TRIBUNALENS DOM (första avdelningen)
den 14 maj 2019 (*)
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Skrivelse från kommissionen till de franska myndigheterna angående protokollet om ersättning till EDF-koncernen mot bakgrund av återkallelsen av tillståndet att driva Fessenheims kärnkraftverk – Tillgång nekas – Undantag avseende skyddet för tredje parts affärsintressen – Undantag avseende skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Allmän presumtion för sekretess – Övervägande allmänintresse”
I mål T‑751/17,
Commune de Fessenheim (Frankrike),
Communauté de communes Pays Rhin-Brisach, Volgelsheim (Frankrike),
Conseil départemental du Haut-Rhin, Colmar (Frankrike),
Conseil régional Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine, Strasbourg (Frankrike),
företrädda av advokaten G. de Rubercy,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av A. Buchet och B. Stromsky, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Frankrike, företrädd av E. de Moustier, B. Fodda och J.-L. Carré, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 18 oktober 2017 att neka tillgång till den skrivelse som kommissionen skickade till de franska myndigheterna den 22 mars 2017 angående utkastet till protokollet om ersättning till koncernen Électricité de France (EDF) till följd av stängningen av Fessenheims kärnkraftverk,
meddelar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
sammansatt av ordföranden I. Pelikánová samt domarna P. Nihoul (referent) och J. Svenningsen,
justitiesekreterare: handläggaren M. L. Ramette
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 24 januari 2019,
följande
Dom
I. Bakgrund till tvisten
1 Sökandena, det vill säga Commune de Fessenheim, Communauté de communes Pays Rhin-Brisach, Conseil départemental du Haut-Rhin och Conseil régional Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine, är fyra franska lokala och regionala myndigheter inom vars territorium Fessenheims kärnkraftverk är beläget (nedan kallad anläggningen). Electricité de France (EDF) driver anläggningen.
2 Den 8 april 2017 antog den franska regeringen dekret nr 2017–508 om återkallelse av tillståndet att driva anläggningen (JORF av den 9 april 2017, text nr 3).
3 Den 2 maj 2017 ansökte sökandena, med tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43), om att få tillgång till ”beslutet” varigenom kommissionen, ”med beaktande av unionslagstiftningen om statligt stöd, godkände utkastet till protokoll om Frankrikes ersättning till EDF till följd av stängningen av anläggningen”. Enligt sökandena hade kommissionen underrättat de franska myndigheterna om ”beslutet” genom skrivelse av den 24 mars 2017.
4 Genom skrivelse av den 16 juni 2017 vägrade kommissionen att ge tillgång till den ifrågavarande skrivelsen, som i själva verket var daterad den 22 mars 2017, med hänvisning till att den ingick i handlingarna i det ärende som hade inletts inom ramen för en kontroll av statligt stöd och att skrivelsen därför omfattades av den allmänna presumtionen att utlämnandet av en sådan handling i princip skulle undergräva skyddet för syftet med utredningar, vilket utgjorde ett undantag från principen om tillgång till handlingar enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Kommissionen åberopade även undantaget avseende skyddet för affärsintressen i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
5 Den 27 juni 2017 ingav sökandena, med stöd av artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001, en bekräftande ansökan till kommissionen. Kommissionen mottog den bekräftande ansökan den 28 juni 2017.
6 Genom skrivelse av den 18 juli 2017 underrättade kommissionen sökandena om att den, med stöd av artikel 8.2 i förordning nr 1049/2001, skulle förlänga den ursprungliga tidsfristen med 15 arbetsdagar för att granska ansökan, eftersom kommissionen inte hade kunnat avsluta de samråd som krävdes för granskningen. Kommissionen angav att den nya tidsfristen skulle löpa ut den 10 augusti 2017.
7 I en skrivelse av den 18 augusti 2017 bekräftade kommissionen att tidsfristen hade löpt ut den 10 augusti 2017, men angav att den ännu inte kunde ta ställning till den bekräftande ansökan.
8 I en skrivelse av den 18 oktober 2017 klargjorde kommissionen att de franska myndigheterna hade föranmält utkastet till protokoll om ersättning till EDF (nedan kallat utkastet till ersättningsprotokoll) och att den, i sin skrivelse av den 22 mars 2017, som avsågs med ansökan om tillgång, hade bedömt att inga invändningar hittills kunde riktas mot utkastet utifrån unionslagstiftningen om statligt stöd. Kommissionen bekräftade även avslaget på ansökan om tillgång till denna handling med stöd av artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001 (nedan kallat det angripna beslutet).
II. Förfarandet och parternas yrkanden
9 Sökandena väckte talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 17 november 2017.
10 Genom handling som inkom till kansliet den 28 februari 2018 ansökte Republiken Frankrike om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Ordföranden på tribunalens första avdelning beviljade denna ansökan genom beslut av den 9 april 2018. Republiken Frankrike ingav en inlaga och sökandena lämnade sina synpunkter inom den utsatta fristen.
