CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
de 23 de mayo de 2019 (1)
Asunto C‑280/18
Alain Flausch y otros
contra
Ypourgos Perivallontos kai Energeias y otros
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Symvoulio tis Epikrateias (Consejo de Estado, Grecia)]
«Petición de decisión prejudicial — Medio ambiente — Directiva 2011/92/UE — Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente — Participación del público en la toma de decisiones — Comunicación por Internet — Acceso a la justicia — Inicio de los plazos»
I. Introducción
1. ¿Cómo se informa al público de que en el marco de una evaluación de impacto ambiental debe participar en los procedimientos de autorización de un proyecto? ¿Y cómo se comunica a continuación que el proyecto ha sido autorizado? Estas son las cuestiones que se suscitan en el presente procedimiento.
2. Aunque a primera vista estas cuestiones parecen de naturaleza técnica y formal, son cruciales, de un modo similar a lo que sucede con la notificación en el proceso civil, (2) para la participación efectiva del público y el ejercicio del derecho a la tutela judicial. Sin un conocimiento a tiempo, el público interesado no participará en el proceso de autorización ni ejercerá dentro de plazo el derecho a la tutela judicial. Puesto que los detalles de estas cuestiones son regulados por los Estados miembros, es decir, resulta pertinente su autonomía procesal, son los principios de equivalencia y de efectividad los que establecen el marco del Derecho de la Unión en esta materia.
II. Marco jurídico
A. Convenio de Aarhus
3. Con arreglo al artículo 2 («Definiciones»), números 4) y 5), del Convenio de Aarhus: (3)
«4. Por “público” se entiende una o varias personas físicas o jurídicas y, con arreglo a la legislación o la costumbre del país, las asociaciones, organizaciones o grupos constituidos por esas personas.
5. Por “público interesado” se entiende el público que resulta o puede resultar afectado por las decisiones adoptadas en materia medioambiental o que tiene un interés que invocar en la toma de decisiones. A los efectos de la presente definición, se considerará que tienen tal interés las organizaciones no gubernamentales que trabajan en favor de la protección del medio ambiente y que cumplen los requisitos exigidos por el derecho interno.»
4. El artículo 6 del Convenio de Aarhus contiene normas acerca de la participación del público:
«1. Cada Parte:
a) aplicará las disposiciones del presente artículo cuando se trate de autorizar o no actividades propuestas de las enumeradas en el anexo I;
b) aplicará también las disposiciones del presente artículo, de conformidad con su derecho interno, cuando se trate de adoptar una decisión respecto de actividades propuestas no enumeradas en el anexo I que puedan tener un efecto importante sobre el medio ambiente. Las Partes determinarán en cada caso si la actividad propuesta entra en el ámbito de estas disposiciones,
c) […]
2. Cuando se inicie un proceso de toma de decisiones respecto del medio ambiente, se informará al público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente, según los casos, al comienzo del proceso. Las informaciones se referirán en particular a:
a) la actividad propuesta, incluida la solicitud correspondiente respecto de la que se adoptará una decisión;
b) la naturaleza de las decisiones o del proyecto de decisión que podrían adoptarse;
c) la autoridad pública encargada de tomar la decisión;
d) el procedimiento previsto, incluidas, en los casos en que estas informaciones puedan facilitarse:
i) la fecha en que comenzará el procedimiento,
ii) las posibilidades que se ofrecen al público de participar en el mismo,
iii) la fecha y el lugar de toda audiencia pública prevista,
iv) la autoridad pública a la que quepa dirigirse para obtener informaciones pertinentes y ante la que se hayan depositado esas informaciones para que el público pueda examinarlas;
v) la autoridad pública o cualquier otro organismo público competente al que puedan dirigirse observaciones o preguntas y el plazo previsto para la comunicación de observaciones o preguntas,
vi) la indicación de las informaciones sobre el medio ambiente relativas a la actividad propuesta que estén disponibles;
e) el hecho de que la actividad sea objeto de un procedimiento de evaluación del impacto nacional o transfronterizo sobre el medio ambiente.
3. Para las diferentes fases del procedimiento de participación del público se establecerán plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público de conformidad con el apartado 2 más arriba y para que el público se prepare y participe efectivamente en los trabajos a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones en materia medioambiental.
4. Cada Parte adoptará medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones sean aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real.
[…]
7. El procedimiento de participación del público preverá la posibilidad de que el público someta por escrito o, si conviene, en una audiencia o una investigación pública en la que intervenga el solicitante, todas las observaciones, informaciones, análisis u opiniones que considere pertinentes respecto de la actividad propuesta.
8. […]
9. Cada Parte velará también por que, una vez adoptada la decisión por la autoridad pública, el público sea rápidamente informado de ella siguiendo el procedimiento apropiado. […]»
5. El artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus regula el acceso a la justicia en el contexto de la participación del público:
«Cada Parte velará, en el marco de su legislación nacional, por que los miembros del público interesado:
a) que tengan un interés suficiente o, en su caso,
b) que invoquen la lesión de un derecho, cuando el Código de procedimiento administrativo de una Parte imponga tal condición,
[puedan] interponer recurso ante un órgano judicial u otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión, o cualquier acción u omisión que entre en el ámbito de las disposiciones del artículo 6 y, si el derecho interno lo prevé y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 más abajo, de otras disposiciones pertinentes del presente Convenio.
Lo que constituye interés suficiente y lesión de un derecho se determinará con arreglo a las disposiciones del derecho interno y conforme al objetivo de conceder al público interesado un amplio acceso a la justicia en el marco del presente Convenio. […]»
B. Directiva EIA
6. El considerando 7 de la Directiva EIA (4) explica el vínculo entre la evaluación de impacto ambiental y la participación del público:
«La autorización de los proyectos públicos y privados que puedan tener repercusiones considerables sobre el medio ambiente solo debe concederse después de una evaluación de los efectos importantes que dichos proyectos puedan tener sobre el medio ambiente. Esta evaluación debe efectuarse tomando como base la información apropiada proporcionada por el promotor y eventualmente completada por las autoridades y por el público al que pueda interesar el proyecto.»
7. En el considerando 16 de la Directiva EIA se recogen observaciones adicionales sobre la participación del público:
«La participación real del público en la adopción de esas decisiones le permite expresar opiniones e inquietudes que pueden ser pertinentes y que las autoridades decisorias pueden tener en cuenta, favoreciendo de esta manera la responsabilidad y la transparencia del proceso decisorio, y contribuyendo a la toma de conciencia por parte de los ciudadanos sobre los problemas medioambientales y al respaldo público de las decisiones adoptadas.»
8. El artículo 1, apartado 2, de la Directiva EIA define el público y el público interesado como sigue:
«d) “público”: una o varias personas físicas o jurídicas y, de conformidad con el derecho o la práctica nacional, sus asociaciones, organizaciones o grupos;
e) “público interesado”: el público afectado, o que pueda verse afectado, por procedimientos de toma de decisiones medioambientales contemplados en el apartado 2 del artículo 2, o que tenga un interés en [los] mismo[s]; a efectos de la presente definición, se considerará que tienen un interés las organizaciones no gubernamentales que trabajen en favor de la protección del medio ambiente y que cumplan los requisitos pertinentes previstos por la legislación nacional.»
