ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
16 de Dezembro de 2011 (*)
«Dumping – Importações de certos tijolos de magnésia originários da China – Regulamento que procede ao encerramento de um reexame intercalar – Comparação entre o valor normal e o preço de exportação – Tomada em consideração do imposto sobre o valor acrescentado do país de origem – Aplicação de um método diferente do utilizado no inquérito inicial – Alteração das circunstâncias – Artigo 2.°, n.° 10, alínea b), e artigo 11.°, n.° 9, do Regulamento (CE) n.° 384/96 [actuais artigo 2.°, n.° 10, alínea b), e artigo 11.°, n.° 9, do Regulamento (CE) n.° 1225/2009]»
No processo T‑423/09,
Dashiqiao Sanqiang Refractory Materials Co. Ltd, com sede em Dashiqiao (China), representada por J.‑F. Bellis e R. Luff, advogados,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado inicialmente por J.‑P. Hix, e em seguida por J.‑P. Hix e B. Driessen, na qualidade de agentes, assistidos inicialmente por G. Berrisch e G. Wolf, e em seguida por G. Berrisch, advogados,
recorrido,
apoiado por:
Comissão Europeia, representada por É. Gippini Fournier e H. van Vliet, na qualidade de agentes,
interveniente,
que tem por objecto um pedido de anulação do Regulamento (CE) n.° 826/2009 do Conselho, de 7 de Setembro de 2009, que altera o Regulamento (CE) n.° 1659/2005 que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de certos tijolos de magnésia originários da República Popular da China (JO L 240, p. 7), na medida em que o direito antidumping nele fixado em relação à recorrente excede o que seria aplicável se tivesse sido determinado com base no método de cálculo aplicado no inquérito inicial para ter em conta o não reembolso do imposto sobre o valor acrescentado chinês à exportação,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),
composto por: J. Azizi (relator), presidente, V. Vadapalas e S. Frimodt Nielsen, juízes,
secretário: V. Nagy, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 14 de Junho de 2011,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico
1 A regulamentação antidumping de base é constituída pelo Regulamento (CE) n.° 384/96 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1995, relativo à defesa contra as importações objectivo de dumping de países não membros da Comunidade Europeia (JO 1996, L 56, p. 1), conforme alterado (a seguir «regulamento de base») [substituído pelo Regulamento (CE) n.° 1225/2009 do Conselho, de 30 de Novembro de 2009, relativo à defesa contra as importações objecto de dumping dos países não membros da Comunidade Europeia (JO L 343, p. 51, rectificação no JO 2010, L 7, p. 22)].
2 O artigo 2.°, n.os 1, 8 e 10, do regulamento de base (actual artigo 2.°, n.os 1, 8 e 10, do Regulamento n.° 1225/2009), conforme aplicável ao caso em apreço, dispõe, nomeadamente:
«1. O valor normal baseia‑se habitualmente nos preços pagos ou a pagar, no decurso de operações comerciais normais, por clientes independentes no país de exportação.
[…]
8. O preço de exportação é o preço efectivamente pago ou a pagar pelo produto vendido pelo país de exportação para a Comunidade.
[…]
10. O preço de exportação e o valor normal serão comparados de modo equitativo. Esta comparação será efectuada no mesmo estádio comercial, relativamente a vendas efectuadas em datas tão próximas quanto possível e tendo devidamente em conta outras diferenças que afectem a comparabilidade dos preços. Quando o valor normal e o preço de exportação estabelecidos não possam ser directamente comparados procede‑se, para cada caso e em função das respectivas particularidades, aos devidos ajustamentos, que devem ter em conta as diferenças nos factores que se alegue e demonstre que influenciam os preços e a sua comparabilidade. É evitada a sobreposição de ajustamentos, em especial no que se refere às diferenças nos descontos, abatimentos, quantidades e estádios de comercialização. Sempre que estiverem preenchidas as condições previstas, podem ser efectuados ajustamentos em relação aos seguintes factores:
[…]
b) Encargos de importação e impostos indirectos
O valor normal é ajustado num montante correspondente aos encargos de importação ou impostos indirectos que onerem o produto similar e os materiais nele fisicamente incorporados quando o produto em questão se destine a ser consumido no país de exportação e os referidos encargos ou impostos não tenham sido cobrados ou reembolsados relativamente ao produto exportado para a Comunidade.
[…]
k) Outros factores
Pode igualmente proceder‑se a um ajustamento em relação a diferenças noutros factores não previstos nas alíneas a) a j), se se demonstrar que essas diferenças afectam a comparabilidade dos preços nos termos previstos no presente número, especialmente que, em virtude desses factores, os clientes pagam sistematicamente preços diferentes no mercado interno.»
3 O artigo 11.°, n.os 3 e 9, do regulamento de base (actual artigo 11.°, n.os 3 e 9, do Regulamento n.° 1225/2009), conforme aplicável ao caso em apreço, dispõe, nomeadamente:
«3. A necessidade de manter em vigor as medidas pode igualmente ser reexaminada, sempre que tal se justifique, por iniciativa da Comissão, a pedido de um Estado‑Membro ou, na condição de ter decorrido um prazo razoável, de pelo menos um ano, desde a instituição das medidas definitivas, a pedido de qualquer exportador ou importador ou dos produtores comunitários que forneçam elementos de prova suficientes que justifiquem a necessidade de um reexame intercalar.
