CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 23 de maio de 2019 (1)
Processo C‑280/18
Alain Flausch e o.
contra
Ypourgos Perivallontos kai Energeias e o.
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Grécia)]
«Reenvio prejudicial — Ambiente — Diretiva 2011/92/UE — Avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente — Participação do público no processo de tomada de decisão — Anúncio na Internet — Acesso à justiça — Início da contagem dos prazos»
I. Introdução
1. Como informar o público de que deve participar, no âmbito de uma avaliação de impacto ambiental, nos procedimentos de aprovação de um projeto? E como informá‑lo, em seguida, de que o projeto foi autorizado? São estas as questões que se colocam no presente processo.
2. Se bem que estas questões parecem à primeira vista de natureza mais técnica e formal, elas revestem, à semelhança das notificações nos processos civis (2), uma importância decisiva para a participação efetiva do público e para a defesa de seus direitos. Se o público em causa não for informado atempadamente, não participa no processo de aprovação e não poderá exercer os seus direitos dentro dos prazos. Uma vez que estas questões estão detalhadamente legisladas pelos Estados‑Membros e, portanto, sujeitas à sua autonomia processual, o quadro jurídico no direito da União é constituído, a este respeito, pelos princípios da equivalência e da efetividade.
II. Quadro jurídico
A. Convenção de Aarhus
3. O artigo 2.o da Convenção de Aarhus (3), sob a epígrafe «Definições», estabelece, nos n.os 4 e 5:
«4. “Público”: uma ou mais pessoas singulares ou coletivas, bem como as suas associações, organizações ou agrupamentos de acordo com a legislação ou práticas nacionais.
5. “Público envolvido”: o público afetado ou suscetível de ser afetado pelo processo de tomada de decisões no domínio do ambiente ou interessado em tais decisões; para efeitos da presente definição, presumem‑se interessadas as organizações não governamentais que promovam a proteção do ambiente e que satisfaçam os requisitos previstos no direito nacional.»
4. O artigo 6.o da Convenção de Aarhus contém regras relativas à participação do público:
«l. Cada parte:
a) Aplicará o disposto no presente artigo às decisões relativas à autorização das atividades propostas, constantes do anexo I;
b) Aplicará igualmente o disposto no presente artigo, em conformidade com a legislação nacional, às decisões relativas às atividades propostas não incluídas no anexo I que possam ter um impacto significativo no ambiente. Para este fim, as partes determinarão a pertinência da sujeição de tal atividade às disposições em apreço; e
[…]
2. O público envolvido será informado de forma adequada, atempada e efetiva, na fase inicial de um processo de tomada de decisões em matéria ambiental, através de aviso público ou individualmente, designadamente:
a) Da atividade proposta e do pedido relativamente ao qual será tomada uma decisão;
b) Da natureza das eventuais decisões ou do projeto de decisão;
c) Da autoridade pública responsável pela adoção da decisão;
d) Do procedimento previsto, incluindo como e quando podem ser comunicadas:
i) as informações sobre o início do processo,
ii) as informações sobre as possibilidades de participação do público,
iii) as informações sobre o momento e local de realização das audições públicas previstas,
iv) a indicação da autoridade pública junto da qual seja possível obter a informação relevante e à qual esta informação tenha sido confiada para exame pelo público,
v) a indicação da autoridade pública ou qualquer outro órgão oficial para o qual possam ser enviados comentários ou questões, assim como o prazo de apresentação desses mesmos comentários ou questões, e
vi) a indicação da informação ambiental disponível relevante para a atividade proposta; e ainda
e) Do facto de a atividade estar sujeita a um procedimento transfronteiriço de avaliação de impacto ambiental.
3. Os procedimentos aplicáveis à participação do público estabelecerão prazos razoáveis para as diferentes etapas, prevendo períodos de tempo suficientes para informar o público de acordo com o disposto no n.o 2 e para permitir que o público se prepare e participe ativamente no processo de tomada de decisões do domínio do ambiente.
4. Cada parte velará pela participação do público o mais cedo possível no processo, quando todas as opções estiverem em aberto e possa haver uma participação efetiva do público.
[…]
7. Os procedimentos aplicáveis à participação do público deverão prever a possibilidade de o público apresentar por escrito ou, se necessário, nas audições ou consultas públicas com o requerente, comentários, informações, análises ou pareceres que considere relevantes para a atividade proposta.
[…]
9. Cada parte assegurará que o público seja imediatamente informado da decisão adotada pelas autoridades públicas, de acordo com os procedimentos adequados. Cada parte facultará ao público o texto da decisão juntamente com os fundamentos e considerações em que aquela se baseia. […]»
5. O artigo 9.o, n.o 2, da Convenção de Aarhus regula o acesso à justiça no que respeita à participação do público:
«Cada parte garantirá, nos termos da respetiva legislação nacional, que os membros do público em causa:
a) Que tenham um interesse suficiente; ou, em alternativa,
b) Cujo direito tenha sido ofendido, caso a lei de procedimento administrativo da parte o imponha como condição prévia,
tenham acesso a um recurso junto dos tribunais e/ou de outra instância independente instituída por lei, para impugnar a legalidade material e processual de qualquer decisão, ato ou omissão sujeita às disposições previstas no artigo 6.o e, salvo disposição em contrário no direito interno, a outras disposições relevantes da presente convenção.
O interesse suficiente e a ofensa do direito serão determinados em conformidade com os requisitos do direito interno e com o objetivo de conceder ao público envolvido um amplo acesso à justiça nos termos da presente convenção […]»
B. Diretiva AIA
6. O considerando 7 da Diretiva 2011/92/UE (4) explica a ligação entre a avaliação do impacto ambiental e a participação do público:
«A aprovação dos projetos públicos e privados que possam ter um impacto significativo no ambiente só deverá ser concedida após avaliação dos efeitos significativos que estes projetos possam ter no ambiente. Essa avaliação deverá efetuar‑se com base na informação adequada fornecida pelo dono da obra e eventualmente completada pelas autoridades e bem como pelo público a quem o projeto seja suscetível de interessar.»
7. O considerando 16 da Diretiva AIA contém explicações adicionais relativas à participação do público:
«A efetiva participação do público na tomada de decisões permite ao público exprimir, e a quem toma as decisões ter em consideração, as opiniões e preocupações que podem ser relevantes para essas decisões, aumentado assim a responsabilização e transparência do processo de tomada de decisões e contribuindo para a sensibilização do público às questões ambientais e o apoio às decisões tomadas.»