11 Genom beslut av den 4 oktober 2018 ålade tribunalen kommissionen enligt artiklarna 91 c och 92 i tribunalens rättegångsregler att ge in skrivelsen av den 22 mars 2017. Handlingen ingavs till tribunalen den 17 oktober 2018. I enlighet med artikel 104 i rättegångsreglerna delgavs handlingen inte vare sig sökandena eller Republiken Frankrike.
12 På förslag av referenten ställde tribunalen den 17 december 2018, som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i rättegångsreglerna, skriftliga frågor till parterna. Parterna svarade på frågorna inom den utsatta fristen.
13 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 24 januari 2019.
14 Sökandena har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet,
– förplikta kommissionen att lämna ut skrivelsen av den 22 mars 2017 inom en vecka från den dag då dom meddelas av tribunalen, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
15 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan om ogiltigförklaring,
– avvisa yrkandet om föreläggande, och
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
16 Republiken Frankrike har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
III. Rättslig bedömning
A. Föremålet för ansökan om tillgång
17 Sökandena har i ansökan angett att talan avser kommissionens avslag på ansökan om tillgång till kommissionens skrivelse till de franska myndigheterna av den 22 mars 2017 avseende utkastet till ersättningsprotokoll.
18 I repliken har sökandena hävdat att deras ansökan om tillgång inte bara gällde kommissionens skrivelse av den 22 mars 2017, utan även utkastet till ersättningsprotokoll.
19 Vid fastställandet av föremålet för ansökan om tillgång finns det skäl att utgå från sökandenas skrivelse till kommissionen av den 2 maj 2017 som innehåller deras ursprungliga ansökan.
20 I skrivelsen anges att sökandenas ansökan om tillgång endast gällde kommissionens skrivelse av den 22 mars 2017 och inte utkastet till ersättningsprotokoll.
21 Det sålunda avgränsade föremålet för ansökan om tillgång bekräftades genom den bekräftande ansökan som sökandena ingav till kommissionen den 27 juni 2017.
22 Det bör därför anses att kommissionens avslagsbeslut avsåg en ansökan om tillgång till dess skrivelse av den 22 mars 2017 i vilken kommissionen bedömde att inga invändningar hittills kunde riktas mot utkastet till ersättningsprotokoll utifrån unionslagstiftningen om statligt stöd (nedan kallad den omtvistade handlingen).
B. Yrkandet om föreläggande
23 I sitt andra yrkande har sökandena begärt att tribunalen ska förplikta kommissionen att lämna ut handlingen till dem inom en vecka från den dag då dom meddelas av tribunalen.
24 Vid förhandlingen återkallade sökandena dock detta yrkande.
25 Det saknas således anledning för tribunalen att pröva yrkandet.
C. Talan om ogiltigförklaring
26 Sökandena har genom sitt första yrkande begärt att tribunalen ska ogiltigförklara det angripna beslutet varigenom kommissionen bekräftade sitt beslut att vägra att ge tillgång till den omtvistade handlingen.
27 Sökandena har åberopat tre grunder till stöd för sin talan. Som första grund har det gjorts gällande att rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT L 248, 2015, s. 9), förordning nr 1049/2001 och kommissionens direktiv 2006/111/EG av den 16 november 2006 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet (EUT L 318, 2006, s. 17) har åsidosatts. Den andra grunden avser åsidosättande av artikel 42 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Såvitt avser den tredje grunden har sökanden gjort gällande att artikel 47 i denna stadga har åsidosatts.
1. Den första grunden: Åsidosättande av förordning 2015/1589, förordning nr 1049/2001 och direktiv 2006/111
a) Åsidosättande av förordning 2015/1589
28 Som första grund har sökandena anfört att vägran att ge dem tillgång till handlingen strider mot förordning nr 2015/1589, som enligt skäl 39 och artikel 32 kräver att de beslut om kontroll av statligt stöd som kommissionen antar ska offentliggöras, så att tredje man eventuellt kan angripa dessa beslut.
29 Kommissionen har, med stöd av Republiken Frankrike, bestritt argumentet.
30 Det ska härvid konstateras att den omtvistade handlingen tillkommit i samband med en skriftväxling som skedde i samband med föranmälan.
31 En sådan skriftväxling regleras emellertid inte av förordning 2015/1589. Såsom framgår av punkt 10 i reglerna om bästa praxis vid kontroll av statligt stöd (EUT C 136, 2009, s. 13) (nedan kallade reglerna om bästa praxis) består en föranmälan av en frivillig och informell skriftväxling mellan kommissionen och en medlemsstat som föregår en anmälan i enlighet med artikel 108.3 FEUF av en åtgärd som kan utgöra statligt stöd och därför måste granskas i enlighet med kontrollförfarandet i förordning 2015/1589. Bestämmelserna i förordning 2015/1589 som fastställer hur åtgärden ska granskas mot bakgrund av bestämmelserna i EUF-fördraget, särskilt artiklarna 4, 9 och 15 i förordningen, om de beslut som kommissionen får anta när förfarandet avslutas får tillämpas först då åtgärden anmäls.