9. El artículo 2, apartado 1, de la Directiva EIA establece qué procedimientos de toma de decisiones están sometidos a lo que exige la Directiva:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos. Estos proyectos se definen en el artículo 4.»
10. La evaluación del impacto ambiental se describe con detalle en el artículo 3 de la Directiva EIA:
«La evaluación del impacto ambiental identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular y de conformidad con los artículos 4 a 12, los efectos directos e indirectos de un proyecto en los siguientes factores:
a) el ser humano, la fauna y la flora;
b) el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje;
c) los bienes materiales y el patrimonio cultural;
d) la interacción entre los factores contemplados en las letras a), b) y c).»
11. El artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva EIA contiene las disposiciones básicas relativas a la participación del público:
«2. Se informará al público, mediante avisos públicos u otros medios apropiados, como los electrónicos cuando se disponga de ellos, de los siguientes asuntos desde una fase temprana de los procedimientos de toma de decisiones medioambientales contemplados en el artículo 2, apartado 2, y, como muy tarde, en cuanto sea razonablemente posible facilitar información:
a) la solicitud de autorización del proyecto;
b) la circunstancia de que el proyecto está sujeto a un procedimiento de evaluación del impacto ambiental y, llegado el caso, de que es de aplicación el artículo 7;
c) datos sobre las autoridades competentes responsables de tomar la decisión, de las que pueda obtenerse información pertinente, de aquellas a las que puedan presentarse observaciones o formularse preguntas, y de los plazos para la transmisión de tales observaciones o preguntas;
d) la naturaleza de las decisiones posibles o, en su caso, del proyecto de decisión;
e) una indicación de la disponibilidad de la información recogida con arreglo al artículo 5;
f) una indicación de las fechas y los lugares en los que se facilitará la información pertinente, así como los medios empleados para ello;
g) las modalidades de participación pública definidas con arreglo al apartado 5 del presente artículo.
3. Los Estados miembros garantizarán que, dentro de unos plazos razonables, se pongan a disposición del público interesado los elementos siguientes:
a) toda la información recogida en virtud del artículo 5;
b) de conformidad con el Derecho nacional, los principales informes y dictámenes remitidos a la autoridad o a las autoridades competentes en el momento en el que el público interesado esté informado de conformidad con el apartado 2 del presente artículo;
c) de conformidad con lo dispuesto en la [Directiva de información medioambiental (5)], la información distinta de la contemplada en el apartado 2 del presente artículo que sea pertinente para la decisión de conformidad con el artículo 8 de la presente Directiva y que solo pueda obtenerse una vez expirado el período de información al público interesado de conformidad con el apartado 2 del presente artículo.
4. El público interesado tendrá la posibilidad real de participar desde una fase temprana en los procedimientos de toma de decisiones medioambientales contemplados en el artículo 2, apartado 2 y, a tal efecto, tendrá derecho a expresar observaciones y opiniones, cuando estén abiertas todas las opciones, a la autoridad o a las autoridades competentes antes de que se adopte una decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto.
5. Las modalidades de información al público (por ejemplo, mediante la colocación de carteles en un radio determinado, o la publicación de avisos en la prensa local) y de consulta al público interesado (por ejemplo, mediante el envío de notificaciones escritas o mediante una encuesta pública) serán determinadas por los Estados miembros.»
12. El artículo 9, apartado 1, de la Directiva EIA regula la comunicación de la decisión sobre un proyecto:
«Cuando se adopte una decisión de conceder o denegar una autorización, la o las autoridades competentes informarán de ello al público […], de conformidad con los procedimientos apropiados […]»
13. El artículo 11 de la Directiva EIA contiene normas sobre los recursos que pueden interponerse contra las decisiones sujetas a participación del público en virtud de dicha Directiva:
«1. Los Estados miembros garantizarán que, de conformidad con su Derecho interno, los miembros del público interesado:
a) que tengan un interés suficiente, o subsidiariamente,
b) que aleguen el menoscabo de un derecho, cuando la legislación en materia de procedimiento administrativo de un Estado miembro lo imponga como requisito previo,
tengan la posibilidad de presentar un recurso ante un tribunal de justicia o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de decisiones, acciones u omisiones que caigan dentro del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público de la presente Directiva.
2. Los Estados miembros determinarán la fase en la que pueden impugnarse tales decisiones, acciones u omisiones.
3. Los Estados miembros determinarán, de manera coherente con el objetivo de facilitar al público interesado un amplio acceso a la justicia, lo que constituya el interés suficiente y el menoscabo de un derecho. […]»
C. Derecho griego
14. El artículo 46 del Decreto Presidencial n.o 18/1989 (FEK Α' 8) establece el plazo para interponer recurso:
«El recurso de anulación deberá interponerse dentro de un plazo de sesenta días cuyo cómputo se iniciará al día siguiente de la notificación del acto impugnado o de su publicación, si esta viene exigida por ley, o, en su defecto, desde el momento en que el recurrente tenga pleno conocimiento del acto.»
15. En el apartado 8 de la resolución de remisión, el órgano jurisdiccional remitente examina las disposiciones pertinentes de la Ley n.o 4014/201, que lleva por título «Autorizaciones ambientales de obras y actividades, regulación de construcciones ilegales para el establecimiento de un equilibrio ambiental y otras disposiciones comprendidas en el ámbito de competencias del Ministerio de Medio Ambiente, Energía y Cambio Climático» (FEK A' 209), así como diferentes normas de desarrollo.
16. El artículo 1, apartado 1, de la Ley n.o 4014/2011 divide las obras del sector público y del sector privado en dos categorías (A y B) en función de su impacto ambiental. La primera categoría (A) comprende las obras y las actividades que pueden tener un considerable impacto ambiental y para las cuales será necesaria la elaboración de un estudio de impacto ambiental (en lo sucesivo, «EIA»), con vistas a imponer condiciones y restricciones específicas para la protección del medio ambiente. La segunda categoría (B) comprende las obras con un impacto ambiental más reducido.
17. Los artículos 3, 4 y 19 de la Ley n.o 4014/2011 regulan la participación del público. De conformidad con el artículo 12 de esta Ley, las diferentes autorizaciones son agrupadas en una resolución de aprobación de las condiciones ambientales (en lo sucesivo, «autorización de condiciones ambientales»).
18. El artículo 30, apartado 9, de la Ley n.o 4014/2011 contiene una disposición transitoria en virtud de la cual se establece que, a la espera de la introducción de un registro electrónico medioambiental, continuará en vigor la legislación existente sobre la consulta de las partes interesadas y el procedimiento de participación del público en la concesión de autorizaciones medioambientales. Según dicha legislación, este procedimiento se inicia mediante la publicación en las oficinas de la sede administrativa de la región de que se trate y en la prensa local de las características del proyecto y de la invitación a todos los interesados a tomar conocimiento y a formular sus observaciones sobre el estudio de impacto ambiental del proyecto.
