ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
16 de maio de 2024 (*)
«Reenvio prejudicial — Livre prestação de serviços — Mercados de instrumentos financeiros — Diretiva 2014/65/UE — Artigo 3.o — Isenção da aplicação da Diretiva 2014/65/UE — Intermediário de investimento isento — Regulamentação de um Estado‑Membro que proíbe esse intermediário de transmitir ordens dos clientes a uma empresa de investimento estabelecida noutro Estado‑Membro»
No processo C‑695/22,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga, República Checa), por Decisão de 26 de outubro de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 10 de novembro de 2022, no processo
Fondee a.s.
contra
Česká národní banka,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: E. Regan, presidente de secção, Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis e D. Gratsias (relator), juízes,
advogado‑geral: G. Pitruzzella,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
– em representação da Fondee a.s., por J. Šovar, advokát,
– em representação do Česká národní banka, por P. Krutiš e J. Spiryt,
– em representação do Governo Checo, por J. Očková, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo Finlandês, por M. Pere, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão Europeia, por C. Auvret, M. Mataija e P. Němečková, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 14 de novembro de 2023,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 3.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2014/65/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa aos mercados de instrumentos financeiros e que altera a Diretiva 2002/92/CE e a Diretiva 2011/61/UE (JO 2014, L 173, p. 349), em conjugação com o seu artigo 34.o, e do artigo 56.o TFUE.
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Fondee a.s. ao Česká národní banka (Banco Nacional Checo, República Checa), a respeito de uma coima aplicada à primeira pelo segundo por violação da proibição de transmitir as ordens dos clientes relativas a instrumentos de investimento a um operador de valores mobiliários estabelecido num Estado‑Membro diferente da República Checa.
Quadro jurídico
Direito da União
3 Como resulta do seu artigo 1.o, n.o 2, alínea a), a Diretiva 2014/65 estabelece requisitos no que diz respeito às condições de autorização e de exercício de atividade aplicáveis às empresas de investimento.
4 O artigo 3.o desta diretiva, sob a epígrafe «Isenções facultativas», prevê, nos seus n.os 1 e 3:
«1. Os Estados‑Membros podem decidir não aplicar a presente diretiva às pessoas de que sejam o Estado‑Membro de origem, desde que as atividades dessas pessoas estejam autorizadas e reguladas a nível nacional, e essas pessoas:
[…]
b) Não estejam autorizadas a prestar qualquer serviço de investimento com exceção da receção e transmissão de ordens em valores mobiliários e unidades de participação em organismos de investimento coletivo e/ou a prestação de serviços de consultoria para investimento relacionados com esses instrumentos financeiros; e
c) No decurso da prestação desse serviço, apenas estão autorizadas a transmitir ordens a:
i) empresas de investimento autorizadas nos termos da presente diretiva,
[…]
3. As pessoas isentas do âmbito de aplicação da presente diretiva por força do n.o 1 não podem beneficiar da liberdade de prestação de serviços ou de exercício de atividades ou de estabelecerem sucursais, tal como previsto nos artigos 34.o e 35.o, respetivamente.»
5 O artigo 4.o da referida diretiva, sob a epígrafe («Definições»), enuncia no seu n.o 1:
«Para efeitos da presente diretiva, as seguintes definições são aplicáveis:
1) “Empresa de investimento”: qualquer pessoa coletiva cuja ocupação ou atividade habitual consista na prestação de um ou mais serviços de investimento a terceiros e/ou na execução de uma ou mais atividades de investimento a título profissional;
[…]
2) “Serviços e atividades de investimento”: qualquer dos serviços e atividades enumerados no anexo I, secção A, e que incida sobre qualquer dos instrumentos enumerados anexo I, secção C:
[…]
46) “Fundo de índices cotados”: um fundo em que pelo menos uma categoria de ações ou unidades de participação é negociada ao longo de um dia pelo menos numa plataforma de negociação, e em que intervém pelo menos um criador de mercado para garantir que o preço das suas ações ou unidades de participação na plataforma de negociação não se afaste de forma significativa do valor líquido dos ativos e, quando aplicável, do valor líquido indicativo dos ativos;
[…]»
6 O artigo 5.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Obrigatoriedade da autorização», prevê, no seu n.o 1:
«Cada Estado‑Membro exige que a prestação de serviços de investimento e/ou o exercício de atividades de investimento enquanto ocupação ou atividade regular a título profissional esteja sujeita a autorização prévia de acordo com o presente capítulo. A referida autorização é concedida pela autoridade competente do Estado‑Membro de origem, designada de acordo com o artigo 67.o»
7 O artigo 34.o da Diretiva 2014/65, sob a epígrafe «Liberdade de prestação de serviços e atividades de investimento», dispõe, no seu n.o 1:
«Os Estados‑Membros asseguram que qualquer empresa de investimento autorizada e sujeita à supervisão das autoridades competentes de outro Estado‑Membro, nos termos da presente diretiva, e, no que diz respeito às instituições de crédito, nos termos da Diretiva 2013/36/UE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338)], possa prestar livremente serviços e/ou exercer atividades de investimento, bem como serviços auxiliares, no respetivo território, desde que esses serviços ou atividades sejam abrangidos pela sua autorização. Os serviços auxiliares só podem ser prestados conjuntamente com um serviço e/ou uma atividade de investimento.
