РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
11 май 2023 година(*)
„Преюдициално запитване — Правова държава — Независимост на съдебната власт — Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС — Решение 2006/928/ЕО — Независимост на съдиите — Дисциплинарно производство — Съдебен инспекторат — Главен инспектор, който има правомощия за регламентиране, подбор, атестиране, назначаване и дисциплинарно разследване“
По дело C‑817/21
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ, Румъния) с акт от 10 декември 2021 г., постъпил в Съда на 21 декември 2021 г., в рамките на производство по дело
R.I.
срещу
Inspecţia Judiciară,
N.L.,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: Aл. Арабаджиев, председател на състава, L. Bay Larsen (докладчик), заместник-председател на Съда, P. G. Xuereb, T. von Danwitz и I. Ziemele, съдии,
генерален адвокат: A. M. Collins,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за R.I., от I. Roşca, в качеството на представител,
– за Inspecţia Judiciară, от L. Netejoru, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от K. Herrmann, I. Rogalski и P. Van Nuffel, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 26 януари 2023 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, както и на Решение 2006/928/ЕО на Комисията от 13 декември 2006 година за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията (ОВ L 354, 2006 г., стр. 56; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 51, стр. 55).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между R.I., от една страна, и Inspecţia Judiciară (Съдебен инспекторат, Румъния) и N.L., от друга, по повод на решенията на Съдебния инспекторат да прекрати преписката по сигнал на R.I. срещу N.L. и да отхвърли възражението срещу прекратяването на преписката.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Член 1 от Решение 2006/928 предвижда:
„До 31 март всяка година, а за първи път — в срок до 31 март 2007 г., Румъния докладва на [Европейската комисия] за напредъка, направен по отношение на постигането на всяка от целите, посочени в приложението.
Комисията може по всяко време да предоставя техническа помощ посредством различни дейности и да събира и обменя информация във връзка с наблюдаваните цели. Комисията може също така по всяко време да организира експертни мисии в Румъния за тази цел. Румънските власти оказват необходимата подкрепа в този контекст“.
Румънското право
4 Член 44, параграф 6 от Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (Закон № 317/2004 за Висшия съдебен съвет) от 1 юли 2004 г. (Monitorul Oficial al României, част I, бр. 827 от 13 септември 2005 г.), съответно изменен и допълнен (наричан по-нататък „измененият Закон № 317/2004“), гласи:
„За да бъде образувано дисциплинарно производство, Съдебният инспекторат задължително провежда дисциплинарно разследване“.
5 Член 45, параграф 4 от този закон гласи:
„Ако предварителната проверка покаже, че няма данни за дисциплинарно нарушение, преписката по сигнала се прекратява и резултатът се съобщава директно на подалото сигнала лице и на лицето, срещу което той е подаден. Решението за прекратяване на преписката се потвърждава от главния инспектор. Решението може да бъде отменено само веднъж от главния инспектор, който с писмено и мотивирано решение може да разпореди допълнителни проверки“.
6 Член 451, параграф 1 от посочения закон гласи следното:
„Лицето, подало сигнала, може да подаде до главния инспектор възражение срещу решението за прекратяване на преписката, уредено в член 45, параграф 4, в 15‑дневен срок от уведомяването му за това решение. Възражението се разглежда в 20‑дневен срок от датата на входирането му в Съдебния инспекторат“.
7 В член 47, параграф 7 от същия закон се уточнява:
„Дисциплинарна отговорност може да се търси в срок от тридесет дни от приключване на дисциплинарното разследване, но не по-късно от две години от момента на извършване на деянието“.
8 Съгласно член 65, параграфи 2—4 от изменения Закон № 317/2004:
„2. Съдебният инспекторат се ръководи от главен инспектор — съдия, назначаван с организиран от Висшия съдебен съвет конкурс, подпомаган от заместник главен инспектор — прокурор, назначаван от главния инспектор.
3. Съдебният инспекторат действа в съответствие с принципа на оперативна самостоятелност по отношение на Висшия съдебен съвет, съдилищата, прокуратурите към тях и другите публични органи, като упражнява правомощията си за анализ, проверка и контрол в определени области на дейност съгласно закона и с цел да гарантира спазването му.
4. Правилата за извършване на инспекционната дейност се утвърждават с правилник на главния инспектор“.