8. O artigo 1.o, n.o 2, da Diretiva AIA define o público e o público em causa como se segue:
«d) “Público”: uma ou mais pessoas singulares ou coletivas, bem como, de acordo com a legislação ou práticas nacionais, as suas associações, organizações ou agrupamentos;
e) “Público em causa”: o público afetado ou suscetível de ser afetado pelos processos de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o artigo 2.o, n.o 2, ou neles interessado. Para efeitos da presente definição, consideram‑se interessadas as organizações não estatais que promovem a proteção do ambiente e cumprem os requisitos previstos na legislação nacional;»
9. O artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva AIA determina os processos de tomada de decisão submetidos às exigências da diretiva:
«Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para garantir que, antes de concedida a aprovação, os projetos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, fiquem sujeitos a um pedido de aprovação e a uma avaliação dos seus efeitos. Esses projetos são definidos no artigo 4.o»
10. O artigo 3.o da Diretiva AIA descreve a avaliação do impacto ambiental de forma mais precisa:
«A avaliação de impacto ambiental identificará, descreverá e avaliará de modo adequado, em função de cada caso particular e nos termos dos artigos 4.o a 12.o, os efeitos diretos e indiretos de um projeto sobre os seguintes fatores:
a) O homem, a fauna e a flora;
b) O solo, a água, o ar, o clima e a paisagem;
c) Os bens materiais e o património cultural;
d) A interação entre os fatores referidos nas alíneas a), b) e c).»
11. O artigo 6.o, n.os 2 a 5, da Diretiva AIA contém as disposições fundamentais relativas à participação do público:
«2. O público deve ser informado, através de avisos públicos ou por outros meios adequados, como meios eletrónicos sempre que disponíveis, dos elementos a seguir referidos, no início dos processos de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o artigo 2.o, n.o 2, e, o mais tardar, logo que seja razoavelmente possível disponibilizar a informação:
a) Pedido de aprovação;
b) O facto de o projeto estar sujeito a um processo de avaliação de impacto ambiental e, se for o caso, o facto de ser aplicável o artigo 7.o;
c) Indicação pormenorizada das autoridades competentes responsáveis pela tomada de decisões, das que podem fornecer informações relevantes e daquelas às quais podem ser apresentadas observações ou questões, bem como pormenores do calendário para o envio de observações ou questões;
d) A natureza de possíveis decisões ou o projeto de decisão, caso exista;
e) Indicação da disponibilidade da informação recolhida nos termos do artigo 5.o;
f) Indicação da data e dos locais em que a informação relevante será disponibilizada, bem como os respetivos meios de disponibilização;
g) Informações pormenorizadas sobre as regras de participação do público decorrentes do n.o 5 do presente artigo.
3. Os Estados‑Membros devem assegurar que seja disponibilizado ao público em causa, em prazos razoáveis, o acesso:
a) A toda a informação recolhida nos termos do artigo 5.o;
b) De acordo com a legislação nacional, aos principais relatórios e pareceres apresentados à autoridade ou autoridades competentes no momento em que o público em causa deve ser informado nos termos do n.o 2 do presente artigo;
c) De acordo com o disposto na Diretiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente [(5)], a outra informação não referida no n.o 2 do presente artigo que seja relevante para a decisão nos termos do artigo 8.o desta diretiva e que só esteja disponível depois de o público em causa ser informado nos termos do n.o 2 do presente artigo.
4. Ao público em causa deve ser dada a oportunidade efetiva de participar suficientemente cedo nos processos de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o artigo 2.o, n.o 2, devendo ter, para esse efeito, o direito de apresentar as suas observações e opiniões, quando estão ainda abertas todas as opções, à autoridade ou autoridades competentes antes de ser tomada a decisão sobre o pedido de aprovação.
5. Compete aos Estados‑Membros estabelecer as regras de informação do público (por exemplo, através da afixação de cartazes numa determinada área ou da publicação em jornais locais) e de consulta do público em causa (por exemplo, por escrito ou por inquérito público).»
12. O artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva AIA regula o anúncio da decisão relativa a um projeto:
«Quando a aprovação tiver sido concedida ou recusada, a autoridade ou as autoridades competentes comunicarão esse facto ao público, de acordo com os procedimentos adequados […]»
13. O artigo 11.o da Diretiva AIA contém disposições relativas ao recurso contra as decisões objeto da participação do público nos termos da Diretiva AIA:
«1. Os Estados‑Membros devem assegurar que, de acordo com o sistema jurídico nacional relevante, os membros do público em causa que:
a) tenham um interesse suficiente; ou, em alternativa
b) Invoquem a violação de um direito, sempre que a legislação de processo administrativo de um Estado‑Membro assim o exija como requisito prévio,
tenham a possibilidade de interpor recurso perante um tribunal ou outro órgão independente e imparcial criado por lei para impugnar a legalidade substantiva ou processual de qualquer decisão, ato ou omissão abrangidos pelas disposições de participação do público estabelecidas na presente diretiva.
2. Os Estados‑Membros devem determinar a fase na qual as decisões, atos ou omissões podem ser impugnados.
3. Os Estados‑Membros devem determinar o que constitui um interesse suficiente e a violação de um direito, de acordo com o objetivo que consiste em proporcionar ao público em causa um vasto acesso à justiça. […]»
C. Direito grego
14. O artigo 46.o do Decreto Presidencial 18/1989 (FEK Α 8) prevê o prazo para a interposição de recurso:
«O recurso de anulação deve ser interposto no prazo de sessenta dias a contar do dia seguinte ao da notificação do ato impugnado ou da sua publicação, se prevista na lei, ou, em alternativa, do momento em que o recorrente tenha tido pleno conhecimento do ato.»
15. No n.o 8 do despacho de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio analisa as disposições relevantes da Lei n.o 4014/2011, sobre a «Autorização ambiental de construções e atividades, regularização de construções abusivas do ponto de vista do desempenho ambiental e outras disposições da competência do Ministério do Ambiente, da Energia e das Alterações climáticas» (FEK Α 209), bem como várias regras de execução.
16. O artigo 1.o, n.o 1, da Lei 4014/2011 divide os projetos do setor público e do setor privado em duas classes (A e B) em função do seu impacto ambiental. A primeira classe (A) inclui as obras e as atividades que podem ter impacto ambiental significativo e para as quais será necessária a elaboração de uma avaliação de impacto ambiental (a seguir «AIA») com o objetivo de definir requisitos específicos e obrigações para a proteção do ambiente. A segunda classe (B) inclui os projetos com um impacto ambiental menor.
17. Os artigos 3.o, 4.o e 19.o da Lei 4014/2011 regulam a participação do público. Em conformidade com o artigo 12.o da Lei 4014/2011, as várias autorizações são reunidas numa decisão de aprovação dos requisitos ambientais (a seguir «DARA»).
18. O artigo 30.o, n.o 9, da Lei 4014/2011 contém uma disposição transitória que prevê que, até à introdução de um registo eletrónico no domínio do ambiente, as disposições anteriormente em vigor relativas à consulta das partes interessadas e ao processo de participação do público no âmbito de uma autorização ambiental permanecem válidos. De acordo com estas disposições, este procedimento inicia‑se por meio da afixação de um edital nas instalações da administração da região em causa e pela publicação na imprensa local de uma comunicação das informações relativas ao projeto bem como de um convite a que todos os interessados tomem conhecimento e manifestem a sua opinião sobre o processo AIA.
