SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera)
de 16 de julio de 1998 (1)
«Programas integrados mediterráneos - Aportación financiera comunitaria -
Reglamento (CEE) n. 4256/88 - Reglamento (CEE) n. 2085/93»
En el asunto T-81/97,
Regione Toscana, representada por el Sr. Vito Vacchi y la Sra. Lucia Bora,
Abogados de Florencia, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho
de Me Paolo Benocci, 50, rue de Vianden,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Paolo Ziotti,
miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Alberto Dal
Ferro, Abogado de Vicenza, que designa como domicilio en Luxemburgo el
despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre
Wagner, Kirchberg,
que tiene por objeto una demanda de anulación de varios actos de la Comisión
relativos a la aportación financiera acordada al Proyecto n. 88.20.IT.006.0 (obras
para el abastecimiento de agua potable en Toscana),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Tercera),
integrado por la Sra. V. Tiili, Presidenta, y los Sres.: C.P. Briët y A. Potocki,
Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 28 de
abril de 1998;
dicta la siguiente
Sentencia
Hechos que dieron lugar al recurso y desarrollo del procedimiento
- 1.
- En el marco del Reglamento (CEE) n. 2088/85 del Consejo, de 23 de julio de
1985, relativo a los Programas integrados mediterráneos (DO L 197, p. 1; EE
14/02, p. 3), la Comisión aprobó, mediante Decisión de 27 de octubre de 1988, el
Proyecto n. 88.20.IT.006.0, relativo a las obras para el abastecimiento de agua
potable en Toscana. De esta forma, la Comisión se comprometió a financiar el
Proyecto hasta un importe de 676.742.000 LIT.
- 2.
- Dichas obras debían realizarse inicialmente entre octubre de 1988 y octubre
de 1990. Aplazadas en varias ocasiones, no comenzaron hasta el 20 de septiembre
de 1990.
- 3.
- A petición de la Regione Toscana, la Comisión autorizó en dos ocasiones el
aplazamiento de la fecha de terminación de las obras.
- 4.
- Mediante un escrito de 21 de noviembre de 1994, firmado por el director del
Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y dirigido al
Presidente del Consejo de Ministros italiano y a la Regione Toscana, la Comisión
indicó que la solicitud de pago definitivo, para el proyecto de que se trata, debía
llegarle a más tardar el 31 de marzo de 1995. Se fundaba para ello en el artículo
10 del Reglamento (CEE) n. 4256/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por
el que se aprueban las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE)
n. 2052/88, en lo relativo al FEOGA, sección «Orientación» (DO L 374, p. 25), en
su versión modificada por el Reglamento (CEE) n. 2085/93 del Consejo, de 20 de
julio de 1993 (DO L 193, p. 44) (en lo sucesivo, «artículo 10 antes citado»).
- 5.
- Este artículo está redactado en los siguientes términos: «[...] la Comisión liberará
de oficio, a más tardar el 30 de septiembre de 1995, las partes de los importes
comprometidos en virtud de la concesión de ayuda para los proyectos decididos por
la Comisión antes del 1 de enero de 1989 en virtud [del] Reglamento [...] (CEE)
n. 2088/85 [...], y que no hayan sido objeto de una solicitud de pago definitivo antes
de la fecha del 31 de marzo de 1995 [...]»
- 6.
- El 31 de marzo de 1995, la Regione Toscana dirigió un escrito a la Comisión, con
el fin de obtener el pago del saldo definitivo. La Comisión recibió dicho escrito el
4 de abril de 1995.
- 7.
- Ante la falta de respuesta de la Comisión y al no haber recibido el pago solicitado,
la demandante dirigió a la Comisión, el 19 de noviembre de 1996, un escrito en el
que reiteraba su solicitud.
- 8.
- La Comisión respondió al mismo mediante otro escrito de 31 de enero de 1997,
que llegó a la demandante el 7 de febrero de 1997. En dicho escrito recordaba que
la solicitud de pago definitivo debía llegarle a más tardar el 31 de marzo de 1995,
conforme a su nota de 21 de noviembre de 1994. Pues bien, en el presente caso,
el escrito de la demandante de 31 de marzo de 1995 no le había llegado hasta el
4 de abril de 1995 y los documentos contables dirigidos por el Ministerio tan sólo
habían llegado el 29 de mayo de 1995. La Comisión afirmaba que los importes
correspondientes habían sido liberados de oficio el 30 de septiembre de 1995,
conforme al artículo 10 antes citado.
