podstawie art. 175 WE i 251 WE.
26 Rada i państwa członkowskie występujące w niniejszym sporze w charakterze interwenientów, z wyjątkiem Królestwa Niderlandów, podnoszą, że na obecnym etapie rozwoju prawa Wspólnota nie dysponuje kompetencją do zobowiązania państw członkowskich do sankcjonowania karnie czynów określonych w decyzji ramowej.
27 Nie tylko nie miało miejsca w tym względzie jakiekolwiek wyraźne przyznanie kompetencji, ale także, biorąc pod uwagę doniosłość prawa karnego dla suwerenności państw członkowskich, nie można uznać, że kompetencja ta mogła zostać przeniesiona w sposób domyślny na Wspólnotę przy okazji przyznania szczególnych kompetencji przedmiotowych, takich jak wykonywane na podstawie art. 175 WE.
28 Artykuły 135 WE i 280 WE, które wyraźnie zastrzegają dla państw członkowskich stosowanie krajowego prawa karnego i zagadnienia dotyczące krajowej administracji wymiaru sprawiedliwości, potwierdzają tę wykładnię.
29 Wykładnia ta jest dodatkowo potwierdzona faktem, że w Traktacie o Unii Europejskiej został zamieszczony szczególny tytuł poświęcony współpracy sądowej w sprawach karnych [zob. art. 29 UE, 30 UE i 31 lit. e) UE], który wyraźnie nadaje Unii Europejskiej kompetencję w sprawach karnych, w szczególności w zakresie określania znamion przestępstw i stosowanych sankcji. Stanowisko Komisji jest zatem paradoksalne, ponieważ prowadziłoby, po pierwsze, do stwierdzenia, że Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską w sposób domyślny nadają Wspólnocie kompetencję w sprawach karnych, oraz, po drugie, do pominięcia faktu, że te same układające się strony wyraźnie powierzyły taką kompetencję Unii Europejskiej.
30 Żaden z wyroków lub aktów prawnych, na które powołuje się Komisja, nie jest w stanie uzasadnić jej tezy.
31 Po pierwsze, Trybunał nigdy wcześniej nie zobowiązał państw członkowskich do ustanowienia sankcji karnych. Zgodnie z orzecznictwem do tych ostatnich w sposób oczywisty należy zapewnienie, że naruszenia prawa wspólnotowego podlegają sankcjom zgodnie z zasadami prawa materialnego i formalnego analogicznymi do stosowanych w przypadku naruszenia o podobnym charakterze i ciężarze prawa krajowego, przy czym sankcja musi mieć ponadto skuteczny, odstraszający i proporcjonalny charakter. Nadto względem naruszeń prawa wspólnotowego władze krajowe zobowiązane są działać z taką samą starannością co w przypadku stosowania odpowiednich aktów prawa krajowego (zob. w szczególności wyrok z dnia 21 września 1989 r. w sprawie 68/88 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. 2965, pkt 24 i 25). Jednakże Trybunał nie orzekł, wyraźnie lub w sposób domyślny, że Wspólnota posiada kompetencję do zbliżenia prawa karnego obowiązującego w państwach członkowskich. Przeciwnie, stwierdził on, że wybór sankcji należy do tych ostatnich.
32 Po drugie, praktyka ustawodawcza jest zgodna z tą koncepcją. Rozmaite akty prawa wtórnego przejmują tradycyjną formułę, zgodnie z którą należy przewidywać „sankcje skuteczne, proporcjonalne i odstraszające” (zob. na przykład art. 3 dyrektywy 2002/90), nie podważając jednakże swobody państw członkowskich do dokonania wyboru pomiędzy prawem administracyjnym a prawem karnym. Jeżeli ustawodawcy wspólnotowemu zdarza się, zresztą bardzo rzadko, uściślić, że państwa członkowskie wprowadzają postępowanie w sprawach karnych lub administracyjnych, ogranicza się on do doprecyzowania wyboru, którego w każdym razie musiałyby dokonać.