32 Även om det antogs att förordning 2015/1589 är tillämplig på en skriftväxling som sker i samband med en föranmälan, omfattas den omtvistade handlingen inte av skäl 39 och artikel 32 i förordningen, som sökandena har åberopat, eftersom dessa bestämmelser avser beslut som kommissionen antar när kontrollförfarandet avslutas och som måste offentliggöras på det sätt som beskrivs däri.
33 Det framgår dock av punkt 16 i reglerna om bästa praxis att föranmälningar inte ger upphov till sådana beslut, utan till ett meddelande som, i likhet med den omtvistade handlingen, inte är bindande och endast återger den uppfattning som kommissionen har bildat sig, på grundval av den mottagna informationen, om det ärende som lämnats in till den. Såsom kommissionen har påpekat vid förhandlingen, får den dock ändra sin uppfattning beroende på de uppgifter som kommissionen eventuellt erhåller därefter.
34 Sökandena kan därför inte vinna bifall med sitt argument att förordning 2015/1589 har åsidosatts.
b) Åsidosättande av förordning nr 1049/2001
1) Undantaget avseende skyddet för syftet med utredningar (artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001)
35 I det angripna beslutet vägrade kommissionen att ge tillgång till den omtvistade handlingen med stöd av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Kommissionen gjorde nämligen gällande att det finns en generell presumtion att utlämnandet av handlingar i det ärende som är hänförligt till ett granskningsförfarande avseende statligt stöd i princip undergräver skyddet för syftet med utredningar i den mening som avses i den ovannämnda bestämmelsen.
36 Sökandena har hävdat att kommissionen inte hade rätt att tillämpa undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och har, som stöd för sin ståndpunkt, framfört tre argument som prövas nedan.
i) Huruvida kommissionens argument att utlämnandet av den omtvistade handlingen kan medföra att medlemsstaterna inte vill samarbeta med kommissionen är utan betydelse
37 För det första anser sökandena att kommissionen inte kunde vägra att ge tillgång till den omtvistade handlingen, med anledning av att utlämnandet kunde medföra att medlemsstaterna inte ville samarbeta med den.
38 Kommissionen har, med stöd av Republiken Frankrike, bestritt argumentet.
39 I det angripna beslutet motiverades vägran att ge tillgång till den omtvistade handlingen i första hand av den allmänna presumtionen för sekretess som kommissionen anser gäller för handlingar i ett granskningsförfarande avseende statligt stöd.
40 Enligt domstolens praxis är presumtionsregeln tillämplig på handlingar som är hänförliga till granskningsförfarandet avseende statligt stöd, eftersom det är nödvändigt att förordning nr 1049/2001 tillämpas på ett sätt som är förenligt med förordning nr 2015/1589 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkterna 58 och 61).
41 I förordning nr 1049/2001 föreskrivs i allmänna ordalag att allmänheten ska ges så stor tillgång som möjligt till institutionernas handlingar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 51).
42 Av artikel 4 i förordning nr 1049/2001 framgår att institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett sådant utlämnande bland annat skulle undergräva skyddet för en fysisk eller juridisk persons affärsintressen eller syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
43 Enligt rättspraxis krävs det, för att avslå en ansökan om tillgång till en handling, att institutionen inte enbart bevisar att handlingen ingår i en sådan verksamhet som nämns i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, utan också förklarar hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av ett undantag i denna bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
44 Vad gäller de handlingar som rör granskningsförfaranden avseende statligt stöd kan kommissionen enligt domstolens praxis emellertid grunda sig på en allmän presumtion för sekretess, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkterna 54 och 55).
45 Enligt rättspraxis är syftet med denna presumtionsregel att bevara en situation där förtroende råder mellan medlemsstaterna och kommissionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/kommissionen, T-39/17, ej publicerad, EU:T:2018:560, punkt 57 och där angiven rättspraxis). Ett sådant förtroende är nödvändigt, dels för att säkerställa att den berörda medlemsstaten översänder samtliga de handlingar som behövs för utredningen till kommissionen, dels för att göra det möjligt för institutionen och medlemsstaten att tillsammans granska de aktuella nationella åtgärderna, eftersom den slutliga bedömningen ska göras med full kännedom om omständigheterna och vara välgrundad.
46 För att bevara ett sådant förtroende föreskrivs i förordning 2015/1589 att det endast är kommissionen och den berörda medlemsstaten som har tillgång till de handlingar som granskningen avser. Tredje man, som inom ramen för förfarandet har blivit berörda parter, har inte getts någon rätt att få tillgång till handlingarna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkterna 56 och 58).