- 9.
- En estas circunstancias, mediante escrito registrado en la Secretaría del Tribunal
de Primera Instancia el 1 de abril de 1997, la demandante interpuso el presente
recurso.
- 10.
- Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Tercera)
decidió iniciar la fase oral.
- 11.
- Se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas
formuladas por el Tribunal de Primera Instancia en la vista de 28 de abril de 1998.
Pretensiones de las partes
- 12.
- La parte demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la nota de la Comisión de 21 de noviembre de 1994.
- Anule el acto de la Comisión, que nunca le fue comunicado, por el que se
liberaba la aportación comunitaria acordada al Proyecto n. 88.20.IT.006.0.
- Anule la nota de la Comisión de 31 de enero de 1997.
- Condene en costas a la parte demandada.
- 13.
- La Comisión solicita al Tribunal e Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso.
- Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
- Condene en costas a la parte demandante.
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
- 14.
- La Comisión afirma que debe declararse la inadmisibilidad del recurso.
- 15.
- En su opinión, debe declararse la inadmisibilidad del recurso interpuesto contra el
escrito de 21 de noviembre de 1994, al no haber impugnado la demandante su
legalidad dentro de los plazos señalados, aun en el supuesto de que dicho escrito
hubiera de calificarse de decisión.
- 16.
- Además, la Comisión afirma que el escrito de 31 de enero de 1997 no hacía sino
recordar, como ya se había indicado en el anterior escrito de 21 de noviembre de
1994, el carácter perentorio del plazo del 31 de marzo de 1995, resultante del
artículo 10 antes citado, carácter que la demandante no cuestiona y en relación con
el cual ésta no invoca circunstancia alguna de fuerza mayor. Ya que el citado plazo
es perentorio, se puede aplicar automáticamente, sin necesidad de que la Comisión
adopte ninguna decisión motivada.
- 17.
- Puesto que el escrito de 31 de enero de 1997 constituye tan sólo un acto
confirmatorio, debe declararse asimismo la inadmisibilidad del recurso interpuesto
contra él (véase, en particular, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de
diciembre de 1988, Irish Cement/Comisión, asuntos acumulados 166/86 y 220/86,
Rec. p. 6473, apartado 16).
- 18.
- En su escrito de réplica, la demandante objeta, en sustancia, que el escrito de 31
de enero de 1997 no puede ser considerado como un acto puramente confirmatorio
del de 21 de noviembre de 1994.
- 19.
- Efectivamente, en primer lugar, el escrito de 21 de noviembre de 1994 no tiene
carácter decisorio puesto que contiene únicamente una interpretación, restrictiva,
del artículo 10 antes citado. Se trata tan sólo de un acto de trámite puramente
interno que no es susceptible de producir efectos jurídicos frente a la demandante.
Por otra parte, en la fecha de la nota no se había presentado la solicitud de pago
definitivo.
- 20.
- En segundo lugar, un acto confirmatorio supone una identidad de objeto entre el
acto inicial y el acto posterior (en particular, sentencia del Tribunal de Justicia de
25 de junio de 1970, Elz/Comisión, 58/69, Rec. p. 507). Pues bien, en el presente
caso, el escrito de 21 de noviembre de 1994 no dispone para nada la pérdida del
derecho a la aportación y la liberación del importe, ya que las citadas
consecuencias derivan exclusivamente del escrito de 31 de enero de 1997.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 21.
- Según reiterada jurisprudencia, constituyen actos o decisiones susceptibles de ser
objeto de un recurso de anulación, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, las
medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los
intereses del demandante, modificando sensiblemente su situación jurídica (en
particular, sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1981,
IBM/Comisión, 60/81, Rec. p. 2639, apartado 9).
- 22.
- Este no es el caso de un acto mediante el cual la Comisión se limita a dar su
interpretación de una disposición reglamentaria. Una manifestación de opinión
escrita, procedente de una Institución comunitaria, no puede constituir una decisión
que pueda ser objeto de un recurso de anulación, por cuanto no es susceptible de
producir efectos jurídicos y tampoco está destinada a producir tales efectos
(sentencias del Tribunal de Justicia de 27 de marzo de 1980, Sucrimex y
Westzucker/Comisión, 133/79, Rec. p. 1299, y de 27 de septiembre de 1988, Reino
Unido/Comisión, 114/86, Rec. p. 5289, y auto del Tribunal de Justicia de 17 de
mayo de 1989, Italia/Comisión, 151/88, Rec. p. 1255).