33 Ponadto, za każdym razem gdy Komisja proponowała Radzie wydanie aktu prawa wspólnotowego wywierającego wpływ na sprawy karne, ta ostatnia instytucja oddzielała część tego aktu prawnego dotyczącą spraw karnych celem zamieszczenia jej w decyzji ramowej [zob. rozporządzenie Rady (WE) nr 974/98 z dnia 3 maja 1998 r. w sprawie wprowadzenia euro (Dz.U. L 139, str. 1), które musiało zostać uzupełnione decyzją ramową Rady 2000/383/WSiSW z dnia 29 maja 2000 r. w sprawie zwiększenia ochrony poprzez sankcje karne i inne sankcje za fałszowanie w związku z wprowadzeniem euro (Dz.U. L 140, str. 1); zob. również dyrektywę 2002/90, uzupełnioną decyzją ramową Rady 2002/946/WSiSW z dnia 28 listopada 2002 r. w sprawie wzmocnienia systemu karnego w celu zapobiegania ułatwianiu nielegalnego wjazdu, tranzytu i pobytu (Dz.U. L 328, str. 1)].
34 W tym przypadku, mając na uwadze zarówno swój zamierzony cel, jak i treść, decyzja ramowa dotyczy zbliżenia prawa karnego. Sama okoliczność, że zmierza ona do zwalczania przestępstw przeciwko środowisku nie może uzasadniać kompetencji Wspólnoty. W rzeczywistości decyzja ta uzupełnia prawo wspólnotowe w dziedzinie ochrony środowiska.
35 Ponadto w odniesieniu do zarzutu opartego na nadużyciu władzy Rada twierdzi, że opiera się on na błędnej interpretacji motywów decyzji ramowej.
36 Natomiast Królestwo Niderlandów, popierając żądania Rady, broni bardziej stonowanego stanowiska. Twierdzi ono, że w ramach wykonywania kompetencji powierzonych jej na mocy traktatu WE Wspólnota może zobowiązać państwa członkowskie do wprowadzenia możliwości karnego sankcjonowania określonych czynów na poziomie krajowym, pod warunkiem że sankcja jest nierozerwalnie związana z przepisami wspólnotowego prawa materialnego i rzeczywiście może zostać wykazane, że taka polityka karna jest niezbędna dla realizacji celów wspomnianego traktatu w zakresie danej dziedziny (zob. wyrok z dnia 27 października 1992 r. w sprawie C‑240/90 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5383). Mogłoby to mieć miejsce, w przypadku gdy stosowanie jednej z norm harmonizacyjnych, opartej przykładowo na art. 175 WE, wymagałoby sankcji karnych.
37 Natomiast o ile z treści i z charakteru wydanych przepisów wynika, że zmierzają one głównie do zbliżenia, w sposób ogólny, przepisów prawa karnego i że system sankcji karnych nie jest nierozerwalnie związany z omawianą dziedziną prawa wspólnotowego, o art. 29 UE, 31 lit. e) UE i art. 34 ust. 2 lit. b) UE stanowią właściwą podstawę prawną tych przepisów. Ma to miejsce w niniejszej sprawie. W istocie z zamierzonego celu i brzmienia decyzji ramowej wynika, że ma ona za ogólny cel zapewnienie zbliżenia przepisów prawa karnego w państwach członkowskich. Okoliczność, że normy przyjęte na podstawie traktatu WE mogą być brane pod uwagę, nie jest tutaj decydująca.
Ocena Trybunału
38 Na mocy art. 47 UE żadne z postanowień Traktatu o Unii Europejskiej nie narusza postanowień traktatu WE. Ten sam wymóg został zawarty również w art. 29 akapit pierwszy UE, który stanowi wprowadzenie tytułu VI traktatu UE.
39 Do Trybunału należy zapewnienie, że akty prawne, co do których Rada utrzymuje, iż objęte są wspomnianym tytułem VI, nie naruszają kompetencji przyznanych Wspólnocie na mocy postanowień traktatu WE (zob. wyrok z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie C‑170/96 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2763, pkt 16).