19. De conformidad con el artículo 19 bis de la Ley n.o 4014/2011, la autorización de condiciones ambientales debe publicarse en Internet en el plazo de un mes. El incumplimiento de este plazo implica la nulidad de la autorización. Con arreglo al artículo 19 bis, apartado 1, segunda frase, la publicación en este sitio web específico corresponde a la publicación exigida por ley y da lugar a la presunción de que todos los interesados tienen conocimiento de la misma y pueden interponer un recurso de anulación o cualquier otro recurso. La Orden Ministerial Conjunta n.o 21938/2012 del Ministerio de Reforma Administrativa y Administración Electrónica y del Ministerio de Medio Ambiente, Energía y Cambio Climático, que lleva por título «Creación y activación del sitio de Internet específico para la publicación de las resoluciones de aprobación de las condiciones ambientales (autorización de condiciones ambientales) y de las resoluciones por las que se aprueban la renovación o la modificación de las autorizaciones de condiciones ambientales, conforme al artículo 19 bis de la Ley n.o 4014/2011» (FEK Β' 1470), desarrolla dicha disposición.
III. Hechos y petición de decisión prejudicial
20. En virtud de la primera resolución impugnada en el procedimiento principal se aprobaron la creación de un complejo turístico en la isla de Ios (Grecia) y las condiciones ambientales de dicho proyecto. Dicho complejo consta de un hotel con 249 plazas, viviendas turísticas amuebladas, un centro termal y las obras de acondicionamiento necesarias. El proyecto entero se desarrolla en una extensa superficie de terreno y supone la ocupación de litoral, playa y zona marítima que constituyen bienes comunes.
21. El 2 de agosto de 2013 se anunció en un periódico local editado en la isla de Siros (Grecia), situada a 55 millas náuticas, la invitación a los interesados a tomar conocimiento y a manifestar sus opiniones sobre el estudio de impacto ambiental del proyecto. El Tribunal de Justicia no dispone de información sobre el grado de difusión de ese periódico en la isla de Ios. A esta invitación también se le dio publicidad en las oficinas de la sede administrativa regional, asimismo en la isla de Siros, donde también se encontraba el expediente que contiene el EIA y donde se procedió a la consulta.
22. Los recurrentes en el litigio principal han afirmado de forma incontrovertida que el viaje de Ios a Siros dura varias horas y se suele realizar en ferry, que al parecer no está disponible a diario.
23. La resolución controvertida fue dictada el 8 de agosto de 2014. Se publicó en el sitio web DIAVGEIA (transparencia) el 11 de agosto de 2014 y en el sitio web del Ministerio de Medio Ambiente el 8 de septiembre de 2014.
24. Finalmente, el recurso de anulación fue interpuesto el 19 de febrero de 2016, cuando ya habían transcurrido más de un año y seis meses desde que se adoptó la resolución controvertida.
25. Los recurrentes, tres asociaciones y tres propietarios de inmuebles turísticos en la isla de Ios, aducen que no tuvieron conocimiento de la resolución impugnada hasta el 22 de diciembre de 2015, cuando se dieron cuenta de las obras que se estaban realizando para el desarrollo urbanístico del área en que se construiría el complejo turístico.
26. 105 Anonymi Touristiki kai Techniki Etaireia Ekmetallefsis Akiniton (105 Turismo e Inmuebles S.A.), empresa titular de las concesiones y autorizaciones, interviene en el procedimiento y alega que, en la medida en que el recurso de anulación se dirige contra la resolución controvertida, dicho recurso ha sido interpuesto fuera de plazo, entre otros, por haber sido presentado pasados 60 días desde la publicación de la citada resolución en la página web del Ministerio de Medio Ambiente.
27. En el marco de ese procedimiento, el Symvoulio tis Epikrateias (Consejo de Estado, Grecia) plantea al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1. ¿Deben interpretarse los artículos 6 y 11 de la Directiva EIA, en relación con lo dispuesto en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales, en el sentido de que son compatibles con tales artículos las disposiciones de Derecho nacional, como se exponen en los apartados 8, 9 y 10 de la resolución de remisión (véanse los puntos 14 a 19 de las presentes conclusiones), en las que se establece que los procedimientos previos a la adopción de la resolución de aprobación de las condiciones ambientales de las obras y actividades que tienen un considerable impacto ambiental (publicación de los estudios de impacto ambiental, información y participación del público en las consultas) son incoados y gestionados principalmente por la entidad administrativa superior, la región, y no por el municipio interesado?
2. ¿Deben interpretarse los artículos 6 y 11 de la Directiva EIA, en relación con lo dispuesto en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales, en el sentido de que es compatible con tales artículos el régimen jurídico establecido en el Derecho nacional, como se expone en los referidos apartados, en el que en definitiva se establece que la publicación de las resoluciones de aprobación de las condiciones ambientales de las obras y actividades que tienen un considerable impacto ambiental en un sitio de Internet específico constituye una presunción según la cual cualquier interesado ha tenido pleno conocimiento de estas a efectos de ejercitar la acción legal prevista en la legislación vigente en un plazo de sesenta (60) días, habida cuenta de las exigencias legales para la publicación de los estudios de impacto ambiental y la información y participación del público en el procedimiento de aprobación de las condiciones ambientales de las obras y actividades en cuestión, las cuales colocan en el centro de estos procedimientos a la entidad administrativa superior, la región, y no al municipio interesado?»
28. Han presentado observaciones escritas los señores Flausch, Bosco y Albrespy y las asociaciones Somateio «Syndesmos Iiton» (asociación «Agrupación de Habitantes de Ios»), Somateio «Elliniko Diktyo — Filoi tis Fysis» (asociación «Red Griega — Amigos de la Naturaleza») y Somateio «Syllogos Prostasias kai Perithalpsis Agrias Zois — SPPAZ» (asociación «Protección y Respeto de la Vida Salvaje — SPPAZ»), como recurrentes del litigio principal, la sociedad 105 Anonymi Touristiki kai Techniki Etaireia Ekmetallefsis Akiniton (105 Turismo e Inmuebles S.A.), como coadyuvante en apoyo de las autoridades recurridas en el litigio principal, la República Helénica y la Comisión Europea. También participaron en la vista que se celebró el 27 de marzo de 2019.
IV. Apreciación jurídica
29. Con sus cuestiones prejudiciales, el Consejo de Estado desea averiguar si el procedimiento de participación del público durante la tramitación de la autorización controvertida era compatible con los requisitos de la Directiva EIA y si el plazo para recurrir esa autorización comenzó a correr con su publicación en un sitio de Internet.
30. Las disposiciones pertinentes se encuentran, en particular, en los artículos 6, 9 y 11 de la Directiva EIA. Estas disposiciones deben interpretarse a la luz del Convenio de Aarhus, (6) a cuya aplicación contribuyen. (7) En consecuencia, la práctica decisoria del Comité de cumplimiento del Convenio de Aarhus (Aarhus Convention Compliance Committee; en lo sucesivo, por sus siglas en inglés, «ACCC»), (8) aprobada por las partes del Convenio, incluida la Unión, como también las Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters (Recomendaciones de Maastricht para fomentar la participación real del público en procesos de decisión en materia ambiental), (9) solicitadas, recibidas (10) y reconocidas (11) por las partes del Convenio, contienen orientaciones útiles para examinar las cuestiones que aquí nos ocupan.