9 Член 66, параграф 3 от този закон предвижда:
„Организацията и дейността на Съдебния инспекторат, организационната структура и функциите на отделите му се определят с правилник, утвърждаван със заповед на главния инспектор […]“.
10 Член 69, параграфи 1 и 4 от посочения закон гласи:
„1. Главният инспектор има следните основни задължения:
a) назначава измежду съдебните инспектори ръководния екип — заместник главния инспектор и ръководителите на дирекции — въз основа на процедура, при която се оценяват специфичните за всяка длъжност управленски проекти, така че да се гарантират съгласувано управление, професионална компетентност и ефективна комуникация. Мандатът им се прекратява едновременно с мандата на главния инспектор;
a1) ръководи и организира дейността на Съдебния инспекторат;
a2) предприема мерки за координиране на работата на служителите на Съдебния инспекторат, различни от съдебните инспектори;
[…]
g) назначава, в съответствие със законовите разпоредби, съдебните инспектори и останалите служители в Съдебния инспекторат и издава заповеди за изменение, временно преустановяване и прекратяване на техните трудови или служебни правоотношения;
h) определя индивидуалните задължения и задачи на служителите под негово ръководство, като утвърждава длъжностните им характеристики;
i) атестира, в съответствие със законовите разпоредби, служителите под негово ръководство;
[…]
4. Заместник главният инспектор замества по право главния инспектор, подпомага го в дейността по проверка на и произнасяне по актовете и решенията, изготвени от съдебните инспектори, и изпълнява всички други задължения, определени от главния инспектор“.
11 Член 71, параграф 2 от същия закон гласи:
„Разпоредбите относно дисциплинарните наказания и нарушения, както и дисциплинарното производство се прилагат съответно за съдебните инспектори“.
Главното производство и преюдициалният въпрос
12 R.I. е страна по няколко наказателни производства пред румънски съдилища. Тя подава няколко дисциплинарни сигнала до Съдебния инспекторат срещу съдии и прокурори към тези съдилища.
13 Съдебният инспекторат приема няколко решения за прекратяване на преписката по тези сигнали. Едно от тези решения — а именно решение от 2 юли 2018 г., потвърдено от N.L. в качеството му на главен инспектор — е оспорено от R.I. пред Curtea de Apel București (Апелативен съд Букурещ, Румъния).
14 С решение от 27 септември 2019 г. този съд отменя посоченото решение. Înalta Curte de Casație și Justiție (Върховен касационен съд, Румъния) отхвърля касационната жалба на Съдебния инспекторат срещу това съдебно решение с решение от 29 септември 2020 г.
15 Вследствие на това съдебно производство, на 11 март 2021 г. Съдебният инспекторат приема ново решение за прекратяване на преписката по посочения дисциплинарен сигнал. На 31 май 2021 г. N.L. отхвърля възражението на R.I. срещу това решение. R.I. подава жалба за отмяна на така приетото от N.L. решение.
16 На 29 ноември 2019 г. R.I. подава оплакване в Ministerului Justiţiei (Министерство на правосъдието, Румъния), в което твърди, че са нарушени конституционните ѝ права, и осъжда действията на „група“ лица, включително N.L., които допринесли за нарушенията на правата ѝ и за проведените за нея наказателни разследвания. В това оплакване R.I. поддържа по-специално, че N.L. се е опитал да прикрие злоупотребите и нарушенията, извършени от някои магистрати.
17 Министерство на правосъдието приема, че не е компетентно да разгледа това оплакване, и съответно го препраща на Съдебния инспекторат. Освен това на 16 февруари 2021 г. R.I. подава още едно оплакване срещу N.L. пред Съдебния инспекторат.
18 В рамките на производството пред този орган R.I. уточнява оплакванията си, като изтъква по-специално, че не е имало действително дисциплинарно разследване, че съдебното решение от 27 септември 2019 г. не е било изпълнено и че разглеждането на възраженията ѝ е било умишлено забавено, за да изтече давностен срок.
19 На 17 март 2021 г. съдебен инспектор, назначен съгласно общи правила, определени от главния инспектор, приема решение за прекратяване на преписката по сигнала срещу N.L. Възражението на R.I. срещу това решение е отхвърлено на 11 май 2021 г. с решение на заместник главния инспектор.
20 На 31 май 2021 г. R.I. подава пред запитващата юрисдикция жалба, като по-специално иска да бъдат отменени решенията от 17 март и 11 май 2021 г. и да ѝ бъде присъдено обезщетение за вредите, които твърди, че е претърпяла вследствие на тези решения.