47 Domstolen har nämligen bedömt att om berörda parter skulle ha rätt att med stöd av förordning nr 1049/2001 få tillgång till handlingarna i ärendet, skulle systemet för granskning av statligt stöd äventyras (se dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 58 och där angiven rättspraxis).
48 Härav följer att det räcker att de handlingar som avses i en ansökan om tillgång ingår i akten i ett ärende som är hänförligt till ett granskningsförfarande avseende statligt stöd för att de ska omfattas av den allmänna presumtionen för sekretess gäller dem (dom av den 14 juli 2016, Sea Handling/kommissionen, C‑271/15 P, ej publicerad, EU:C:2016:557, punkt 41).
49 I förevarande mål anser tribunalen att den allmänna presumtionen för sekretess inte enbart ska tillämpas på det förfarande som inleds efter det att den berörda medlemsstaten har anmält en åtgärd som kan utgöra statligt stöd, utan att den, i samma syfte att bevara den berörda medlemsstatens förtroende, även ska tillämpas på handlingar som utväxlas i samband med en föranmälan.
50 Skriftväxlingen i samband med föranmälan kan nämligen följas av en preliminär granskning eller till och med ett formellt granskningsförfarande. Om de handlingar som utväxlas i samband med föranmälan skulle kunna lämnas ut, skulle den presumtion för sekretess som tillämpas på handlingar som är hänförliga till granskningsförfarandet enligt förordning 2015/1589 förlora sin verkan, eftersom de handlingar som presumtionen avser skulle kunna lämnas ut i förväg. Det framstår således som nödvändigt att den allmänna presumtionen för sekretess tillämpas på handlingar som utväxlas i samband med en föranmälan för att säkerställa presumtionens ändamålsenliga verkan, med hänsyn till att den är tillämplig på förfarandet som inleds efter anmälan.
51 Dessutom följer det av punkterna 10 och 17 i reglerna om bästa praxis att skriftväxlingen i samband med föranmälan, i likhet med granskningsförfarandet enligt förordning 2015/1589, ska genomföras i en situation där förtroende råder mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten.
52 Om kommissionen ger tillgång till känsliga uppgifter som tillhandahållits under skriftväxlingen i samband med föranmälan, blir medlemsstaterna mindre benägna att dela med sig av sådana uppgifter. Samarbetsviljan utgör emellertid en grundförutsättning för ett gott resultat av skriftväxlingen som, enligt punkt 10 i reglerna om bästa praxis, syftar till att förbättra kvaliteten på anmälan och därmed till att på bästa sätt kunna komma fram till lösningar för att komma till rätta med situationer som kan vara problematiska utifrån unionslagstiftningen om statligt stöd.
53 Sökandena har dock understrukit att kommissionen förfogar över långtgående utredningsbefogenheter för att få de uppgifter som den behöver, utan att behöva förlita sig på medlemsstaternas samarbete.
54 Även om det är riktigt att kommissionen enligt förordning 2015/1589 förfogar över långtgående utredningsbefogenheter är detta inte fallet med avseende på en skriftväxling i samband med en föranmälan, som sker på medlemsstaternas eget initiativ och vars resultat huvudsakligen beror på det förtroende som kommissionen har byggt upp med medlemsstaterna.
55 Sökandena kan därför inte vinna bifall med sitt argument, att kommissionens ståndpunkt att utlämnandet av den omtvistade handlingen kan medföra att medlemsstaterna inte vill samarbeta med den, är utan betydelse.
ii) Huruvida den allmänna presumtionen för sekretess kan tillämpas på förevarande fall
56 För det andra förefaller sökandena i repliken göra gällande att även om presumtionen skulle anses vara tillämplig på de handlingar som utväxlas i samband med föranmälan, skulle den allmänna presumtionen för sekretess inte vara tillämplig på det aktuella fallet av skäl som hänför sig till de särskilda omständigheterna i målet vid tribunalen.
57 I punkt 14 i repliken har sökandena angett följande:
”[Kommissionen] hänvisar till begreppet allmän presumtion för sekretess som är formulerat i allmänna ordalag och inte kan tillämpas på det aktuella fallet.”
58 Dessutom har sökandena i punkt 19 framfört följande:
”Europeiska kommissionen kan därför inte hävda att handlingarna omfattas av en presumtion för sekretess, särskilt som uppgifter om den ersättning som den franska staten har betalat ut till EDF för att stänga anläggningen och hur betalningen har genomförts inte kan betraktas som sekretessbelagda, eftersom de ska lämnas till finansmarknaden.”
59 Såsom kommission har föreslagit, bör det härvid anses att argumentet inte kan tas upp till prövning.
60 Argumentet framfördes för första gången i repliken och är därför ett nytt argument, vilket innebär att tribunalen, på grund av att parterna inte har åberopat några grunder för att motivera att argumentet framfördes för sent, ska avvisa det med tillämpning av artikel 84.1 i rättegångsreglerna.