[…]
9. Em todos os inquéritos sobre reexames ou reembolsos efectuados nos termos do presente artigo, a Comissão aplica, na medida em que as circunstâncias não tenham sofrido alterações, os mesmos métodos que os aplicados no inquérito que deu origem ao direito, tomando em devida consideração o disposto no artigo 2.°, nomeadamente nos n.os 11 e 12, e no artigo 17.°»
Antecedentes do litígio
Regulamentos antidumping relevantes
4 Em 11 de Abril de 2005, a Comissão das Comunidades Europeias adoptou o Regulamento (CE) n.° 552/2005 que institui um direito antidumping provisório sobre as importações de certos tijolos de magnésia originários da República Popular da China (JO L 93, p. 6), estabelecendo, nomeadamente, um direito antidumping provisório de 66,1% aplicável às importações na Comunidade Europeia de certos tijolos de magnésia produzidos pela recorrente, a Dashiqiao Sanqiang Refractory Materials Co. Ltd.
5 Pelo Regulamento (CE) n.° 1659/2005, de 6 de Outubro de 2005, que institui um direito antidumping definitivo e estabelece a cobrança definitiva do direito provisório instituído sobre as importações de certos tijolos de magnésia originários da República Popular da China (JO L 267, p. 1), o Conselho da União Europeia instituiu, designadamente, um direito antidumping definitivo de 27,7% sobre as importações na Comunidade de certos tijolos de magnésia produzidos pela recorrente.
6 A pedido da recorrente, o Regulamento n.° 1659/2005 foi objecto de um reexame intercalar parcial ao abrigo do artigo 11.°, n.° 3, do regulamento de base (actual artigo 11.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1225/2009). Após esse reexame, o Conselho adoptou o Regulamento (CE) n.° 826/2009, de 7 de Setembro de 2009, que altera o [Regulamento n.° 1659/2005] (JO L 240, p. 7, a seguir «regulamento impugnado»), e que reduziu para 14,4% o direito antidumping aplicável às importações de certos tijolos de magnésia produzidos pela recorrente.
Regulamentação chinesa em matéria de IVA
7 O legislador chinês tinha estabelecido um sistema de imposto sobre o valor acrescentado (IVA) que consistia na cobrança de 17% de IVA, em princípio, sobre todas as vendas, quer realizadas no mercado interno quer destinadas à exportação. Porém, embora o vendedor fosse responsável pelo pagamento da totalidade do IVA sobre as vendas realizadas no mercado interno, podia ser integralmente reembolsado do IVA sobre as vendas para exportação.
8 No inquérito inicial, que abrangeu o período compreendido entre 1 de Abril de 2003 e 31 de Março de 2004 e que levou à adopção do Regulamento n.° 1659/2005, o IVA aplicável às vendas para exportação de tijolos de magnésia era parcialmente reembolsado ao vendedor/exportador, a saber, no montante de 15% em 2003 e de 13% em 2004, respectivamente. Posteriormente, durante o período do inquérito abrangido pelo processo de reexame que deu lugar à adopção do regulamento impugnado, ou seja, entre 1 de Janeiro de 2007 e 31 de Março de 2008, a taxa de reembolso do IVA nas vendas para exportação de tijolos de magnésia foi reduzida a zero.
Procedimentos administrativos
9 No inquérito inicial, a Comissão procedeu a uma comparação entre o valor normal e o preço de exportação, resumida da seguinte forma no sexagésimo primeiro e sexagésimo segundo considerandos do Regulamento n.° 552/2005, aos quais se faz referência no nono considerando do Regulamento n.° 826/2009:
«(61) O valor normal e os preços de exportação foram comparados numa base à saída da fábrica e no mesmo estádio comercial. A fim de assegurar uma comparação equitativa, foram tidas em conta, em conformidade com o disposto no n.° 10 do artigo 2.° do regulamento de base, as alegadas diferenças inerentes a diversos factores que se demonstrou afectarem os preços e a comparabilidade dos mesmos.
(62) Nesta base, foram efectuados ajustamentos a fim de ter em conta as diferenças a nível de transporte, seguro, movimentação, carregamento e custos acessórios, crédito, comissões, encargos de importação e custos pós venda (cauções/garantias).»
10 Na contestação, o Conselho explicou da seguinte forma esta abordagem das instituições no inquérito inicial. Tendo constatado que, no caso das vendas para exportação de tijolos de magnésia, o IVA era reembolsado quase integralmente, as instituições decidiram «utilizar para a comparação com o preço de exportação um valor normal líquido de IVA, como se o preço de exportação estivesse de facto totalmente isento de IVA e deduzir desse preço o montante d[o] IVA não reembolsado». O Conselho esclareceu que, mesmo que, «por força do artigo 2.°, n.° 10, [alínea b), do regulamento de base,] fosse mais ortodoxo [manter] no valor normal uma taxa de IVA, proporcional à aplicável às vendas para exportação após reembolso e não deduzir do preço destas o IVA residual», considerou‑se que, «relativamente à baixa taxa de IVA aplicável às vendas para exportação (perto de zero) após reembolso pela Administração Fiscal chinesa durante o inquérito inicial, […] era administrativamente mais prático eliminar pura e simplesmente esse IVA dos preços de exportação».