21 В подкрепа на тази жалба R.I. изтъква в частност редица нередности във връзка с правомощията, с които главният инспектор разполага при подбора на съдебните инспектори, определянето на заместник главния инспектор и установяването на организационните правила на Съдебния инспекторат, както и липса на достатъчно гаранции срещу пристрастността на лицата, натоварени с разглеждането на сигнали срещу главния инспектор. R.I. смята, че правото на Съюза не допуска съсредоточаването на правомощия в ръцете на главния инспектор, до което се е стигнало — съсредоточаване, което според нея възпрепятства дисциплинарното преследване на магистрати или на главния инспектор.
22 Запитващата юрисдикция отбелязва, че макар R.I. да се позовава на решение от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393), това решение все пак се отнася единствено до назначаването на главния инспектор, анализирано в светлината на опасността от образуване на дисциплинарно производство срещу съдии. В случая, напротив, R.I. се оплаква от невъзможността да се търси дисциплинарна отговорност поради правилата за организацията и функционирането на Съдебния инспекторат.
23 В това отношение запитващата юрисдикция подчертава, че през 2012 г. е проведена реформа на Съдебния инспекторат, за да се засили оперативната му самостоятелност спрямо Consiliul Superior al Magistraturii (Висш съдебен съвет, Румъния) и съответно да се гарантира спазването на Решение 2006/928. Различни въпроси във връзка с организацията и функционирането на Съдебния инспекторат, отнасящи се по-специално до структурата му, функциите на персонала му, процедурата за разглеждане на сигналите, назначаването на съдебните инспектори или на лицата, заемащи ръководни длъжности, се уреждат с правила, които главният инспектор приема в рамките на регулаторните правомощия, предоставени му от румънския законодател. При тези обстоятелства запитващата юрисдикция се пита по-специално дали е стабилна произтичащата от румънската правна уредба система от гаранции, що се отнася до контрола върху действията на главния инспектор.
24 При това положение Curtea de Apel București (Апелативен съд Букурещ) решава да спре производството и да отправи до Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея [ДЕС], Решение 2006/928 […], както и гаранциите за независимост и безпристрастност, наложени от правото на Европейския съюз, да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която позволява на главния инспектор в Съдебния инспекторат да издава нормативни (подзаконови) и/или индивидуални административни актове, с които самостоятелно взема решения за организацията на институционалната рамка на Съдебния инспекторат за подбор на съдебните инспектори и за оценка на тяхната дейност, за извършването на инспекционните дейности, както и за назначаването на заместник главния инспектор, при положение че съгласно устройствения закон тези лица са единствените, които могат да изпълняват, одобряват или отменят актове по дисциплинарно разследване срещу главния инспектор?“.
По искането за разглеждане по реда на бързото преюдициално производство
25 Запитващата юрисдикция отправя искане преюдициалното запитване по настоящото дело да бъде разгледано по реда на бързото преюдициално производство по член 105 от Процедурния правилник на Съда.
26 В подкрепа на искането си тази юрисдикция отбелязва, от една страна, че R.I. се е оплакала от прекомерната продължителност на дисциплинарните производства и че поради това е важно продължителността на преюдициалното производство да не изглежда причина за несигурност по отношение на ефективността на жалбата ѝ. От друга страна, тази юрисдикция подчертава, че поставеният въпрос се отнася до важен правен проблем, доколкото се отнася до организацията и функционирането на орган, извършващ проверки в съдебната власт.
27 Член 105, параграф 1 от Процедурния правилник предвижда, че по искане на запитващата юрисдикция или, по изключение, служебно, след изслушване на съдията докладчик и генералния адвокат председателят на Съда може да реши определено преюдициално запитване да бъде разгледано по реда на бързо производство, в отклонение от разпоредбите на този правилник, когато естеството на делото изисква то да бъде разгледано в кратки срокове.
28 В настоящия случай на 1 февруари 2022 г., след като изслушва съдията докладчик и генералния адвокат, председателят на Съда решава, че посоченото в точка 25 от настоящото решение искане не следва да бъде уважено.