Os Estados‑Membros não podem impor quaisquer requisitos adicionais a essas empresas de investimento ou instituições de crédito no que diz respeito às matérias abrangidas pela presente diretiva.»
8 Resulta do artigo 67.o, n.o 1, desta diretiva que cada Estado‑Membro designa as autoridades competentes que devem desempenhar cada uma das funções nela previstas.
9 O anexo I da referida diretiva, que estabelece a lista de serviços e atividades e instrumentos financeiros, menciona, no ponto 1 da sua secção A, relativa aos serviços e às atividades de investimento, a receção e transmissão de ordens respeitantes a um ou mais instrumentos financeiros. A secção C deste anexo, relativa aos instrumentos financeiros, menciona, no seu ponto 3, as unidades de participação em organismos de investimento coletivo.
Direito checo
10 O § 4, n.o 2, alíneas a) e e), da zákon č. 256/2004 Sb. o podnikání na kapitálovém trhu (Lei n.o 256/2004, relativa à Atividade Empresarial no Mercado de Capitais), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei sobre o Mercado de Capitais»), menciona, entre os principais serviços de investimento, a receção e a transmissão de ordens relativas aos instrumentos de investimento e à consultoria para investimento relacionados com instrumentos de investimento.
11 O § 5, n.o 1, desta lei define «operador de valores mobiliários» como uma pessoa coletiva que está habilitada a prestar os principais serviços de investimento com base numa autorização concedida pelo Banco Nacional da República Checa. O § 6, n.o 1, alínea b), da referida lei prevê que a pessoa coletiva titular dessa autorização tem a sua sede social na República Checa.
12 De acordo com o § 29, n.o 1, da Lei sobre o Mercado de Capitais, um «intermediário de investimento», na aceção desta lei, só está autorizado a prestar os principais serviços de investimento referidos no § 4, n.o 2, alíneas a) ou e), desta lei. A gama de instrumentos de investimento para os quais um intermediário de investimento está autorizado a prestar serviços é definida no n.o 3 do referido parágrafo. Por último, o n.o 4 do mesmo parágrafo dispõe que os intermediários de investimento, quando prestam os principais serviços de investimento referidos no § 4, n.o 2, alíneas a) ou e) da Lei sobre o Mercado de Capitais, só podem transmitir ordens, nomeadamente, a um operador de valores mobiliários, a um banco ou a uma sociedade de investimento.
13 Nos termos do § 162, n.o 1, alínea a), da Lei sobre o Mercado de Capitais, uma pessoa singular ou coletiva comete uma infração se exercer ilegalmente uma atividade abrangida pelo âmbito de aplicação desta lei, que exige, nomeadamente, uma autorização ou uma acreditação concedidas pelo Banco Nacional da República Checa ou uma inscrição num registo mantido por este último.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
14 A Fondee exerce, na República Checa, a atividade de intermediário de investimento, na aceção do § 29, n.o 1, da Lei sobre o Mercado de Capitais com base numa autorização concedida pelo Banco Nacional da República Checa. Por Decisão de 18 de janeiro de 2021, este último aplicou‑lhe uma coima, em aplicação do § 162, n.o 1, alínea a), desta lei, com o fundamento de que, entre 7 de outubro e 27 de dezembro de 2019, transmitiu 407 ordens dos seus clientes a um operador de valores mobiliários estabelecido fora da República Checa.