11 Na audiência, a recorrente apresentou um documento sem data, intitulado «Informação específica definitiva» (Specific definitive disclosure), do qual decorre que o preço de exportação foi efectivamente ajustado da forma descrita pelo Conselho. Ouvidas as partes, o documento foi junto ao processo, o que ficou registado na acta da audiência. Além disso, o Conselho referiu na audiência que as instituições consideravam presentemente que a abordagem seguida no inquérito inicial não era conforme com o disposto no artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base [actual artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do Regulamento n.° 1225/2009], pois esta disposição previa apenas um ajustamento do valor normal e não do preço de exportação e um ajustamento deste último devia basear‑se no artigo 2.°, n.° 10, alínea k), do mesmo regulamento [actual artigo 2.°, n.° 10, alínea k), do Regulamento n.° 1225/2009].
12 Em 15 de Julho de 2009, a Comissão enviou à recorrente um documento intitulado «Informação geral Documento R453» (General Disclosure Document R453), em cujo ponto B.4, intitulado «Comparação», referia o seguinte a propósito do método de comparação entre o valor normal e o preço de exportação aplicado no processo de reexame:
«O valor normal médio e o preço de exportação médio para cada tipo do produto em causa foram comparados no estádio à saída da fábrica e no mesmo estádio de comercialização. A fim de assegurar uma comparação equitativa entre o valor normal e o preço de exportação, foram tidas em conta, em conformidade com o artigo 2.°, n.° 10, do regulamento de base, diferenças entre determinados factores que se alegou e demonstrou influenciarem os preços e a comparabilidade dos mesmos. Para o efeito, foram feitos ajustamentos, sempre que aplicável e justificado, para ter em conta despesas de transporte, custos de seguro, de movimentação e carregamento, custos de crédito e de direitos antidumping efectivamente pagos.
O inquérito estabeleceu que o IVA pago sobre as vendas de exportação não foi reembolsado. No inquérito inicial, o IVA foi deduzido tanto do valor normal como do preço de exportação, para que o preço de exportação e o valor normal reflectissem o mesmo nível de tributação indirecta. No entanto, de acordo com o artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base, considera‑se que, no caso de não reembolso dos impostos indirectos sobre as exportações, a metodologia aplicável consiste em ajustar o valor normal do montante das imposições internas aplicáveis sempre que o produto semelhante é vendido para ser consumido no país de exportação. Consequentemente, o valor normal foi determinado tendo em conta o IVA pago ou a pagar.»
13 Noutro documento, intitulado «Anexo II Documento de informação específica» (Annex II Specific Disclosure Document), enviado à recorrente no mesmo dia, a Comissão esclareceu o seguinte, no ponto 3.2 do referido documento, intitulado «Ajustamentos – Valor normal»:
«Foram feitos ajustamentos do valor normal relativamente às despesas de transporte, custos de seguro, de movimentação e de carregamento e custos de crédito.
De acordo com o artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base, considera‑se que, no caso de não reembolso dos impostos indirectos sobre as exportações, a metodologia aplicável consiste em ajustar o valor normal do montante das imposições internas aplicáveis sempre que o produto semelhante é vendido para ser consumido no país de exportação. Consequentemente, o valor normal foi determinado tendo em conta o IVA pago ou a pagar. A taxa de IVA utilizada para este efeito é de 17%.»
14 Por carta de 24 de Julho de 2009, a recorrente apresentou as suas observações sobre os documentos acima referidos nos n.os 12 e 13 e, nomeadamente, contestou o «novo» método de comparação do preço de exportação com o valor normal numa base de «IVA incluído».
15 Em 31 de Julho de 2009, a Comissão enviou à recorrente um documento intitulado «Orientações dos serviços da Comissão na sequência das vossas reacções à informação final» (Orientations of the Commission’s services after your reactions to the final disclosure), cujo ponto 3 referia, designadamente, o seguinte:
«Nas informações divulgadas […] foi indicado que o inquérito tinha permitido estabelecer que o IVA pago sobre as vendas para exportação não tinha sido reembolsado e que tanto o preço de exportação como o valor normal seriam determinados tendo em conta o IVA pago ou a pagar. Nas vossas observações de 24 de Julho de 2009, alega‑se que esta abordagem é ilícita. Contudo, os vossos argumentos suscitam os seguintes reparos:
Em primeiro lugar, quanto ao argumento de que, no inquérito inicial, se teria utilizado outra metodologia (isto é, a dedução do IVA tanto do valor normal como do preço de exportação), convém sublinhar que as circunstâncias aplicáveis durante o período de inquérito de reexame não eram idênticas às aplicáveis durante o período do inquérito inicial. Enquanto durante o período do inquérito inicial o IVA foi parcialmente reembolsado, tendo sido necessário para tal um ajustamento em conformidade com o artigo 2.°, n.° 10, durante o período de inquérito de reexame o IVA sobre as vendas de exportação não foi reembolsado. Assim, não foi necessário qualquer ajustamento em relação ao IVA, nem do preço de exportação nem do valor normal. Mesmo que tal pudesse ser qualificado como uma alteração na metodologia, justifica‑se ao abrigo do artigo 11.°, n.° 9, do regulamento de base [actual artigo 11.°, n.° 9, do Regulamento n.° 1225/2009], uma vez que as circunstâncias se alteraram.»
16 Por último, no vigésimo nono a trigésimo segundo considerandos do regulamento impugnado, incluídos no ponto 4, intitulado «Comparação», pode ler‑se:
«(29) O valor normal médio e o preço de exportação médio para cada tipo do produto em causa foram comparados no estádio à saída da fábrica e no mesmo estádio de comercialização, e ao mesmo nível de tributação indirecta. A fim de assegurar uma comparação equitativa entre o valor normal e o preço de exportação, foram tidas em conta, em conformidade com o artigo 2.°, n.° 10, do regulamento de base, diferenças entre determinados factores que se alegou e demonstrou influenciarem os preços e a comparabilidade dos mesmos. Para o efeito, foram feitos ajustamentos, sempre que aplicável e justificado, para ter em conta despesas de transporte, custos de seguro, de movimentação e carregamento, custos de crédito e de direitos antidumping efectivamente pagos.