29 Всъщност, що се отнася, първо, до опасността преюдициалното производство да удължи прекомерно продължителността на главното производство, от практиката на Съда следва, че интересът на правните субекти, който, разбира се, е легитимен, възможно най-бързо да се установи обхватът на правата, които черпят от правото на Съюза, сам по себе си не е достатъчен, за да се докаже наличието на изключително обстоятелство по смисъла на член 105, параграф 1 от Процедурния правилник (решение от 11 ноември 2021 г., Energieversorgungscenter Dresden-Wilschdorf, C‑938/19, EU:C:2021:908, т. 43 и цитираната съдебна практика).
30 Освен това, дори да се предположи, че запитващата юрисдикция смята, че с оглед на предмета му делото по главното производство трябва да бъде разгледано в кратки срокове, обстоятелството, че запитващата юрисдикция е длъжна да направи всичко, за да осигури бързото решаване на спора в главното производство, само по себе си не е достатъчно основание за разглеждане на делото по реда на бързото производство по член 105, параграф 1 от Процедурния правилник (решение от 6 октомври 2021 г., TOTO и Vianini Lavori, C‑581/20, EU:C:2021:808, т. 29 и цитираната съдебна практика).
31 Второ, колкото до това, че поставеният въпрос се отнася до организацията и функционирането на орган, извършващ проверки в съдебната власт, важно е да се припомни, че разглеждането по реда на бързото преюдициално производство зависи не от самото естество на спора по главното производство, а от характерните за съответното дело изключителни обстоятелства, които трябва да установят извънредната неотложност на произнасянето по тези въпроси (решение от 31 януари 2023 г., Puig Gordi и др., C‑158/21, EU:C:2023:57, т. 27 и цитираната съдебна практика).
32 В частност обстоятелството, че делото се отнася до важен аспект на съдебната организация в съответната държава членка, само по себе си не е съображение, сочещо наличието на извънредна неотложност, каквато е необходима, за да е обосновано разглеждането на делото по реда на бързо производство (вж. в този смисъл решения от 20 април 2021 г., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, т. 22, и от 21 декември 2021 г., Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, т. 39).
По преюдициалния въпрос
По допустимостта
33 Съдебният инспекторат твърди, че преюдициалното запитване е недопустимо.
34 От една страна, при положение че националните юрисдикции единствени били компетентни да преценяват законосъобразността на производството за приемане на индивидуални административни актове, това запитване не се отнасяло до тълкуването на разпоредби от правото на Съюза, а до тълкуването на изменения Закон № 317/2004. От друга страна, румънските разпоредби, приложими за спора в главното производство, били съвместими с нормите на правото на Съюза и следователно по никакъв начин не можело да бъде накърнена независимостта на съдиите в този спор.
35 В това отношение, макар да е вярно, че в рамките на преюдициално производство Съдът не е компетентен да тълкува вътрешното право на държава членка (вж. в този смисъл решение от 26 януари 2021 г., Hessischer Rundfunk, C‑422/19 и C‑423/19, EU:C:2021:63, т. 31), от текста на поставения въпрос все пак ясно личи, че той не се отнася до тълкуването на румънското право, а на разпоредби от правото на Съюза, а именно разпоредбите на член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, както и на Решение 2006/928.
36 Освен това, макар Съдебният инспекторат да поддържа, че правна уредба като спорната в главното производство е съвместима с правото на Съюза, това възражение се отнася до самия обхват на разпоредбите от това право, визирани в поставения въпрос, а оттам и до тълкуването на тези разпоредби. Ето защо подобно възражение, което следователно се отнася до поставения въпрос по същество, по естеството си не може да доведе до недопустимост на този въпрос (вж. в този смисъл решение от 20 април 2021 г., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, т. 33).
37 От това следва, че поставеният въпрос е допустим.
По същество
38 С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, както и Решение 2006/928 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която предоставя на директора на орган, компетентен да провежда разследвания и да търси дисциплинарна отговорност от съдиите и прокурорите, правомощието да приема нормативни и индивидуални актове по-специално относно организацията на този орган, подбора на неговите служители, атестирането им, изпълнението на функциите им или пък назначаването на заместник-директор, при положение че тези служители и заместник-директор единствени са компетентни да провеждат дисциплинарно разследване срещу посочения директор.