19. Nos termos do artigo 19.o‑A da Lei 4014/2011, a DARA deve ser publicada no sítio Internet no mês seguinte à sua adoção. O não cumprimento deste prazo gera a nulidade da aprovação. Nos termos do artigo 19.o‑A, n.o 1, segundo parágrafo, a publicação da DARA neste sítio internet especial equivale a uma publicitação imposta por lei e dá origem à presunção de que os interessados tomaram conhecimento de modo a poderem interpor um recurso de anulação ou qualquer outro recurso. O Despacho Conjunto 21938/2012 do ministro da Reforma Administrativa e da Administração Digital e do ministro do Ambiente e das Alterações Climáticas, sobre a «Criação e Ativação do Sítio Internet Especial para a Publicação das DARA e das Decisões de Atualização, Prolongamento ou de Modificação da DARA, nos termos do artigo 19.o‑A da Lei 4014/2011» (FEK B 1470), regulamenta a execução desta disposição.
III. Matéria de facto e pedido de decisão prejudicial
20. A criação de um complexo turístico na ilha de Ios (Grécia) e os requisitos ambientais a que este projeto deve obedecer foram aprovados pela primeira decisão impugnada no processo principal. O projeto inclui um hotel com 249 camas, alojamentos turísticos mobilados, um centro (spa) bem como construções de apoio à construção principal. O projeto na sua globalidade está implementado numa grande área e inclui a ocupação do espaço costeiro, litoral e marítimo que constituem bens comuns.
21. Em 2 de agosto de 2013, foi publicado num jornal local da ilha de Syros (Grécia), que se encontra a uma distância de 55 milhas marítimas da ilha de Ios, um convite a todos os interessados para tomarem conhecimento do processo AIA relativo ao projeto e a pronunciarem‑se sobre o mesmo. O Tribunal de Justiça não dispõe de elementos relativos à difusão deste jornal na ilha de Ios. Este convite foi também afixado por edital em instalações administrativas da região, também na ilha de Syros; era aí que estava o processo do processo da AIA e que teve lugar a consulta ao público.
22. Segundo indicações não contestadas pelos recorrentes no processo principal, vai‑se da ilha de Syros à ilha de Ios de ferry, numa ligação que demora várias horas e que aparentemente não é assegurada todos os dias.
23. A decisão controvertida foi adotada em 8 de agosto de 2014. Foi publicada no sítio Internet DIAVGEIA (Transparência), em 11 de agosto de 2014, e no sítio de Internet do Ministério do Ambiente, em 8 de setembro de 2014.
24. Finalmente, o recurso de anulação foi interposto em 19 de fevereiro de 2016, ou seja, depois de decorrido o prazo em mais de um ano e seis meses depois do dia em que foi tomada a decisão controvertida.
25. Os recorrentes, três proprietários de residências secundárias na ilha de Ios, assim como três associações, afirmam que apenas tiverem conhecimento da decisão controvertida em 22 de dezembro de 2015, data na qual deram conta que estavam a ser realizados trabalhos de ligação do futuro local do complexo hoteleiro.
26. A empresa beneficiária das aprovações e autorizações, a sociedade 105 Anonymi Touristiki kai Techniki Etaireia Ekmetallefsis Akiniton (Sociedade Anónima 105 Turismo e Imobiliário), interveio no litígio e alega que o recurso de anulação é extemporâneo na medida em que é dirigido contra a decisão controvertida, dado que foi interposto já decorrido o prazo de 60 dias a contar da publicação desta decisão no sítio Internet do Ministério do Ambiente.
27. O Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Grécia) pede ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre as seguintes questões submetidas a título prejudicial:
«1) Podem os artigos 6.o e 11.o da [Diretiva AIA], em conjugação com o disposto no artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, ser interpretados no sentido de que são compatíveis com estes artigos as disposições do ordenamento jurídico nacional, expostas nos n.os 8, 9 e 10 [do despacho de reenvio] [v. n.os 14 a 19 das presentes conclusões], nas quais se prevê que os procedimentos que antecedem a adoção da decisão de aprovação dos requisitos ambientais para construções e atividades com efeitos significativos no ambiente (publicação dos estudos de impacto ambiental, informação e consulta pública) devem ser iniciados e geridos principalmente pela maior unidade administrativa da Região e não pela autarquia interessada?
2) Podem os artigos 6.o e 11.o da [Diretiva AIA], em conjugação com o disposto no artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, ser interpretados no sentido de que é compatível com estes artigos o ordenamento jurídico nacional, conforme a exposição constante dos mesmos números [do despacho de reenvio], que, em definitivo, prevê que a publicação das decisões de aprovação dos requisitos ambientais para construções e atividades com efeitos significativos no ambiente num sítio Internet específico constitui uma presunção de pleno conhecimento por parte dos interessados para efeitos do exercício da ação judicial prevista na legislação em vigor [recurso de anulação para o Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional)], no prazo de sessenta (60) dias, tendo em conta as disposições legislativas sobre a publicação dos estudos de impacto ambiental e a informação e participação do público no procedimento de aprovação dos requisitos ambientais para as construções e atividades em questão, as quais põem no centro desses procedimentos a maior unidade administrativa da Região e não a autarquia interessada?»
28. Foram apresentadas observações escritas por A. Flausch, A. Bosco e E. R. J. P. Albrespy, bem como pelas associações Somateio «Syndesmos Iiton» («Associação das Pessoas Originárias da Iha de Ios»), Somateio «Elliniko Diktyo — Filoi tis Fysis» («Rede Grega — Amigos da Natureza») e Somateio «Syllogos Prostasias kai Perithalpsis Agias Zois — SPPAZ» («Associação de Proteção e de Cuidados da Vida Selvagem») em conjunto como recorrentes no processo principal, pela sociedade 105 Anonymi Touristiki kai Techniki Etaireia Ekmetallefsis Akiniton (Sociedade Anónima 105 Turismo e Imobiliário) como interveniente em apoio da administração recorrida no processo principal, pela República Helénica, bem como pela Comissão Europeia. Estas partes participaram igualmente na audiência realizada no dia 27 de março de 2019.
IV. Apreciação jurídica
29. Com as suas questões, o Conselho de Estado, em formação jurisdicional, pretende saber se o procedimento de participação do público no âmbito da aprovação em causa cumpre os requisitos da Diretiva AIA e se o prazo para a interposição de recurso contra esta aprovação começou a correr a contar da sua publicação num sítio Internet.
30. A este respeito, são particularmente relevantes os artigos 6.o, 9.o e 11.o da Diretiva AIA. Estas disposições devem ser interpretadas à luz da Convenção de Aarhus (6), para cuja execução contribuem (7). Assim, as decisões do Comité de Conformidade da Convenção de Aarhus (Aarhus Convention Compliance Committee, a seguir «ACCC») (8) aprovadas pelas partes, incluindo pela União Europeia e pelas Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision‑making in Environmental Matters (Recomendações de Maastricht sobre os Meios de Promover a Participação Efetiva do Público no Processo de Tomada de Decisão em Matéria de Ambiente) (9), cuja elaboração as partes na Convenção solicitaram, tomaram conhecimento (10) e aceitaram (11), fornecem indicações úteis para responder às questões suscitadas no presente processo.
A. No que respeita à participação do público
31. Embora, em princípio, a primeira questão diga respeito à compatibilidade do conjunto da legislação grega alterada relativa à participação do público, ou seja, a publicação dos processos AIA bem como a informação e consulta do público, com os artigos 6.o e 11.o da Diretiva AIA e com o artigo 47.o da Carta, na verdade, trata apenas de saber se essas etapas do procedimento podem ser realizadas e controladas, em primeiro lugar, pela maior unidade administrativa da região e não pela autarquia interessada.
