Processo T‑28/22
(Publicação por excertos)
Ryanair DAC
contra
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Oitava Secção) de 8 de maio de 2024
«Auxílios de Estado — Mercado alemão do transporte aéreo — Auxílio à reestruturação concedido pela Alemanha a favor de uma companhia aérea — Alteração das condições dos empréstimos concedidos pela Alemanha e anulação parcial de dívidas — Decisão de não levantar objeções — Recurso de anulação — Legitimidade — Admissibilidade — Salvaguarda dos direitos processuais — Dificuldades sérias — Artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE — Ponto 67 das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas financeiras em dificuldade — Repartição dos encargos»
1. Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Atos que lhes dizem direta e individualmente respeito — Decisão da Comissão que declara a compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado único sem dar início ao procedimento formal de investigação — Recursos dos interessados na aceção do artigo 108.°, n.° 2, TFUE — Recurso destinado a salvaguardar os direitos processuais dos interessados — Admissibilidade
[Artigos 108.°, n.os 2 e 3, e 263.°, quarto parágrafo, TFUE; Regulamento n.° 2015/1589 do Conselho, artigo 1.°, alínea h)]
(cf. n.os 17‑19)
2. Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Atos que lhes dizem direta e individualmente respeito — Afetação individual — Critérios — Decisão da Comissão que conclui pela compatibilidade de um auxílio com o mercado interno sem dar início ao procedimento formal de investigação — Empresa impugna o bem fundado desta decisão — Empresa que não demonstra a afetação substancial da sua posição no mercado — Inadmissibilidade
(Artigos 108.°, n.os 2 e 3, e 263.°, quarto parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 20‑29)
3. Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Fase preliminar e fase contraditória — Obrigação da Comissão de dar início ao procedimento contraditório em caso de dificuldades sérias — Circunstâncias que permitem comprovar a existência de tais dificuldades — Caráter insuficiente ou incompleto do exame levado a cabo pela Comissão
(Artigo 108.°, n.os 2 e 3, TFUE; Regulamento n.° 2015/1589 do Conselho, artigo 4.°)
(cf. n.os 33‑36, 241‑243)
4. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios à reestruturação de uma empresa em dificuldade — Apreciação à luz do artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE e das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade — Sociedade em dificuldade que faz parte de um grupo — Empresa excluída do benefício do auxílio ao abrigo das Orientações — Aquisição de uma empresa em dificuldade por um grupo — Aquisição subordinada à concessão de um auxílio à reestruturação — Empresa em dificuldade elegível para auxílios ao abrigo das Orientações
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE; Comunicação 2014/C 249/01 da Comissão, ponto 22)
(cf. n.os 40‑54)
5. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios à reestruturação de uma empresa em dificuldade — Apreciação à luz do artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE e das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade — Critérios — Prossecução de um objetivo de interesse comum — Medida que visa impedir dificuldades sociais ou sanar uma falha do mercado — Risco de interrupção de um serviço importante, complicado de reproduzir e difícil de garantir por um concorrente, em caso de falha do beneficiário dos auxílios
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE; Comunicação 2014/C 249/01 da Comissão, pontos 43 e 44]
(cf. n.os 57‑92)
6. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílio de emergência a uma empresa em dificuldade — Apreciação à luz do artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE e das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade — Critérios — Necessidade do auxílio para alcançar os objetivos estabelecidos no artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE — Efeito de incentivo do auxílio para o beneficiário, a fim de o levar a contribuir para a realização dos referidos objetivos
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE; Comunicação 2014/C 249/01 da Comissão, pontos 8, 53 e 59 e anexo II, parágrafo 2, ponto 3]
(cf. n.os 96‑120)
7. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílio de emergência a uma empresa em dificuldade — Apreciação à luz do artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE e das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade — Critérios — Obrigação imposta ao Estado‑Membro de apresentar um plano de reestruturação realista, coerente e de grande envergadura, a fim de restabelecer a viabilidade a longo prazo do beneficiário num prazo razoável — Plano de reestruturação que deve ser adequado e limitado ao mínimo necessário para alcançar o objetivo visado
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE; comunicação 2014/C 249/01 da Comissão, pontos 45, 47, 48, 50 a 52, 54, 58 e 61 e anexo II, parágrafo 2, ponto 9)
(cf. n.os 123‑126, 150, 161, 175, 183, 184, 187, 195)
8. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílio de emergência a uma empresa em dificuldade — Apreciação à luz do artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE e das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade — Critérios — Contribuição adequada aos custos de reestruturação da parte do beneficiário do auxílio, dos seus acionistas ou credores, do seu grupo ou de novos investidores
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE; comunicação 2014/C 249/01 da Comissão, pontos 61 a 64]
(cf. n.os 198‑201)
9. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílio de emergência a uma empresa em dificuldade — Apreciação à luz do artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE e das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade — Critérios — Justa repartição dos encargos — Auxílios que reforçam a posição de capital próprio do beneficiário — Modalidades de concessão devem garantir ao Estado uma parcela razoável das futuras mais‑valias do beneficiário
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE; comunicação 2014/C 249/01 da Comissão, ponto 67)
(cf. n.os 204‑233)
10. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios de emergência a uma empresa em dificuldade — Apreciação à luz do artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE e das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade — Critérios — Justa repartição dos encargos — Calibração das medidas destinadas a limitar as distorções da concorrência
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE; comunicação 2014/C 249/01 da Comissão, pontos 87 e 90]
(cf. n.os 236‑238)
Resumo
Chamado a conhecer de um recurso de anulação interposto pela companhia aérea Ryanair DAC, o Tribunal Geral anula a decisão da Comissão Europeia que autoriza uma medida de auxílio concedida pela República Federal da Alemanha à companhia aérea Condor Flugdienst GmbH (a seguir «Condor») com vista a apoiar a sua reestruturação (1). Neste âmbito, o Tribunal Geral fornece precisões sobre o exame da compatibilidade dos auxílios à reestruturação com o mercado interno tendo em conta a exigência, prevista nas Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade (2), segundo a qual qualquer auxílio estatal que reforce a posição de capital próprio do beneficiário deve ser concedido segundo modalidades que assegurem ao Estado uma parcela razoável das futuras mais‑valias do beneficiário.
