DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 24 november 2022 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Fri rörlighet för personer – Artikel 45 FEUF – Likabehandling – Sociala förmåner – Förordning (EU) nr 492/2011– Artikel 7.2 – Studiemedel för högre studier i en annan medlemsstat – Krav på bosättning – Alternativt krav på samhällsintegrering för studerande som inte uppfyller bosättningskravet – Fråga om vad som gäller i ett fall där en studerande är medborgare i den stat som beviljar stödet, men bosatt i studielandet sedan födseln”
I mål C‑638/20,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Överklagandenämnden för studiestöd (Sverige), genom beslut av den 14 oktober 2020, som inkom till domstolen den 25 november 2020, i ärendet
MCM
mot
Centrala studiestödsnämnden,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen),
sammansatt av avdelningsordföranden A. Prechal, samt domarna M.L. Arastey Sahún, F. Biltgen (referent), N. Wahl och J. Passer,
generaladvokat: L. Medina,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– MCM, som för sin egen talan,
– Sveriges regering, genom H. Eklinder, C. Meyer-Seitz, A. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson, H. Shev, J. Lundberg och O. Simonsson, samtliga i egenskap av ombud,
– Danmarks regering, genom J. Nymann-Lindegren och M. Søndahl Wolff, båda i egenskap av ombud,
– Österrikes regering, genom A. Posch, E. Samoilova och J. Schmoll, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, av P. Carlin och B.-R. Killmann, båda i egenskap av ombud,
– Norges regering, genom E. S. Eikeland och T. H. Aarthun, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 7 april 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 45 FEUF och av artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (EUT L 141, 2011, s. 1).
2 Begäran har framställts i ett ärende mellan MCM och Centrala studiestödsnämnden (Sverige) (nedan kallad CSN) angående MCM:s rätt till svenskt studiemedel för studier i Spanien.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3 I artikel 7.1 och 7.2 i förordning nr 492/2011 anges följande:
”1. En arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat får inom en annan medlemsstats territorium inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda än landets egna arbetstagare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, speciellt vad avser lön, avskedande och, om arbetstagaren skulle bli arbetslös, återinsättande i arbete eller återanställning.
2 Arbetstagaren ska åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare.”
4 I artikel 10.1 i förordning nr 492/2011 anges följande:
”Barnen till en medborgare i en medlemsstat som är eller har varit anställd i en annan medlemsstat ska ha tillträde till denna stats allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser på samma villkor som medborgarna i denna stat, om barnen bor där.”
Svensk rätt
5 Av 3 kap. 23 § första stycket studiestödslagen (1999:1395) framgår att det för rätt till studiemedel för studier på eftergymnasial nivå utanför Sverige (utlandsstudier) krävs att den studerande har varit bosatt i Sverige i en sammanhängande period om minst två år under de senaste fem åren (nedan kallat bosättningskravet).
6 Av bestämmelsens andra stycke framgår dock att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om dels undantag från bosättningskravet, dels övriga förutsättningar för studiemedel vid utlandsstudier.
7 CSN har med stöd av detta bemyndigande meddelat föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:1) om beviljning av studiemedel (nedan kallade CSN:s föreskrifter). Av 12 kap. 6 § i CSN:s föreskrifter framgår att bosättningskravet i 3 kap 23 § i studiestödslagen inte gäller för en person som uppfyllde detta krav när han eller hon började sina utlandsstudier med studiemedel enligt studiestödslagen eller med utbildningsbidrag för doktorander, och fortsätter att läsa med sådant stöd utan uppehåll. Av 12 kap. 6a § i CSN:s föreskrifter framgår att bosättningskravet inte heller gäller för en svensk medborgare som har bosatt sig i utlandet på grund av sjukdom, om han eller hon tidigare har varit bosatt i Sverige. Av 12 kap. 6b § i CSN:s föreskrifter framgår härutöver att om det finns synnerliga skäl lämnas studiemedel även om den studerande inte uppfyller bosättningskravet.