(30) O inquérito estabeleceu que o IVA pago sobre as vendas de exportação não foi reembolsado (nem mesmo parcialmente, como acontecera no inquérito inicial). Nos factos e considerações divulgados ao requerente, nos termos do artigo 20.° do regulamento de base [actual artigo 20.° do Regulamento n.° 1225/2009], foi indicado, por conseguinte, que tanto o preço de exportação como o valor normal seriam determinados com base no IVA pago ou a pagar. Na opinião do requerente, tratar‑se‑ia de uma abordagem ilícita. Relativamente aos argumentos que apresentou, podem tecer‑se as seguintes considerações.
(31) Em primeiro lugar, quanto ao argumento de que, no inquérito inicial, se teria utilizado outra metodologia (isto é, a dedução do IVA tanto do valor normal como do preço de exportação), convém sublinhar que as circunstâncias aplicáveis durante o período de inquérito de reexame […] não eram idênticas às aplicáveis durante o período de inquérito inicial. Enquanto, durante o período de inquérito inicial, como acima mencionado, o IVA foi parcialmente reembolsado, tendo sido necessário para tal um ajustamento em conformidade com o artigo 2.°, n.° 10 [do regulamento de base] durante o [período de inquérito de reexame], o IVA sobre as vendas de exportação não foi reembolsado. Assim, não foi necessário qualquer ajustamento em relação ao IVA, nem do preço de exportação nem do valor normal. Mesmo que tal pudesse ser qualificado como uma alteração na metodologia, justifica‑se ao abrigo do artigo 11.°, n.° 9, do regulamento de base, uma vez que as circunstâncias se alteraram.
(32) Em segundo lugar, o requerente argumentou que a metodologia utilizada no presente reexame inflacionaria artificialmente a margem de dumping. Esta alegação não pode ser aceite. Trata‑se de uma metodologia neutra. Produz o mesmo efeito também no caso de certos produtos ou transacções, quando a empresa vende para a Comunidade a um preço de exportação que não resulta em dumping. Por outras palavras, mesmo pressupondo que a inclusão do IVA em ambos os lados da equação aumentaria a diferença entre os dois elementos, o mesmo se verificaria no caso dos modelos em que não há dumping.»
Tramitação processual e pedidos das partes
17 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 22 de Outubro de 2009, a recorrente interpôs o presente recurso.
18 Por requerimento separado, registado na Secretaria do Tribunal Geral no mesmo dia, a recorrente pediu, ao abrigo do artigo 76.°‑A do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, que este se pronunciasse sobre as questões submetidas seguindo uma tramitação acelerada. Por ofício de 9 de Novembro de 2009, o Conselho apresentou as suas observações quanto a este pedido. Por ofício de 23 de Novembro de 2009, o Tribunal informou a recorrente da sua decisão de indeferir o pedido de tramitação acelerada.
19 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– anular o direito antidumping que lhe foi aplicado pelo regulamento impugnado, na medida em que este direito excede o que seria aplicável se tivesse sido determinado segundo o método de cálculo aplicado quando do inquérito inicial, em conformidade com o disposto no artigo 2.°, n.° 10, do regulamento de base, para ter em conta o não reembolso do IVA chinês à exportação;
– condenar o Conselho nas despesas.
20 O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a recorrente nas despesas.
21 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de Janeiro de 2010, a Comissão pediu para intervir no presente processo em apoio dos pedidos do Conselho. Por despacho de 5 de Março de 2010, o presidente da Terceira Secção do Tribunal Geral admitiu esta intervenção. A Comissão não apresentou alegações de intervenção no prazo fixado.
22 Por se encontrar impedido um dos membros da Secção, o presidente do Tribunal Geral designou outro juiz para completar a Secção, nos termos do artigo 32.°, n.° 3, do Regulamento de Processo.
23 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Primeira Secção) decidiu dar início à fase oral do processo.
24 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões que lhes foram oralmente colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 14 de Junho de 2011.
Questões de direito
Resumo dos fundamentos de anulação
25 A recorrente invoca dois fundamentos em apoio do seu recurso.
26 O primeiro fundamento é relativo a uma violação do artigo 2.°, n.° 10, do regulamento de base, na medida em que esta alteração de método viola o princípio da comparação equitativa entre o valor normal e o preço de exportação.
27 O segundo fundamento é relativo a uma violação do artigo 11.°, n.° 9, do regulamento de base, pelo facto de, no quadro do processo de reexame que conduziu à adopção do regulamento impugnado, a Comissão não ter aplicado o mesmo método utilizado no inquérito inicial.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 2.°, n.° 10, do regulamento de base
28 Em apoio do primeiro fundamento, a recorrente alega, no essencial, que, no inquérito inicial, a Comissão tratou o não reembolso (parcial) do IVA à exportação como um custo de exportação, uma vez que tinha como efeito reduzir a receita obtida pelo exportador com as vendas para exportação. Portanto, deduziu do preço à exportação o montante não reembolsado do IVA em aplicação do artigo 2.°, n.° 10, do regulamento de base. Em contrapartida, no processo de reexame, a Comissão mudou radicalmente de método.