40 Należy zatem zbadać, czy art. 1–7 decyzji ramowej nie naruszają kompetencji posiadanych przez Wspólnotę na mocy art. 175 WE w zakresie, w jakim mogły być one przyjęte, jak to utrzymuje Komisja, na podstawie tego postanowienia.
41 W tym względzie bezsporne jest, że ochrona środowiska stanowi jeden z podstawowych celów Wspólnoty (zob. wyroki: z dnia 7 lutego 1985 r. w sprawie 240/83 ADBHU, Rec. str. 531, pkt 13, z dnia 20 września 1988 r. w sprawie 302/86 Komisja przeciwko Danii, Rec. str. 4607, pkt 8 oraz z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑213/96 Outokumpu, Rec. str. I‑1777, pkt 32). Podobnie art. 2 WE stanowi, że zadaniem Wspólnoty jest popieranie „wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego”, a art. 3 ust. 1 lit. l) WE przewiduje w tym celu ustalenie „polityk[i] w dziedzinie środowiska naturalnego”.
42 Ponadto zgodnie z art. 6 WE „[p]rzy ustalaniu i realizacji polityk i działań Wspólnoty […] muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska naturalnego”. Przepis ten podkreśla horyzontalny i kluczowy charakter tego celu.
43 Artykuły 174–176 WE stanowią co do zasady ramy, w których należy realizować wspólnotową politykę w dziedzinie środowiska naturalnego. W szczególności art. 174 ust. 1 WE wymienia cele działań Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego, a art. 175 WE definiuje obowiązujące procedury, służące osiągnięciu tych celów. Kompetencja Wspólnoty jest wykonywana ogólnie zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 251 WE, po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno‑Społecznym i Komitetem Regionów. Jednakże, jeżeli chodzi o niektóre z dziedzin określonych w art. 175 ust. 2 WE, Rada decyduje samodzielnie, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem oraz dwoma powyżej wspomnianymi organami.
44 Jak to już orzekł Trybunał w przeszłości, wszystkie działania określone w trzech tiret art. 175 ust. 2 akapit pierwszy WE wymagają zaangażowania instytucji wspólnotowych w dziedziny takie jak polityka podatkowa, polityka energetyczna lub polityka zagospodarowania przestrzennego, w których, z wyłączeniem wspólnotowej polityki w dziedzinie środowiska naturalnego, albo Wspólnota nie dysponuje kompetencją ustawodawczą, albo w ramach Rady wymagana jest jednomyślność (wyrok z dnia 30 stycznia 2001 r. w sprawie C‑36/98 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. str. I‑779, pkt 54).
45 Ponadto należy przypomnieć, że w myśl utrwalonego orzecznictwa Trybunału wybór podstawy prawnej wspólnotowego aktu prawnego musi zostać oparty na obiektywnych okolicznościach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej. Należy do nich w szczególności, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, cel i treść aktu prawnego (zob. wyrok z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie C‑300/89 Komisja przeciwko Radzie, zwany „Dioxyde de titane”, Rec. str. I‑2867, pkt 10 oraz wyrok z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C‑336/00 Huber, Rec. str. I‑7699, pkt 30).
46 W odniesieniu do celu decyzji ramowej, zarówno z jej tytułu, jak i z trzech pierwszych motywów wynika, że zmierza ona do realizacji celu ochrony środowiska. Zaniepokojona „wzrostem przestępstw przeciwko środowisku i ich skutkami, które w coraz większym stopniu wykraczają poza granice państw, w których są popełniane” Rada, stwierdzając, że stanowią one „zagrożenie dla środowiska” i „problem, przed którym wspólnie stoją państwa członkowskie”, uznała, że wymagają one „twardej reakcji” i działania „ukierunkowane[go] na ochronę środowiska na podstawie prawa karnego”.