8 I de enskilda fall CSN gör bedömningen att bosättningskravet är oförenligt med unionsrätten gör CSN undantag från bosättningskravet och kräver istället att personen är samhällsintegrerad i Sverige. Av CSN:s rättsliga ställningstaganden dnr 2013–113-9290 och dnr 2014–112-8426 framgår att bosättningskravet i 3 kap 23 § i studiestödslagen, mot bakgrund av artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, inte upprätthålls i förhållande till personer i Sverige som CSN bedömer som migrerande arbetstagare eller deras familjemedlemmar. CSN uppställer, förutom i de fall där familjemedlemmen är ett barn, i stället ett krav på samhällsanknytning till Sverige för att studiestödet ska beviljas.
Ärendet vid Överklagandenämnden för studiestöd och tolkningsfrågan
9 MCM, som är svensk medborgare, är sedan födseln bosatt i Spanien.
10 I mars 2020 ansökte MCM hos CSN om studiemedel för universitetsstudier i Spanien. I samband med ansökan anförde MCM att hans far, som också är svensk medborgare, sedan november 2011 lever och arbetar i Sverige, men att fadern dessförinnan under cirka 20 års tid varit verksam som migrerande arbetstagare i Spanien.
11 CSN avslog ansökan med hänvisning till att han inte uppfyllde bosättningskravet i 3 kap 23 § i studiestödslagen och att det inte heller fanns förutsättningar att bevilja honom stödet enligt någon av undantagsreglerna i 12 kap. 6–6 b §§ i CSN:s föreskrifter på grundval av vilka sådant stöd hade kunnat beviljas honom. CSN ansåg även att MCM inte kunde härleda någon rätt till studiestöd från det faktum att han var familjemedlem till en migrerande arbetstagare, eftersom hans far numera arbetade i sitt hemland Sverige. MCM uppfyllde inte heller det alternativa kravet på samhällsintegrering och det saknades därför enligt CSN skäl att göra undantag från bosättningskravet.
12 MCM överklagade detta beslut till Överklagandenämnden för studiestöd (nedan kallad ÖKS). CSN vidhöll i ett yttrande till ÖKS sin bedömning att MCM inte uppfyllde bosättningskravet. CSN anförde samtidigt att beslutet att neka MCM studiestöd för utlandsstudier skulle kunna ses som ett hinder för faderns fria rörlighet, eftersom vetskapen om en sådan konsekvens hade kunnat avskräcka fadern från att över huvud taget migrera till Spanien. CSN framhöll dock att det framstod som oklart om situationen fortfarande omfattades av unionsrätten, eftersom fadern inte utnyttjat sin fria rörlighet som migrerande arbetstagare sedan år 2011. CSN ifrågasatte också om migrerande arbetstagare som återvänder till sitt hemland i förhållande till detta land utan någon begränsning i tiden kan åberopa de skyddsregler som gäller för migrerande arbetstagare och deras familjer enligt förordning nr 492/2011.
13 ÖKS har i sin begäran om förhandsavgörande inledningsvis angett bland annat följande. Studiestöd kan lämnas till svenska medborgare och medborgare i andra medlemsstater för eftergymnasiala studier utomlands.
14 Rätten till studiestöd är inte beroende av föräldrarnas inkomster eller övriga sociala situation. Studiestöd för utlandsstudier får enligt 3 kap. 23 § första stycket studiestödslagen lämnas om den studerande har varit bosatt i Sverige i en sammanhängande period om minst två år under de senaste fem åren. Om den studerande inte uppfyller bosättningskravet kan studiestöd likväl beviljas om det finns synnerliga skäl enligt 12 kap. 6 b § i CSN:s föreskrifter.
15 Bosättningskravet upprätthålls mot bakgrund av artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 inte i förhållande till migrerande arbetstagare eller deras familjemedlemmar. CSN uppställer, förutom i de fall där sökanden är ett barn till en migrerande arbetstagare, i stället ett krav på samhällsanknytning till Sverige för att studiestödet ska beviljas. Detta framgår av CSN:s rättsliga ställningstaganden.