29 Segundo a recorrente, o artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base não é aplicável ao presente caso. Esta disposição referir‑se‑ia somente aos desagravamentos fiscais concedidos por determinados Estados, através dos quais são reembolsados os direitos e impostos pagos a montante sobre «inputs» consumidos nas diferentes fases do processo de produção de um produto, sempre que este último é exportado. Nesse caso, o valor normal seria ajustado através da dedução de um montante correspondente ao reembolso dos direitos e dos impostos em questão. Em contrapartida, esta disposição não se aplica à situação do caso em apreço, que diz respeito a um imposto cobrado quando da exportação do produto em causa. Portanto, a Comissão considerou erradamente que, por força do artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base, devia proceder à comparação do valor normal e do preço de exportação numa base de «IVA incluído», método este nunca anteriormente utilizado pelas instituições. A recorrente esclarece que esta mudança radical de método não pode ser explicada unicamente pela diferença na taxa de reembolso do IVA à exportação, porque o seu não reembolso (parcial) é um custo de exportação que deve ser deduzido do preço de exportação.
30 A recorrente contesta o percurso lógico do trigésimo primeiro e trigésimo segundo considerandos do regulamento impugnado, segundo o qual a comparação efectuada entre o valor normal e o preço de exportação é equitativa, senão mesmo neutra, visto que estes dois elementos são comparados na mesma base, ou seja, numa base de «IVA incluído», cujos efeitos seriam idênticos. Mesmo na hipótese de a taxa de IVA tanto sobre as vendas no mercado interno como sobre as destinadas à exportação ser igual, o montante com base no qual este IVA é calculado seria diferente. Com efeito, nas situações referidas pelos processos de dumping, como a do caso vertente, o preço de exportação é geralmente inferior ao valor normal, pelo que o montante de IVA adicionado ao valor normal é superior ao pago pelo exportador sobre as suas vendas para exportação. Por conseguinte, o método de comparação entre o valor normal e o preço de exportação, IVA incluído, teria como consequência aumentar artificialmente a margem de dumping. Por conseguinte, o Conselho violou o princípio da comparação equitativa entre o valor normal e o preço de exportação na acepção do artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base.
31 A recorrente sustenta que o método de comparação aplicado no caso em apreço é incompatível com a prática das instituições em matéria de dumping. Assim, no trigésimo primeiro considerando do Regulamento (CE) n.° 1193/2008 do Conselho, de 1 de Dezembro de 2008, que institui um direito antidumping definitivo e estabelece a cobrança definitiva do direito provisório instituído sobre as importações de ácido cítrico originário da República Popular da China (JO L 323, p. 1), o Conselho reconheceu expressamente que a alínea b) do n.° 10 do artigo 2.° do regulamento de base não é pertinente e que o não reembolso do IVA sobre as vendas para exportação devia ser objecto de um ajustamento, nos termos da alínea k) do n.° 10 do artigo 2.° do referido regulamento.
32 A recorrente conclui daqui que o regulamento impugnado viola o artigo 2.°, n.° 10, do regulamento de base. Em seu entender, se, em conformidade com essa disposição, a Comissão tivesse aplicado o mesmo método de comparação utilizado no inquérito inicial, o direito antidumping imposto às suas importações teria sido sensivelmente inferior, na ordem dos 4% a 5%.
33 O Conselho conclui pela improcedência deste fundamento.
34 Em primeiro lugar, importa analisar o argumento do Conselho, através do qual este contesta ter aplicado no reexame o artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base, a fim de «ajustar» o valor normal e/ou o preço de exportação.
35 É verdade que, no documento intitulado «Informação geral Documento R453», a Comissão fez referência ao artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base para justificar a sua conclusão de que, «no caso de não reembolso dos impostos indirectos sobre as exportações, a metodologia aplicável consiste em ajustar o valor normal do montante das imposições internas aplicáveis sempre que o produto semelhante é vendido para ser consumido no país de exportação» e de que, «consequentemente, o valor normal foi determinado tendo em conta o IVA pago ou a pagar» (v. n.° 12 supra). A Comissão seguiu o mesmo percurso lógico no documento intitulado «Anexo II Documento de informação específica» (v. n.° 13 supra).
36 Contudo, como decorre do documento intitulado «Orientações dos serviços da Comissão na sequência das vossas reacções à informação final», há que concluir que, posteriormente, a Comissão alterou a sua abordagem. No essencial, considerou que no reexame não foi necessário nenhum ajustamento do preço de exportação nem do valor normal, nos termos do artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base (v. n.° 15 supra). Por último, o Conselho seguiu o mesmo percurso lógico no trigésimo primeiro considerando do regulamento impugnado (v. n.° 16 supra).
37 Assim, no regulamento impugnado, o Conselho considerou que, ao invés do inquérito inicial, no processo de reexame não estavam reunidas as condições para se proceder a um ajustamento do valor normal e/ou do preço de exportação nos termos do artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base, pelo que esta disposição não podia ser aplicada. Portanto, apesar do que se depreende ainda dos documentos preliminares adoptados pela Comissão, intitulados «Informação Geral Documento R453» (v. n.° 12 supra) e «Anexo II Documento de informação específica» (v. n.° 13 supra), não se pode considerar que, no regulamento impugnado, tendo em conta o IVA de 17%, o Conselho aplicou o artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base e procedeu assim a ajustamentos, na acepção desta disposição, do valor normal e do preço de exportação, a fim de restabelecer a simetria entre esse valor e esse preço.