61 Vidare har sökandena inte med framgång förklarat varför de anser att den allmänna presumtionen för sekretess för handlingar som avser ett granskningsförfarande avseende statligt stöd inte kan tillämpas på det aktuella fallet.
62 I punkt 14 i repliken har sökandena enbart framfört ett påstående utan att ange vare sig någon saklig eller rättslig grund.
63 På samma sätt förefaller sökandena, i och med att de använder ordet ”därför” i punkt 19 i repliken, ha fastställt ett orsakssamband mellan å ena sidan påståendet att presumtionen inte är tillämplig och, å andra sidan, ovanstående förklaringar, utan att sambandet är självklart, eftersom förklaringarna inte avser skyddet för syftet med utredningar som den allmänna presumtionen för sekretess hänför sig till, utan snarare det undantag som rör skyddet för affärsintressen som prövas nedan och som inte omfattas av presumtionen.
64 Dessutom antyder sökandena i punkt 19, genom att använda uttrycket ”särskilt som”, att den allmänna presumtionen för sekretess inte gäller den ersättning som föreslås för EDF, som under alla omständigheter bör offentliggöras.
65 Såsom framgår av punkterna 17–22 ovan, avsåg ansökan om tillgång emellertid inte utkastet till ersättningsprotokoll, utan kommissionens yttrande om stängningen av anläggningen, vilket avgetts efter skriftväxling med Republiken Frankrike i samband med föranmälan.
66 Av dessa olika aspekter framgår att sökandenas argument att den allmänna presumtionen för sekretess inte kan tillämpas på förevarande fall saknar de beståndsdelar som krävs för att säkerställa att den har ett verkligt innehåll och att det, även av denna anledning, ska avvisas i enlighet med artikel 76 d i rättegångsreglerna, eftersom det inte gör det möjligt för den andra parten att förbereda sitt försvar och för tribunalen att utföra sin prövning.
iii) Bristande motivering
67 För det tredje har sökandena kritiserat kommissionen för att i det angripna beslutet inte ha förklarat hur utlämnandet av den omtvistade handlingen kan undergräva syftena med granskningen av EDF:s ersättning.
68 Kommissionen har, med stöd av Republiken Frankrike, bestritt detta argument.
69 Såsom påpekats i punkt 43 ovan och enligt fast rättspraxis ska institutioner, när de grundar sig på ett undantag från rätten till tillgång enligt artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, i princip förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av undantaget (se dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
70 Denna skyldighet följer av att undantagen i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 utgör avsteg från principen om rätten till tillgång till unionsinstitutioners handlingar som slås fast i artikel 1 i förordningen i enlighet med artikel 15.3 FEUF. Såsom anges i skäl 4 i förordningen ska tillgången vara så stor som möjligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 51).
71 Detta gäller dock inte när institutionen, såsom i det aktuella fallet, får grunda sig på en allmän presumtion för sekretess, såsom den som avser de handlingar som är hänförliga till ett granskningsförfarande avseende statligt stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkterna 53 och 54 och där angiven rättspraxis), eller, såsom i förevarande fall, på en utvidgning av presumtionen.
72 I sådant fall räcker det enligt fast rättspraxis att det av den motivering som krävs enligt artikel 296 andra stycket FEUF klart och tydligt framgår hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen. Bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven ska inte ske endast utifrån beslutets ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området (se dom av den 10 december 2010, Ryanair/kommissionen, T-494/08–T-500/08 och T-509/08, EU:T:2010:511, punkt 96 och där angiven rättspraxis).
73 I det aktuella fallet angav kommissionen tydligt i det angripna beslutet att utkastet till ersättningsprotokoll hade föranmälts och att kommissionen, i enlighet med reglerna om bästa praxis, hade gjort en utredning med utgångspunkt i skriftväxlingen med de franska myndigheterna. Vidare angav kommissionen att dess enheter, med hänsyn till de handlingar som de för närvarande hade tillgång till, hade ansett att det inte kunde riktas några invändningar mot utkastet till ersättningsprotokoll med beaktande av unionslagstiftningen om statligt stöd och att utkastet ännu inte hade vare sig undertecknats eller formellt anmälts. Dessutom angav kommissionen att det fanns en generell presumtion om att utlämnandet av handlingar i ett ärende som var hänförligt till ett granskningsförfarande avseende statligt stöd kunde undergräva skyddet för syftet med utredningar. Slutligen angav kommissionen att andra berörda parter än den berörda medlemsstaten, enligt förfarandebestämmelserna om statligt stöd, inte hade rätt att ta del av handlingarna i ärendet och att granskningssystemet skulle äventyras ifall en sådan tillgång skulle beviljas.