15 O Banco Nacional da República Checa considerou que, ao fazê‑lo, a Fondee permitia aos seus clientes investir em unidades de participação de fundos cotados, na aceção da Diretiva 2014/65, as quais constituem instrumentos de investimento na aceção da referida lei. Segundo as conclusões do Banco Nacional da República Checa, os clientes da Fondee deram uma ordem no sítio Internet deste último, que era transmitida posteriormente a uma sociedade estabelecida nos Países Baixos. A operação seria efetuada com base num contrato tripartido entre essa sociedade, a Fondee e os clientes desta última.
16 A Fondee apresentou uma reclamação contra a decisão que lhe aplicou a coima no conselho de administração do Banco Nacional da República Checa, que a indeferiu por uma Decisão de 18 de março de 2021. A Fondee interpôs então recurso para o órgão jurisdicional de reenvio, pedindo a anulação da decisão de indeferimento da reclamação.
17 Resulta das indicações do órgão jurisdicional de reenvio que os «intermediários de investimento», como a Fondee, estão isentos da aplicação da Diretiva 2014/65, uma vez que a República Checa fez uso, a seu respeito, da faculdade prevista para esse efeito no artigo 3.o, n.o 1, desta diretiva.
18 O órgão jurisdicional de reenvio indica que é facto assente entre as partes no processo principal que a Fondee não presta serviços de investimento a clientes residentes ou estabelecidos fora do território checo. Acrescenta, contudo, que a Fondee está envolvida, enquanto intermediária, na prestação de serviços de investimento a clientes residentes ou estabelecidos no território checo pela empresa de investimento estabelecida nos Países Baixos. Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a Fondee beneficia da livre prestação de serviços enquanto «destinatária passiva» de serviços.
19 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, as partes no processo principal discordam quanto à possibilidade de os operadores abrangidos pelo artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2014/65, como a Fondee, invocarem o artigo 56.o TFUE. Em especial, o Banco Nacional da República Checa alega que a exclusão dos intermediários de investimento da aplicação do direito à livre prestação de serviços, prevista nesta disposição da Diretiva 2014/65, abrange qualquer participação desses intermediários na prestação desses serviços, pelo que um Estado‑Membro pode proibir aos referidos intermediários a transmissão de ordens dos seus clientes a prestadores de investimento estabelecidos noutro Estado‑Membro.
20 Foi nestas condições que o Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga, República Checa) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Uma pessoa que, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva [2014/65] está excluída do âmbito de aplicação desta e que, nos termos do artigo 3.o, n.o 3, da referida diretiva, não goza de liberdade de prestação de serviços na aceção do seu artigo 34.o, tem direito à livre prestação de serviços consagrada no artigo 56.o [TFUE] se ela própria não presta serviços de investimento com base no passaporte único europeu a um cliente com sede noutro Estado‑Membro, mas é a destinatária de um serviço de investimento prestado por um operador estrangeiro que utiliza o passaporte único europeu e, eventualmente, participa de outro modo na sua prestação a um cliente final (é intermediária na sua prestação)?
2) Em caso de resposta afirmativa à questão anterior: o direito da União, em especial o artigo 56.o [TFUE], opõe‑se a uma disposição que proíbe um intermediário de investimento de transmitir ordens de um [cliente a um operador estrangeiro de valores mobiliários]?»
Quanto às questões prejudiciais
21 Segundo jurisprudência constante, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça instituído pelo artigo 267.o TFUE, cabe a este dar ao juiz nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, incumbe, sendo caso disso, ao Tribunal de Justiça reformular as questões que lhe são submetidas [Acórdão de 6 de outubro de 2021, W.Ż. (Secção de Fiscalização Extraordinária e dos Processos de Direito Público do Supremo Tribunal — Nomeação), C‑487/19, EU:C:2021:798, n.o 68 e jurisprudência referida].
22 No caso em apreço, há que constatar, à semelhança do advogado‑geral no n.o 23 das suas conclusões, que a Diretiva 2014/65 procedeu a uma harmonização completa das regulamentações nacionais relativas às prestações transfronteiriças de serviços de investimento abrangidos pelo seu âmbito de aplicação, entre as quais figuram, como resulta do anexo I desta diretiva, a receção e a transmissão de ordens relativas a um ou mais instrumentos financeiros.