38 Por conseguinte, há que rejeitar o argumento da recorrente segundo o qual o método de comparação aplicado no regulamento impugnado consistiu no ajustamento do valor normal e do preço de exportação nos termos do artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base. Com efeito, tratou‑se de uma comparação desse valor e desse preço numa base de «IVA incluído», com fundamento exclusivo na disposição geral do artigo 2.°, n.° 10, primeira e segunda frases, do mesmo regulamento (actual artigo 2.°, n.° 10, primeira e segunda frases, do Regulamento n.° 1225/2009).
39 Em segundo lugar, importa apreciar se este método de comparação é equitativo na acepção da primeira frase do n.° 10 do artigo 2.° do regulamento de base, o que a recorrente contesta alegando, em particular, que o referido método inflacionaria artificialmente a margem de dumping.
40 A este respeito, recorde‑se que, em matéria das medidas de defesa comercial, as instituições dispõem de um amplo poder de apreciação em razão da complexidade das situações económicas, políticas e jurídicas que devem examinar (acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Setembro de 2007, Ikea Wholesale, C‑351/04, Colect., p. I‑7723, n.° 40; acórdãos do Tribunal Geral de 8 de Julho de 2008, Huvis/Conselho, T‑221/05, não publicado na Colectânea, n.° 38, e de 23 de Setembro de 2009, Dongguan Nanzha Leco Stationery/Conselho, T‑296/06, não publicado na Colectânea, n.° 40).
41 Esse amplo poder abrange também, em princípio, a apreciação de factos que justificam o carácter equitativo do método de comparação aplicado, uma vez que o conceito de equidade tem um carácter vago e deve ser concretizado pelas instituições caso a caso, tendo em conta o contexto económico pertinente. Com efeito, é jurisprudência constante que a escolha entre diferentes métodos de cálculo da margem de dumping e a apreciação do valor normal de um produto supõem a apreciação de situações económicas complexas, e a fiscalização jurisdicional de tal apreciação deve, assim, ser limitada à verificação do respeito das regras processuais, da exactidão material dos factos considerados para operar a escolha contestada, da inexistência de erro manifesto na apreciação destes factos e da inexistência de um desvio de poder (acórdão Ikea Wholesale, referido no n.° 40 supra, n.° 41; acórdão Huvis/Conselho, referido no n.° 40 supra, n.° 39; v., igualmente, neste sentido, acórdão Dongguan Nanzha Leco Stationery/Conselho, referido no n.° 40 supra, n.° 41).
42 A jurisprudência também já esclareceu que resulta tanto da letra como da economia do artigo 2.°, n.° 10, do regulamento de base que um ajustamento do preço de exportação ou do valor normal apenas pode ser efectuado para que se tenham em conta as diferenças relativas aos factores que influenciam os preços e, portanto, a sua comparabilidade. Isto significa, por outras palavras, que o ajustamento tem por objectivo restabelecer a simetria entre o valor normal e o preço de exportação de um produto, pelo que, se o ajustamento tiver sido validamente efectuado, isso implica que restabeleceu a simetria entre o valor normal e o preço de exportação. Em contrapartida, se o ajustamento não tiver sido validamente efectuado, isso implica que criou uma assimetria entre o valor normal e o preço de exportação (v. acórdão Dongguan Nanzha Leco Stationery/Conselho, referido no n.° 40 supra, n.° 42 e jurisprudência aí referida).
43 No âmbito da apreciação do carácter equitativo do método de comparação aplicado, o conceito de simetria entre o valor normal e o preço de exportação é, portanto, um elemento‑chave que corresponde à necessidade de estabelecer a comparabilidade dos preços na acepção do artigo 1.°, n.° 2, do regulamento de base (actual artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1225/2009). Com efeito, nos termos do artigo 2.°, n.° 10, primeira a terceira frases, do mesmo regulamento (actual artigo 2.°, n.° 10, primeira a terceira frases, do Regulamento n.° 1225/2009), a comparação equitativa entre o preço de exportação e o valor normal deve ser efectuada no mesmo estádio comercial, relativamente a vendas efectuadas em datas tão próximas quanto possível e tendo devidamente em conta outras diferenças que afectem a comparabilidade dos preços e as instituições só podem proceder a ajustamentos quando o valor normal e o preço de exportação estabelecidos não puderem ser comparados.
44 Além disso, como o Conselho alegou na audiência, decorre das definições constantes do primeiro parágrafo do n.° 1 e do n.° 8 do artigo 2.° do regulamento de base (actuais n.° 1, primeiro parágrafo, e n.° 8 do artigo 2.° do Regulamento n.° 1225/2009) que, por um lado, o valor normal «[se baseia] habitualmente nos preços pagos ou a pagar, no decurso de operações comerciais normais», e, por outro, que o preço de exportação é o preço «efectivamente pago ou a pagar», o que, em princípio, exige que o IVA seja incluído nesse valor e nesse preço.
45 Nestas condições, o Conselho não cometeu qualquer erro manifesto de apreciação ao considerar que, no caso em apreço, a comparação entre o valor normal e o preço de exportação numa base de «IVA incluído» constitui um método de comparação equitativo, porque esta comparação foi efectuada com respeito da exigência de simetria entre o valor normal e o preço de exportação, no mesmo estádio comercial, em vendas simultâneas no mercado interno e para exportação, ambas sujeitas à aplicação da taxa de IVA de 17%.