32. O Tribunal de Justiça poderia responder a esta questão concreta, de maneira relativamente sucinta, declarando que a Diretiva AIA não contém regras que especifiquem o nível ou escala da administração interna responsável pelo AIA.
33. O Tribunal de Justiça, naturalmente, impôs certas condições em relação à independência das autoridades consultadas no contexto da avaliação ambiental estratégica (12). Mas não é disso que se trata no caso.
34. No presente processo, é dos trâmites da participação do público que se trata. Estes trâmites caracterizam‑se pelo facto de a participação não ter lugar na ilha de Ios, onde o projeto impugnado será desenvolvido, mas na sede da administração regional na ilha de Syros, que está localizada a uma distância de 55 milhas marítimas da ilha de Ios, o que representa uma travessia de várias horas, que não é assegurada todos os dias. O anúncio ao público das possibilidades de participação foi publicado, um ano antes de a decisão de aprovação ser adotada, num jornal na ilha de Syros e afixado por edital nas instalações da administração da região, também situadas em Syros; foi aí que o processo AIA foi guardado e a consulta foi realizada.
35. Entendemos assim a pergunta na aceção de que visa saber se estas modalidades de participação do público cumprem os requisitos da Diretiva AIA e, em especial, as do artigo 6.o Por conseguinte, o pedido de decisão prejudicial revela três aspetos de especial interesse, a saber, em primeiro lugar, a informação ao público sobre o projeto e a consulta, em segundo lugar, o local onde o público em causa poderia ter acesso à informação sobre o projeto e, em terceiro, o local da consulta.
1. Informação do público
36. Nos termos do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva AIA, as informações no âmbito dos processos de tomada de decisão em matéria do ambiente são comunicadas ao público através de avisos públicos ou por outros meios adequados tais como meios de comunicação eletrónica sempre que disponíveis.
a) Círculo de destinatários da informação
37. A versão do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva AIA aplicável ao caso não trata, ao contrário da versão atualmente em vigor, da informação ao público em causa, mas sim do público no geral.
38. No entanto, devido ao contexto regulamentar e à finalidade da informação, é essencial que o público em causa seja informado. Este grupo beneficia dos direitos de participação previstos no artigo 6.o, n.os 3 e 4, da Diretiva. No mesmo espírito, o artigo 6.o, n.o 2, da Convenção de Aarhus exige também a informação ao público em causa.
39. A informação a um círculo de pessoas maior que o público em causa, ou seja, o público em geral, reveste apenas, em contrapartida, uma função complementar.
40. Este objetivo é essencial. Embora o público em causa constitua um círculo de pessoas mais restrito do que o público em geral, é precisamente por causa dessa delimitação mais restrita que o grupo‑alvo da informação ganha importância. Embora seja difícil desenvolver critérios para determinar se os meios escolhidos são suficientes no que respeita à informação do público em geral, tal é, no entanto, muito mais fácil no que respeita à informação do público em causa.
41. Nos termos do artigo 1.o, n.o 2, alínea e), da Diretiva AIA, o público em causa compreende o público afetado ou suscetível de ser afetado pelo processo de tomada de decisão no domínio do ambiente ou neles interessado, bem como as organizações não estatais que promovam a proteção do ambiente e cumpram os requisitos previstos na legislação nacional. A este respeito, nos termos do artigo 1.o, n.o 2, alínea d), o público compreende uma ou mais pessoas singulares ou coletivas e, de acordo com a legislação ou práticas nacionais, as suas associações, organizações ou agrupamentos.
42. Deveria ser relativamente simples identificar as organizações não estatais a ser informadas, visto estarem normalmente registadas junto das autoridades. Pelo contrário, o círculo das pessoas em causa ou interessadas varia de acordo com o projeto em causa (13).
43. No processo principal, é principalmente a vizinhança do projeto que deveria ser afetada ou estar interessada, ou seja, uma parte ou talvez até a totalidade dos habitantes da ilha de Ios. Além disso, poder‑se‑ia incluir também as pessoas afetadas pelo tráfego turístico causado pelo projeto ou por outros efeitos, como por exemplo a eliminação de resíduos ou o abastecimento de água. O processo AIA deveria ser bastante útil para identificar estes grupos.
b) Procedimento de informação
44. Uma vez definido o público em causa, convém identificar, numa fase posterior, os meios adequados para o informar.
45. O artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva AIA prevê que o público deve ser informado dos elementos através de avisos públicos ou por outros meios adequados como meios eletrónicos sempre que disponíveis. O artigo 6.o, n.o 5, desta diretiva confia aos Estados‑Membros a tarefa de estabelecer as regras de informação do público (por exemplo, através da afixação de cartazes numa determinada área ou publicação em jornais locais). Estas disposições poderiam ser interpretadas no sentido de que o legislador da União entendeu que um aviso público seria, em princípio, suficiente.
46. No entanto, o artigo 6.o, n.o 2, da Convenção de Aarhus prevê que o público envolvido deve ser informado de forma adequada, atempada e efetiva, na fase inicial do processo, através de aviso público ou individualmente. Pelo que se deduz que os outros meios adequados previstos no artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva AIA podem igualmente incluir uma informação individual (14).
47. Todavia, nem o direito da União nem a Convenção de Aarhus fornecem indicações precisas quanto à forma de informação a seguir. Pelo contrário, o artigo 6.o, n.o 5, da Diretiva AIA confia aos Estados‑Membros a tarefa de estabelecer as regras de informação do público.
48. Como igualmente sublinham os participantes no procedimento, isto reflete a autonomia procedimental dos Estados‑Membros. Consequentemente, as regras dos Estados‑Membros não devem ser menos favoráveis do que as regras que regulam situações semelhantes de natureza interna (princípio da equivalência) e não devem tornar impossível ou excessivamente difícil, na prática, o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) (15).
i) Princípio da equivalência
49. No que respeita ao princípio da equivalência, o pedido de decisão prejudicial levanta, nomeadamente, a questão de saber se a distinção feita pelo direito grego entre projetos de maior dimensão (classe A) e outros projetos, geralmente menores (classe B), é justificada.
50. A este respeito, parece resultar do pedido de decisão prejudicial que a participação do público nos projetos da classe B não é conduzida pelas autoridades regionais, mas sim pelas autoridades locais. Consequentemente, a informação ao público seria feita por meio de uma afixação local de cartazes junto das autoridades locais, portanto, na ilha de Ios.
51. É, no entanto, compreensível querer confiar às autoridades regionais a responsabilidade por projetos de maior dimensão cujos efeitos no ambiente não são, em geral, de natureza unicamente local. Portanto, não se verifica uma violação do princípio da equivalência
ii) Princípio da efetividade
52. É mais interessante analisar o princípio da efetividade. Efetivamente, a informação do público é condição essencial para que este possa exercer os seus direitos de participação de maneira efetiva. Quem não está informado não tem motivos para procurar outras informações sobre o projeto, participar no processo de tomada de decisão ou fazer valer os seus direitos em tempo útil (16).