39 Важно е да се припомни, че член 19 ДЕС, който конкретизира правовата държава като ценност, утвърдена в член 2 ДЕС, възлага на националните юрисдикции и на Съда задачата да гарантират пълното прилагане на правото на Съюза във всички държави членки, както и съдебната защита на правата, които правните субекти черпят от посоченото право (решения от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 188, и от 22 февруари 2022 г., RS (Действие на решенията на конституционен съд), C‑430/21, EU:C:2022:99, т. 37).
40 Самото наличие на ефективен съдебен контрол, чието предназначение е да гарантира спазването на правото на Съюза, е неделимо свързано с правовата държава. Във връзка с това и както е предвидено в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, държавите членки следва да предвидят система от способи за защита и производства, които да гарантират на правните субекти зачитането на правото им на ефективна съдебна защита в областите, обхванати от правото на Съюза. Посоченият в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС принцип на ефективна съдебна защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, представлява основен принцип на правото на Съюза, който произтича от общите конституционни традиции на държавите членки, прогласен е в членове 6 и 13 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., и понастоящем е потвърден в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) (решение от 21 декември 2021 г., Euro Box Promotion и др., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 и C‑840/19, EU:C:2021:1034, т. 219 и цитираната съдебна практика).
41 От това следва, че всяка държава членка трябва да гарантира, че органите, които като „юрисдикции“ по смисъла на правото на Съюза са част от системата ѝ от способи за защита в областите, обхванати от правото на Съюза, отговарят на изискванията за ефективна съдебна защита (решения от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 191, и от 22 февруари 2022 г., RS (Действие на решенията на конституционен съд), C‑430/21, EU:C:2022:99, т. 40).
42 Що се отнася до приложимостта на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС в случай като този в главното производство, трябва да се припомни, че тази разпоредба визира „областите, обхванати от правото на Съюза“, независимо от случаите, в които държавите членки прилагат това право по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата (вж. в този смисъл решение от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 192 и цитираната съдебна практика).
43 В това отношение Съдът е приел, че национална правна уредба, която попада в приложното поле на Решение 2006/928, трябва да отговаря на изискванията, произтичащи от правото на Съюза, по-специално от член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС (вж. в този смисъл решение от 22 февруари 2022 г., RS (Действие на решенията на конституционен съд), C‑430/21, EU:C:2022:99, т. 57 и цитираната съдебна практика).
44 Такъв е случаят по-специално с правна уредба относно организацията и функционирането на орган, който, както Съдебния инспекторат, е компетентен да провежда разследвания за и да търси дисциплинарна отговорност от всички румънски съдии и следователно от съдиите от общите съдилища, които са призвани да се произнасят по въпроси на прилагането или тълкуването на правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 182, 185 и 193).
45 За да се гарантира обаче, че органи, които могат да бъдат призвани да се произнасят по въпроси на прилагането или тълкуването на правото на Съюза, са в състояние да осигурят изискваната от тази разпоредба ефективна съдебна защита, запазването на независимостта на посочените органи е от първостепенно значение, както се потвърждава от член 47, втора алинея от Хартата, който споменава достъпа до „независим“ съд сред изискванията, свързани с основното право на ефективно правно средство за защита (решение от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 194 и цитираната съдебна практика).
46 Изискването за независимост на съдилищата, което произтича от член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, включва два аспекта. Първият аспект, който е външен, изисква съответният орган да упражнява функциите си напълно самостоятелно, без да е йерархично обвързан или да е подчинен на когото и било и без да получава нареждания или инструкции откъдето и да било, като по този начин е защитен от външна намеса или натиск, които могат да накърнят независимостта на преценката на членовете му и да повлияят на техните решения. Вторият аспект, който е вътрешен, е свързан с понятието за безпристрастност и визира еднаквата отдалеченост от страните по спора и от съответните им интереси с оглед на предмета на спора. Този аспект изисква запазването на обективност и липсата на всякакъв интерес от изхода на спора извън строгото прилагане на правната норма (вж. в този смисъл решение от 22 февруари 2022 г., RS (Действие на решенията на конституционен съд), C‑430/21, EU:C:2022:99, т. 41 и цитираната съдебна практика).
47 Съгласно постоянната практика на Съда гаранциите за независимост и безпристрастност, налагани от правото на Съюза, изискват наличието на правила, които позволяват да се отстрани всяко оправдано съмнение у правните субекти в неподатливостта на съответния орган на влиянието на външни фактори и в неутралността му по отношение на противопоставящите се интереси (решения от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 196, и от 22 февруари 2022 г., RS (Действие на решенията на конституционен съд), C‑430/21, EU:C:2022:99, т. 82).