74 Kommissionen har lagt till att medlemsstaterna, mot bakgrund av att de uppgifter som de lämnade innehöll känsliga uppgifter om de berörda företagen, kunde avhållas från att samarbeta med kommissionen om handlingarna i ärendet skulle lämnas ut.
75 Slutligen har kommissionen förklarat att den, när handlingarna omfattades av en allmän presumtion för sekretess, inte var skyldig att granska var och en av de begärda handlingarna.
76 Motiveringen är tillräckligt exakt för att sökandena ska förstå skälen till att de vägrats tillgång till den omtvistade handlingen och för att tribunalen ska kunna pröva beslutet härom.
77 Argumentet att motiveringen är otillräcklig med hänsyn till undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/200 kan därför inte leda till bifall för talan.
78 Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser tribunalen att beslutet att inte lämna ut den omtvistade handlingen lagenligt kunde grundas på skyddet för syftet med utredningar enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och att de argument som sökandena framfört avseende denna bestämmelse inte kan leda till bifall för talan eller ska avvisas.
2) Undantaget avseende skyddet för affärsintressen och förekomsten av ett övervägande allmänintresse
79 Sökandena har kritiserat kommissionen för att ha gjort en felaktig tillämpning av undantaget avseende skyddet för affärsintressen i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
80 Det bör härvid påpekas att sökandenas argument om skyddet för affärsintressen ska anses vara utan verkan, eftersom vägran att ge tillgång kan grundas på undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 som avser skyddet för syftet med utredningar (se punkt 78 ovan).
81 Dessutom har sökandena hävdat att kommissionen, även om det antogs att skyddet för affärsintressen kan åberopas i förevarande fall, har gjort en felaktig rättstillämpning genom att inte erkänna att det föreligger ett övervägande allmänintresse som kan uppväga ett sådant undantag och ställer krav på att den omtvistade handlingen lämnas ut.
82 Vid förhandlingen har sökandena, som svar på tribunalens frågor, angett att de hade åberopat det övervägande allmänintresset i samband med undantaget avseende skyddet för affärsintressen, men inte i samband med undantaget avseende skyddet för utredningar.
83 Tribunalen anser av samma skäl att den inte heller får pröva huruvida det finns ett övervägande allmänintresse, eftersom sökandena har angett att en sådan eventuell förekomst uteslutande beror på tillämpningen av undantaget avseende skyddet för affärsintressen som, såsom anges i punkt 80 ovan, inte får prövas i detta mål och tribunalen är bunden av parternas yrkanden.
84 Härav följer att de argument som hänför sig till undantaget avseende skyddet för affärsintressen och till att det eventuellt föreligger ett övervägande allmänintresse, på det sätt som sökandena har framfört dem, är verkningslösa och inte kan leda till bifall för talan.
c) Åsidosättande av direktiv 2006/111
85 Sökandena har som första grund gjort gällande att vägran att ge tillgång till den omtvistade handlingen strider mot direktiv 2006/111, särskilt dess artikel 3 f.
86 Kommissionen har, med stöd av Republiken Frankrike, bestritt detta argument.
87 I detta sammanhang är det viktigt att notera att direktiv 2006/111 ålägger medlemsstaterna en rad skyldigheter för att säkerställa insyn i de finansiella förbindelserna mellan dessa stater och offentliga företag.
88 Medlemsstaterna måste härvid med stöd av artikel 1 i direktiv 2006/111 se till att det av redovisningen klart framgår vilka allmänna medel som offentliga myndigheter direkt tillfört offentliga företag, vilka allmänna medel som offentliga myndigheter tillfört offentliga företag indirekt via andra offentliga företag eller finansiella institut och på vilket sätt dessa allmänna medel använts. Dessutom ska de säkerställa att den finansiella och organisatoriska strukturen i varje företag som är skyldigt att ha separat redovisning avspeglas korrekt i den separata redovisningen, så att kostnader och intäkter som härrör från de olika verksamheterna och fullständiga uppgifter om de metoder som tillämpats på konteringen och fördelningen av kostnaderna och intäkterna på de olika verksamheterna anges tydligt.
89 Medlemsstaterna ska även, med tillämpning av artikel 4.1 i direktiv 2006/111, vidta nödvändiga åtgärder för att se till att varje offentligt företag som är skyldigt att ha separat redovisning har en separat internredovisning för var och en av verksamheterna, korrekt konterar eller fördelar alla kostnader och intäkter på grundval av konsekvent tillämpade och sakligt motiverade redovisningsprinciper, och klart anger vilka principer för kostnadsredovisning som ligger till grund för den separata redovisningen.
90 Slutligen ska medlemsstaterna, med tillämpning av artikel 6.1 i direktiv 2006/111, se till att information om finansiella förbindelser mellan dem och offentliga företag hålls tillgänglig för kommissionen i princip under fem år efter utgången av det räkenskapsår, då de allmänna medlen tillfördes de berörda offentliga företagen.