53. Por conseguinte, não é suficiente utilizar uma qualquer forma de comunicação sem garantir que esta efetivamente alcance o público em causa. Trata‑se antes de proporcionar ao público em causa uma oportunidade adequada de se informar sobre as atividades planeadas, sobre o processo de tomada de decisão e sobre as possibilidades de participação (17). É também a única forma de atingir o objetivo do artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva AIA, que consiste em dar ao público em causa uma oportunidade efetiva de participar no processo de tomada de decisão.
54. Na medida em que existam canais de informação já estabelecidos, cuja eficácia é verificada pela experiência passada, estes deverão ser usados. Na sua ausência, é necessário procurar quais os canais de informação para chegar às pessoas. Devem ser tidos em consideração, a este respeito, os jornais locais mas também os nacionais, a rádio, a televisão (18), a Internet, a afixação (19) e mesmo a notificação individual (20).
55. Em última análise, cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar se, no presente processo, a informação do público cumpriu esses requisitos.
56. No entanto, a este respeito, é de notar que uma afixação na sede da administração regional na ilha de Syros teve uma contribuição muito fraca para a informação do público em causa. Efetivamente, a maioria das pessoas que compõem esse público encontrava‑se na ilha de Ios e parece pouco provável que tivessem tido a oportunidade de tomar conhecimento da afixação em tempo útil. Se a informação se resumiu apenas à afixação, tornou‑se muito difícil o exercício do direito de participação.
57. Deveria ser avaliado se uma publicação num jornal local forneceria informações suficientes ao público, nomeadamente à luz da sua circulação na ilha de Ios. Caso se verificasse que o jornal escolhido ou mesmo tão só a edição em questão não era lida na ilha de Ios, ou era‑o apenas numa medida muito limitada, seria igualmente pouco provável que ocorresse uma informação efetiva do público em causa.
58. A fim de determinar se determinados meios de informação satisfazem o princípio da efetividade e, por conseguinte, não restringem excessivamente o exercício dos direitos de participação do público em causa, importa igualmente saber se existem meios de informação mais eficazes que poderiam ter sido usados sem que tal exigisse um esforço desproporcionado. Se não existirem estes meios de informação ou se não garantirem o resultado desejado, poderemos então mais facilmente conceber a ideia da escolha de meios de eficácia mais limitados, na medida em que a Diretiva AIA e a Convenção de Aarhus não exigem o impossível.
59. No entanto, à primeira vista, estes outros meios de informação não podem ser excluídos neste caso concreto: o público local na ilha de Ios poderia ter sido alcançado com relativa facilidade através de editais em estabelecimentos administrativos locais na ilha de Ios, em lugares estratégicos como o porto ou os mercados, bem como no local do projeto.
60. O Governo helénico menciona até a possibilidade de que estes outros meios adicionais de informação tenham sido utilizados. Por isso, convinha verificar no caso concreto se o público em causa foi efetivamente informado desta forma.
61. No entanto, há sérias dúvidas quanto ao facto de o público em causa ter sido suficientemente informado, visto as pessoas que compõem este público não parecerem, de acordo com as informações que o Tribunal de Justiça dispõe, ter‑se pronunciado no caso (21). Na audiência no Tribunal de Justiça, o Governo helénico também não foi capaz de informar se o público em causa se pronunciou durante o procedimento de aprovação.
62. Em conclusão, observamos que o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva AIA exige uma informação que dê ao público em causa no projeto uma oportunidade adequada para se informar antecipadamente e suficientemente cedo sobre o processo de tomada de decisão e sobre as possibilidades de participação nas atividades planeadas.
2. Disponibilização da informação
63. O pedido de decisão prejudicial contém igualmente reservas quanto ao facto de as informações sobre o projeto não estarem disponíveis na ilha de Ios, mas sim na ilha de Syros.
64. Nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva AIA, os Estados‑Membros devem assegurar que as informações sobre o projeto sejam disponibilizadas ao público em causa em prazos razoáveis
65. Na ausência de disposições mais precisas, é também a autonomia processual dos Estados‑Membros que se aplica às condições desta disponibilização, autonomia enquadrada pelos princípios da eficácia e da equivalência.
66. No que respeita ao princípio da equivalência, é indicado que as informações sobre os projetos menores, da classe B, estão disponíveis localmente, enquanto as informações sobre os maiores projetos, da classe A, que têm maior impacto no meio ambiente, estão disponíveis apenas na sede da administração regional, mais distante. Contudo, também neste aspeto, a responsabilidade da administração regional nos projetos maiores é compreensível.
67. As dificuldades de acesso à informação devem antes ser analisadas na perspetiva do princípio da efetividade.
68. É pacífico que o acesso às informações do projeto é essencial para a participação efetiva no processo de tomada de decisão. Mas se o público em causa tiver sido suficientemente informado sobre o processo é expectável que faça alguns esforços para aceder a informação.
69. No entanto, as autoridades competentes devem, no que respeita às condições de acesso à informação sobre o projeto, encontrar um equilíbrio adequado entre o interesse do público e o esforço necessário para disponibilizar a informação a este último.
70. Mais uma vez, cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar, em última análise, se as condições de acesso às informações do projeto eram as adequadas neste caso.
71. Isto depende, por um lado, do esforço exigido às pessoas que constituem o público em causa para consultar as informações sobre o projeto, em particular a duração e o preço da travessia, ida e volta, da ilha de Ios até à ilha de Syros, na medida em que a informação, contrariamente ao que afirma o Governo helénico, não estava efetivamente disponível na ilha de Ios.
72. Por outro lado, deve‑se ter em conta o esforço que as autoridades teriam de levar a cabo se tivessem permitido o acesso às informações sobre o projeto exigindo um menor esforço por parte do público em causa. Poder‑se‑ia pensar, a este respeito, na disponibilização na ilha de Ios, onde o projeto será levado a cabo e onde a maioria, senão todas as pessoas que constituem o público em causa têm uma residência, ou ainda eletronicamente via Internet.
73. O facto de, segundo as indicações do Governo helénico, o público poder igualmente consultar as informações sobre o projeto na autarquia onde o projeto será realizado mostra desde logo que o esforço de disponibilizar as informações localmente não seria desproporcionado (22), estando aliás uma tal disponibilização de acordo com as Recomendações de Maastricht (23).
74. Em suma, há que ter em conta que, no estabelecimento das regras de disponibilização das informações, em conformidade com o n.o 3 do artigo 6.o da Diretiva AIA, o esforço a efetuar pelas pessoas que constituem o público em causa para exercer o seu direito de acesso deve ser proporcionado ao encargo para as autoridades públicas.
3. Local da consulta
75. Por último, o pedido de decisão prejudicial contém reservas quanto à forma como foi conduzida a consulta na ilha de Syros.
76. O artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva AIA constitui o ponto de partida para tratar esta questão. De acordo com esta disposição, ao público em causa deve ser dada a oportunidade efetiva de participar suficientemente cedo nos processos de tomada de decisão no domínio do ambiente. Nos termos do artigo 6.o, n.o 5, compete aos Estados‑Membros estabelecer as regras de consulta do público em causa (por exemplo, por escrito ou por inquérito público).