48 Що се отнася по-специално до правилата относно дисциплинарния режим, в съответствие с постоянната съдебна практика изискването за независимост налага този режим да съдържа необходимите гаранции за избягване на всякакъв риск от използване на подобен режим като система за политически контрол над съдържанието на съдебните решения. В това отношение въвеждането на правила, които определят по-конкретно както действията, които представляват дисциплинарни нарушения, така и конкретно приложимите санкции, които предвиждат намесата на независим орган по реда на процедура, гарантираща изцяло прогласените в членове 47 и 48 от Хартата права, по-конкретно правото на защита, и които закрепват възможността за оспорване пред съд на решенията на дисциплинарните органи, представлява набор от съществени гаранции за целите на опазването на независимостта на съдебната власт (решение от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 198 и цитираната съдебна практика).
49 Освен това, тъй като перспективата за образуване на дисциплинарно разследване сама по себе си може да окаже натиск върху лицата, чиято функция е да правораздават, от съществено значение е компетентният да провежда разследвания и да търси дисциплинарна отговорност орган да извършва своята дейност обективно и безпристрастно, като за тази цел бъде защитен от всякакво външно влияние (вж. в този смисъл решения от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 199, и от 15 юли 2021 г., Комисия/Полша (Дисциплинарен режим на съдиите), C‑791/19, EU:C:2021:596, т. 82).
50 Затова, доколкото лицата, които заемат ръководните длъжности в такъв орган, могат да упражняват определящо влияние върху неговата дейност, правилата, регламентиращи процедурата за назначаване на тези длъжности, трябва да бъдат създадени по такъв начин, че да не пораждат оправдани съмнения у правните субекти за използване на правомощията и функциите на посочения орган като инструмент за натиск върху правосъдната дейност или за политически контрол върху тази дейност (решение от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 200).
51 Такова изискване се прилага не само за правилата, уреждащи процедурата по назначаване на ръководни длъжности в орган, компетентен да провежда разследвания и да търси дисциплинарна отговорност, но и по-общо за всички правила, уреждащи организацията и функционирането на този орган.
52 Всъщност последните правила могат поначало да засегнат пряко практиката на посочения орган и следователно да предотвратят или, напротив, да благоприятстват търсенето на дисциплинарна отговорност, което има за цел или резултат упражняване на натиск върху тези, които имат за задача да правораздават, или осигуряване на политически контрол върху тяхната дейност.
53 В това отношение съсредоточаването в ръцете на директора на такъв орган на правомощия, които му позволяват да регламентира организацията и функционирането на този орган, както и да взема индивидуални решения относно кариерата на неговите служители и разглежданите от тях преписки, може да осигури на този директор ефективен контрол върху всички действия на органа, тъй като директорът ще може да влияе не само върху избора на служителите на органа, включително върху членовете на ръководния му състав, но и върху развитието на кариерата им, както и върху смисъла и съдържанието на решенията, които тези служители конкретно приемат при търсенето на дисциплинарна отговорност от съдии.
54 Наличието на контрол от такъв вид обаче не може само по себе си да се счита за несъвместимо с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.
55 Всъщност, макар ефективният контрол от страна на директора на орган, компетентен да провежда разследвания и да търси дисциплинарна отговорност, по отношение на всички действия на органа да може да благоприятства ефикасността и уеднаквяването на практиките на последния, подобно съсредоточаване на правомощията само в ръцете на директора не би могло само по себе си да накърни изискванията за независимост и безпристрастност, доколкото служителите на орган като разглеждания в главното производство не са призвани да решават спорове в качеството на съдии, а да провеждат разследвания и да образуват дисциплинарни производства, поради което не трябва непременно да отговарят на всички изисквания за независимост и безпристрастност, приложими за съдиите.
56 Въпреки това съсредоточаването на значителни правомощия в ръцете на директора на орган, компетентен да провежда разследвания и да търси дисциплинарна отговорност, може да улесни използването от този директор на дисциплинарния режим на съдиите, за да влияе върху дейността им, доколкото на практика му предоставя широка свобода на преценка при търсенето на дисциплинарна отговорност от тях.