23 Ora, segundo jurisprudência constante, qualquer medida nacional adotada num domínio que foi objeto de harmonização exaustiva ou completa à escala da União Europeia deve ser apreciada não à luz das disposições do direito primário, mas à luz das disposições dessa medida de harmonização [Acórdão de 20 de abril de 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Município de Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, n.o 36 e jurisprudência referida].
24 Por conseguinte, há que examinar as questões submetidas apenas com base nas disposições da Diretiva 2014/65.
25 No que respeita, especialmente, ao artigo 34.o da Diretiva 2014/65, há que salientar que este se refere à prestação de serviços de investimento por uma empresa de investimento autorizada pelas autoridades competentes de um Estado‑Membro diferente daquele em cujo território os serviços são prestados.
26 Ora, como resulta da decisão de reenvio, as questões submetidas visam pessoas abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 3.o da Diretiva 2014/65, que prestam serviços unicamente a clientes residentes ou estabelecidos no território do seu Estado‑Membro de origem.
27 Nestas condições, há que considerar que, com as suas questões, que devem ser apreciadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.o, n.o 1, alínea c), i), da Diretiva 2014/65 deve ser interpretado no sentido de que as pessoas que um Estado‑Membro isentou da aplicação desta diretiva estão autorizadas a transmitir, para execução, as ordens de clientes residentes ou estabelecidos nesse Estado‑Membro, a empresas de investimento estabelecidas noutro Estado‑Membro e autorizadas para esse efeito, ao abrigo da referida diretiva, pela autoridade competente desse outro Estado‑Membro e, por conseguinte, se opõe a uma regulamentação nacional que proíbe essa transmissão.
28 A este respeito, há que salientar que o artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2014/65 autoriza os Estados‑Membros a não aplicar esta diretiva às pessoas de quem sejam o Estado‑Membro de origem, sob reserva do cumprimento das condições previstas nesta disposição, entre as quais a que figura na alínea c), i).
29 O artigo 3.o, n.o 1, alínea c), i), da Diretiva 2014/65 confere assim expressamente às pessoas que um Estado‑Membro isentou da aplicação desta diretiva a faculdade de transmitir as ordens que recebem a empresas de investimento autorizadas.
30 No caso em apreço, sob reserva das verificações que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, resulta da decisão de reenvio que a República Checa fez uso da faculdade prevista no artigo 3.o, n.o 1, da referida diretiva. No entanto, como também resulta dessa decisão, o § 29, n.o 4, da Lei sobre o Mercado de Capitais proíbe que os intermediários de investimento na aceção desta lei, como a Fondee, transmitam ordens a empresas de investimento estabelecidas noutros Estados‑Membros.
31 Ora, como o advogado‑geral salientou, em substância, nos n.os 30 e 31 das suas conclusões, o artigo 3.o, n.o 1, alínea c), i), da Diretiva 2014/65 visa a transmissão de ordens a qualquer empresa de investimento autorizada e não apenas às estabelecidas e autorizadas no Estado‑Membro de origem da pessoa isenta da aplicação desta diretiva.
32 Atendendo às considerações precedentes, há que responder às questões submetidas que o artigo 3.o, n.o 1, alínea c), i), da Diretiva 2014/65, deve ser interpretado no sentido de que as pessoas que um Estado‑Membro isentou da aplicação desta diretiva estão autorizadas a transmitir, para execução, as ordens de clientes residentes ou estabelecidos nesse Estado‑Membro, a empresas de investimento estabelecidas noutro Estado‑Membro e autorizadas para esse efeito, ao abrigo da referida diretiva, pela autoridade competente desse outro Estado‑Membro e, por conseguinte, se opõe a uma regulamentação nacional que proíbe essa transmissão.
Quanto às despesas
33 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:
O artigo 3.o, n.o 1, alínea c), i), da Diretiva 2014/65/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa aos mercados de instrumentos financeiros e que altera a Diretiva 2002/92/CE e a Diretiva 2011/61/UE,
deve ser interpretado no sentido de que:
as pessoas que um Estado‑Membro isentou da aplicação desta diretiva estão autorizadas a transmitir, para execução, as ordens de clientes residentes ou estabelecidos nesse Estado‑Membro, a empresas de investimento estabelecidas noutro Estado‑Membro e autorizadas para esse efeito, ao abrigo da referida diretiva, pela autoridade competente desse outro Estado‑Membro e, por conseguinte, se opõe a uma regulamentação nacional que proíbe essa transmissão.
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