T‑28/22. sz. ügy
(Kivonatos közzététel)
Ryanair DAC
kontra
Európai Bizottság
A Törvényszék ítélete (nyolcadik tanács), 2024. május 8.
„Állami támogatások – A német légi közlekedési piac – Németország által egy légitársaság javára nyújtott szerkezetátalakítási támogatás – A Németország által nyújtott hitelek feltételeinek módosítása és az adósságok részleges elengedése – Kifogást nem emelő határozat – Megsemmisítés iránti kereset – Kereshetőségi jog – Elfogadhatóság – Az eljárási jogok védelme – Komoly nehézségek – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja – A nehéz helyzetben lévő, nem pénzügyi vállalkozásoknak nyújtott megmentési és szerkezetátalakítási állami támogatásról szóló iránymutatás 67. pontja – Tehermegosztás”
1. Megsemmisítés iránti kereset – Természetes vagy jogi személyek – Őket közvetlenül és személyükben érintő jogi aktusok – Az állami támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségét hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nélkül megállapító bizottsági határozat – Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése értelmében vett érintett felek keresete – Az érintettek eljárási jogainak védelme iránti kereset – Elfogadhatóság
(EUMSZ 108. cikk, (2) és (3) bekezdés, EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés; 2015/1589 tanácsi rendelet, 1. cikk, h) pont)
(lásd: 17–19. pont)
2. Megsemmisítés iránti kereset – Természetes vagy jogi személyek – Őket közvetlenül és személyükben érintő jogi aktusok – Személyében való érintettség – Szempontok – A támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségét hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nélkül megállapító bizottsági határozat – E határozat megalapozottságát vitató vállalkozás – Olyan vállalkozás, amely nem igazolja, hogy a piaci helyzete lényegesen érintve lenne – Elfogadhatatlanság
(EUMSZ 108. cikk, (2) és (3) bekezdés; EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés)
(lásd: 20–29. pont)
3. Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – Előzetes szakasz és kontradiktórius szakasz – A Bizottság arra vonatkozó kötelezettsége, hogy komoly nehézségek esetén megindítsa a kontradiktórius eljárást – Az ilyen nehézségek fennállásának igazolását lehetővé tevő körülmények – A Bizottság által folytatott vizsgálat nem megfelelő vagy hiányos jellege
(EUMSZ 108. cikk, (2) és (3) bekezdés; 2015/1589 tanácsi rendelet, 4. cikk)
(lásd: 33–36., 241–243. pont)
4. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Nehéz helyzetben lévő vállalkozás szerkezetátalakításához nyújtható támogatások – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontjára és a nehéz helyzetben lévő, nem pénzügyi vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló iránymutatásra tekintettel történő értékelés – Vállalatcsoporthoz tartozó, nehéz helyzetben lévő vállalkozás – Az iránymutatás alapján a támogatásra való jogosultságból kizárt társaság – Nehéz helyzetben lévő társaság valamely vállalatcsoport általi felvásárlása – A szerkezetátalakítási támogatás nyújtásától függő felvásárlás – Az iránymutatás alapján támogatásra jogosult, nehéz helyzetben lévő társaság
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, c) pont; 2014/C 249/01 bizottsági közlemény, 22. pont)
(lásd: 40–54. pont)
5. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Nehéz helyzetben lévő vállalkozás szerkezetátalakításához nyújtható támogatások – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontjára és a nehéz helyzetben lévő, nem pénzügyi vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló iránymutatásra tekintettel történő értékelés – Szempontok – Közös érdekű cél követése – Szociális nehézségek megelőzésére vagy piaci hiányosságok kezelésére irányuló intézkedés – Annak kockázata, hogy egy fontos, nehezen helyettesíthető, más versenytárs számára nehezen átvehető szolgáltatás nyújtása megszakad
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, c) pont; 2014/C 249/01 bizottsági közlemény, 43. és 44. pont)
(lásd: 57–92. pont)
6. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Nehéz helyzetben lévő vállalkozás megmentéséhez nyújtott támogatások – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontjára és a nehéz helyzetben lévő, nem pénzügyi vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló iránymutatásra tekintettel történő értékelés – Szempontok – A támogatás szükségessége az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontjában foglalt célok eléréséhez – A támogatás kedvezményezettre gyakorolt ösztönző hatása annak érdekében, hogy utóbbi hozzájáruljon az említett célkitűzések megvalósításához