Para remediar os danos sofridos devido à imposição de restrições de viagem ligadas à pandemia de COVID‑19, a Alemanha concedeu, em 2020 e, posteriormente, em 2021, duas medidas de auxílio individuais à Condor.
Por Decisão de 26 de abril de 2020 (3), a Comissão concluiu que o auxílio COVID‑19 concedido à Condor em 2020, que revestia a forma de dois empréstimos no montante total de 550 milhões de euros (a seguir «empréstimos COVID‑19 de 2020»), acompanhados de uma garantia de Estado, era compatível com o mercado interno com fundamento no artigo 107.°, n.° 2, alínea b), TFUE. Chamado a conhecer de um recurso de anulação, o Tribunal Geral anulou essa decisão por falta de fundamentação, suspendendo ao mesmo tempo os efeitos dessa anulação enquanto se aguardava pela adoção de uma nova decisão (4). Assim, em 26 de julho de 2021, a Comissão adotou uma nova decisão que declarava o auxílio COVID‑19 de 2020 compatível com o mercado interno (5).
No mesmo dia, a Comissão adotou uma decisão pela qual concluiu que o auxílio COVID‑19 concedido à Condor em 2021, que revestia a forma de uma anulação parcial de 60 milhões de euros de dívidas resultantes dos empréstimos concedidos no âmbito do auxílio COVID‑19 de 2020, era igualmente compatível com o mercado interno com fundamento no artigo 107.°, n.° 2, alínea b), TFUE (6).
Por último, através de outra decisão de 26 de julho de 2021 (7), a Comissão autorizou, com fundamento no artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE e nas Orientações S&R, uma medida de auxílio concedida pela Alemanha para apoiar a reestruturação e a prossecução das atividades da Condor, a qual comporta duas vertentes. A primeira vertente consiste, por um lado, na alteração das condições dos empréstimos COVID‑19 de 2020 e, por outro, na anulação parcial do montante de 90 milhões de euros de dívidas resultantes desses empréstimos. A segunda vertente consiste na anulação de uma dívida no montante de 20,2 milhões de euros, correspondente aos juros que a Condor devia reembolsar na sequência da decisão de 26 de julho de 2021 sobre o auxílio COVID‑19 de 2020 alterado.
A Ryanair interpôs para o Tribunal Geral um recurso de anulação da decisão de 26 de julho de 2021 que autorizou o auxílio à reestruturação a favor da Condor.
Apreciação do Tribunal Geral
Em apoio do seu recurso, a Ryanair invocava, nomeadamente, uma violação dos seus direitos processuais, na medida em que a Comissão tinha adotado a decisão recorrida sem dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE, apesar das dúvidas que deveria ter tido quanto à compatibilidade do auxílio em causa com o mercado interno.
Segundo jurisprudência constante, quando o exame preliminar de uma medida de auxílio não tiver permitido à Comissão ultrapassar as dificuldades sérias suscitadas pela apreciação da compatibilidade dessa medida com o mercado interno, impõe‑se a abertura do procedimento formal de investigação. Neste âmbito, a jurisprudência precisou igualmente que a prova do caráter insuficiente ou incompleto do exame efetuado pela Comissão na sua apreciação da compatibilidade de um auxílio com o mercado interno é suscetível de demonstrar que essa apreciação suscitava dificuldades sérias.
Tendo em conta esta jurisprudência, a Ryanair alegava, nomeadamente, que a Comissão tinha violado o ponto 67 das Orientações S&R na decisão impugnada, o que demonstrava a existência de dificuldades sérias que exigiam a abertura do procedimento formal de investigação.