91 Såsom kommissionen har angett innehåller direktiv 2006/111, som riktar sig till medlemsstaterna, inte några bestämmelser som tillåter eller ålägger kommissionen att lämna ut uppgifter, som den fått kännedom om i enlighet med direktivet, till tredje man.
92 Detta gäller även artikel 3 f i direktiv 2006/111, som sökandena har hänvisat till, enligt vilken möjligheterna till insyn i finansiella förbindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag i synnerhet ska gälla ersättning för ekonomiska ålägganden från myndigheter.
93 I bestämmelsen anges nämligen endast att uppgifter om ersättning för offentliga ålägganden ska ingå i den redovisning som företagen upprättar på det sätt som föreskrivs i artiklarna 1 och 4 i direktiv 2006/111, som behandlats i punkterna 88 och 89 ovan, och hållas tillgängliga för kommissionen på det sätt som beskrivs i artikel 6, som behandlats i punkt 90 ovan.
94 I motsats till vad sökandena har påstått innehåller direktiv 2006/111 således inga bestämmelser som ålägger eller tillåter kommissionen att lämna ut den omtvistade handlingen till sökandena.
95 Mot bakgrund av det ovan anförda kan argumentet om åsidosättande av direktiv 2006/111 inte leda till bifall för talan.
2. Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 42 i stadgan om de grundläggande rättigheterna
96 Sökandena har hävdat att kommissionen, genom att vägra att ge tillgång till den omtvistade handlingen, har åsidosatt artikel 42 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, som i normhierarkin är överordnad dels förordning nr 1049/2001, dels de beslut som antas av unionens organ.
97 I artikel 42 i stadgan om de grundläggande rättigheterna föreskrivs följande:
”Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat har rätt till tillgång till unionens institutioners handlingar … oberoende av medium.”
98 För det första, vad gäller förordning nr 1049/2001, har sökandena angett i punkt 51 i ansökan att ”[d]et står klart att tribunalen, vid bristande överensstämmelse mellan artikel 42 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och den aktuella förordningen, ska underlåta att tillämpa förordningen med anledning av en invändning om rättsstridighet”.
99 Det bör först prövas huruvida sökandena med detta påstående har anfört en invändning om rättsstridighet mot förordning nr 1049/2001 som kan tas upp till prövning.
100 Det bör härvid erinras om att det av artikel 277 FEUF följer att ”[ä]ven om den frist som anges i artikel 263 sjätte stycket har löpt ut, får parterna i en tvist om en akt med allmän giltighet som antagits av någon av unionens institutioner …, med stöd av artikel 263 andra stycket inför Europeiska unionens domstol göra gällande att akten inte ska tillämpas”.
101 Det räcker dock inte att infoga orden ”invändning om rättsstridighet” i en punkt i ansökan för att tribunalen ska anse att en invändning om rättsstridighet har anförts enligt denna bestämmelse.
102 Enligt artikel 21 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, som i enlighet med artikel 53 första stycket i denna stadga ska tillämpas på förfarandet vid tribunalen, och artikel 76 d och 76 e i tribunalens rättegångsregler ska ansökan innehålla en uppgift om saken, de grunder och argument som åberopas samt en kortfattad framställning av dessa grunder och sökandens yrkanden. Dessa uppgifter ska vara tillräckligt klara och precisa för att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och att tribunalen ska kunna avgöra målet, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter. I syfte att säkerställa rättssäkerheten och en god rättskipning kan en talan endast tas upp till prövning om de väsentliga, faktiska och rättsliga omständigheter som talan grundas på, åtminstone kort men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgår av innehållet i själva ansökan (se beslut av den 6 november 2018, Chioreanu/Ercea, T-717/17, EU:T:2018:765, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
103 I det aktuella fallet innehåller varken beskrivningen av saken i punkt 1 i ansökan eller yrkandena i ansökan någon hänvisning till en begäran enligt artikel 277 FEUF.
104 Sökandena har inte heller, vare sig skriftligen eller vid förhandlingen, åberopat några omständigheter till eventuellt stöd för deras generella påstående, som återges i punkt 98 ovan, att förordning nr 1049/2001 inte bör tillämpas på grund av att den strider mot artikel 42 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
105 Under dessa omständigheter kan det inte anses att ett prejudiciellt yrkande om prövning av lagenligheten av förordning nr 1049/2001 utifrån artikel 42 i stadgan om de grundläggande rättigheterna har framställts på ett korrekt sätt vid tribunalen.
106 För det andra har sökandena, oberoende av en eventuell prövning av lagenligheten av förordning nr 1049/2001, yrkat att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras med anledning av att kommissionen, genom att vägra att ge dem tillgång till den omtvistade handlingen, har åsidosatt artikel 42 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
107 I detta sammanhang bör det erinras om att enligt artikel 52.2 i stadgan om de grundläggande rättigheterna ska de rättigheter som erkänns i stadgan och för vilka bestämmelser återfinns i fördragen utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i dessa.