- 23.
- Efectivamente, en tales circunstancias, no es la interpretación del Reglamento
propuesta por la Comisión lo que puede producir efectos jurídicos, sino más bien
su aplicación a una situación determinada.
- 24.
- En el presente caso, el escrito de 21 de noviembre de 1994 indicaba, por lo que se
refiere al Proyecto n. 88.20.IT.006.0: «de conformidad con el artículo 10 [antes
citado], las solicitudes de pago definitivas deberán llegar a la Comisión Europea
antes de y a más tardar el 31 de marzo de 1995».
- 25.
- De esta forma, del tenor literal del citado escrito se desprende que éste constituía
tan sólo un recordatorio de las disposiciones pertinentes de la normativa aplicable,
en la forma que las interpreta la Comisión. Además, puesto que el escrito en
cuestión es varios meses anterior a la solicitud de pago definitivo de la Regione
Toscana, no puede considerarse como una Decisión mediante la cual la Comisión
respondiera a tal solicitud.
- 26.
- En estas circunstancias, el escrito de la Comisión de 21 de noviembre de 1994, que
contenía una interpretación del artículo 10 antes citado, era puramente informativo
y no modificaba, en sí mismo, la situación jurídica de la demandante. Por
consiguiente, como lo reconoció la demandante en la fase de réplica, dicho escrito
no puede calificarse de acto susceptible de recurso en el sentido del artículo 173
del Tratado, debiendo declararse la inadmisibilidad del recurso de anulación
interpuesto contra él.
- 27.
- Por lo que se refiere al escrito de 31 de enero de 1997, debe destacarse que, lejos
de limitarse a recordar el carácter perentorio del plazo del 31 de marzo de 1995,
resultante del artículo 10 antes citado, traduce la aplicación que la Comisión hizo
del mismo en la situación concreta de la demandante. Al comprobar que, en el
presente caso, esta última no había respetado el plazo de caducidad, la Comisión
le privó de la aportación financiera que le había concedido inicialmente.
- 28.
- De ello se deduce que el escrito de 31 de enero de 1997, en el que se declaraba
que la demandante había incurrido en caducidad, es un acto susceptible de recurso
con arreglo al artículo 173 del Tratado. Por consiguiente, debe declararse la
admisibilidad del presente recurso en la medida en que versa sobre la decisión
contenida en dicho escrito.
- 29.
- Finalmente, por lo que se refiere al acto de liberación de los importes en cuestión,
debe señalarse que, en virtud del artículo 10 antes citado, se produce de oficio, silos referidos importes no han sido objeto de una solicitud de pago definitivo antes
del 31 de marzo de 1995. De ello se desprende que la liberación de dichos
importes no es sino la consecuencia ineludible de la declaración de pérdida del
derecho a la aportación financiera concedida anteriormente por la Comisión. Por
tanto, la liberación de los importes no produce, como tal, ningún efecto jurídico
propio frente a la demandante.
- 30.
- Por lo tanto, debe declararse la inadmisibilidad de la pretensión de anulación del
acto mediante el cual la Comisión procedió de oficio a liberar los importes, después
de haber comprobado la inobservancia del plazo de caducidad del 31 de marzo
de 1995.
- 31.
- Del conjunto de estos datos se deduce que sólo puede declararse la admisibilidad
del recurso en la medida que se haya interpuesto contra la decisión, contenida en
el escrito de 31 de enero de 1997, por el que se declaraba que la demandante
había perdido el derecho a beneficiarse de la aportación financiera.
Sobre el fondo
- 32.
- Con carácter principal, la demandante alega que la Comisión ha ignorado los
términos del artículo 10 antes citado. Subsidiariamente, afirma que se han violado
los principios de proporcionalidad y de confianza legítima.
Sobre el motivo principal, basado en una infracción del artículo 10 antes citado
Alegaciones de las partes
- 33.