57 При това положение правна уредба, която предоставя на директора на този орган правомощия като тези, които спорната в главното производство правна уредба предоставя на главния инспектор, би могла да породи оправдани съмнения у правните субекти за използване на правомощията и функциите на посочения орган като инструмент за натиск върху правосъдната дейност или за политически контрол върху тази дейност.
58 Това е въпрос, по който в крайна сметка ще трябва да се произнесе запитващата юрисдикция, след като направи необходимите за тази цел преценки. Всъщност е важно да се припомни, че член 267 ДФЕС не оправомощава Съда да прилага нормите на правото на Съюза към конкретен случай, а само да се произнася по тълкуването на Договорите и на актовете на институциите на Европейския съюз. Въпреки това съгласно постоянната съдебна практика Съдът може в рамките на съдебното сътрудничество, въведено с член 267 ДФЕС, и въз основа на материалите по делото, да предостави на националната юрисдикция насоките за тълкуване на правото на Съюза, които могат да ѝ бъдат полезни, когато преценява действието на една или друга от неговите разпоредби (вж. по аналогия решение от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 201 и цитираната съдебна практика).
59 В това отношение запитващата юрисдикция ще трябва да прецени спорната в главното производство правна уредба сама по себе си и в националния ѝ правен и фактически контекст. Всъщност редица обстоятелства, които са част от този контекст и произтичат от акта за преюдициално запитване и от преписката, с която разполага Съдът, могат да бъдат до известна степен релевантни за преценката, която трябва да извърши запитващата юрисдикция.
60 На първо място, що се отнася до спорната в главното производство правна уредба, от особено значение са евентуално предвидените в нея гаранции, за да се предотврати извършването на злоупотреба с власт или трайното злоупотребяване с власт от страна на директора на орган, компетентен да провежда разследвания и да търси дисциплинарна отговорност, и дори евентуалната липса на такива гаранции.
61 Запитващата юрисдикция обаче уточнява, че съгласно тази правна уредба производство за търсене на дисциплинарна отговорност с оглед на санкциониране на злоупотреби, извършени от главния инспектор, може да бъде образувано само от инспектор, чиято кариера зависи до голяма степен от решенията на главния инспектор и който неминуемо ще трябва да действа в рамките на определената от последния организация.
62 Освен това, видно от акта за преюдициално запитване, решенията относно главния инспектор могат да бъдат преразглеждани от заместник главния инспектор, който е назначен от главния инспектор и чийто мандат се прекратява едновременно с мандата на главния инспектор.
63 Освен ако запитващата юрисдикция не установи друго при проверките, които трябва да извърши, подобен дисциплинарен режим, изглежда, може да възпрепятства на практика ефективното търсене на дисциплинарна отговорност от главния инспектор, дори и срещу него да са подадени сигнали, подкрепени със сериозни доказателства.
64 Несъмнено, както е видно от процедурата, разглеждана в главното производство, решението за прекратяване на преписката по сигнал срещу главния инспектор може да бъде обжалвано и евентуално да бъде отменено и да бъдат дадени задължителни указания за начина, по който Съдебният инспекторат трябва да разгледа този сигнал.
65 Запитващата юрисдикция обаче следва да прецени доколко правомощията, с които разполагат в това отношение румънските съдилища, могат да позволят ефективното провеждане на производства за търсене на дисциплинарна отговорност от главния инспектор, както и ефективното и безпристрастно разглеждане на сигналите срещу него. За целите на тази преценка запитващата юрисдикция ще трябва по-специално да вземе предвид зависимостта от главния инспектор, който ще бъде отново сезиран с преписката след отмяната на решението за прекратяването ѝ, и евентуалната опасност от изтичане на давностните срокове, което може да възпрепятства образуването на дисциплинарни производства.
66 Ако тази юрисдикция трябва да заключи, че в рамките на спорната в главното производство правна уредба действията на главния инспектор не могат да бъдат подложени на действителен и ефективен контрол, би следвало да се приеме, че тази правна уредба не е установена така, че да не може да породи оправдани съмнения у правните субекти за използване на правомощията и функциите на Съдебния инспекторат като инструмент за натиск върху правосъдната дейност или за политически контрол върху тази дейност (вж. по аналогия решения от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд), C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 142, от 2 март 2021 г., A.B. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд — Жалби), C‑824/18, EU:C:2021:153, т. 129, и от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 205).