108 Enligt artikel 15.3 FEUF garanteras rätten till tillgång till institutionernas handlingar enligt de principer och villkor som Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ska fastställa genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
109 I enlighet med denna bestämmelse fastställs i förordning nr 1049/2001, som är antagen med stöd av artikel 255 EG vars innehåll överförts till artikel 15.3 FEUF, allmänna principer och gränser när det gäller rätten till handlingar som finns hos kommissionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2017, Deutsche Telekom/kommissionen, T-210/15, EU:T:2017:224, punkt 113).
110 Det angripna beslutets lagenlighet ska därför bedömas utifrån förordning nr 1049/2001.
111 Det framgår dock av prövningen av den första grunden att kommissionen med stöd av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 som rör skyddet för syftet med utredningar hade rätt att vägra att ge sökandena tillgång till den omtvistade handlingen.
112 Eftersom det redan har slagits fast att kommissionen gjorde en korrekt tillämpning av denna bestämmelse, kan det inte anses att kommissionen, när den antog det angripna beslutet, åsidosatte artikel 42 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
113 Härav följer att talan ska avvisas såvitt avser den andra grundens första del och inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra del.
3. Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna
114 Sökandena anser att kommissionen, genom att vägra att ge tillgång till den omtvistade handlingen, har åsidosatt artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna om rätten till ett effektivt rättsmedel.
115 Kommissionen har, med stöd av Republiken Frankrike, bestritt denna grund.
116 För det första anser sökandena att de inte kan väcka talan om ogiltigförklaring vid unionsdomstolen mot beslutet i den omtvistade handlingen, på grund av att kommissionen har vägrat att lämna ut denna handling till dem.
117 Såsom kommissionen och Republiken Frankrike har anfört, är det i detta sammanhang tillräckligt att konstatera att den omtvistade handlingen inte innehåller något beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i den mening som avses i artikel 263 FEUF.
118 Enligt fast rättspraxis är det endast åtgärder som har sådana bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning, som utgör sådana akter och beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (se dom av den 6 december 2007, kommissionen/Ferriere Nord, C‑516/06 P, EU:C:2007:763, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
119 Såsom framgår av punkt 16 i reglerna om bästa praxis, utgör kommissionens bedömning i slutet av ett föranmälningsförfarande emellertid inte något officiellt ställningstagande från kommissionen, utan en icke bindande bedömning av huruvida utkastet till anmälan behöver kompletteras och av huruvida det planerade projektet vid första anblicken förefaller vara förenligt med unionslagstiftningen om statligt stöd.
120 Genom att vägra att ge tillgång till den omtvistade handlingen kunde kommissionen därför inte hindra sökandena från att utöva deras rätt att väcka talan om ogiltigförklaring vid unionsdomstolen.
121 För det andra har sökandena påstått att de, på grund av det angripna beslutet, hindras från att ta del av protokollet om ersättning, som de skulle behöva ha tillgång till för att inom ramen för en talan som de väckt hos Högsta förvaltningsdomstolen (Frankrike) kunna bevisa att dekretet om upphävande av tillståndet att driva anläggningen är olagligt, med anledning av att dekretet inte är förenligt med unionsbestämmelserna om statligt stöd.
122 Det bör härvid påpekas att sökandenas ansökan om tillgång inte avsåg utkastet till ersättningsprotokoll, utan den omtvistade handlingen. Även om kommissionen hade godkänt deras ansökan om tillgång hade sökandena inte fått den handling som de har påstått att de behöver för sin talan.
123 Såsom kommissionen har påpekat, är syftet med förordning nr 1049/2001 att reglera frågor som rör allmänhetens tillgång till handlingar som finns hos unionsinstitutioner, och inte frågor som rör de bevis som parterna ska lägga fram under en rättegång, oavsett om tvisten är anhängig vid unionsdomstolen eller vid nationell domstol.
124 Enligt rättspraxis ankommer det på den behöriga nationella domstol vid vilken en talan anhängiggjorts att i nationella förfaranden bedöma mekanismerna enligt tillämplig rätt för framläggande av lämplig bevisning och lämpliga handlingar i syfte att avgöra målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2013, Nederländerna/kommissionen, T-380/08, EU:T:2013:480, punkt 82).
125 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden och ska därför ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
126 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
127 Eftersom sökandena har tappat målet ska de förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med kommissionens yrkande.
128 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader.
129 Republiken Frankrike ska bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Commune de Fessenheim, Communauté de communes Pays Rhin-Brisach, Conseil départemental du Haut-Rhin och Conseil régional Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
3) Republiken Frankrike ska bära sina rättegångskostnader.
Pelikánová | Nihoul | Svenningsen |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 14 maj 2019.
Underskrifter