77. A fim de determinar se as regras de participação do público aplicadas no presente caso estão em conformidade com a Diretiva AIA, é necessário proceder a uma avaliação semelhante à aplicável às regras de disponibilização das informações.
78. Um acórdão do Tribunal de Justiça fornece algumas orientações a este respeito, afirmando que a cobrança de uma taxa administrativa pela participação do público em determinadas avaliações de impacto ambiental é, em si mesma, compatível com a finalidade da Diretiva AIA. No entanto, o Tribunal de Justiça salientou igualmente que essas taxas não podem ser fixadas num montante que impeça a plena eficácia da diretiva (24).
79. No âmbito da nossa apreciação, é portanto de particular interesse determinar se as regras de participação do público restringem o pleno efeito da Diretiva AIA.
80. Estaríamos na presença de uma tal restrição se as pessoas que compõem o público em questão tivessem, de facto, de ir numa determinada data à ilha de Syros para participar no procedimento. Uma participação escrita ou eletrónica, que era efetivamente possível de acordo com as informações fornecidas pelo Governo helénico (25), e está expressamente contemplada no artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva AIA como uma possível forma de participação (26), requeria na verdade um esforço bem menor de todos os participantes.
81. Assim, as regras de consulta do público em causa, em conformidade com o n.o 4 do artigo 6.o da Diretiva AIA, devem prever que o esforço a realizar pelas pessoas que compõem o público em causa para participar no processo deve ser proporcionado aos encargos das autoridades públicas.
B. Em relação ao início de contagem do prazo de recurso
82. A segunda questão do Conselho de Estado, em formação jurisdicional, visa determinar se, à luz da resposta à primeira questão, uma regulamentação segundo a qual o anúncio da aprovação de um projeto num sítio Internet específico desencadeia o início da contagem do prazo de 60 dias para a apresentação de um recurso é compatível com os artigos 6.o e 11.o da Diretiva AIA e com o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
1. Admissibilidade da segunda questão
83. Em primeiro lugar, há que examinar se a resposta a esta questão é mesmo necessária para a resolução do litígio e se é, portanto, admissível. De facto, segundo o pedido de decisão prejudicial, para os recursos que, como no caso em apreço, foram apresentados antes de 12 de abril de 2017, o recorrente pode invocar, em derrogação do prazo de recurso legal, que só teve conhecimento da medida impugnada posteriormente. Entendemos isso no sentido de que o prazo para interpor recurso começa a correr, nessas situações, apenas a partir do momento em que o recorrente tomou efetivamente conhecimento da medida.
84. Atendendo a que as recorrentes alegam, de maneira plausível, só terem tido conhecimento da aprovação com o início da construção e que as observações à primeira questão apoiam esta afirmação, poder‑se‑ia supor que o resultado do processo principal não dependerá da resposta à segunda questão.
85. Por outro lado, o Conselho de Estado, em formação jurisdicional também indica que o momento em que os recorrentes tiveram efetivamente conhecimento da medida não deve ser muito distante do tempo previsto por lei, a saber, o do anúncio na Internet. Por conseguinte, não se pode excluir que o Conselho de Estado, em formação jurisdicional, esteja inclinado a considerar, no processo principal, que a ultrapassagem do período legal de um ano e meio é exagerada.
86. Dado que, em caso de dúvida, se deve presumir que um pedido de decisão prejudicial é pertinente (27), esta questão é admissível.
2. Resposta à segunda questão
87. A Diretiva AIA não esclarece se o prazo de recurso contra a aprovação de um projeto pode ser desencadeado pelo anúncio desta aprovação na Internet.
88. Nos termos do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva AIA, a autoridade ou autoridades competentes informam o público, de acordo com os procedimentos adequados, quando a aprovação tiver sido concedida ou recusada. Embora o artigo 9.o, n.o 1, estabeleça outras condições relativamente ao conteúdo do anúncio, não contém qualquer regra específica relativa ao procedimento.
89. Os possíveis fundamentos para um recurso contra a aprovação de um projeto, seja o artigo 11.o da Diretiva AIA, o efeito direto das disposições da diretiva (28) ou o artigo 9.o, n.o 3, da Convenção de Aarhus, em conjugação com o artigo 47.o da Carta (29), também não especificam se um anúncio na Internet pode desencadear o prazo de interposição de recurso.
90. Por conseguinte, estes dois aspetos, a saber, o prazo de recurso e o procedimento de anúncio, são abrangidos pela autonomia processual dos Estados‑Membros, tal como enquadrada pelos princípios da equivalência e da efetividade.
a) Princípio da equivalência
91. A distinção entre projetos maiores e menores está novamente aqui em causa. Apenas está previsto para os projetos de classe A que um anúncio na Internet desencadeie o decurso do prazo para a interposição de recurso. Pelo contrário, para os projetos da classe B, este prazo começa a correr a contar do conhecimento efetivo da aprovação.
92. A dimensão e a importância dos respetivos projetos são apresentadas quer como argumentos a favor quer contra esta distinção. É questionado, por um lado, o facto de o acesso à justiça ser mais restritivo em relação a projetos com maior impacto no meio ambiente. Sublinha‑se, por outro lado, a particular importância e o pequeno número de projetos maiores, o que justificaria um tratamento diferente.
93. No final, é em princípio justificado introduzir um novo método de anúncio e, portanto, novas regras sobre o prazo de recurso apenas para projetos maiores. Em primeiro lugar, o número limitado destes projetos facilita a aplicação destes métodos (30). Em segundo lugar, o interesse na segurança jurídica é maior nesses projetos, quanto mais não seja devido ao volume do investimento envolvido. Em terceiro lugar, o público interessado em projetos maiores inclui, pela própria natureza desses projetos, um maior número de pessoas. Se o prazo de recurso começasse a correr não a partir do anúncio mas a partir do conhecimento efetivo, seria difícil prever quando os recursos terminariam.
94. Daqui decorre que não se verifica nenhuma violação do princípio da equivalência.
b) Princípio da efetividade
95. De acordo com o princípio da efetividade, o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União não deve ser impossibilitado na prática ou tornado excessivamente difícil.
96. A este respeito, vamos primeiramente debruçar‑nos sobre a publicação na Internet e, em seguida, sobre os prazos de recurso.
i) Publicação na Internet
97. Enquanto tal, o anúncio da aprovação na Internet é compatível com o princípio da efetividade.
98. É certo que os recorrentes no processo principal alegam, com razão, que, no domínio da defesa do consumidor, o Tribunal de Justiça já exprimiu dúvidas, há cerca de dez anos, sobre se a utilização exclusiva da Internet é compatível com o princípio da efetividade (31). Ainda hoje, indubitavelmente, há setores em que a Internet não está suficientemente difundida para que possa bastar (32).