A. Sobre la participación del público
31. Es cierto que, en principio, la primera cuestión prejudicial se refiere a la compatibilidad con los artículos 6 y 11 de la Directiva EIA y con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la totalidad de la normativa griega modificada en materia de participación del público, es decir, la publicación de los estudios de impacto ambiental, así como la información y consulta al público. Sin embargo, más en concreto, la cuestión se centra en si es admisible que estas etapas del procedimiento sean llevadas a cabo y controladas principalmente por la unidad administrativa superior, la región, y no por el municipio en cuestión.
32. El Tribunal de Justicia podría dar una respuesta relativamente breve a esta cuestión concreta indicando que la Directiva EIA no contiene normas sobre el nivel o el organismo de la administración nacional responsable de la evaluación del impacto ambiental.
33. Aunque, en relación con una evaluación ambiental estratégica, el Tribunal de Justicia ha establecido determinados requisitos relativos a la independencia de las autoridades consultadas en el marco de una evaluación ambiental estratégica, (12) no es eso de lo que trata el presente asunto.
34. El contexto de la cuestión concreta es más bien el desarrollo de la participación del público en el litigio principal. Esta se caracteriza por no haber sido llevada a cabo en la isla de Ios, donde se está construyendo la obra controvertida, sino en la sede de la administración regional en la isla de Siros, que está situada a 55 millas náuticas de Ios y que exige una travesía en barco, que no está disponible todos los días, de varias horas. Un año antes de la autorización impugnada, al trámite de información pública acerca de las posibilidades de participar en el procedimiento se le dio publicidad en un periódico que se edita en Siros y en las oficinas de la sede administrativa regional, también en Siros. Allí se encontraba el expediente que contiene el EIA y fue allí donde también se procedió a la consulta.
35. Por tanto, entiendo que la cuestión prejudicial se refiere a si estas modalidades de participación del público cumplen los requisitos de la Directiva EIA, en particular de su artículo 6. En ese sentido, atendiendo a la petición de decisión prejudicial, resultan de especial interés tres aspectos: en primer lugar, la información al público sobre el proyecto y la consulta; en segundo lugar, el lugar en el que el público interesado podía examinar la información sobre el proyecto y, en tercer lugar, el lugar de la consulta.
1. Sobre la información al público
36. De conformidad con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva EIA, se informará al público, mediante avisos públicos u otros medios apropiados, como los electrónicos cuando se disponga de ellos, de los procedimientos de toma de decisiones medioambientales.
a) Destinatarios de la información
37. La versión del artículo 6, apartado 2, de la Directiva EIA que es aplicable al caso, a diferencia de la versión actualmente en vigor, no se refiere a la comunicación de información al público interesado, sino que se dirige de un modo más amplio al público en general.
38. No obstante, dado el contexto normativo y el objetivo de la información, es decisivo que sea informado el público interesado, pues es este grupo el que se beneficia de los derechos de participación previstos en el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva. En el mismo sentido, también el artículo 6, apartado 2, del Convenio de Aarhus exige únicamente que se informe al público interesado.
39. En cambio, informar a un grupo de personas que vaya más allá del público interesado, es decir, al público en general, solamente cumple una función complementaria.
40. Este objetivo es decisivo. Aunque el público interesado sea un grupo de personas menor que el público en general, precisamente con esta mayor delimitación se pone de relieve en mayor medida quién es el grupo destinatario de la información. Mientras que en el caso de la información dirigida al público en general apenas se pueden desarrollar criterios para establecer si los medios elegidos son suficientes, esto es mucho más fácil en el caso de la información dirigida al público interesado.
41. De conformidad con el artículo 1, apartado 2, letra e), de la Directiva EIA, el público interesado comprende el público afectado, o que pueda verse afectado, por procedimientos de toma de decisiones medioambientales o que tenga un interés en los mismos, así como las organizaciones no gubernamentales que trabajen en favor de la protección del medio ambiente y que cumplan los requisitos pertinentes previstos por la legislación nacional. En este contexto, el público definido en la letra d) comprende a una o varias personas físicas o jurídicas y, de conformidad con el Derecho o la práctica nacional, sus asociaciones, organizaciones o grupos.
42. Debería ser relativamente fácil identificar a las organizaciones no gubernamentales a las que habría que informar, ya que suelen estar registradas por las autoridades. Por el contrario, el círculo de personas afectadas o interesadas dependerá del proyecto de que se trate. (13)
43. En el procedimiento principal, tendría que estar afectado o interesado, sobre todo, el entorno del proyecto, es decir, al menos algunos o tal vez incluso todos los residentes de la isla de Ios. Adicionalmente podría pensarse en las personas afectadas por el tráfico turístico debido al proyecto o por otras repercusiones, como las que se refieren a la gestión de residuos o al suministro de agua. Para identificar a estos grupos debería sería muy útil el EIA.
b) Procedimiento de información
44. Una vez identificado el público interesado, en la siguiente fase habría que establecer los medios adecuados para informar a este público.
45. El artículo 6, apartado 2, de la Directiva EIA prevé que la información sea comunicada mediante avisos públicos u otros medios apropiados, como los electrónicos cuando se disponga de ellos. Las modalidades de información al público (por ejemplo, mediante la colocación de carteles en un radio determinado, o la publicación de avisos en la prensa local) serán determinadas por los Estados miembros de conformidad con el artículo 6, apartado 5. Estas disposiciones podrían interpretarse en el sentido de que, en principio, el legislador de la Unión considera que es suficiente un aviso público.
46. Sin embargo, el artículo 6, apartado 2, del Convenio de Aarhus establece que se informará al público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente, según los casos, al comienzo del proceso. Esto permite concluir que los otros medios apropiados contemplados en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva EIA también pueden incluir la información individual. (14)
47. Sin embargo, ni el Derecho de la Unión ni el Convenio de Aarhus contienen normas precisas sobre qué forma de información debe elegirse. Por el contrario, el artículo 6, apartado 5, de la Directiva EIA obliga a los Estados miembros a establecer las modalidades de información al público.
48. Como ya han expuesto las partes, ahí se refleja la autonomía procesal de los Estados miembros. En ese sentido, las normas de los Estados miembros no deben ser menos favorables que las que regulan situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) ni hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). (15)
i) Principio de equivalencia
49. Por lo que se refiere al principio de equivalencia, la petición de decisión prejudicial suscita, en particular, la cuestión de si está justificada la distinción efectuada en la legislación griega entre determinados grandes proyectos (categoría A) y otros proyectos, por lo general de menor tamaño (categoría B).
50. A respecto, atendiendo a la petición de decisión prejudicial, parece que el trámite de participación del público en los proyectos de la categoría B no corre a cargo de las autoridades regionales, sino de las autoridades locales. En consecuencia, en ese caso, el público sería informado mediante un anuncio local en el tablón de anuncios de las autoridades locales, es decir, en Ios.