67 На второ място, що се отнася до националния правен и фактически контекст, който следва да се вземе предвид, три обстоятелства, които произтичат от акта за преюдициално запитване, както и от преписката, с която разполага Съдът, могат да бъдат до известна степен релевантни за преценката, която трябва да извърши запитващата юрисдикция.
68 Най-напред, освен ако запитващата юрисдикция не установи друго при проверките, които трябва да извърши, се оказва, че правомощията на главния инспектор са били засилени в по-общия контекст на реформи на организацията на съдебната власт в Румъния, които имат за цел или резултат да се намалят гаранциите за независимост и безпристрастност на румънските съдии (вж. по аналогия решения от 2 март 2021 г., A.B. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд — Жалби), C‑824/18, EU:C:2021:153, т. 133—135, и от 15 юли 2021 г., Комисия/Полша (Дисциплинарен режим на съдиите), C‑791/19, EU:C:2021:596, т. 106 и 108).
69 На следващо място, конкретните условия и ред за назначаване на главния инспектор могат да имат определено значение, ако указват, че той е тясно свързан с изпълнителната или законодателната власт, какъвто на пръв поглед, изглежда, е настоящият случай.
70 На последно място, следва да се вземе предвид и конкретната практика на главния инспектор при упражняване на неговите правомощия (вж. по аналогия решения от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд), C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 144, и от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 219).
71 В случая Комисията дава примери, които може да покажат, че тези правомощия са били използвани неколкократно за целите на политически контрол върху правосъдната дейност, като някои от тези примери впрочем фигурират в докладите на Комисията до Европейския парламент и Съвета от 22 октомври 2019 г. и от 8 юни 2021 г. за напредъка на Румъния по механизма за сътрудничество и проверка (COM(2019) 499 final, стр. 7 и 8, както и COM(2021) 370, стр. 18), които румънските власти трябва надлежно да вземат предвид по силата на принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС, с оглед постигането на целите, преследвани с Решение 2006/928 (вж. в този смисъл решение от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 178).
72 Следователно, освен ако запитващата юрисдикция не установи друго при проверките, които трябва да извърши, се оказва, че тези обстоятелства от националния правен и фактически контекст, доведени до знанието на Съда, по-скоро потвърждават, отколкото опровергават евентуалната констатация, че спорната в главното производство правна уредба не е установена така, че да не може да породи оправдани съмнения у правните субекти за използване на правомощията и функциите на Съдебния инспекторат като инструмент за натиск върху правосъдната дейност или за политически контрол върху тази дейност.
73 С оглед на изложените по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с Решение 2006/928 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба:
– която предоставя на директора на орган, компетентен да провежда разследвания и да търси дисциплинарна отговорност от съдиите и прокурорите, правомощието да приема нормативни и индивидуални актове по-специално относно организацията на този орган, подбора на неговите служители, атестирането им, изпълнението на функциите им или пък назначаването на заместник-директор,
– при положение че, на първо място, тези служители и заместник-директор единствени са компетентни да провеждат дисциплинарно разследване срещу директора, на второ място, кариерата им зависи до голяма степен от решенията на директора и на последно място, мандатът на заместник-директора се прекратява едновременно с този на директора,
когато тази правна уредба не е установена така, че да не може да породи оправдани съмнения у правните субекти за използване на правомощията и функциите на този орган като инструмент за натиск върху дейността на съдиите и прокурорите или за политически контрол върху тази дейност.
По съдебните разноски
74 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
Член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с Решение 2006/928/ЕО на Комисията от 13 декември 2006 година за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията
трябва да се тълкуват в смисъл, че
не допускат национална правна уредба:
– която предоставя на директора на орган, компетентен да провежда разследвания и да търси дисциплинарна отговорност от съдиите и прокурорите, правомощието да приема нормативни и индивидуални актове по-специално относно организацията на този орган, подбора на неговите служители, атестирането им, изпълнението на функциите им или пък назначаването на заместник-директор,
– при положение че, на първо място, тези служители и заместник-директор единствени са компетентни да провеждат дисциплинарно разследване срещу директора, на второ място, кариерата им зависи до голяма степен от решенията на директора и на последно място, мандатът на заместник-директора се прекратява едновременно с този на директора,
когато тази правна уредба не е установена така, че да не може да породи оправдани съмнения у правните субектиза използване на правомощията и функциите на този орган като инструмент за натиск върху дейността на съдиите и прокурорите или за политически контрол върху тази дейност.
Подписи