47 W odniesieniu do treści decyzji ramowej ustanawia ona w art. 2 listę czynów szczególnie zagrażających środowisku, które państwa członkowskie zobowiązane są sankcjonować karnie. Prawdą jest, że art. 2–7 tej decyzji zawierają częściowe zbliżenie przepisów prawa karnego państw członkowskich, w szczególności jeśli chodzi o znamiona poszczególnych przestępstw popełnianych przeciwko środowisku. Co do zasady wszakże przepisy prawa karnego, tak jak zasady procedury karnej nie należą do kompetencji Wspólnoty (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r. w sprawie 203/80 Casati, Rec. str. 2595, pkt 27 oraz z dnia 16 czerwca 1998 r. w sprawie C‑226/97 Lemmens, Rec. str. I‑3711, pkt 19).
48 W przypadku gdy stosowanie przez właściwe władze krajowe skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji stanowi działanie niezbędne dla zwalczania ciężkich przestępstw przeciwko środowisku, to ostatnie stwierdzenie nie może jednakże powstrzymać ustawodawcy wspólnotowego od wydania przepisów z zakresu prawa karnego państw członkowskich, jakie uzna za konieczne w celu zapewnienia pełnej skuteczności norm w dziedzinie ochrony środowiska.
49 Należy dodać, że w tym przypadku, o ile art. 1–7 decyzji ramowej wprowadzają karalność określonych czynów szczególnie zagrażających środowisku, to pozostawiają one państwom członkowskim wybór stosowanych sankcji karnych, które muszą być jednakże, zgodnie z art. 5 ust. 1 tej decyzji, skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
50 Rada nie kwestionuje, że do przestępstw wymienionych w art. 2 decyzji ramowej należą naruszenia licznych wspólnotowych aktów prawnych, które zostały zawarte w załączniku do projektu dyrektywy. Poza tym z trzech pierwszych motywów tej decyzji wynika, że Rada uznała, iż sankcje karne są niezbędne dla zwalczania ciężkich przestępstw przeciwko środowisku.
51 Z powyższych rozważań wynika, że z uwagi na zamierzony cel i ich treść art. 1–7 decyzji ramowej przyjęły za główny cel ochronę środowiska i mogły zostać skutecznie przyjęte na podstawie art. 175 WE.
52 Okoliczność, że art. 135 WE i 280 ust. 4 WE zastrzegają w dziedzinach, odpowiednio, współpracy celnej i zwalczania nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Wspólnoty stosowanie krajowego prawa karnego i zagadnienia dotyczące krajowej administracji wymiaru sprawiedliwości dla państw członkowskich, nie może podważyć tego stwierdzenia. W istocie z postanowień tych nie można wywieść, że w ramach realizacji polityki w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego należy zaniechać wszelkiego zbliżania przepisów prawa karnego, nawet jeśli jest ono ściśle ograniczone, jak w niniejszym przypadku, i konieczne dla zapewnienia skuteczności prawa wspólnotowego.
53 W tych okolicznościach decyzja ramowa, naruszając kompetencje przyznane przez art. 175 WE Wspólnocie, jest w całości, z uwagi na swoją niepodzielność, niezgodna z art. 47 UE.
54 W konsekwencji nie ma potrzeby badania argumentu Komisji, zgodnie z którym nieważność decyzji ramowej powinna zostać w każdym razie stwierdzona w części w zakresie, w jakim art. 5 ust. 2, art. 6 i 7 pozostawiają państwom członkowskim swobodę w zakresie ustanawiania sankcji karnych lub innych, co niezaprzeczalnie należy do kompetencji wspólnotowych.
55 Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić nieważność decyzji ramowej.
W przedmiocie kosztów
56 Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Z uwagi na to, że Komisja wniosła o obciążenie kosztami postępowania Rady, która przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Na podstawie art. 69 § 4 akapit pierwszy regulaminu interwenienci w niniejszym sporze pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji ramowej Rady 2003/80/WSiSW z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne.
2) Rada Unii Europejskiej zostaje obciążona kosztami postępowania.
3) Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Irlandia, Królestwo Niderlandów, Republika Portugalska, Republika Finlandii, Królestwo Szwecji oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, jak również Parlament Europejski pokrywają własne koszty.
Podpisy