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, c) pont; 2014/C 249/01 bizottsági közlemény, 8., 53. és 59. pont, valamint II. melléklet, 2d. bekezdés, 3. pont)
(lásd: 96–120. pont)
7. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Nehéz helyzetben lévő vállalkozás megmentéséhez nyújtott támogatások – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontjára és a nehéz helyzetben lévő, nem pénzügyi vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló iránymutatásra tekintettel történő értékelés – Szempontok – A tagállam azon kötelezettsége, hogy megvalósítható, koherens és messze nyúló szerkezetátalakítási tervet nyújtson be a kedvezményezett hosszú távú életképességének észszerű határidőn belül történő helyreállítása érdekében – Szerkezetátalakítási terv, amelynek megfelelőnek kell lennie, és a kitűzött cél eléréséhez szükséges minimumra kell korlátozódnia
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, c) pont; 2014/C 249/01 bizottsági közlemény, 45., 47., 48., 50–52., 54., 58. és 61. pont, valamint II. melléklet, 2d. bekezdés, 9. pont)
(lásd: 123–126, 150, 161, 175, 183, 184, 187, 195. pont)
8. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Nehéz helyzetben lévő vállalkozás megmentéséhez nyújtott támogatások – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontjára és a nehéz helyzetben lévő, nem pénzügyi vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló iránymutatásra tekintettel történő értékelés – Szempontok – A támogatás kedvezményezettje, annak részvényesei vagy hitelezői, a vállalatcsoportja vagy az új befektetők részéről a szerkezetátalakítási költségekhez való megfelelő hozzájárulás
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, c) pont; 2014/C 249/01 bizottsági közlemény, 64. pont)
(lásd: 198–201. pont)
9. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Nehéz helyzetben lévő vállalkozás megmentéséhez nyújtott támogatások – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontjára és a nehéz helyzetben lévő, nem pénzügyi vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló iránymutatásra tekintettel történő értékelés – Szempontok – Megfelelő tehermegosztás – A kedvezményezett saját tőkéjét erősítő támogatás – A kedvezményezett jövőbeli nyereségéből észszerű részesedést biztosító támogatásnyújtási szabályok
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, c) pont; 2014/C 249/01 bizottsági közlemény, 67. pont)
(lásd: 204–233. pont)
10. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Nehéz helyzetben lévő vállalkozás megmentéséhez nyújtott támogatások – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontjára és a nehéz helyzetben lévő, nem pénzügyi vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló iránymutatásra tekintettel történő értékelés – Szempontok – Megfelelő tehermegosztás – A versenytorzulást korlátozó intézkedések kidolgozása
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, c) pont; 2014/C 249/01 bizottsági közlemény, 87. és 90. pont)
(lásd: 236–238. pont)
Összefoglalás
A Törvényszék, amely a Ryanair DAC légitársaság által benyújtott megsemmisítés iránti kereset tárgyában jár el, megsemmisíti az Európai Bizottság azon határozatát, amely engedélyezi a Németországi Szövetségi Köztársaság által a Condor Flugdienst GmbH (a továbbiakban: Condor) légitársaság részére a szerkezetátalakításának támogatása céljából nyújtott támogatási intézkedést.(1) Ennek keretében a Törvényszék pontosításokkal szolgál a szerkezetátalakítási támogatások belső piaccal való összeegyeztethetőségének a nehéz helyzetben lévő vállalkozásoknak nyújtott megmentési és szerkezetátalakítási állami támogatásról szóló iránymutatásban(2) előírt azon követelményre tekintettel történő vizsgálatát illetően, amely szerint a kedvezményezett sajáttőke‑helyzetét javító bármilyen állami támogatást olyan feltételek mellett kell nyújtani, amelyek az államnak észszerű részesedést biztosítanak a kedvezményezett jövőbeli nyereségéből.
A Covid19‑világjárvánnyal összefüggő utazási korlátozások bevezetése nyomán elszenvedett károk orvoslása érdekében Németország 2020‑ban, majd 2021‑ben két egyedi támogatási intézkedést nyújtott a Condornak.