16 Bosättningskravet upprätthålls inte heller i förhållande till personer – inklusive svenska medborgare – som inte är bosatta i Sverige och som ansöker om studiemedel för utlandsstudier inom EU. I sistnämnda fall uppställer CSN i stället ett krav på samhällsanknytning till Sverige för att studiestödet ska beviljas i enlighet med de riktlinjer som framgår av EU-domstolens dom av den 18 juli 2013 i de förenade målen Prinz och Seeberger (C‑523/11 och C‑587/11, EU:C:2013:524, punkt 38).
17 Frågan som uppkommer i målet är enligt ÖKS om ett sådant krav på anknytning kan uppställas i förhållande till ett inom EU bosatt barn till en migrerande arbetstagare som har återvänt till sitt hemland från den andra medlemsstat (värdlandet) där denne tidigare arbetade. Enligt ÖKS skulle ett sådant krav nämligen kunna komma i konflikt med artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 och kunna avskräcka vissa föräldrar eller blivande föräldrar från att utnyttja sin fria rörlighet som arbetstagare i enlighet med artikel 45 FEUF.
18 ÖKS anser att en inskränkning i den fria rörligheten för arbetstagare borde kunna rättfärdigas med hänvisning till hemlandets fiskala intressen. Den är dock osäker på huruvida EU-domstolens praxis om rättfärdigande av inskränkningar i den fria rörligheten för unionsmedborgare i den mening som avses i artiklarna 20 och 21 FEUF ska tillämpas analogt i förevarande fall.
19 Det är mot denna bakgrund som ÖKS har beslutat att vilandeförklara ärendet och hänskjuta följande tolkningsfråga till EU-domstolen:
”Kan en medlemsstat (hemlandet) i förhållande till en återvändande migrerande arbetstagares barn – utan hinder av artikel 45 FEUF och artikel 7.2 förordning [nr] 492/2011 – mot bakgrund av hemlandets fiskala intressen uppställa som krav att barnet har anknytning till hemlandet för att bevilja barnet studiestöd för utlandsstudier i den andra medlemsstat i EU där barnets förälder tidigare arbetade (värdlandet), i en situation där
(i) barnets förälder efter återkomsten från värdlandet lever och arbetar i hemlandet sedan minst åtta år,
(ii) barnet inte följde med sin förälder till hemlandet utan sedan födseln alltjämt lever i värdlandet, och
(iii) hemlandet uppställer samma krav på anknytning i förhållande till andra medborgare i hemlandet som inte uppfyller bosättningskravet och som ansöker om studiemedel för utlandsstudier i ett annat land i EU?”
Prövning av tolkningsfrågan
20 ÖKS har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 7 i förordning nr 492/2011 och artikel 45 FEUF ska tolkas på så sätt att de utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat (hemlandet) enligt vilken ett barn till en person som har återvänt till hemlandet, där personen är medborgare, från en annan medlemsstat (värdlandet), där personen tidigare arbetade, endast kan beviljas studiestöd för studier i värdlandet under förutsättning att barnet har anknytning till hemlandet, i ett fall där barnet sedan födseln är bosatt i värdlandet och där hemlandet uppställer ett krav på anknytning i förhållande till andra medborgare som inte uppfyller bosättningskravet och som ansöker om studiestöd för studier i en annan medlemsstat.
21 EU-domstolen gör följande bedömning. Enligt artikel 45 FEUF är all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet förbjuden vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor. Vidare framgår av rättspraxis att artikel 7.1 i förordning nr 492/2011 endast är ett särskilt uttryck för nyss nämnda princip om icke-diskriminering inom det specifika området för anställnings- och arbetsvillkor. Den bestämmelsen ska därför tolkas på samma sätt som artikel 45 FEUF (dom av den 5 december 2013, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken, C‑514/12, EU:C:2013:799, punkt 23 och där angiven rättspraxis, och dom av den 12 maj 2021, CAF, C‑27/20, EU:C:2021:383, punkt 24).