51. Sin embargo, es lógico que la responsabilidad de los proyectos de mayor envergadura cuyo impacto ambiental sea, por lo general, no solo de naturaleza local, sea atribuida a las autoridades regionales. Por lo tanto, no cabe apreciar una infracción del principio de equivalencia.
ii) Principio de efectividad
52. Resulta más interesante el principio de efectividad, pues informar al público es la condición sine qua non para que este pueda ejercitar de modo efectivo sus derechos de participación. Quien no haya sido informado no tendrá motivos para buscar más información sobre el proyecto, para participar en el proceso de toma de decisiones o para recabar tutela judicial dentro del plazo previsto. (16)
53. Por lo tanto, si no se garantiza que la información llegue realmente al público interesado, no bastará con utilizar cualquier tipo de comunicación. Por el contrario, la información al público interesado debe brindarle una posibilidad apropiada de tener conocimiento del proceso de toma de decisiones sobre las actividades previstas y de sus posibilidades de participación. (17) Solamente así se puede alcanzar el objetivo del artículo 6, apartado 4, de la Directiva EIA de que el público interesado tenga la posibilidad real de participar en el procedimiento de toma de decisiones.
54. Cuando haya canales de información establecidos cuya eficacia esté garantizada por la experiencia del pasado deberán utilizarse. Si no es así, será necesario examinar por medio de qué canales de información se puede llegar a esas personas. A tal efecto cabe considerar los periódicos locales y también los de ámbito suprarregional, la radio y la televisión, (18) Internet, los anuncios en tablones de anuncios (19) e incluso las comunicaciones individuales. (20)
55. En última instancia, corresponde al órgano jurisdiccional nacional examinar si la información al público en el litigio principal cumplió dichos requisitos.
56. No obstante, procede señalar a este respecto que un anuncio en el tablón de anuncios en la sede de la administración regional en Siros solo pudo contribuir a la información del público de modo muy limitado, pues la mayoría de los miembros de dicho público se encontraban en Ios y parece dudoso que tuvieran ocasión de tomar conocimiento a tiempo de dicho anuncio. Por sí solo, un anuncio como el descrito haría excesivamente difícil el ejercicio de los derechos de participación.
57. Para establecer si la publicación en un periódico local tuvo como efecto que el público fuera suficientemente informado habría que atender, en particular, a su difusión en la isla de Ios. Si se demuestra que el periódico elegido, o incluso la edición en cuestión, no era leído en Ios o solo a muy pequeña escala, también sería dudoso que el público interesado hubiera sido efectivamente informado.
58. A la hora de apreciar si determinados medios informativos satisfacen el principio de efectividad, es decir, no hacen excesivamente difícil el ejercicio de los derechos de participación, también hay que atender, sin embargo, a si existen medios informativos más eficaces que podrían haberse utilizado sin un coste desproporcionado. A falta de tales medios informativos o si estos no ofrecen garantías de éxito, será más aceptable que se elijan medios con una eficacia limitada, ya que la Directiva EIA y el Convenio de Aarhus no exigen nada que sea imposible.
59. Sin embargo, en este asunto no cabe excluir prima facie tales medios informativos alternativos. Habría sido relativamente fácil informar al público local de Ios mediante avisos públicos en los centros administrativos locales de Ios, en los lugares más importantes, como el puerto o los mercados, así como en el emplazamiento del proyecto.
60. El Gobierno griego incluso indica que posiblemente se utilizaron estos canales de comunicación adicionales. Por lo tanto, habría que examinar, en su caso, si el público interesado en realidad fue informado suficientemente por esta vía.
61. Sin embargo, del hecho de que, según la información de que dispone el Tribunal de Justicia, los miembros de dicho público no parecen haber expresado su opinión en este asunto se derivan serias dudas acerca de si hubo una información suficiente al público interesado. (21) Tampoco el Gobierno griego pudo comunicar durante la vista ante el Tribunal de Justicia si el público interesado se había pronunciado durante el procedimiento de autorización.
62. En conclusión, procede declarar que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva EIA exige una información que brinde al público interesado por el proyecto una posibilidad apropiada de tener conocimiento en una fase temprana y con antelación del procedimiento de toma de decisiones sobre las actividades previstas y de sus posibilidades de participación.
2. Puesta a disposición de la información
63. Conforme a la petición de decisión prejudicial, también suscita dudas el hecho de que la información sobre el proyecto no estuviera disponible en Ios, sino solamente en Siros.
64. Con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva EIA, los Estados miembros garantizarán que, dentro de unos plazos razonables, se ponga a disposición del público interesado la información sobre el proyecto.
65. A falta de requisitos más precisos, la autonomía procesal de los Estados miembros, limitada por los principios de efectividad y equivalencia, también se aplica a las condiciones de dicha puesta a disposición de la información.
66. Por lo que se refiere al principio de equivalencia, se alega que la información sobre los proyectos de menor tamaño, de la categoría B, está disponible in situ, mientras que la información sobre los grandes proyectos con mayor impacto ambiental, de la categoría A, solo está disponible a una distancia mayor, en la sede de la administración regional. Pero también aquí procede apreciar que es lógico que las autoridades regionales sean responsables de los proyectos de mayor envergadura.
67. La dificultad de acceder a la información es más bien una cuestión que atañe al principio de efectividad.
68. Es evidente que el acceso a la información sobre el proyecto es de gran importancia para una participación efectiva en el proceso de toma de decisiones. No obstante, si el público interesado ha sido informado suficientemente acerca del procedimiento, es razonable exigirle cierto esfuerzo en cuanto al acceso a la información.
69. Sin embargo, por lo que se refiere a las condiciones de acceso a la información sobre el proyecto, las autoridades competentes deben establecer un equilibrio razonable entre los intereses del público y el esfuerzo que implique la puesta a disposición de la información.
70. De nuevo, es el órgano jurisdiccional nacional quien debe comprobar, en último término, si las condiciones de acceso a la información sobre el proyecto eran realmente razonables en el litigio principal.
71. Sobre esta cuestión, por una parte, es pertinente determinar qué esfuerzo suponía, para los miembros del público interesado, consultar la información sobre el proyecto, en particular la duración y el coste del viaje de ida y vuelta de Ios a Siros, siempre que la información, al contrario de lo alegado por Grecia, efectivamente no hubiera estado también disponible en Ios.
72. Por otra parte, debe tomarse en consideración la carga que habría supuesto para las autoridades facilitar al público interesado un acceso más sencillo a la información sobre el proyecto. A este respecto, cabría pensar en la puesta a disposición de la información en Ios, donde se ejecuta el proyecto y están domiciliados la mayoría o quizá incluso todos los miembros del público interesado, o, por vía electrónica, en Internet.
73. En particular, la carga que supondría una puesta a disposición de la información a nivel local no sería desproporcionada, como lo demuestra el hecho de que, según Grecia, el público también puede consultar la información sobre el proyecto en el municipio en el que vaya a ejecutarse, (22) lo que también está en consonancia con las recomendaciones de Maastricht. (23)
74. En consecuencia, procede concluir que, al determinar las modalidades para la puesta a disposición de información con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva EIA, debe establecerse un equilibrio razonable entre el esfuerzo que supone para los miembros del público interesado el ejercicio del derecho de acceso y la carga que recae sobre las autoridades.
3. Lugar de la consulta
75. Por último, en la petición de decisión prejudicial se reflejan dudas en cuanto a la celebración de la consulta en Siros.