2020. április 26‑i határozatában(3) a Bizottság megállapította, hogy a Condornak 2020‑ban nyújtott Covid19‑támogatás, amely két, összesen 550 millió euró összegű, állami garanciával fedezett kölcsön (a továbbiakban: 2020. évi Covid19‑kölcsön) formájában valósult meg, az EUMSZ 107. cikk (2) bekezdésének b) pontja alapján összeegyeztethető a belső piaccal. A Törvényszék, amelyhez megsemmisítés iránti keresetet nyújtottak be, megsemmisítette e határozatot az indokolás hiánya miatt, egyúttal felfüggesztette e megsemmisítés joghatásait az új határozat elfogadásáig.(4) Így a Bizottság 2021. július 26‑án új határozatot fogadott el, amelyben megállapította, hogy a 2020. évi Covid19‑támogatás összeegyeztethető a belső piaccal.(5)
Ugyanezen a napon a Bizottság határozatot fogadott el, amelyben megállapította, hogy a Condornak 2021‑ben nyújtott Covid19‑támogatás, amely a 2020. évi Covid19‑támogatás keretében nyújtott kölcsönökből eredő 60 millió euró összegű tartozás részleges elengedése formájában valósult meg, az EUMSZ 107. cikk (2) bekezdésének b) pontja alapján szintén összeegyeztethető a belső piaccal.(6)
Végül a 2021. július 26–i határozatban(7) a Bizottság az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja, valamint a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás alapján engedélyezett egy Németország által a Condor szerkezetátalakításának és tevékenységei folytatásának támogatására irányuló támogatási intézkedést, amely két részből áll. Az első rész egyrészt a 2020. évi Covid19‑kölcsönök feltételeinek módosításából, másrészt pedig az e kölcsönökből származó 90 millió euró összegű adósság részleges elengedéséből áll. A második rész egy 20,2 millió euró összegű adósság elengedéséből áll, amely azon kamatoknak felel meg, amelyeket a Condornak a 2020. évi Covid19‑támogatásról szóló 2021. július 26–i módosított határozatot követően vissza kellett fizetnie.
A Ryanair a Condornak nyújtott szerkezetátalakítási támogatást engedélyező 2021. július 26‑i határozat megsemmisítése iránt keresetet nyújtott be a Törvényszékhez.
A Törvényszék álláspontja
Keresetének alátámasztása érdekében a Ryanair többek között az eljárási jogainak megsértésére hivatkozott, mivel a Bizottság a megtámadott határozatot az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nélkül fogadta el, azon kétségek ellenére, amelyeknek a szóban forgó támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően fel kellett volna merülniük.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, ha valamely támogatási intézkedés előzetes vizsgálata nem tette lehetővé a Bizottság számára, hogy leküzdje az ezen intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése során felmerült komoly nehézségeket, hivatalos vizsgálati eljárást kell indítani. Ennek keretében az ítélkezési gyakorlat azt is kimondta, hogy valamely támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése során a Bizottság által lefolytatott vizsgálat elégtelen vagy hiányos jellegének bizonyítása alkalmas annak alátámasztására, hogy ez az értékelés komoly nehézségeket vetett fel.
Ezen ítélkezési gyakorlatra tekintettel a Ryanair többek között arra hivatkozott, hogy a Bizottság a megtámadott határozatban figyelmen kívül hagyta a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás 67. pontját, ami bizonyítja a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását szükségessé tevő komoly nehézségek fennállását.
E tekintetben a Törvényszék megállapítja, hogy a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás 67. pontja szerint a kedvezményezett sajáttőke‑helyzetét javító bármilyen állami támogatást olyan feltételek mellett kell nyújtani, amelyek az államnak észszerű részesedést biztosítanak a kedvezményezett jövőbeli nyereségéből, a vállalkozás veszteségek levonása után fennmaradó saját tőkéhez viszonyított állami tőkeinjekció összege tekintetében.
Mivel a megtámadott határozat nem vizsgálta meg azt a kérdést, hogy a szóban forgó támogatás nyújtásának részletszabályai biztosítják‑e Németország számára a Condor jövőbeli nyereségéből az észszerű részesedést, a Törvényszék a Bizottság azon érvével foglalkozik, amely szerint a szóban forgó támogatási intézkedés nem tartozik a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás 67. pontjának hatálya alá. A Bizottság szerint az említett 67. pont csak akkor alkalmazandó, ha a támogatási intézkedés tőkeinjekciónak minősül, és az érintett tagállam részesedéssel rendelkezik a kedvezményezett tőkéjében, ami a jelen ügyben nem állt fenn.