22 På samma sätt gäller att artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, enligt vilken en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat, inom en annan medlemsstats territorium, ska åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets arbetstagare, är ett uttryck för principen om likabehandling i artikel 45 FEUF på det specifika området för beviljande av sociala förmåner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 juni 2013, Giersch m.fl., C‑20/12, EU:C:2013:411, punkt 35, och dom av den 2 april 2020, PF m.fl., C‑830/18, EU:C:2020:275, punkt 29).
23 Begreppet ”sociala förmåner”, i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, omfattar samtliga förmåner, med eller utan anknytning till ett anställningsavtal, som normalt tillerkänns nationella arbetstagare huvudsakligen på grund av deras objektiva ställning som arbetstagare eller endast därför att de är bosatta i den medlemsstaten (dom av den 6 oktober 2020, Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, punkt 41).
24 Enligt fast rättspraxis omfattar nämnda begrepp bistånd till uppehälle och utbildning som beviljas för genomförande av universitetsstudier som leder till en yrkesbehörighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2019, Aubriet, C‑410/18, EU:C:2019:582, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
25 I förevarande fall är det utrett att det aktuella studiestödet utgör en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011.
26 Av ordalydelsen i både artikel 7 i förordning nr 492/2011, enligt vilken en migrerande arbetstagare inte får behandlas annorlunda inom ”en annan medlemsstats” territorium, och artikel 10 i förordningen, enligt vilken en migrerande arbetstagares barn ”i en annan medlemsstat” ska behandlas på samma villkor som medborgarna i den staten, framgår dock att dessa artiklar syftar till att skydda mot diskriminering som en migrerande arbetstagare och dennes familjemedlemmar skulle kunna utsättas för i värdlandet.
27 EU-domstolen delar generaladvokatens bedömning i punkterna 56 och 57 i förslaget till avgörande, som i allt väsentligt innebär att en migrerande arbetstagare och dennes familjemedlemmar visserligen kan göra gällande rätten till likabehandling gentemot värdlandets myndigheter, men att detta inte gäller om den potentiellt diskriminerande situationen avser den migrerande arbetstagarens hemland.
28 Vad beträffar ärendet vid ÖKS kan det konstateras att MCM har åberopat rätten till likabehandling gentemot myndigheterna i hemlandet, vilket således innebär att artikel 7 i förordning nr 492/2011 inte är tillämplig.
29 Även om det nu aktuella fallet inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 7 i förordning nr 492/2011, ska fallet ändå prövas mot bakgrund av artikel 45 FEUF. Den artikeln innebär ett förbud inte bara mot all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet, utan även mot alla andra åtgärder som kan utgöra ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare.
30 I detta avseende ska det erinras om att samtliga bestämmelser i EUF-fördraget om fri rörlighet för personer, liksom bestämmelserna i förordning nr 492/2011, har till syfte att underlätta för medlemsstaternas medborgare att utöva all slags yrkesverksamhet inom EU och att dessa bestämmelser utgör hinder för åtgärder som skulle kunna missgynna dessa medborgare när de önskar utöva yrkesverksamhet i en annan medlemsstat (dom av den 10 oktober 2019, Krah, C‑703/17, EU:C:2019:850, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
31 Medlemsstaternas medborgare har i detta sammanhang särskilt en rätt, som följer direkt av EUF-fördraget, att lämna sitt hemland för att bege sig till en annan medlemsstat och uppehålla sig där för att utöva en verksamhet. Det nu sagda innebär att artikel 45 FEUF utgör hinder för varje nationell åtgärd som kan göra det svårare eller mindre attraktivt för EU-medborgare att utöva den grundläggande frihet som garanteras genom denna artikel (dom av den 10 oktober 2019, Krah, C‑703/17, EU:C:2019:850, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
32 Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 47 i sitt förslag till avgörande, kan artikel 45 FEUF nämligen åberopas gentemot en medlemsstat av dess egna medborgare när det gäller åtgärder som kan hindra eller avskräcka dessa medborgare från att lämna sitt hemland.