46 A recorrente não apresentou nenhum argumento ou facto que demonstre o carácter manifestamente inapropriado deste método de comparação, limitando‑se no seu raciocínio a alegar que, em relação ao aplicado no inquérito inicial, houve uma alteração de método de cálculo susceptível de inflacionar artificialmente a margem de dumping. Ora, tendo em conta a ampla margem de apreciação de que as instituições gozam, essa argumentação não é idónea para demonstrar que este método, assente em parâmetros de comparação idênticos, era inequitativo ou que a sua utilização estava viciada de um erro manifesto de apreciação.
47 Convém esclarecer que a recorrente não contesta que, no regulamento impugnado, as instituições seguiram escrupulosamente este método de comparação, que esta comparação abrangeu as vendas no mercado interno e as destinadas à exportação realizadas em datas tão próximas quanto possível e que essas vendas foram sujeitas a IVA no mesmo estádio comercial, de acordo com o previsto na segunda frase do n.° 10 do artigo 2.° do regulamento de base.
48 A recorrente também não demonstrou que existia uma prática constante das instituições relativamente à dedução do IVA tanto do valor normal como do preço de exportação para efeitos da sua comparação equitativa nos termos do artigo 2.°, n.° 10, do regulamento de base. Com efeito, os exemplos mencionados na petição não se referem a qualquer situação deste tipo, mas a casos que implicam um ajustamento unicamente do preço de exportação, devido ao reembolso parcial do IVA pelas autoridades chinesas, à semelhança do ajustamento efectuado no inquérito inicial no caso em apreço, cuja licitude não está em causa no presente litígio.
49 Por conseguinte, ao comparar o valor normal e o preço de exportação numa base de «IVA incluído», o Conselho não cometeu qualquer erro manifesto de apreciação nem violou a exigência de comparação equitativa prevista na primeira frase do n.° 10 do artigo 2.° do regulamento de base.
50 Consequentemente, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 11.°, n.° 9, do regulamento de base
51 Em apoio do segundo fundamento, a recorrente alega que o regulamento impugnado viola igualmente o artigo 11.°, n.° 9, do regulamento de base, na medida em que assenta na aplicação de um método de comparação entre o valor normal e o preço de exportação que difere radicalmente do utilizado no inquérito inicial. Esta abordagem não seria conforme com a jurisprudência relevante nesta matéria (acórdão Huvis/Conselho, referido no n.° 40 supra, n.° 41).
52 Segundo a recorrente, as instituições não apresentaram uma justificação válida para esta alteração de método de comparação. O facto de, nos períodos abrangidos, respectivamente, pelo inquérito inicial e pelo inquérito de reexame, a taxa de IVA não reembolsado ter passado de 4% para 17% não constitui uma alteração de circunstâncias, na acepção do artigo 11.°, n.° 9, do regulamento de base, susceptível de justificar o abandono do método aplicado no inquérito inicial. Por último, as instituições não demonstraram que o método aplicado no inquérito inicial não era conforme com o disposto no artigo 2.°, n.° 10, do mesmo regulamento. Em qualquer caso, a recorrente entendeu que o novo método é contrário ao princípio da comparação equitativa previsto nesta disposição e assenta numa fundamentação incoerente.
53 O Conselho conclui pela improcedência deste fundamento.
54 Resulta do artigo 11.°, n.° 9, do regulamento de base que, regra geral, no quadro de um reexame, as instituições estão obrigadas a aplicar o mesmo método, inclusive o método para comparar o preço de exportação e o valor normal nos termos do artigo 2.°, n.° 10, do regulamento de base, que foi utilizado no inquérito inicial que conduziu à aplicação do direito. Ora, esta mesma disposição prevê uma excepção que permite às instituições aplicar um método diferente do utilizado no inquérito inicial, mas unicamente na medida em que as circunstâncias se tenham alterado. A este respeito, recorde‑se que qualquer derrogação ou excepção a uma regra geral deve ser objecto de interpretação estrita. Por conseguinte, se as instituições quiserem aplicar um método diferente do utilizado no inquérito inicial, compete‑lhes demonstrar que houve uma alteração das circunstâncias (v. acórdão Huvis/Conselho, referido no n.° 40 supra, n.° 41 e jurisprudência aí referida).
55 Conforme acima referido nos n.os 10 e 11, o Conselho reconhece ter procedido a um ajustamento do preço de exportação no inquérito inicial, na acepção do artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base, e ter renunciado a esse ajustamento no quadro do processo de reexame pelo facto de não estarem reunidas as condições desta disposição.
56 Impõe‑se declarar que esta diferença na abordagem do Conselho não resulta de uma «mudança de método» na acepção do artigo 11.°, n.° 9, do regulamento de base.
57 A este respeito, cumpre salientar que os conceitos de «método» e de «ajustamento» não são coincidentes. Mesmo admitindo que o conceito de «ajustamento» na acepção do artigo 2.°, n.° 10, do regulamento de base possa ser equiparado ao de «método» na acepção do artigo 11.°, n.° 9, do mesmo regulamento, resulta dos fundamentos enunciados no trigésimo primeiro considerando do regulamento impugnado e das considerações acima expostas nos n.os 34 a 38 que, no caso em apreço, as instituições não «mudaram» de «método de ajustamento» entre o inquérito inicial e o processo de reexame, na acepção da jurisprudência (v. acórdão Huvis/Conselho, referido no n.° 40 supra, n.os 27, 28 e 43, relativamente à mudança entre o método da «vantagem» ou «input» e o método «residual»), tendo simplesmente renunciado a um ajustamento pelo facto de, diferentemente da situação no inquérito inicial, as condições do artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base, que justificavam esse ajustamento, não se encontrarem reunidas no momento do reexame. Ora, a mera renúncia a um ajustamento que não se justifica em relação às circunstâncias do caso concreto não pode ser considerada uma mudança de método na acepção do artigo 11.°, n.° 9, do regulamento de base.