E tekintetben a Törvényszék először is megállapítja, hogy a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás 67. pontjának szövege bizonyos mértékben inkoherens, mivel egyrészt annak bevezető része jelzi, hogy azt „a kedvezményezett sajáttőke‑helyzetét javító bármilyen állami támogatás[ra]” alkalmazni kell, vagyis a vissza nem térítendő támogatásra, a tőkeinjekcióra és az adósságelengedésre, míg másrészt annak utolsó része az „állami tőkeinjekció[ra]” hivatkozik. Márpedig ez az inkoherencia, amely egyébként a Bizottságnak, az említett iránymutatás kibocsátójának tudható be, arra kellett volna késztetnie a Bizottságot, hogy alaposabban vizsgálja meg e rendelkezést a hátterét képező összefüggések és az általa követett célok fényében, amit elmulasztott megtenni.
Azon szövegkörnyezetet illetően, amelybe a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás 67. pontja illeszkedik, a Törvényszék ezt követően kifejti, hogy ez a pont az iránymutatás tehermegosztásra vonatkozó szakaszának részét képezi, amelyet a 65. pont vezet be. E 65. pont, amely előírja, hogy a veszteségek fedezésére támogatás csak olyan feltételek mellett nyújtható, amelyek a meglévő befektetők közötti megfelelő tehermegosztással járnak, különbségtétel nélkül vonatkozik a vissza nem térítendő támogatásokra, a tőkeinjekciókra és az adósságelengedésre. Hasonlóképpen, a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás 66. pontját, amely szerint állami beavatkozásra csak azután kerülhet sor, hogy a veszteségeket teljes mértékben elszámolták és a meglévő részvényeseknek és alárendelt hitelezőknek tulajdonították, e beavatkozás bármely formájától függetlenül alkalmazni kell. Márpedig semmi nem utal arra, hogy e 65., 66. és 67. pont alkalmazási körének eltérőnek kellene lennie attól függően, hogy milyen formát ölt az állami támogatás, Különösen a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás 66. és 67. pontjában előírt követelmények rendszere és együttes jellege azt sugallja, hogy azok a 65. ponthoz hasonlóan bármely olyan állami támogatásra alkalmazandók, amely javítja a kedvezményezett sajáttőke‑helyzetét.
Végül, ami a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás 67. pontja által követett célokat illeti, a Törvényszék kimondja, hogy a tehermegosztásra vonatkozó szakaszban szereplő rendelkezések célja többek között annak elkerülése, hogy megvédjék a részvényeseket és az alárendelt hitelezőket annak a döntésüknek a következményeitől, hogy a kedvezményezettbe befektessenek, ami erkölcsi kockázatot teremthet, és alááshatja a piaci fegyelmet. Márpedig ezen iránymutatásban semmi nem utal arra, hogy az erkölcsi kockázat veszélye csak akkor állna fenn, ha a tagállam tőkét juttat a kedvezményezettnek, de akkor nem, ha elengedi annak adósságait, vagy ha számára vissza nem térítendő támogatást nyújt. Ebből következik, hogy a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás 67. pontja mögött meghúzódó célkitűzést – vagyis azt, hogy csökkenjen annak kockázata, hogy a várható megmentésre és szerkezetátalakításra számító, nehéz helyzetbe került vállalkozások szélsőségesen kockázatos és fenntarthatatlan üzleti stratégiákat követhessenek – nem lehetne elérni teljes mértékben, ha a támogatási intézkedések bizonyos típusait, mint például az adósságelengedést, ki kellene zárni a hatálya alól annak ellenére, hogy javítják a kedvezményezett sajáttőke‑helyzetét, és ugyanazt az erkölcsi kockázatot idézik elő, mint amely a tőkeinjekcióból ered. Ezenkívül az, hogy az állam számára észszerű részesedést biztosítanak azon kedvezményezett jövőbeli nyereségéből, amely akár vissza nem térítendő támogatás, tőkeinjekció vagy adósságelengedés útján szerkezetátalakítási támogatásban részesül, összhangban van a közkiadások hatékonysága vonatkozásában a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatásban említett célkitűzésekkel.
A fentiekre tekintettel a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy a Bizottság nem állapíthatta volna meg, hogy a Condornak nyújtott szerkezetátalakítási támogatás nem tartozik a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás 67. pontjának hatálya alá, és nem mulaszthatta volna el annak vizsgálatát, hogy e támogatás megfelelt‑e az e pontban előírt követelményeknek.
Mivel a Ryanair ily módon bizonyította, hogy a Condornak nyújtott szerkezetátalakítási támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálata hiányos és elégtelen volt, a Törvényszék megállapítja, hogy a Bizottságban olyan kétségeknek kellett volna felmerülniük, amelyek igazolják az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás megindítását, és megsemmisíti a megtámadott határozatot.