76. Para apreciar esta cuestión se ha de atender al artículo 6, apartado 4, de la Directiva EIA como punto de partida. Según dicha disposición, el público interesado tendrá la posibilidad real de participar desde una fase temprana en los procedimientos de toma de decisiones medioambientales. También las modalidades de consulta al público interesado (por ejemplo, mediante el envío de notificaciones escritas o mediante una encuesta pública) son determinadas por los Estados miembros de conformidad con el artículo 6, apartado 5.
77. Para determinar si las modalidades de participación del público se ajustan a la Directiva EIA, es necesario realizar una ponderación similar a la efectuada con respecto a las modalidades de la puesta a disposición de la información.
78. Aporta alguna orientación al efecto una sentencia del Tribunal de Justicia conforme a la cual la percepción de una tasa administrativa por la participación del público en determinadas evaluaciones de impacto ambiental no es, en sí misma, incompatible con la finalidad de la Directiva EIA. No obstante, el Tribunal de Justicia también ha subrayado que las tasas no pueden fijarse en una cuantía que impida la plena eficacia de dicha Directiva conforme al objetivo por ella perseguido. (24)
79. Por tanto, a efectos de la ponderación mencionada, reviste especial interés dilucidar si las modalidades de participación del público menoscaban la plena eficacia de la Directiva EIA.
80. Habría que suponer que existe tal menoscabo si los miembros del público interesado, de hecho, hubieran tenido que acudir forzosamente a Siros un día específico para participar en el procedimiento. En efecto, una participación en forma escrita o electrónica, que según Grecia era efectivamente posible (25) y que explícitamente es mencionada en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva EIA como posible forma de participación, (26) sería considerablemente menos gravosa para todos los participantes.
81. En consecuencia, procede concluir que, al determinar las modalidades de consulta del público interesado con arreglo al artículo 6, apartado 4, de la Directiva EIA, debe establecerse un equilibrio razonable entre el esfuerzo que supone para los miembros del público interesado la participación en el procedimiento y la carga que recae sobre las autoridades.
B. Inicio del plazo para interponer recurso
82. La segunda cuestión prejudicial planteada por el Consejo de Estado persigue esclarecer si, teniendo en cuenta la respuesta a la primera cuestión prejudicial, son compatibles con los artículos 6 y 11 de la Directiva EIA y con el artículo 47 de la Carta normas que prevén que con la publicación de la autorización del proyecto en un sitio web específico se inicia un plazo de 60 días para interponer recurso.
1. Admisibilidad de la segunda cuestión prejudicial
83. En primer lugar, es necesario analizar si esta cuestión prejudicial es pertinente y, por tanto, admisible, pues según la petición de decisión prejudicial, en el caso de los recursos interpuestos antes del 12 de abril de 2017, como es el caso del recurso en el litigio principal, se puede alegar, junto con el vencimiento legalmente previsto del plazo, que el recurrente solo tuvo conocimiento del acto impugnado posteriormente. Esto lo interpreto en el sentido de que, en esos casos, el plazo para interponer un recurso empieza con el conocimiento efectivo del acto.
84. Como los recurrentes del litigio principal alegan de un modo creíble que solo tuvieron conocimiento de la autorización cuando comenzaron las obras, y las observaciones realizadas para responder a la primera cuestión prejudicial también sirven de apoyo a esta alegación, cabría suponer que la respuesta a la segunda cuestión prejudicial no es relevante para el procedimiento nacional.
85. Por otra parte, el Consejo de Estado también ha comunicado que la fecha del conocimiento efectivo del acto no puede alejarse de un modo desproporcionado del momento legalmente previsto, es decir, el de la publicación en Internet. En consecuencia, no puede descartarse que el Consejo de Estado considere en el litigio principal que el incumplimiento por un año y medio del plazo legal es desproporcionado.
86. Como en caso de duda procede presumir que una petición de decisión prejudicial es pertinente, (27) esta cuestión prejudicial es admisible.
2. Respuesta a la segunda cuestión prejudicial
87. La Directiva EIA no regula si el plazo para interponer un recurso contra la autorización de un proyecto se inicia con su publicación en Internet.
88. Con arreglo al artículo 9, apartado 1, de la Directiva EIA, cuando se adopte una decisión de conceder o denegar una autorización, la o las autoridades competentes informarán de ello al público de conformidad con los procedimientos apropiados. Si bien el artículo 9, apartado 1, también prevé requisitos adicionales respecto al contenido de la información, no incluye normas específicas sobre el procedimiento.
89. Tampoco las posibles bases jurídicas para un recurso contra la autorización de un proyecto, ya sea el artículo 11 de la Directiva EIA, ya sea el efecto directo de ciertas disposiciones de la Directiva (28) o el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales, (29) regulan si la publicación en Internet puede iniciar el plazo para interponer un recurso.
90. En consecuencia, tanto el plazo para interponer recurso como el procedimiento de publicación se rigen por la autonomía procesal de los Estados miembros dentro de los límites marcados por los principios de equivalencia y efectividad.
a) Principio de equivalencia
91. También este punto versa de nuevo sobre la distinción entre los proyectos más grandes y los más pequeños. Se ha aducido que solo para los proyectos de la categoría A se prevé que con la publicación en Internet se inicia el plazo para interponer el recurso. En cambio, en el caso de los proyectos de la categoría B, es el conocimiento efectivo de la autorización el que inicia el plazo.
92. El tamaño y la importancia de los respectivos proyectos son aducidos tanto a favor como en contra de esta distinción. Por una parte, se critica que el acceso a la justicia sea más restrictivo para los proyectos con un mayor impacto ambiental. Por otra parte, se destaca la especial importancia y el número limitado de los proyectos de mayor envergadura, lo que justificaría un trato diferente.
93. En último término, en principio está justificado introducir un nuevo método de publicación y, de forma asociada, nuevas normas sobre el plazo para interponer recurso solamente respecto de los proyectos de mayor envergadura. En primer lugar, el número limitado de estos proyectos facilita el ensayo de estos métodos. (30) En segundo lugar, en el caso de estos proyectos existe un mayor interés en la seguridad jurídica debido al propio volumen de la inversión. En tercer lugar, y por su propia naturaleza, en el caso de los proyectos de mayor envergadura, el público interesado abarcará un mayor grupo de personas. Si el plazo para recurrir no se activase con una publicación del acto, sino solo mediante el conocimiento real de este, sería difícil prever cuándo ya no cabría recurrir.
94. En consecuencia, no se aprecia ninguna violación del principio de equivalencia.
b) Principio de efectividad
95. Conforme al principio de efectividad, el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión no debe ser imposible en la práctica o excesivamente difícil.