33 Vad beträffar ärendet vid ÖKS kan följande konstateras. Den aktuella arbetstagaren, det vill säga MCM:s far, lämnade sitt hemland Sverige för att arbeta och bosätta sig med sin familj i en annan medlemsstat (värdlandet). Därefter återvände han till Sverige för att leva och arbeta där. MCM har däremot aldrig varit bosatt i Sverige, utan lever sedan födseln i värdlandet. Enligt den svenska lagstiftningen kan en återvändande migrerande arbetstagares barn endast beviljas svenskt studiestöd för studier i värdlandet under förutsättning att han eller hon har samhällsanknytning till Sverige.
34 När det gäller frågan huruvida en lagstiftning som den nu aktuella kan göra det svårare eller mindre attraktivt för en arbetstagare att utöva sin rätt till fri rörlighet, vilken är en grundläggande frihet som garanteras i artikel 45 FEUF, gör EU-domstolen följande bedömning. Såsom generaladvokaten i allt väsentligt har anfört, i punkterna 49 och 50 i sitt förslag till avgörande, kan det konstateras att om arbetstagaren önskar utöva sin rätt till fri rörlighet, blir beviljandet av studiestöd för eftergymnasiala studier utomlands inte enbart beroende av arbetstagarens val, utan även av hans eller hennes eventuella framtida barns val samt av en rad hypotetiska framtida omständigheter. Dessa omständigheter är i synnerhet att arbetstagaren faktiskt får ett barn i framtiden, att detta barn väljer att stanna kvar i värdlandet även om föräldern återvänder till hemlandet, att barnet inte är samhällsintegrerat i hemlandet och att barnet väljer att bedriva eftergymnasiala studier.
35 En situation som den nyss angivna, som bygger på en rad omständigheter som är alltför hypotetiska och indirekta, kan således inte påverka arbetstagarens val att utöva sin rätt till fri rörlighet och kan därmed inte anses utgöra ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2019, Gemeinsamer Betriebsrat EurothermenResort Bad Schallerbach, C‑437/17, EU:C:2019:193, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
36 Detta innebär att den aktuella svenska lagstiftningen inte kan anses utgöra ett enligt artikel 45 FEUF förbjudet hinder för den fria rörligheten för arbetstagare.
37 Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 ska tolkas på så sätt att dessa bestämmelser inte utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat (hemlandet) enligt vilken ett barn till en person som har återvänt till hemlandet, där personen är medborgare, från en annan medlemsstat (värdlandet), där personen tidigare arbetade, endast kan beviljas studiestöd för studier i värdlandet under förutsättning att barnet har anknytning till hemlandet, i ett fall där barnet sedan födseln är bosatt i värdlandet och där hemlandet uppställer ett krav på anknytning i förhållande till andra medborgare som inte uppfyller bosättningskravet och som ansöker om studiestöd för studier i en annan medlemsstat.
Rättegångskostnader
38 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
Artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen
ska tolkas på följande sätt:
Dessa bestämmelser utgör inte hinder för en lagstiftning i en medlemsstat (hemlandet) enligt vilken ett barn till en person som har återvänt till hemlandet, där personen är medborgare, från en annan medlemsstat (värdlandet), där personen tidigare arbetade, endast kan beviljas studiestöd för studier i värdlandet under förutsättning att barnet har anknytning till hemlandet, i ett fall där barnet sedan födseln är bosatt i värdlandet och där hemlandet uppställer ett krav på anknytning i förhållande till andra medborgare som inte uppfyller bosättningskravet och som ansöker om studiestöd för studier i en annan medlemsstat.
Prechal | Arastey Sahún | Biltgen |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 24 november 2022.
A. Calot Escobar | | A. Prechal |
Justitiesekreterare | | Avdelningsordförande |