- La demandante recuerda que el artículo 10 antes citado versa sobre los importes
comprometidos que no hayan sido objeto de una solicitud de pago definitiva antes
del 31 de marzo de 1995. Esta norma contempla únicamente la fecha límite de
envío de las solicitudes, y no la fecha límite de recepción de éstas por la Comisión.
- 34.
- Por consiguiente, la Comisión ha contravenido lo dispuesto en el artículo 10 antes
citado, fundándose en que la solicitud de la Regione Toscana no le llegó hasta el
4 de abril de 1995.
- 35.
- Según la jurisprudencia, la sanción consistente en la pérdida del derecho a la ayuda
sólo encuentra su justificación en la necesidad de garantizar una buena gestión del
Fondo Social. De esta forma, la disposición en la que se prevé un plazo para
presentar la solicitud de ayuda tan sólo se ajusta al principio de proporcionalidad
en la medida en que se haya considerado que la observancia de los plazos previstos
resulta indispensable para garantizar el buen funcionamiento del sistema de ayudas
(sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de enero de 1992, Pressler, C-319/90, Rec.
p. I-203, y conclusiones del Abogado General Sr. Tesauro en dicha sentencia,
p. I-209). Pues bien, en el presente caso, la interpretación dada por la Comisión al
artículo 10 antes citado, no puede considerarse indispensable para garantizar el
buen funcionamiento del sistema de ayudas.
- 36.
- Con carácter preliminar, la Comisión subraya que la finalidad del artículo 10 antes
citado es garantizar una buena gestión de las financiaciones destinadas, en
particular, a los Programas integrados mediterráneos, con el fin de evitar que se
perpetúen los procedimientos relativos a unos proyectos que hubieran debido estar
ya finalizados hace muchos años.
- 37.
- Afirma, en primer lugar, que el sentido del artículo 10 antes citado quedó aclarado
en la nota que dirigió a la demandante el 21 de noviembre de 1994. Incumbía a
ésta impugnar su legalidad, caso de no compartir la interpretación que en ella se
hacía.
- 38.
- Además, la jurisprudencia en materia de seguridad jurídica y de plazos de
caducidad carece de ambigüedad, precisamente en el ámbito de los Fondos
estructurales (sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de mayo de 1982,
Alemania/Comisión, 44/81, Rec. p. 1855, apartados 15 a 17). Pues bien, con arreglo
a los criterios utilizados por esta jurisprudencia, el artículo 10 antes citado indica,
de forma clara y precisa, tanto el plazo que debe observarse como la sanción de
pérdida del derecho a la ayuda vinculada a su incumplimiento. Además, la nota de
la Comisión de 21 de noviembre de 1994 ponía en conocimiento de la demandante,
sin posibles equívocos, la interpretación dada por la Comisión al artículo 10. Por
consiguiente, el contexto jurídico era claro y la demandante lo conocía.
- 39.
- Finalmente, la Comisión recuerda que otros Reglamentos relativos a los Fondos
estructurales contienen disposiciones análogas a las del artículo 10 antes citado.
Pues bien, los Estados tomaron parte en la elaboración de dichas normas, por lo
cual cabe pensar que éstas fueron objeto de un examen en profundidad en el que
participaron las instancias de los organismos públicos interesados.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 40.
- En el presente caso, no se discute que el escrito de la demandante de 31 de marzo
de 1995 fue dirigido a la Comisión en esta fecha y que la Comisión lo recibió el 4
de abril siguiente.
- 41.
- En la vista, la Comisión puso en duda que dicho escrito de 31 de marzo de 1995
pueda constituir una solicitud en el sentido del artículo 10 antes citado. Sin
embargo, de los escritos de la parte demandada se deduce que dicho motivo no fue
invocado en el procedimiento escrito. Por el contrario, la Comisión, en repetidas
ocasiones, calificó dicho escrito de solicitud. De ello se desprende que el motivo es
nuevo, en el sentido del apartado 2 del artículo 48 del Reglamento de
Procedimiento, debiendo, por lo tanto, declararse su inadmisibilidad, al no haberse
fundado en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el
procedimiento.
- 42.
- Del escrito de 31 de enero de 1997 se desprende, además, que la Comisión denegó
la solicitud de la demandante por cuanto ésta no le había llegado antes del
vencimiento del plazo establecido en el artículo 10 antes citado, es decir, el 31 de
marzo de 1995.
- 43.