Quanto a este ponto, o Tribunal Geral observa que, em conformidade com o ponto 67 das Orientações S&R, qualquer auxílio estatal que reforce a posição de capital próprio do beneficiário deve ser concedido segundo modalidades que assegurem ao Estado uma parcela razoável das futuras mais‑valias do beneficiário, atendendo ao montante dos fundos próprios injetados pelo Estado em comparação com os fundos próprios remanescentes da empresa após a contabilização das perdas.
Uma vez que a questão de saber se as modalidades de concessão do auxílio em causa assegurariam à Alemanha uma parcela razoável das futuras mais‑valias da Condor não tinha sido examinada na decisão recorrida, o Tribunal Geral debruça‑se sobre o argumento da Comissão segundo o qual a medida de auxílio em causa não era abrangida pelo âmbito de aplicação do ponto 67 das Orientações S&R. Segundo a Comissão, o referido ponto 67 só se aplica quando a medida de auxílio constitui uma injeção de capital e o Estado‑Membro em causa detém uma participação no capital do beneficiário, o que não se verifica no caso em apreço.
A este respeito, o Tribunal Geral começa por observar que a redação do ponto 67 das Orientações S&R apresenta uma certa incoerência, na medida em que, por um lado, a sua parte introdutória indica que se destina a ser aplicada a «todos os auxílios estatais que reforcem a posição de capital próprio do beneficiário», a saber, subvenções, injeções de capital e anulações de dívidas, ao passo que, por outro, a sua parte final apenas faz referência aos «fundos próprios injetados pelo Estado». Ora, esta incoerência, que, de resto, é imputável à Comissão, autora das referidas Orientações, deveria ter levado esta última a examinar de forma mais aprofundada a referida disposição à luz do contexto em que se insere e das finalidades que prossegue, o que a Comissão não fez.
No que diz respeito ao contexto em que o ponto 67 das Orientações S&R se inscreve, o Tribunal Geral precisa, em seguida, que este ponto faz parte da secção das Orientações relativas à repartição dos encargos, a qual é introduzida pelo ponto 65. Este ponto 65, que prevê que os auxílios destinados a cobrir perdas devem ser concedidos segundo modalidades que pressupõem uma justa repartição dos encargos entre os investidores, visa, sem qualquer distinção, as subvenções, as injeções de capital e a anulação de dívidas. Do mesmo modo, o ponto 66 das Orientações S&R, nos termos do qual o Estado só deve intervir depois de as perdas terem sido integralmente contabilizadas e atribuídas aos acionistas e credores subordinados, é aplicável independentemente da forma que assume essa intervenção. Ora, nada indica que esses pontos 65, 66 e 67 devam ter âmbitos de aplicação diferentes em função da forma que assume o auxílio estatal. Em especial, a economia das exigências previstas nos pontos 66 e 67 e o seu caráter cumulativo tendem a sugerir que se destinam a ser aplicados, tal como o ponto 65, a qualquer auxílio estatal que reforce a posição de capital próprio do beneficiário.
Por último, no que diz respeito às finalidades prosseguidas pelo ponto 67 das Orientações S&R, o Tribunal Geral observa que as disposições da secção relativa à repartição dos encargos visam, nomeadamente, evitar que os acionistas e os credores subordinados sejam protegidos contra as consequências associadas à sua opção de investir no beneficiário, o que poderia gerar um risco moral e prejudicar a disciplina do mercado. Ora, nada nessas orientações indica que esse risco moral existe apenas quando um Estado‑Membro injeta capitais no beneficiário, mas não quando anula as suas dívidas ou quando lhe concede uma subvenção. Além disso, o objetivo subjacente ao ponto 67, a saber, reduzir o risco de as empresas, confiantes que serão salvas e reestruturadas quando se encontrem em dificuldade, assumirem riscos excessivos com a finalidade de gerar mais lucros, não poderia ser plenamente alcançado se certos tipos de medidas de auxílio, como a anulação de dívidas, devessem ser excluídos do seu âmbito de aplicação, mesmo que reforcem a posição de capital próprio do beneficiário e que gerem o mesmo risco moral que o resultante de uma injeção de capital. Além disso, a concessão ao Estado de uma parcela razoável de futuras mais‑valias do beneficiário de um auxílio à reestruturação, seja através de uma subvenção, de uma injeção de capital ou de uma anulação de dívidas, é coerente com os objetivos de eficácia das despesas públicas tal como referidos nas Orientações S&R.
Tendo em conta o que precede, o Tribunal Geral considera que a Comissão não podia concluir que o auxílio à reestruturação concedido à Condor não era abrangido pelo âmbito de aplicação do ponto 67 das Orientações S&R e não examinar se esse auxílio estava em conformidade com as exigências previstas nesse ponto.
Uma vez que, deste modo, a Ryanair demonstrou que o exame da compatibilidade com o mercado interno do auxílio à reestruturação concedido à Condor foi incompleto e insuficiente, o Tribunal Geral conclui que a Comissão devia ter tido dúvidas que justificavam a abertura do procedimento previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE e anula a decisão recorrida.