96. En este sentido, primero debe abordarse la publicación en Internet y después el transcurso de los plazos para recurrir.
i) Publicación en Internet
97. La publicación de la autorización en Internet es en sí misma compatible con el principio de efectividad.
98. Los recurrentes del litigio principal exponen acertadamente que el Tribunal de Justicia, hace unos diez años y en el ámbito de la protección de los consumidores, expresó sus dudas acerca de que el uso exclusivo de Internet fuera compatible con el principio de efectividad. (31) Incluso en la actualidad puede haber territorios en los que la implantación de Internet todavía sea insuficiente para confiar solamente en él. (32)
99. Sin embargo, al menos en el litigio principal, nada indica que la publicación en Internet dificulte excesivamente el ejercicio de los derechos en comparación con otras formas de publicación. Al contrario, el Diario Oficial de la Unión Europea también es publicado en formato electrónico en Internet; por regla general, hoy en día solo esta versión es auténtica y tiene efectos jurídicos. (33) Adicionalmente, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva EIA también menciona los medios electrónicos como medio de comunicación en el contexto de la información al público. Por tanto, este método también debe estar a disposición de los Estados miembros.
ii) Plazo para interponer recurso
100. Por razones de seguridad jurídica, en principio es admisible que el recurso contra una medida se someta a un plazo. (34)
101. En particular, el Tribunal de Justicia no considera que sea un obstáculo excesivo que el inicio del cómputo del plazo establecido para interponer un recurso dependa de una publicación de la que el recurrente tuvo o debiera haber tenido conocimiento. (35) En cambio, sería contrario al principio de efectividad oponer a una persona un plazo cuando el comportamiento de las autoridades nacionales, junto con la existencia del plazo, implique que una persona haya quedado totalmente privada de la posibilidad de hacer valer sus derechos ante los órganos jurisdiccionales nacionales, (36) es decir, en aquellos casos en los que la conducta de las autoridades provocó que el recurso fuera presentado fuera de plazo. (37)
102. Por lo tanto, corresponde al Consejo de Estado examinar si el comportamiento de las autoridades griegas ha privado a los recurrentes de toda posibilidad de hacer valer sus derechos y, en particular, si las autoridades han provocado con su conducta que el recurso fuera presentado fuera de plazo.
103. Grecia y 105 Turismo e Inmuebles S.A. consideran, en esencia, que toda persona debía conocer las normas que rigen la publicación de autorizaciones en Internet y que, por lo tanto, también los recurrentes en el litigio principal deberían haber tomado conocimiento de la comunicación de la autorización controvertida.
104. Sin embargo, esta valoración no tiene suficientemente en cuenta el contexto de un recurso contra la autorización de un proyecto que requiere una evaluación de impacto ambiental. En efecto, una autorización de este tipo requiere, en primer lugar, en el marco de la participación del público, de conformidad con el artículo 6 de la Directiva EIA, una información adicional acerca del proyecto. En segundo lugar, el recurso previsto en el artículo 11 de la Directiva EIA debe brindar un acceso amplio a la justicia.
Participación del público
105. La participación del público es determinante en especial porque el público interesado debe poder confiar en que un proyecto que requiera una evaluación de impacto ambiental solo será autorizado sobre la base de la participación del público conforme al artículo 6 de la Directiva EIA. Dicha participación incluye en particular una información acerca del procedimiento de autorización que brinde al público interesado por el proyecto en cuestión una posibilidad apropiada de tener conocimiento en una fase temprana y con antelación del procedimiento de toma de decisiones sobre las actividades previstas y de sus posibilidades de participación. (38) Si los miembros del público interesado no han sido informados del procedimiento no están obligados a contar con que se otorgará y publicará una autorización de proyecto que les afecte.
106. En este caso es dudoso que el mero hecho de que una decisión esté disponible ex post en un sitio web específico pueda ser suficiente para cumplir las obligaciones de información resultantes del artículo 9 de la Directiva EIA. (39) En efecto, como los recurrentes del procedimiento principal exponen de un modo convincente, es necesario que exista un motivo para comprobar si se ha publicado en un sitio web una decisión que pueda afectar a la situación de los interesados.
107. Por consiguiente, es incompatible con los artículos 9 y 11 de la Directiva EIA oponer a los miembros del público interesado que no tuvieron un conocimiento efectivo de la autorización del proyecto un plazo para interponer recurso cuyo cómputo se inició con la publicación de la autorización en Internet cuando aquellos no hayan tenido una posibilidad apropiada de obtener previamente información sobre el procedimiento de autorización de conformidad con el artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva.
Amplio acceso a la justicia
108. Esta conclusión es conforme con el objetivo de un amplio acceso a la justicia.
109. En el artículo 11, apartado 3, primera frase, de la Directiva EIA, así como en el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus, se consagra el objetivo de facilitar al público interesado un amplio acceso a la justicia. Esta frase se refiere a la determinación por los Estados miembros de lo que constituye un interés suficiente y un menoscabo de un derecho en el contexto de un recurso conforme al artículo 11 de la Directiva.
110. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha tomado fundadamente en consideración este objetivo no solo en relación con la cuestión del interés suficiente y el menoscabo de un derecho, (40) sino también en relación con los criterios para el reconocimiento de las organizaciones de defensa del medio ambiente, (41) con el eventual coste desmesurado de los procedimientos judiciales, (42) con la medida en que pueden invocarse vicios de procedimiento durante la realización de la evaluación de impacto ambiental (43) y, en particular, con la efectividad del recurso interpuesto. (44)
111. Por lo tanto, el objetivo de un amplio acceso a la justicia debe tenerse en cuenta al examinar si el plazo para interponer un recurso que se inicia con la publicación de la autorización del proyecto en Internet hace excesivamente difícil el ejercicio de los derechos contemplados en el artículo 11 de la Directiva EIA. Sería incompatible con el objetivo señalado que se iniciara el plazo para interponer un recurso mediante la publicación de un acto con la que el público interesado no estaba obligado a contar por no haber sido informado suficientemente sobre el procedimiento de autorización.
Aplicabilidad del artículo 11 de la Directiva EIA
112. A la anterior conclusión tampoco se le puede oponer la sentencia dictada en el asunto North East Pylon Pressure Campaign y Sheehy. (45) Es cierto que el Tribunal de Justicia resolvió en esa sentencia que el ámbito de aplicación del artículo 11, apartado 1, de la Directiva EIA se circunscribe exclusivamente a los aspectos de un litigio consistentes en hacer valer el derecho del público a participar en la toma de decisiones de conformidad con las normas concretas que la Directiva enuncia en la materia. (46) En cambio, están excluidos los recursos basados en cualquier otra norma de dicha Directiva, y con mayor razón los basados en cualquier otra normativa de la Unión o de los Estados miembros. (47)
113. Esta conclusión podría interpretarse en el sentido de que podría presentarse un recurso al amparo del artículo 11, apartado 1, de la Directiva EIA solamente contra decisiones directamente relacionadas con las modalidades de participación del público, pero no contra la propia autorización del proyecto como tal. De ser así, un recurso contra la autorización del proyecto solo podría basarse en el efecto directo de las disposiciones de la Directiva EIA (48) o en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales. (49)
114. Sin embargo, esta interpretación de la jurisprudencia no resulta convincente.
115. En efecto, una restricción del recurso previsto en el artículo 11 de la Directiva EIA a cuestiones de participación del público que no permitiera abordar la legalidad de la autorización privaría al recurso de su sentido y de todo efecto práctico. La participación del público no es un fin en sí mismo y lo mismo sucede con la impugnación. El público interesado tiene más bien un especial interés en esta participación porque con ella puede influir en la autorización del proyecto y en sus efectos.
116. Por ese motivo, las disposiciones pertinentes establecen un vínculo inseparable entre el recurso con arreglo al artículo 11 de la Directiva EIA y la autorización del proyecto.