58 Com efeito, o artigo 11.°, n.° 9, do regulamento de base exige que o método em causa seja conforme com o disposto no artigo 2.° e no artigo 17.° do mesmo regulamento (actual artigo 17.° do Regulamento n.° 1225/2009), cujas exigências devem ser respeitadas em todos os casos. Assim, o Tribunal Geral já decidiu que, se no estádio de reexame se demonstrasse que a utilização do método aplicado no inquérito inicial não era conforme com o artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base, as instituições seriam obrigadas a deixar de aplicar esse método (v., neste sentido, acórdão Huvis/Conselho, referido no n.° 40 supra, n.os 42 e 50), mesmo quando isso implique uma «mudança de método» em sentido estrito.
59 Deste modo, sempre que no processo de reexame as instituições não possam proceder a um ajustamento nos termos do artigo 2.°, n.° 10, do regulamento de base, não podem ser obrigadas a fazê‑lo ao abrigo do artigo 11.°, n.° 9, do mesmo regulamento, simplesmente pelo motivo de esse ajustamento ter sido efectuado no inquérito inicial. Por outras palavras, uma vez que esta última disposição exige expressamente que o método aplicado no reexame respeite as exigências do artigo 2.° do regulamento de base, esse reexame não pode ter como resultado um ajustamento não autorizado, nomeadamente, pelo artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do referido regulamento.
60 Ora, como a própria recorrente reconhece (v. n.os 29 e 31 supra), o artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do regulamento de base, que foi aplicado pelas instituições no inquérito inicial, não constitui a base jurídica pertinente para, no processo de reexame, se proceder a um eventual ajustamento, designadamente do preço de exportação, que não é referido nesta disposição. Nestas condições, não se torna necessário decidir a questão de saber se, no caso em apreço, o método aplicado quando do inquérito inicial era conforme com o artigo 2.°, n.° 10, alínea b), do referido regulamento, o que o próprio Conselho pôs em dúvida na audiência (v. n.° 11 supra).
61 Daqui se conclui que, ao comparar o valor normal e o preço de exportação dos produtos em causa numa base de «IVA incluído», o Conselho não violou o artigo 11.°, n.° 9, do regulamento de base.
62 Em todo o caso, mesmo admitindo que, no processo de reexame, o Conselho tenha adoptado um método de comparação entre o valor normal e o preço de exportação dos produtos em causa diferente do utilizado no inquérito inicial, demonstrou que, por um lado, entre o inquérito inicial e o processo de reexame tinha havido uma alteração das circunstâncias e que, por outro, essa alteração era susceptível de justificar a renúncia ao ajustamento.
63 Com efeito, é pacífico que, no inquérito inicial, o IVA chinês sobre as vendas para exportação dos produtos em causa era parcialmente reembolsado, mas era cobrado na íntegra sobre as vendas no mercado interno. Em contrapartida, durante o período abrangido pelo processo de reexame, tanto as vendas no mercado interno como as destinadas à exportação estavam integralmente sujeitas a esse IVA. De acordo com o exposto no trigésimo primeiro considerando do regulamento impugnado, esta diferença nas duas situações constitui uma alteração de circunstâncias na acepção do artigo 11.°, n.° 9, do regulamento de base.
64 Além disso, tendo em conta esta alteração de circunstâncias, o Conselho podia legitimamente renunciar a um ajustamento do valor normal e do preço de exportação no processo de reexame, uma vez que era possível proceder a uma comparação equitativa entre esse valor e esse preço numa base de «IVA incluído», ao passo que, no inquérito inicial, tinha considerado necessário proceder a um ajustamento a fim de restabelecer a simetria dos parâmetros de comparação pertinentes, pois os produtos exportados beneficiavam de um reembolso parcial do IVA.
65 Consequentemente, o método de comparação utilizado pelo Conselho no processo de reexame não viola o artigo 11.°, n.° 9, do regulamento de base.
66 Por conseguinte, o segundo fundamento também deve ser julgado improcedente.
67 Atendendo ao conjunto das considerações precedentes, deve ser negado provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
68 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la, em conformidade com os pedidos do Conselho, a suportar as suas próprias despesas e as efectuadas pelo Conselho.
69 Nos termos do artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, as instituições que intervenham no processo devem suportar as respectivas despesas. Portanto, a Comissão deve suportar as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Dashiqiao Sanqiang Refractory Materials Co. Ltd suportará as suas próprias despesas, bem como as efectuadas pelo Conselho da União Europeia.
3) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
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Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 16 de Dezembro de 2011.
Assinaturas
Índice
Quadro jurídico
Antecedentes do litígio
Regulamentos antidumping relevantes
Regulamentação chinesa em matéria de IVA
Procedimentos administrativos
Tramitação processual e pedidos das partes
Questões de direito
Resumo dos fundamentos de anulação
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 2.°, n.° 10, do regulamento de base
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 11.°, n.° 9, do regulamento de base
Quanto às despesas