- En consecuencia, el presente motivo se limita a la cuestión de si debe entenderse
que la fecha fijada en el citado artículo 10 es la del envío de las solicitudes de pago
definitivo o la de su recepción por la Comisión.
- 44.
- Procede destacar, en primer lugar, que ni el tenor literal de la disposición de que
se trata, ni los considerandos del Reglamento n. 2085/93, de 20 de julio de 1993,
antes citado, como tampoco los trabajos preparatorios para su adopción permiten
dar preferencia a una u otra de las citadas interpretaciones.
- 45.
- Además resulta que, en lo esencial, las alegaciones expuestas por la Comisión no
permiten responder al motivo de la demandante.
- 46.
- Efectivamente, dichas alegaciones pretenden demostrar que el plazo fijado en el
artículo 10 antes citado tiene carácter imperativo, que consideraciones de orden
público y de buena administración imponen tener en cuenta un plazo perentorio
y que, por otra parte, en otros Reglamentos similares se ha fijado un plazo similar
o incluso que el plazo de caducidad así establecido se ajusta a las exigencias de la
jurisprudencia, puesto que indica claramente las sanciones que acarrea su
incumplimiento.
- 47.
- Sin embargo, la demandante precisamente no niega la existencia de un plazo
perentorio, sino más bien la interpretación que la Comisión ha dado del mismo
(véanse los apartados 33 y 34 supra) al afirmar que era aplicable en la fecha límite
de recepción de la solicitud de pago definitivo.
- 48.
- No obstante, la Comisión sostiene que ya con su nota de 21 de noviembre de 1994
había puesto en conocimiento de la demandante la interpretación que daba del
artículo 10 antes citado. Si la demandante no compartía dicha interpretación, debía
impugnar el citado escrito.
- 49.
- No puede acogerse esta alegación. En primer lugar, como ya se ha declarado
(véase el apartado 26 supra), el escrito de 21 de noviembre de 1994 no constituía
un acto susceptible de recurso de anulación. En segundo lugar, incumbe
exclusivamente al Juez comunitario interpretar una disposición comunitaria, de
forma que no puede considerarse que las orientaciones seguidas por la Comisión
tengan un valor jurídico cierto.
- 50.
- Este Tribunal de Primera Instancia considera que debe entenderse que la fecha
límite establecida en el artículo 10 antes citado es la fecha de envío de una
solicitud.
- 51.
- En efecto, dicha interpretación garantiza, en primer lugar, la igualdad de trato
entre los posibles solicitantes, dado que asegura un plazo límite idéntico, sea cual
fuere la lejanía geográfica de los beneficiarios y el tiempo de transmisión necesario.
- 52.
- En segundo lugar, habida cuenta de las consecuencias radicales que se derivan, en
virtud del artículo 10 antes citado, del incumplimiento del plazo legal, la seguridad
jurídica obliga a tener en cuenta, en interés de los posibles beneficiarios, la fecha
de envío de la solicitud; en efecto, los posibles beneficiarios controlan únicamente
la fecha de envío de la solicitud, cuya prueba pueden conseguir, y no la duración
de la transmisión de esta misma solicitud. La posibilidad que deriva de ello, de que
la Comisión no reciba hasta unos días después las solicitudes de los beneficiarios,
no puede considerarse que perjudique al efecto útil de un plazo perentorio y a las
exigencias de una sana administración del presupuesto comunitario.
- 53.
- A la vista del conjunto de estos datos, procede anular la decisión de la Comisión
contenida en el escrito de 31 de enero de 1997, sin que sea necesario pronunciarse
sobre los motivos subsidiarios formulados por la demandante.
Costas
- 54.
- A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte
que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra
parte. Habida cuenta de que las tres pretensiones de anulación formuladas por la
demandante tenían en realidad el mismo objeto, a saber, la anulación del acto que
se oponía al examen de su solicitud de pago definitivo, no procede aplicar las
disposiciones del apartado 3 de este mismo artículo. En consecuencia, procede
condenar a la parte demandada al pago de todas las costas, al haberlo solicitado
así la parte demandante, a pesar de que se haya declarado la inadmisibilidad
parcial del recurso.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera)
decide:
1) Anular la decisión contenida en el escrito de 31 de enero de 1997.
2) Declarar la inadmisibilidad del recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a la Comisión.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de julio de 1998.
El Secretario
La Presidenta
H. Jung
V. Tiili