99. No entanto, pelo menos no presente caso, não há indicação de que o anúncio na Internet torne o exercício de direitos excessivamente difícil em comparação com outras formas de publicidade. Pelo contrário: até o Jornal Oficial da União Europeia é publicado em formato eletrónico na Internet; regra geral, somente esta versão faz atualmente fé e produz efeitos jurídicos (33). Acresce que, o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva AIA menciona igualmente o meio eletrónico como meio de comunicação para informar o público. Por este motivo, os Estados‑Membros devem também poder recorrer a este método.
ii) Prazo de recurso
100. Por razões de segurança jurídica, é em princípio possível sujeitar a possibilidade de recorrer de uma medida a um prazo (34).
101. Em especial, o Tribunal de Justiça não considera excessivamente difícil o facto de impor prazos de recurso que só começam a correr a partir da data em que o interessado tomou conhecimento do anúncio ou, pelo menos, deveria ter tomado conhecimento (35). Por outro lado, não é compatível com o princípio da efetividade a fixação de um prazo a uma pessoa se o comportamento das autoridades nacionais, combinado com a existência do prazo, tiver a consequência de a privar inteiramente da possibilidade de fazer valer os seus direitos perante os tribunais nacionais (36), isto é, se as autoridades, pelo seu comportamento, estiveram na origem da intempestividade do recurso (37).
102. Por conseguinte, cabe ao Conselho de Estado, em formação jurisdicional, verificar se o comportamento das autoridades gregas privou os recorrentes da possibilidade de fazer valer os seus direitos e, em especial, se as autoridades, pelo seu comportamento, estiveram na origem da interposição extemporânea do recurso.
103. A posição da República Helénica e da sociedade 105 Anonymi Touristiki kai Techniki Etaireia Ekmetallefsis Akiniton (Sociedade Anónima 105 Turismo e Imobiliário) leva a que todos deveriam conhecer as regras relativas ao anúncio de aprovações na Internet e que, consequentemente, os recorrentes no processo principal deveriam ter tido conhecimento do anúncio da aprovação contestada.
104. No entanto, isto não tem suficientemente em conta o contexto de um recurso contra a aprovação de um projeto que exige uma avaliação do seu impacto ambiental. Tal aprovação pressupõe, em primeiro lugar, tendo em vista a participação do público, uma informação mais ampla sobre o projeto, em conformidade com o artigo 6.o da Diretiva AIA. Em segundo lugar, o recurso deve poder beneficiar de um amplo acesso à justiça, nos termos do artigo 11.o da Diretiva AIA.
Participação do público
105. A principal razão por que a participação do público é essencial é a de que o público em causa tem o direito de confiar no facto de que um projeto que exige uma avaliação do seu impacto ambiental só pode ser autorizado com base numa participação do público nos termos do artigo 6.o da Diretiva AIA. Incluem‑se aqui, em especial, as informações relativas ao procedimento de aprovação, que deve dar ao público visado pelo projeto em causa uma oportunidade adequada de se informar antecipadamente e atempadamente sobre o processo de tomada de decisão relativo às atividades planeadas e às suas possibilidades de participar (38). Se as pessoas que fazem parte do público em causa não tiverem sido informadas sobre o processo, não poderão esperar outra coisa para além do anúncio da aprovação do projeto.
106. É pouco provável, neste caso, que o simples facto de se poder aceder ex post a uma decisão num determinado sítio Internet seja suficiente para satisfazer os requisitos de informação do artigo 9.o da Diretiva AIA (39). Com efeito, como os recorrentes no processo principal explicam de forma convincente, é necessário que haja um motivo para verificar num sítio Internet se foi publicada uma decisão suscetível de afetar a sua situação.
107. Por conseguinte, é incompatível com os artigos 9.o e 11.o da Diretiva AIA opor às pessoas do público em causa que não tenham conhecimento efetivo da aprovação do projeto um prazo de interposição de recurso a contar do anúncio dessa aprovação na Internet, quando essas pessoas não tenham tido previamente a oportunidade, em conformidade com o n.o 2 do artigo 6.o da Diretiva, de obter informações sobre o procedimento de aprovação.
Amplo acesso à justiça
108. Esta conclusão cumpre com o objetivo de um amplo acesso à justiça.
109. O objetivo de dar ao público em causa um amplo acesso à justiça figura tanto no artigo 11.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva AIA como no artigo 9.o, n.o 2, da Convenção de Aarhus. Esta frase diz respeito à determinação pelos Estados‑Membros, no âmbito de um recurso ao abrigo do artigo 11.o da diretiva, do que constitui um interesse suficiente para agir ou uma violação de um direito.
110. No entanto, o Tribunal de Justiça, com toda a razão, teve em conta esse objetivo não só para avaliar o interesse suficiente em agir ou a violação de um direito (40) mas também para determinar os critérios com a ajuda dos quais as organizações de proteção ambiental devem ser reconhecidas (41), se os custos do processo judicial são proibitivos (42), em que medida pode ser invocado um vício de procedimento que enferma a avaliação dos efeitos ambientais (43) e, em especial, para avaliar a efetividade do recurso apresentado (44).
111. Por conseguinte, para determinar se um prazo de recurso que começa a correr a partir do anúncio da aprovação do projeto na Internet dificulta excessivamente o exercício dos direitos conferidos pelo artigo 11.o da Diretiva AIA, é necessário ter em conta o objetivo de um amplo acesso à justiça. Ora, seria incompatível com este objetivo que o prazo de recurso fosse desencadeado por um anúncio com que o público em causa não estava a contar devido a uma informação insuficiente relativa ao procedimento de aprovação.
Sobre a aplicação do artigo 11.o da Diretiva AIA
112. O Acórdão North East Pylon Pressure Campaign und Sheehy (45) também não pode ser invocado em apoio desta conclusão. É verdade que o Tribunal de Justiça declarou nesse acórdão que o âmbito de aplicação do artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva AIA estava circunscrito aos aspetos de um litígio que invocavam o direito de participação do público no processo decisório de acordo com as regras específicas estabelecidas na matéria pela diretiva (46). Além disso, os recursos que se baseiem noutras regras dessa diretiva, e por maioria de razão em qualquer outra legislação, tanto da União como dos Estados‑Membros, seriam excluídos (47).
113. Esta conclusão pode ser entendida no sentido de que um recurso ao abrigo do artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva AIA só pode ser interposto contra decisões diretamente relacionadas com as regras de participação do público, mas não contra a aprovação de um projeto enquanto tal. Neste caso, um recurso contra a aprovação de um projeto só poderia basear‑se no efeito direto das disposições da Diretiva AIA (48) ou no artigo 9.o, n.o 3, da Convenção de Aarhus, em conjugação com o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (49).
114. No entanto, semelhante leitura desta jurisprudência não convence.
115. Uma limitação do recurso previsto no artigo 11.o da Diretiva AIA a aspetos da participação do público, recurso que não afetaria a legalidade da aprovação, privaria efetivamente essa participação do seu sentido e de qualquer efeito útil. A participação do público não é um objetivo em si e o mesmo é válido para a sua contestação. A principal razão pela qual o público em causa tem interesse em participar é antes porque, deste modo, pode influenciar a aprovação do projeto e as suas consequências.
116. É por este motivo que as disposições pertinentes estabelecem igualmente uma ligação indissociável entre o recurso previsto no artigo 11.o da Diretiva AIA e a aprovação do projeto.