117. Según el artículo 11, apartado 1, de la Directiva EIA, determinados miembros del público interesado deberán tener la posibilidad de presentar un recurso ante un tribunal de justicia o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de decisiones que estén comprendidas dentro del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público de la Directiva.
118. La autorización de un proyecto que requiera una evaluación de impacto ambiental es una decisión a la que se aplican las disposiciones sobre la participación del público.
119. En efecto, con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Directiva EIA, los Estados miembros deben someter al requisito de autorización de su desarrollo los proyectos definidos en el artículo 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, debiendo adoptar las medidas necesarias para someterlos a una evaluación con respecto a sus efectos.
120. Con arreglo al artículo 3 de la Directiva EIA, la evaluación del impacto ambiental identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular y de conformidad con los artículos 4 a 12, los efectos directos e indirectos de un proyecto en determinados factores ambientales. La participación del público prevista en el artículo 6 forma parte de ese proceso de identificación, descripción y evaluación y debe tenerse en cuenta en el procedimiento de autorización con arreglo al artículo 8.
121. Esta conexión entre el recurso y la autorización resulta incluso con mayor claridad de los artículos 6 y 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus. Con arreglo al artículo 6, apartado 1, letras a) y b), se aplicará el procedimiento de participación del público en la autorización de las actividades contempladas en el anexo I y en las decisiones relativas a otras actividades previstas que puedan tener un impacto significativo en el medio ambiente. Y el artículo 9, apartado 2, prevé la impugnación de la legalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión o cualquier acción u omisión que entre en el ámbito de las disposiciones del artículo 6. (50)
122. En ese sentido, el Tribunal de Justicia ha resuelto que, tras la introducción del derecho de impugnación con arreglo al artículo 11 de la Directiva EIA, este ya era aplicable a los procedimientos administrativos de autorización iniciados antes de la fecha de transposición pertinente que desembocaron en la expedición de una autorización posterior a esa fecha. (51) A tal efecto fue irrelevante el momento de la participación del público.
123. Además, en el contexto de la impugnación, al menos las organizaciones de defensa del medio ambiente reconocidas no están limitadas a invocar una infracción de las normas sobre participación del público. Por el contrario, están facultadas para invocar las normas de Derecho nacional que aplican la legislación de la Unión en materia de medio ambiente, así como las normas del Derecho de la Unión sobre el medio ambiente que tengan efecto directo. (52)
Posibilidad de emprender acciones judiciales por separado en relación con vicios de procedimiento
124. Por lo demás, el hecho de que el apartado 2 del artículo 11 de la Directiva EIA exija que los Estados miembros determinen en qué fase del procedimiento pueden impugnarse las decisiones, actos u omisiones a que se refiere el apartado 1 del mismo artículo tampoco se opone a que en relación con el transcurso del plazo para recurrir se tenga en cuenta el incumplimiento deficiente de la obligación de información prevista en el artículo 6, apartado 2.
125. Es cierto que en algunos Estados miembros determinados vicios de procedimiento al realizar una evaluación de impacto ambiental no pueden impugnarse en el contexto de un recurso contra la autorización del proyecto, sino solo en un procedimiento judicial separado. (53)
126. Sin embargo, no se aprecia que en Grecia se hayan previsto tales procedimientos separados.
127. En cualquier caso, un recurso separado como el descrito solamente sería adecuado para garantizar la protección efectiva de los derechos procesales reclamados si impide que en el ínterin el proyecto sea aprobado de un modo definitivo e inimpugnable. (54) De hecho, la alegación de una violación de los derechos procesales no es un fin en sí mismo, sino que debe tener como objetivo conferir una ventaja real al recurrente. De lo contrario faltaría el interés suficiente en ejercitar la acción. (55) En el contexto de la evaluación de impacto ambiental, dicha ventaja exige que el recurso pueda influir en la decisión sobre el proyecto.
128. Por esta razón, las autoridades nacionales competentes (y los órganos jurisdiccionales) (56) están obligados a adoptar, en el marco de sus competencias, todas las medidas necesarias para poner remedio a la omisión de una evaluación de impacto ambiental, por ejemplo, revocando o suspendiendo una autorización ya concedida para que pueda efectuarse tal evaluación. (57) En ese contexto es impugnable no solo la decisión de no proceder a una evaluación de impacto ambiental sino también, en su caso, la evaluación realizada en la medida en que adolezca de errores. (58)
129. En consecuencia, la facultad reconocida en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva EIA de determinar la fase del procedimiento en la que pueden impugnarse determinadas decisiones no puede conducir a que un grave defecto procesal al informar al público interesado conforme al artículo 6, apartado 2, sea irrelevante a efectos del examen del transcurso del plazo para interponer recurso contra la autorización.
Intereses del promotor
130. Por último, el interés legítimo que tiene el promotor del proyecto en la seguridad jurídica no impide que a los efectos del transcurso del plazo se tenga en cuenta que haya habido una deficiente información. Dicho promotor no queda en una situación de indefensión debido a los errores en los que hayan incurrido las autoridades a la hora de informar al público interesado. Si duda de que los avisos públicos de las autoridades sean suficientes, podrá tomar por su cuenta de forma complementaria medidas adecuadas, por ejemplo, poniendo carteles en el emplazamiento del proyecto y en otros lugares adecuados o publicando anuncios en la prensa local. Sobre la base de estas medidas los miembros del público interesado pueden tomar conocimiento efectivo de la autorización del proyecto y recibir una posibilidad razonable de informarse sobre el procedimiento de autorización.
c) Conclusión provisional
131. En consecuencia, procede declarar que es incompatible con los artículos 9 y 11 de la Directiva EIA oponer a los miembros del público interesado que no tuvieron conocimiento efectivo de la autorización del proyecto un plazo para interponer recurso cuyo cómputo se inició mediante la publicación de la autorización en Internet cuando aquellos no hayan tenido previamente una posibilidad apropiada de obtener información sobre el procedimiento de autorización de conformidad con el artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva.
V. Conclusión
132. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva de la siguiente manera:
«1) El artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, exige una información que brinde al público interesado por el proyecto una posibilidad apropiada de tener conocimiento en una fase temprana y con antelación del procedimiento de toma de decisiones sobre las actividades previstas y de sus posibilidades de participación.
2) Al determinar las modalidades para la puesta a disposición de información con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2011/92 debe establecerse un equilibrio razonable entre el esfuerzo que supone para los miembros del público interesado el ejercicio del derecho de acceso y la carga que recae sobre las autoridades.
3) Las modalidades para la consulta del público interesado con arreglo al artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2011/92 deben establecer un equilibrio razonable entre el esfuerzo que supone para los miembros del público interesado la participación en el procedimiento y la carga que recae sobre las autoridades.
4) Es incompatible con los artículos 9 y 11 de la Directiva 2011/92 oponer a los miembros del público interesado que no tuvieron conocimiento efectivo de la autorización del proyecto un plazo para interponer recurso cuyo cómputo se inició con la publicación de la autorización en Internet cuando aquellos no hayan tenido previamente una posibilidad apropiada de obtener información sobre el procedimiento de autorización de conformidad con el artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva.»