117. Nos termos do artigo 11.o, n.o 1, certas pessoas que compõem o público em causa beneficiam de um direito de recurso perante um tribunal ou outro órgão independente e imparcial criado por lei para impugnar a legalidade substantiva ou processual de qualquer decisão abrangida pelas disposições de participação do público estabelecidas na presente diretiva.
118. A aprovação de um projeto que requeira uma avaliação do seu impacto ambiental constitui uma decisão abrangida pelas disposições de participação do público.
119. Com efeito, em conformidade com o n.o 1 do artigo 2.o da Diretiva AIA, os Estados‑Membros devem sujeitar os projetos definidos no artigo 4.o que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, a um procedimento de pedido de aprovação e tomar as medidas necessárias para que estes projetos sejam sujeitos a uma avaliação dos seus efeitos.
120. Nos termos do artigo 3.o da Diretiva AIA, a avaliação de impacto ambiental identificará, descreverá e avaliará de modo adequado, em função de cada caso particular e nos termos dos artigos 4.o a 12.o, os efeitos diretos e indiretos de um projeto sobre certos fatores ambientais. A participação do público prevista no artigo 6.o faz parte deste procedimento de identificação, descrição e avaliação e deve, em conformidade com o artigo 8.o, ser tida em consideração no procedimento de aprovação.
121. Esta relação entre o recurso e a aprovação resulta de forma ainda mais direta dos artigos 6.o e 9.o, n.o 2, da Convenção de Aarhus. Nos termos do artigo 6.o, n.o 1, alíneas a) e b), o procedimento de participação do público é aplicado quando se trata de autorizar as atividades enumeradas no anexo I e ao tomar uma decisão sobre outras atividades propostas que possam ter um impacto significativo no meio ambiente. E o artigo 9.o, n.o 2, prevê a possibilidade de recurso para contestar a legalidade material e processual de qualquer decisão, ato ou omissão sujeita às disposições previstas no artigo 6.o (50).
122. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça considerou que o direito de recurso previsto no artigo 11.o da Diretiva AIA era, após a sua adoção inicial, já aplicável aos procedimentos de autorização administrativa iniciados antes do prazo de transposição, desde que tenham levado à emissão de uma aprovação após essa data (51). O momento em que ocorre a participação pública é irrelevante a este respeito.
123. Além disso, pelo menos as organizações ambientais reconhecidas, não estão limitadas no seu recurso à invocação de uma violação das regras de participação do público. Pelo contrário, podem invocar em tribunal as regras de direito nacional que aplicam a legislação da União em matéria de ambiente bem como as regras do direito da União em matéria de ambiente que produzem efeitos diretos (52).
Quanto à possibilidade de recursos distintos em relação aos vícios processuais
124. Além disso, o facto de os Estados‑Membros determinarem, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva AIA, em que fase podem ser impugnadas as decisões, atos ou omissões previstos no artigo 11.o, n.o 1, também não impede que os vícios nas informações previstas no artigo 6.o, n.o 2, sejam tidos em consideração no que respeita aos prazos de recurso.
125. É verdade que, em alguns Estados‑Membros, certos vícios processuais de que enferma uma avaliação ambiental não podem ser invocados no âmbito de um recurso contra a aprovação do projeto, mas antes, num processo judicial distinto (53).
126. Não parece, no entanto, que tais procedimentos separados estejam previstos na República Helénica.
127. Acima de tudo, esse procedimento separado só garantiria a proteção efetiva dos direitos processuais invocados se impedisse, entretanto, que o projeto fosse aprovado definitivamente e sem possibilidade de recurso (54). Com efeito, invocar a violação dos direitos processuais não é um fim em si mesmo, mas deve visar conferir uma vantagem real ao recorrente. Se assim não fosse, faltaria suficiente interesse em agir (55). No contexto da avaliação de impacto ambiental, tal vantagem implica que o recurso seja capaz de influenciar a decisão sobre o projeto.
128. Por este motivo, as autoridades nacionais competentes (e os órgãos jurisdicionais (56)) têm a obrigação de, no âmbito das suas competências, tomar todas as medidas necessárias para obviar à omissão de uma avaliação de impacto ambiental, por exemplo, revogando ou suspendendo uma autorização já concedida, a fim de fazer tal avaliação (57). A este respeito, não é apenas a decisão de não levar a cabo uma avaliação de impacto ambiental que deve poder ser contestada, mas também, no caso concreto, a avaliação realizada, na medida em que enferme de vícios (58).
129. Por conseguinte, a competência, reconhecida no artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva AIA, para determinar o momento em que determinadas decisões podem ser impugnadas, não pode implicar que um vício processual grave de informação ao público em causa, tal como referido no n.o 2 do artigo 6.o, não afete o prazo para interpor recurso contra a aprovação.
Os interesses do promotor do projeto
130. Por último, o interesse legítimo do promotor do projeto na segurança jurídica não exclui que os vícios que enfermam a informação sejam tidos em conta para efeitos do prazo. Com efeito, o promotor não é impotente perante as informações deficitárias fornecidas pelas autoridades ao público em causa. Se tem dúvidas de que os anúncios das autoridades sejam suficientes, ele pode complementá‑las com medidas apropriadas, tais como afixar um cartaz no local do projeto e outros locais apropriados ou com anúncios nos jornais locais. Graças a tais medidas, as pessoas que fazem parte do público em causa podem efetivamente tomar conhecimento da aprovação do projeto e ter assim uma oportunidade adequada de se informar sobre o procedimento de aprovação.
c) Conclusão intermédia
131. Daqui resulta que é incompatível com os artigos 9.o e 11.o da Diretiva AIA opor às pessoas que constituem o público em causa, que não tinham conhecimento efetivo da aprovação do projeto, um prazo de interposição de recurso a contar do anúncio da aprovação na Internet, caso não tenha sido dada a essas pessoas a oportunidade adequada, em conformidade com o n.o 2 do artigo 6.o da Diretiva, de se informarem sobre o procedimento de aprovação.
V. Conclusões
132. Propomos, assim, que o Tribunal de Justiça decida do seguinte modo:
1) O artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, requer uma informação que dê ao público visado pelo projeto uma oportunidade adequada para se informar antecipadamente e suficientemente cedo sobre o processo de tomada de decisão e sobre as possibilidades de participação nas atividades planeadas.
2) Ao estabelecer as regras de disponibilização das informações, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 2011/92/UE, o esforço a empreender pelas pessoas que constituem o público em causa para exercer o seu direito de acesso deve ser proporcionado ao encargo para as autoridades públicas.
3) As regras de consulta do público em causa, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva 2011/92, devem prever que o esforço a realizar pelas pessoas que compõem o público em causa para participar no processo seja proporcionado aos encargos das autoridades públicas.
4) É incompatível com os artigos 9.o e 11.o da Diretiva 2011/92 opor às pessoas que constituem o público em causa, que não tinham conhecimento efetivo da aprovação do projeto, um prazo de interposição de recurso a contar a partir do anúncio da aprovação na Internet, caso não tenha sido dada a essas pessoas a oportunidade adequada, em conformidade com o n.o 2 do artigo 6.o da Diretiva 2011/92, de se informarem sobre o procedimento de aprovação.